05.11.1970
Neðri deild: 13. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 380 í C-deild Alþingistíðinda. (2814)

72. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Magnús Kjartansson):

Herra forseti. Það er nú ámóta þunnskipað hér í þingsölum eins og þegar hv. þm. Gísli Guðmundsson mælti fyrir till. sinni um stjórnarskrána á dögunum, en um það er raunar ekkert að sakast, það er á valdi þm. sjálfra, hvernig þeir rækja þingstörf sín.

Það hefur um mjög langa hríð, eins og menn vita, verið rætt mikið um nauðsyn þess að breyta stjórnarskránni og koma á laggirnar raunverulegri lýðveldisstjórnarskrá. Menn höfðu á þessu mikinn áhuga eins og oft hefur verið rakið hér, eftir að lýðveldið var stofnað, en þær umr. runnu út í sandinn af ýmsum ástæðum, en aðalástæðan hefur án efa verið viðkvæmni út af kjördæmaskipaninni, sem snertir mjög valdaaðstöðu flokka og ágreiningur um það efni hefur staðið í vegi fyrir því, að fjallað yrði um önnur mál stjórnarskrárinnar. Hér hafa á hverju þingi verið fluttar till. um þetta efni, en lítið annað hefur gerzt og ekki orðið vart við neinn raunverulegan, sameiginlegan vilja til þess að vinna að þessum mikilvægu verkefnum. Þó virðist mér, að nú sé að vakna slíkur áhugi aftur. Núna ekki alls fyrir löngu flutti einn af núv. forustumönnum Sjálfstfl., Gunnar Thoroddsen, erindi um þetta mál á fundi hjá lögfræðingum og það vakti allmikla athygli, að um það mál skyldi fjallað af þeim manni og á þann hátt. Og hér fyrir skömmu, þegar hæstv. forsrh. gerði grein fyrir stefnu og fyrirætlunum ríkisstj., þá lét hann þess getið, að hann mundi beita sér fyrir því, að haft yrði samráð milli þingflokka um þetta verkefni, breytingar á stjórnarskránni og eins og við höfum heyrt hjá hæstv. forsrh. einmitt á þessum fundi og núna fyrir, tiltölulega stuttu, þá leggur hann áherzlu á það, að það, sem hann hefur sagt í þessari ræðu, sé í rauninni gulls ígildi og muni allt standa, svo að það má væntanlega gera ráð fyrir því, að þetta mál verði tekið til raunverulegrar athugunar nú á næstunni. Og í sjálfu sér væri það ákaflega æskilegt, að slík samvinna þingflokka hefjist fljótlega. En samhliða því er einnig æskilegt, að það verði fjallað um þetta mál einnig utan þingsalanna af almenningi og af hvers konar almannasamtökum. Og þess vegna tel ég það vera ákaflega mikilvægt að koma á framfæri hvers konar hugmyndum, sem menn gera sér um stjórnarskráratriði, svo að hægt sé að ræða þau og fjalla um þau og lýsa afstöðu til þeirra sem víðast manna á meðal. Og þessi till., sem ég mæli hér fyrir, þetta frv. til stjórnskipunarlaga, sem ég flyt ásamt hv. þm. Jónasi Árnasyni, hefur fyrst og fremst þennan tilgang, að vekja athygli á allmörgum efnisliðum, sem við teljum, að verði að fjalla um í sambandi við nýja stjórnarskrá, þó að frv. okkar feli ekki í sér neina heildarendurskoðun á stjórnarskránni. Við teljum, að það séu fjölmörg atriði önnur, sem einnig verði að fjalla um og breyta og munum taka þátt í þeim störfum, eftir því sem til okkar verður leitað um það, en við viljum vekja athygli á þeim atriðum, sem hér eru talin, til þess að vekja um það almennar umræður í landinu og hjálpa þeim, sem áhuga hafa á þessu máli. Og ég vildi með nokkrum orðum gera grein fyrir efni þessara tillagna, sem í frv. felast.

Í 1. gr. er nýtt ákvæði tengt útgáfu brbl. Það er alkunna, að ríkisstj. hér á landi hafa gert mjög mikið af því að gefa út brbl. og raunar engin ríkisstj. í jafnríkum mæli og núv. stjórn, sem hefur stundum stjórnað mjög mikilvægum þáttum með tilskipunum á þennan hátt. Hvarvetna í þingræðisríkjum þykir ástæða til þess að takmarka mjög þennan rétt ríkisstjórna og í sumum löndum hafa þær raunar alls ekki þennan rétt. Við flm. erum þeirrar skoðunar, að þessi réttur til útgáfu brbl. hafi verið misnotaður mjög, af núv. ríkisstj. sérstaklega og að þarna sé um að ræða forn ákvæði, sem ekki eigi við lengur. Slíkur réttur til útgáfu á brbl. var í sjálfu sér eðlilegur meðan þing kom örsjaldan saman, annað hvert ár og sat ekki nema 6—8 vikur, þá var slíkur réttur til útgáfu brbl. nauðsynlegur. Eins og þingstörfum er nú háttað, er þessi nauðsyn orðin mun minni. Þess vegna er hér lagt til að tryggja rétt A1þ. að því er þetta atriði snertir á þann hátt, að þriðjungur þm. geti krafizt þess, að Alþ. sé þegar kvatt til aukafundar í tilefni af útgáfu brbl., þ.e.a.s. ef ríkisstj. hverju sinni gefur út brbl., sem menn hafa ástæðu til þess að ætla, að ekki sé eðlilegur þingmeirihluti fyrir, þá geti þriðjungur alþm. gert kröfu um, að þing verði kvatt saman til að fjalla um málið.

Í 2. gr. er fjallað um kosningarrétt. Þar er haldið ákvæðum núgildandi laga um, að kosningaraldur sé 20 ár, enda þótt það sé skoðun mín og okkar flm. raunar, að þróunin muni verða sú, að kosningaraldurinn verði færður ofan í 18 ár og það sé mjög eðlileg þróun. Þar verða þau umskipti í lífi manna, að menn fá þar bæði réttindi og skyldur, sem eru þess eðlis, að það væri mjög eðlilegt, að kosningarrétturinn yrði miðaður við 18 ár. En við leggjum til, að það verði gert auðvelt að breyta þessu atriði með ákvæði um, að lækka megi kosningaraldur með lögum. Að öðru leyti eru felld niður úr þessari grein ákvæði, sem við teljum óeðlileg í sambandi við jafnmikilvægan rétt eins og kosningarrétt. Það eru sem sagt felld burt skilyrðin um, að kjósendur skuli vera fjárráðir og hafa óflekkað mannorð. Það er mjög hæpið, að það sé rétt, að hægt skuli með dómi að dæma af mönnum mannréttindi á borð við kosningarrétt.

Í 3. gr. er fjallað um þjóðaratkvæði. Það er alkunna, að í stjórnarskránni eru engin almenn ákvæði um þjóðaratkvæði, enda þótt þjóðaratkvæði sé mjög mikilvæg aðferð víða um lönd til þess að kanna hug fólks og tryggja lýðræðislegan bakhjarl fyrir ákvörðunum. Þau einu atriði, sem um það efni fjalla í stjórnarskránni, eru þau, að ef breyting verður gerð á kirkjuskipan ríkisins, þá verði að leggja það atriði undir þjóðaratkvæði og eins eru þar þau ákvæði, að ef forseti neitar að staðfesta lög, þá verði að bera þau lög undir þjóðaratkvæði, og er það í samræmi við það, að forseti er þjóðkjörinn og mjög eðlilegt, að hann hafi þennan rétt. Hins vegar hefur þróunin orðið sú, að forsetar Íslands hafa aldrei hagnýtt þennan rétt, jafnvel þótt um hafi verið að ræða stórmál, þar sem uppi hafa verið ákaflega almennar kröfur um þjóðaratkvæði. En rétturinn hefur sem sé aldrei verið notaður. Hér er lagt til í tillögum okkar, að það ákvæði verði sett í stjórnarskrá, að 20 þm. eða fimmti hluti kjósenda geti krafizt þjóðaratkvæðis um sérhvert mál, sem samþykkt er á Alþ. og ráði sú atkvæðagreiðsla úrslitum. Enn fremur er lagt til, að 25% kjósenda eða 15 þm. geti krafizt þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni, þó þannig, að úrslit slíkrar atkvæðagreiðslu verði hugsuð þannig, að þau verði ráðgefandi, en ekki bindandi. Hér er sem sé verið að opna leiðir til þess, að unnt sé bæði að skírskota til þjóðarinnar í miklu ríkara mæli en nú er gert og einnig að leita til þjóðarinnar um endanlegan úrskurð, ef upp koma mjög örlagarík mál, þar sem ástæða er til að ætla, að meiri hluti þjóðarinnar geti haft aðra skoðun, en meiri hluti Alþingis. Þessi ákvæði eru samt ekki rýmkuð svo mjög samkv. tillögum okkar, að ástæða sé til að óttast, að um misnotkun yrði að ræða. Það þarf býsna mikið til, t.d. til þess að fá 20% kjósenda til þess að gera formlega kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu. Slíkt gerist ekki nema í sambandi við stórmál, sem grípa hugi manna. Og hið sama mun eiga sér stað um þm. Ef 20 þm. eiga að fást til að standa saman að slíkri kröfu, þá mun það ekki gerast nema í sambandi við stórmál. En við teljum, að þetta atriði um þjóðaratkvæði sé ákaflega mikilvægt og þróunin hljóti að verða í þá átt.

Í 4. gr. gerum við ráð fyrir, að felld verði inn í stjórnarskrána ný grein, sem fjallar um samskipti Íslendinga við alþjóðlegar stofnanir. Og þar er ákveðið, að frv. til l. eða þál., sem feli það í sér, að ríkisvaldið sé að einhverju leyti sett í hendur alþjóðlegrar stofnunar, teljist ekki samþ., nema hlotið hafi 5/6 hluta greiddra atkv. í báðum deildum Alþ. Ef slíkt mál fær einfaldan meiri hluta, þá getur ríkisstj. borið frv. undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar. Og ef a.m.k. 50% landsmanna taka þátt í atkvæðagreiðslu og 2/3 hlutar þeirra greiða atkvæði með frv., þá telst það samþykkt. Einnig hér er um mjög mikilvægt ákvæði að ræða að okkar hyggju. Sjálfstæði þjóðarinnar er dýrmætasta eign hennar og það verður að tryggja það með ótvíræðum ákvæðum, að knappur meiri hluti Alþingis geti ekki takmarkað það sjálfstæði með því að setja ríkisvaldið að einhverju leyti í hendur alþjóðlegum stofnunum eða ríkjabandalögum. Sú aðferð, sem við bendum á, er að til þess þurfi aukinn meiri hluta, einfaldur meiri hluti nægi ekki, hvort sem um er að ræða að taka slíka ákvörðun á þingi eða í þjóðaratkvæðagreiðslu. Slík ákvæði að því er varðar atriði, sem snerta sjálfstæði þjóða, eru víða í stjórnarskrám, ákvæði um, að það þurfi talsvert miklu meira til en einfaldan meiri hluta til þess að taka slíkar ákvarðanir, sem geta skipt sköpum um framtíð þjóða.

Í 5. gr. frv. okkar er gert ráð fyrir því, að breyting verði gerð á 68. gr. stjórnarskrárinnar og tilgangur hennar er sá að tryggja það, að Íslendingar einir ráði yfir auðlindum hér á landi til frambúðar og það verði fest í stjórnarskrá og í annan stað leggjum við til, að ákvæði um það verði einnig látin gilda um fasteignir með tilteknum undantekningum, sem greint er frá í frv. okkar, undanþágum, sem sendiráð, alþjóðastofnanir og erlendir menn, sem hér eiga lögheimili, geta fengið með tilteknum lögum frá Alþingi.

Í 6. gr. frv. okkar er lagt til, að felld verði inn í stjórnarskrána ný lagagr., sem fjalli um óbyggðir landsins, afréttir og aðrar lendur og svæði, sem ekki hafa verið í byggð undanfarin 20 ár. Svo sem kunnugt er, hefur eignarrétturinn að óbyggðum landsins verið umdeildur og það er nauðsynlegt, að tekin verði af öll tvímæli um það, að óbyggðirnar og sú orka og auðæfi, sem þar eru, séu ævinlega eign íslenzku þjóðarinnar, alþjóðareign, sem einstaklingar geti ekki sölsað undir sig með neinum ráðum. Þeir, sem nú eiga óbeinan eignarrétt á þessum svæðum, svo sem beitirétt, veiðirétt eða annan hefðbundinn afnotarétt, mundu þá að sjálfsögðu fá að halda réttindum sínum og um það yrði að kveða á í sérstökum lögum, bæði um takmörkun slíkra svæða og um réttindi yfir þeim.

Í 7. gr. frv. er fjallað um málefni, sem rætt er um í 69. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er ákvæði um það, að engin bönd megi leggja á atvinnufrelsi manna, nema almenningsheill krefji, enda þurfi lagaboð til. Hér er um að ræða ákvæði, sem ekki skipta ýkjamiklu máli, eins og menn sjá, því að löggjafinn hefur haft fullnaðarmat um það, hvenær almenningsheill krefjist þess, að atvinnufrelsi sé skert, þannig að í þessari lagagrein felst enginn raunverulegur réttur. Við leggjum til, að í stað þessara ákvæða komi þarna annar réttur, sem er mikið stórmál í lífi nútímamanna. Það er rétturinn til atvinnu. Við leggjum til, að greinin verði svo hljóðandi:

„Hver maður á rétt á atvinnu. Ríkið skal stefna að því að tryggja öllum fulla atvinnu. Með lögum skal skipa um öryggi manna við vinnu, hæfilegan vinnutíma og ráðstafanir gegn ofþjökun.“

Hér er sem sé lagt til, að skráður verði í stjórnarskrána þessi mikilvægi réttur, rétturinn til vinnu, sem er undirstöðuréttur í lífi allra manna.

Í 8. gr. gerum við breytingu á 70. gr. stjórnarskrárinnar. Mér þykir rétt að lesa þá grein upp eins og hún er nú í stjórnarskránni, til þess að minna menn á, hvað ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar eru orðin fjarlæg okkar tíma. Þessi grein stjórnarskrárinnar hljóðar svo:

„Sá skal eiga rétt á styrk úr almennum sjóði, sem eigi fær séð fyrir sér og sínum og sé ei öðrum skylt að framfæra hann, en þá skal hann vera skyldum þeim háður, sem lög áskilja.“

Þetta er miðað við annað þjóðfélag og önnur viðhorf heldur en nú eru á Íslandi. Og við leggjum til, að í þessari grein verði sett ákvæði, sem samrýmast núgildandi tryggingalöggjöf og núverandi hugmyndum manna um öryggi og mælum með því, að greinin verði svo hljóðandi:

„Hver maður á rétt á læknishjálp og ókeypis sjúkrahúsvist, þegar slys og sjúkdóma ber að höndum. Hver maður á og rétt á slíkum styrkjum úr almennum tryggingasjóðum, er slys, sjúkdóma, örorku og elli ber að höndum, að nægi honum til framfærslu. Sérstaklega skal tryggja rétt barna, mæðra og ekkna á sama hátt. Sá, sem eigi fær séð fyrir sér og sínum, á rétt á styrk úr almennum sjóði. Nánar skal ákveða öll þessi réttindi með lögum.“

Hér er um að ræða mjög mikilvægt mál, stórmál, sem hlýtur að verða skráð á þennan hátt eða hliðstæðan hátt í nýja stjórnarskrá, þegar hún verður gerð.

Í 9. gr. gerum við tillögu um breytingu á 71. gr. stjórnarskrárinnar. Mér þykir rétt að lesa hana einnig til þess að minna menn á þetta sama og ég var að minnast á áðan, hvað ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar eru orðin fjarlæg okkur. Hún er nú svo hljóðandi:

„Hafi foreldrar eigi efni á að fræða sjálf börn sín eða séu börnin munaðarlaus og öreigar, er skylt að sjá þeim fyrir uppfræðingu og framfæri af almannafé.“

Þarna er um að, að ræða ákvæði, sem eru ákaflega fjarlæg þjóðfélagi okkar tíma og er óhjákvæmilegt að gera þarna breytingu, bæði til samræmis við þann rétt, sem Íslendingar njóta nú þegar og þær hugmyndir, sem við gerum okkur um það, hvaða varanlegan rétt við viljum tryggja. Þarna leggjum við til, að greinin orðist á þessa leið :

„Öll börn og unglingar á aldrinum 7–16 ára eiga rétt á ókeypis fræðslu, svo og allir þeir, er njóta vilja framhaldsmenntunar og hafa til þess hæfileika og áhuga Tryggja skal efnahagslegt jafnrétti til menntunar með lögum.“

Þetta ákvæði um efnahagslegt jafnrétti til menntunar er mjög ofarlega á baugi um þessar mundir eins og við vitum. Um það er rætt hér á þinginu ár eftir ár, hvað gera skuli í þessu skyni og það er undirstöðuatriði í þjóðfélagi, sem stefnir að jafnri aðstöðu allra manna, að þar verði jafnrétti til menntunar einnig tryggt og því teljum við, að slíkt ákvæði þurfi að vera í stjórnarskrá lýðveldisins.

10. tillaga okkar er breyting á 75. gr. stjórnarskrárinnar. Sú grein er upphaflega tekin orðrétt upp úr dönsku stjórnarskránni frá 1848 og fjallar um það, að sérhver vopnfær maður sé skyldur að taka sjálfur þátt í vörn landsins, eftir því sem nákvæmar kann að verða fyrir mælt með lögum. Þetta ákvæði hefur sem kunnugt er ekki haft neitt raunverulegt gildi á Íslandi, vegna þess að sem betur fer hefur aldrei verið neinn almennur áhugi fyrir því, að stofnaður yrði innlendur her. Slíkar hugmyndir hafa að vísu stundum skotið upp kollinum, en aldrei haft neinn þann almennan hljómgrunn, að það þætti tiltækilegt að flytja frv. um það efni og ég hugsa, að það sé fjarlægara Íslendingum nú, en nokkru sinni fyrr að ímynda sér, að hér verði stofnaður innlendur her, vegna þess að eins og vopnabúnaði er nú komið í heiminum, þá mundi slíkt minna einvörðungu á fráleitasta skop, en enga alvöru. Því leggjum við til, að í staðinn verði tekin upp í stjórnarskrána þessi einföldu ákvæði: „Ísland er friðlýst land. Herskyldu má aldrei í lög leiða.“ Ég hygg, að slík ákvæði séu mjög í samræmi við viðhorf mikils meiri hluta þjóðarinnar og kröfur um, að slíkt viðhorf Íslendinga verði fest í stjórnarskrá, muni fá mjög almennan stuðning.

Ég hef hér, herra forseti, í örfáum orðum gert grein fyrir efni þessa frv. til stjórnskipunarlaga. Ég geri ekki ráð fyrir því, eins og ég gat um í upphafi, að þm. væru reiðubúnir til þess að taka þátt í almennum umr. um þetta efni eins og nú standa sakir, ekki sízt vegna þess, að hæstv. forsrh. lét þess getið hér í upphafi þings, að hann mundi beita sér fyrir því, að málið yrði kannað á einhvern hátt sameiginlega af þingflokkunum. Og þegar hæstv. ráðh, beitir sér fyrir því, að sú könnun verði hafin, þá munum við að sjálfsögðu leggja þessar tillögur fram þar til athugunar ásamt öðrum og fjalla þá einnig um önnur vandamál tengd stjórnarskránni, sem við gerum okkur fullkomlega ljóst að verður að breyta, þó að við höfum ekki gert um það formlegar tillögur enn þá. En á það vil ég leggja mikla áherzlu, sem ég nefndi í upphafi, að ég tel það vera nauðsynlega forsendu allra breytinga á stjórnarskránni, að um þetta mál verði almenn umræða meðal þjóðarinnar, sem allra víðtækust umræða. En hitt held ég að væri vel gerlegt, að framkvæma þá hugmynd, sem Gunnar Thoroddsen gerði grein fyrir, að endurskoðun stjórnarskrárinnar yrði lokið 1974. Ég held, að þetta sé vel framkvæmanlegt. Ég held, að ótti manna við að fjalla um þetta efni núna um alllangt skeið sé að nokkru leyti annarlegur. Ég hef trú á því, að það væri hægt að fá almenna samstöðu um jákvæðar breytingar á stjórnarskránni, jafnvel þó að þar yrði að beita málamiðlunum eins og alltaf vill verða, þannig að ég vil lýsa eindregnum stuðningi við það, að nú verði tekið til við það af fullri alvöru að fjalla um þetta mikilvæga mál.

Ég vil svo, herra forseti, leggja til, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.