23.04.1975
Efri deild: 71. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 3222 í B-deild Alþingistíðinda. (2389)

204. mál, ráðstafanir í efnahagsmálum

Forsrh. (Geir Hallgrímsson) :

Herra forseti. Frv. til l. um ráðstafanir í efnahagsmálum og fjármálum til þess að stuðla að jafnvægi í þjóðarbúskapnum og treysta undirstöðu atvinnu og lífskjara er flutt í framhaldi af þeim ákvörðunum sem bundnar eru gengisbreytingunni sem ákveðin var í febr. Ég skal ekki rekja hér undanfara þeirrar gengisbreytingar eða ráðstafana í efnahagsmálum sem með þeirri breytingu voru gerðar, en það er ljóst að sú gengisbreyting nær því aðeins tilgangi sínum að almennur skilningur náist meðal allra stétta og hagsmunahópa í þjóðfélaginu á nauðsyn þeirrar leiðréttingar á stöðu útflutningsframleiðslunnar og takmörkunar á gjaldeyrisnotkun sem stefnt var að með þessum ráðstöfunum. Á það verður að leggja áherslu að það skiptir meginmáli að leiðréttingaráhrifum gengisbreytingarinnar verði ekki eytt með almennum launa- og verðbreytingum innanlands. Kjarabreytingar á næstunni verða eingöngu að miðast við að tryggja sem réttlátasta jöfnun þeirra byrða sem þessum ráðstöfunum hljóta að fylgja.

Þessu frv., sem hér er til umr., er ekki síst ætlað að gegna því hlutverki að stuðla að því að kjarabreytingar verði innan þess ramma sem efnahagsskilyrði leyfa og jafnframt að skapa skilyrði fyrir ráðstöfunum og stuðla að ráðstöfunum í framhaldi gengisbreytingarinnar sem líklegar eru til þess að koma á jafnvægi í efnahags- og fjármálum landsins.

Í framhaldi gengisbreytingarinnar þurfa að koma aðgerðir í fjármálum ríkisins og peningamálum er tryggja að framkvæmdir og útgjöld fari ekki fram úr eðlilegu ráðstöfunarfé þjóðarinnar við þær þröngu aðstæður sem nú eru fyrir hendi.

Eins og kunnugt er ákvað ríkisstj. fljótlega eftir gengisbreytinguna að hækka leyfisgjald af bílum við innflutning um 15% af cif-verði eða úr 35 í 50%. Jafnframt var ákveðin hækkun áfengis- og tóbaksverðs um 17–25%. Í febrúarlok gerði Seðlabankinn í samráði við ríkisstj. samkomulag við viðskiptabankana um stöðvun útlánaaukninga til maíloka. Undanþegin þessari stöðvun eru þó afurðalán til sjávarútvegs, iðnaðar og landbúnaðar, jafnframt ákvað bankinn að hækka hámarksbindingu innlána úr 22% í 23% vegna þeirrar auknu fyrirgreiðslu sem veita þarf til afurða- og birgðalána framleiðslunnar á þessu ári. Þessar ákvarðanir voru áfangar í þeirri samræmdu jafnvægisstefnu í efnahagsmálum sem ríkisstj. vill fylgja.

Frv. því, sem hér um ræðir, er einmitt ætlað að fylgja þessari stefnu eftir. Frv. má skoða sem ramma fyrir ríkisbúskapinn og hlutverk hans við þær breyttu aðstæður sem nú horfa við okkur í efnahagsmálum. Jafnframt hefur verið lagt fram á Alþ. frv. um ráðstafanir í sjávarútvegi til að ráðstafa gengismunarfé í þágu sjávarútvegsins og sérstakar ráðstafanir vegna hinnar miklu hækkunar á olíu og öðrum aðföngum útgerðarinnar á undanförnum missirum. Með þessum hætti eru fram komnar í raun og veru heildartill. ríkisstj. í efnahagsmálum að þessu sinni. En í framhaldi af þessum frv. munu að sjálfsögðu verða fluttar till. á Alþ. um breytingar sem horfa til nokkurrar frambúðar svo að treysta megi jafnvægi í ríkisfjármálum jafnt og peningamálum. Þá mun ríkisstj. halda áfram viðleitni sinni til þess að stuðla að því að leysa þær deilur sem nú eru um kaup og kjör, en velflestar hafa verið leiddar til lykta með bráðabirgðasamkomulagi.

Vegna þessara breyttu aðstæðna, bæði í þjóðarbúskap og ríkisbúskap, er nauðsynlegt að endurskoða fjárlagaáætlun ársins 1975 í ýmsum greinum. Slík endurskoðun er einnig nauðsynleg vegna áhrifa þeirra efnahagsráðstafana sem gerðar hafa verið síðan fjárl. voru afgreidd og áhrif hafa á fjármál ríkisins. Hér er átt við gengisbreytinguna og þær ráðstafanir sem fylgja í kjölfarið og ég hef greint frá. Miðað við óbreyttar forsendur tekjuáætlunar fjárl. um þjóðarútgjöld hefði þróun viðskiptakjara falið í sér greiðsluhalla við útlönd langt umfram það sem hægt hefði verið að jafna með lántökum erlendis. Jafnvel þótt reiknað væri með verulegum áhrifum af gengislækkuninni í febr. á viðskiptajöfnuð 1975 var ekki við því að búast að jöfnuður næðist í greiðslum við útlönd miðað við forsendur fjárlagaáætlunarinnar um þjóðarútgjöld. Af þessum sökum er nauðsynlegt að taka allar forsendur tekjuáætlunar fjárl. til endurskoðunar ekki aðeins vegna áhrifa gengisbreytingarinnar einnar. Þessi endurskoðun er í meginatriðum reist á þjóðhagsspá þjóðhagsstofnunar fyrir árið 1975 frá 10. febr. s. l. þar sem sett voru fram tvö dæmi um þjóðhagshorfur fyrir gengisbreytingu og aðrar ráðstafanir. Er ný tekjuáætlun miðuð við dæmi 2 í fyrrgreindri skýrslu sem hv. alþm. hafa undir höndum, en að auki er hún reist á ákveðnum forsendum um verðlags- og eftirspurnaráhrif gengislækkunarinnar í fjárl. Er þar gert ráð fyrir að úr kaupmætti tekna einstaklinga dragi og þar með einkaneyslu sem nemi hálfum verðlagsáhrifum gengisbreytingarinnar, en að öðru leyti verði um sömu hækkun launa og aðrar kjarabreytingar að ræða og reiknað var með. Eru þetta sömu forsendur og notaðar voru í áætlunum um áhrif gengislækkunarinnar 14. febr., sérstaklega á gjaldahlið fjárl. Auk þessa er gert ráð fyrir að gengisbreyting valdi nokkrum samdrætti almennrar fjármunamyndunar. Ein meginforsenda tekjuáætlunar er þannig sú að gengislækkunin valdi samdrætti almennrar eftirspurnar innanlands, en valdi ekki aðeins verðhækkun á óbreyttum stofni útgjalda.

Eins og kunnugt er eru helstu niðurstöður þeirrar þjóðhagsspár fyrir árið 1975, sem ný tekjuáætlun ríkissjóðs er á reist, þær að þjóðarframleiðslan minnki um 1–2% í stað þess að áður var gert ráð fyrir að hún ykist um 11/2–21/2% milli áranna 1974 og 1975 og þjóðartekjur minnki um 5–6% að raunverulegu verðgildi. Gert er ráð fyrir að almenn þjóðarútgjöld minnki um 7–8% að magni og þá reiknað með því að einkaneyslan dragist saman um 10–11% frá fyrra ári og almenn fjármunamyndun minnki að magni um 3–4%. Í þessari síðustu tölu er m. a. tekið mið af þeim breytingum á útgjaldaáformum hins opinbera á árinu sem felast í þessu frv. Þessar breyttu spár um útgjöld þjóðarinnar í heild á árinu 1975 fela að sjálfsögðu í sér að búist er við verulegri magnminnkun innflutnings á þessu ári, enda var innflutningurinn í fyrra geysimikill. Þannig mætti í ofangreindri forsendu búast við 17–18% magnminnkun almenns vöruinnflutnings sem miklu veldur um tekjur ríkissjóðs. Þegar þessi spá er lögð til grundvallar ásamt spá um útflutningsverðmæti 1975 og áætlun Seðlabankans um innstreymi erlends fjármagns á árinu verður niðurstaðan sú að gangi þessar spár eftir mætti við því búast að gjaldeyrisstaðan batnaði nokkuð á árinu 1975. Hér væri þó um takmarkaða fjárhæð að ræða miðað við það hversu langt niður gjaldeyrisstaðan var komin í ársbyrjun 197 og brýna nauðsyn bar til að treysta hana á árinu, bæði til að tryggja alla aðdrætti til landsins á innfluttum nauðsynjum og eins vegna þess að gjaldeyrisstaðan hefur áhrif á mat erlendra og alþjóðlegra fjármálastofnana á efnahag landsins og þar með lánstraust þjóðarinnar.

Til langframa er jafnvægi í þjóðarbúskapnum inn á við og út á við forsenda atvinnuöryggis og efnahagslegs sjálfstæðis þjóðarinnar. Þessi markmið hljóta að sitja í fyrirrúmi og lengi hefur reynst örðugt að ná þeim samtímis því sem verðbólgunni er haldið í skefjum. Svo verður einnig á þessu ári. En þó má ætla að meðalhækkun verðlags frá upphafi ársins til loka þess verði mun lægri en í fyrra, eða 25–30% í stað 50–60% 1974. Þessar niðurstöður eru þó að sjálfsögðu háðar niðurstöðu kjarasamninganna sem eftir er að ganga frá á árinu.

Niðurstaða og endurskoðun á tekjuáætlun fjárlaga fyrir árið 1975 er sú að almennar tekjur ríkissjóðs hækki um 950 millj. kr. frá fjárlagaáætlun. Helstu atriðin í þessari endurskoðun eru þessi: Í fyrsta lagi tekjubrestur vegna lakara efnahagsútlits almennt að upphæð 1650–1700 millj. kr. Í öðru lagi verðlagsáhrif gengisbreytingarinnar og skattbreytingar sem fylgdu beint í kjölfar hennar sem hafa í för með sér tekjuauka að upphæð 4 200–4 300 millj. kr. Og loks eftirspurnaráhrif þessara aðgerða sem draga úr innflutningi og veltu sem ríkið hefur tekjur af og valda rúmlega 1600 millj. kr. lækkun tekna. Nettóniðurstaðan verður því 950-1000 millj. kr. tekjuauki í ár.

Útgjaldatölur fjárlaga voru miðaðar við kaupgjald í des. 1974 að viðbættum áhrifum 3% grunnkaupshækkunar 1. júní 1975. Gengisbreytingin 1. febr. s. l. hefur að sjálfsögðu áhrif á útgjöld ríkissjóðs, bæði beint og óbeint. Auk þess virðist nú ljóst að uppbætur á útfluttar landbúnaðarvörur séu nokkuð vanáætlaðar í tölum fjárl. Þá hafa niðurgreiðslur búvöruverðs nýlega verið auknar nokkuð til að efna fyrirheit sem ríkisstj. gaf launþegasamtökunum um að takmarka hækkun búvöruverðs á næstunni. Sá útgjaldaauki vegna gengisbreytingarinnar er áætlaður á sömu forsendum um áhrif á verðlag og kaupgjald og greindi hér að framan. Við endurskoðun tekna ríkissjóðs er hann metinn á 1870 millj. kr. Þá er talið að ætla þurfi 1650 millj. kr. til að standa straum af auknum útgjöldum vegna breyttra forsendna um þróun launa og verðlags á árinn 1975 og vegna verðlagsmála landbúnaðarins. Fjárhagsvandi ríkissjóðs á árinu er þannig metinn sem næst 2440 millj. kr. Þær 1870 millj. kr., sem ætlað er að útgjöld muni aukast um af völdum gengisbreytingarinnar, eru byggðar á því að kostnaðaráhrifin koma að fullu fram í rekstrarútgjöldum stofnana og fyrirtækja ríkisins. Ríkisstj. hefur hins vegar ákveðið að beita öllum tiltækum ráðum til að sporna við slíkri þróun og hefur rn., stofnunum og fyrirtækjum ríkisins verið ritað sérstakt bréf þar sem aðilum er gert ljóst að kostnaðarhækkunin á rekstrarliðum af völdum gengisbreytingarinnar verði ekki bætt með auknum framlögum úr ríkissjóði. Er til þess ætlast að viðkomandi aðilar geri sérstakar ráðstafanir til að fresta útgjaldafyrirætlunum og endurskipuleggja reksturinn á þann hátt að fjárveitingar á fjárl. dugi til starfseminnar á árinu.

Þessi stefna er í samræmi við þann tilgang gengisbreytingar að draga úr útgjöldum þjóðarinnar í heild. Með þessum hætti er áætlað að draga megi úr kostnaðarauka af völdum gengisbreytingarinnar sem nemur 820 millj. kr. Með þessu frv. er síðan leitað heimilda til að lækka útgjöld um allt að 3 500 millj. kr. frá tölum fjárlaga.

Frv. felur hins vegar í sér lækkun tekjuskatts einstaklinga, skattafslátt og aukna ívilnun vegna barna við skattlagningu til ríkissjóðs sem kostar ríkissjóð töluverðar upphæðir, en í heild sinni er talið að breytingar á beinum sköttum muni nema um 1 360–1 380 millj. kr.

Varðandi skattamálin er lagt til að gerð verði nokkur kerfisbreyting í skattheimtu sem felur í sér að öll barnaívilnun til framfæranda barns, þ.e. fjölskyldubætur, persónufrádráttur vegna barna og afsláttur frá tekjuskatti vegna barna, sé sameinuð í einn afslátt, barnabætur, sem greiðist ef hann nýtist ekki til greiðslu á tekjuskatti og útsvari eða öðrum opinberum gjöldum framfærandans. Við þessar breytingar verður barnaívilnun óháð tekjum, en í núverandi kerfi vex ívilnunin með tekjum.

Þá er gert ráð fyrir því að persónufrádrætti hjóna og einhleypinga sé breytt í persónuafslátt sem nýtist eingöngu til greiðslu á tilteknum opinberum gjöldum. Þá er skattstiganum og breytt í kjölfar þessarar kerfisbreytingar og hafðir tveir skattstigar, annar fyrir hjón og hinn fyrir einstaklinga, eins og áður var um mismunandi persónufrádrætti að ræða í slíkum tilvikum.

Þá er lagt til í frv. að persónufrádráttur frá útsvari sé hækkaður um 50%, en persónuafsláttur skv.tekjustofnalögum sveitarfélaga hefur verið óbreyttur frá 1972. Hér er um að ræða ívilnun til útsvarsgjaldenda sem nemur tæpum 400 millj. kr., en aftur á móti er með sama hætti um tekjumissi að ræða hjá sveitarfélögunum sem getur vissulega orðið þeim þungbær. En þá er rétt að það komi fram hér í framsögu að aukin notkun skattafsláttar gerir kröfu til þess að séð verði við þeim annmörkum sem fram komu við breytingu skattafsláttar við álagningu skatta á s. l. ári þegar það fyrirkomulag var fyrst tekið upp þó að í smáum stíl væri. Til þess að koma í veg fyrir að skattafslátturinn nýtist þeim sem ekki eiga hann skilið, þá eru ákvæði um að heimilt sé að beita ákvæðum tekjustofnalaga sveitarfélaga um viðmiðunartekjur þeirra, sem sjálfstæðan atvinnurekstur stunda, til þess að koma í veg fyrir að frádráttur, sem felst í fyrningum og afskriftum, geri menn skattlausa og verði til þess að þeir öðlist rétt til greiðslu skattafsláttar. Þá er og í frv. ákvæði sem kemur í veg fyrir að mikill mismunur á nettótekjum eða skattgjaldstekjum annars vegar og brúttótekjum hins vegar, m. a. vegna mikils frádráttar, t. d. af völdum vaxtakostnaðar eða taps á atvinnurekstri, leiði til skattafsláttar nema í samræmi við ákveðnar reglur.

Þá felur frv. í sér till. um flugvallagjald sem skilað gæti ríkissjóði um 225 millj. kr. og er gert ráð fyrir að hækka lendingargjöld á Keflavíkurflugvelli sem skilað gæti ríkissjóði 70–75 millj. kr. í ár og mundi ríkissjóður þannig fá um 300 millj. kr. upp í þær 440 millj. kr. sem ætlaðar eru á fjárlögum til flugþjónustu og flugvalla umfram tekjur af þeim rekstri. Eðlilegt er að reynt sé að fjármagna þau útgjöld með gjaldtöku af flugfarþegum.

Þá er rétt að fram komi að í útgjaldahlið fjárlaga verður að taka tillit til að ríkissjóður þarf að greiða háar fjárhæðir vegna ríkisábyrgðasjóðs vegna skuttogarakaupa á undanförnum árum og verðlagsmálin gætu enn valdið nokkrum kostnaðarauka. Verður að ætla töluverða upphæð í þessu skyni og því fremur ef á ríkissjóð koma einhver útgjöld til þess að stuðla að samningum í yfirstandandi deilu um kjör á stærri skuttogurunum.

Heildarniðurstaðan verður sú að með till. frv. er stefnt að lækkunum ríkisútgjalda um 1200 millj. kr. þrátt fyrir breyttar verðlagsforsendur og meiri minnkun í raungildi. Endurskoðun tekjuhliðar veldur 300 millj. kr. hækkun áður en beitt væri heimildarákvæðum V. kafla frv. til lækkunar. Hér er því um verulega skattalækkun að ræða að teknu tilliti til breyttra aðstæðna. Hlutfall ríkisútgjalda af þjóðartekjum mundi samkv. frv. lækka á árinu 1975 í nær 27% úr 29%. Þannig felur frv. í sér um 1 500 millj. kr. bætta greiðsluafkomu ríkissjóðs 1975 væri lækkunarheimild I. kafla þess nýtt til fulls. En mikil þörf er á því að mynda slíkt fjárhagslegt svigrúm hjá ríkissjóði á árinu 1975. Í fyrsta lagi er ekki verjandi að stefna ríkissjóði í hallarekstur á yfirstandandi ári vegna hinnar tæpu stöðu þjóðarbúsins út á við og til viðbótar þeim 3000 millj. kr. halla sem varð á ríkissjóði á síðasta ári. Gjaldeyrisstaðan leyfir ekki slíka beitingu ríkisfjármála. Brýna nauðsyn ber til að lækka skuld ríkissjóðs við Seðlabankann á árinu. Í öðru lagi þarf ríkissjóður að hafa bolmagn til þess að geta lagt sitt af mörkum til þess að friðsamleg lausn náist í yfirstandandi kjaradeilum umfram það sem gert er ráð fyrir með lækkun beinna skatta, t. d. með því að beita heimildarákvæðum V. kafla frv. til að lækka matvælaverðlag og ná þannig kjarajöfnunaráhrifum til viðbótar lækkun beinna skatta eins og yfirlýsing hefur verið gefin um. Í þriðja lagi gæti ríkissjóður þurft að standa undir auknum útgjöldum a. m. k. um sinn, vegna gífurlegrar hækkunar áburðarverðs sem veldur bændum og landsmönnum öllum þungum búskelli. Hefur ríkisstj. ákveðið að veita á þessu ári 600 millj. kr. í þessu skyni, en alls munu greiðslur úr ríkissjóði nema um 760 millj. kr., en 150 millj. kr. flytjast til næsta árs.

Af þessu má sjá að ekki veitir af að styrkja stöðu ríkissjóðs :að því marki sem till. frv. fela í sér, en með framkvæmd þeirra ætti að nást það jafnvægi í ríkisfjármálum sem er forsenda efnahagsjafnvægis í þjóðarbúskapnum öllum á þessu ári.

Í VI. kafla frv. eru ákvæði um 5% skyldusparnað af tekjum umfram allhátt mark, breytilegt eftir fjölskyldustærðum. Er gert ráð fyrir, að þessi ákvæði afli 200–250 millj. kr. til opinberra framkvæmda.

Þá eru í frv. lántökuheimildir fyrir ríkissjóð. Í fyrsta lagi fela þær í sér að heildarfjárhæð lánsfjármagnaðra opinberra framkvæmda hækkar um 1300 millj. kr. frá fjárlögum eða úr 3700 millj. í 5 000 millj. kr. Í öðru lagi er lagt til að tekið verði 2000 millj. kr. lán erlendis vegna Framkvæmdasjóðs. Með þessum till. er séð svo langt sem auðið er til lánsfjáröflunar bæði innanlands og utan þegar jafnframt er lítið til þarfa fjárfestingarlánasjóðanna.

Með gengisbreytingunni og með framkvæmd till. í þessu efnahagsmálafrv. og þeirra fylgiráðstafana í sjávarútvegi sem gert er ráð fyrir í öðru frv., sem lagt hefur verið fyrir Alþ., er stefnt að því jafnvægi í ríkisfjármálum og þjóðarbúskap sem er forsenda atvinnuöryggis. Þessar till. eru við það miðaðar að það takist að rétta gjaldeyrisstöðuna nokkuð á árinu 1975, að tryggður verði snurðulaus rekstur atvinnuveganna þótt þeir eins og aðrir þurfi að búa við lakari hlut á þessu ári en á velgengnistímum, að tryggð verði full atvinna og lífskjör þjóðarinnar haldist lík og þau voru á árunum 1971–1972. Þetta er megintilgangurinn. Takist okkur að ná honum er mikið unnið.

Það er einnig von ríkisstj. að með þessu frv. og öðrum þeim ráðstöfunum, sem till. hafa verið gerðar um eða samþykktar hafa verið, sé lagður grundvöllur að farsælli niðurstöðu fyrir kjarasamninga og hefur reynslan orðið sú hingað til í öllum meginatriðum þótt aðeins hafi verið um bráðabirgðasamkomulag að ræða. En vonandi verða þær samningaviðræður, sem enn eru í gangi og eftir eiga að fara fram nú í sumar, á þann veg að vinnufriður fáist í þjóðfélaginu.

Ég vil þá geta þess að ríkisstj. hyggst leggja fram till. um breytingu á tekjutryggingar- og elli- og örorkulífeyrisfjárhæðum almannatrygginga og sýnist eðlilegast að skipa þeim till. í frv. það sem liggur fyrir þessari hv. d. um staðfestingu á brbl. um launajöfnunarbætur og koma þær þá fram við 2. umr. um það frv. sem bráðlega verður efnt til hér í hv. deild.

Þá vil ég geta þess að til viðbótar þeim till., sem hér er um að ræða um lækkun beinna skatta, heldur áfram endurskoðun tekjuskattslaga og tekjustofnalaga sveitarfélaga með það fyrir augum að kanna möguleika á frekari samræmingu skatta- og tryggingakerfis og einnig í því skyni að koma á sérsköttun hjóna. Í þeirri endurskoðun verða einnig tekin til meðferðar ákvæði um skattlagningu atvinnurekstrar og fyrirtækja þ. á m. hvernig haga skuli með skattameðferð fyrninga söluandvirðis fyrnanlegra eigna.

Ég vil að svo mæltu leyfa mér, herra forseti, að leggja til að þessu frv. verði vísað til 2. umr. og fjh.- og viðskn. þessarar d., um leið og ég ber fram þá ósk að n. hraði störfum og skili áliti sínu sem fyrst til hv. d. Mér er kunnugt um að fjh.- og viðskn. d. hefur að öllu leyti, má ég segja, starfað með fjh.- og viðskn. Nd. að meðferð þessa frv., og vonast ég því til að afgreiðslan geti orðið skjót og góð.