Seðlabanki Íslands.
Virðulegur forseti. Við ræðum hér frumvarp hæstv. forsætisráðherra um breytingu á lögum um Seðlabankann. Hv. þm. Steinunn Þóra Árnadóttir fór ágætlega yfir efni frumvarpsins og tilefni þessara breytinga. Mér sýnist að með þeim breytingum sem hér eru lagðar til séu stigin ákveðin skref sem samræmast mjög vel ábendingum sem koma fram í skýrslu úttektarnefndarinnar, hinnar fyrri. Mig grunar að hér verði rætt aðeins um tvær úttektarskýrslur en ég er að tala um skýrslu úttektarnefndar, sem leidd var af Tryggva Pálssyni, um reynsluna af þeim breytingum sem hafa orðið á stjórnkerfi og viðfangsefnum Seðlabanka Íslands frá því í ársbyrjun 2020 þegar ný lög tóku gildi. Sú nefnd taldi að í stað þess að fela fjármálaeftirlitsnefnd ákvörðunarvald í öllum málum á sviði fjármálaeftirlits og heimila framsal og töku ákvarðana til varaseðlabankastjóra líkt og í gildandi lögum þá færi betur á því að skilgreina með skýrum hætti hvaða verkefni fjármálaeftirlits eigi heima hjá nefndinni sjálfri og hvað sé rétt að fela sérstakri nefnd og hvaða þættir tilheyri hefðbundinni stjórnsýslu innan Seðlabankans. Í raun taldi nefndin að eins og staðan væri núna væri valdsvið fjármálaeftirlitsnefndar of vítt til þess að það væri raunhæft að hún gæti sinnt því nógu vel og í praxís hafi kannski að einhverju leyti verið brugðist við þessu með framsali frá nefndinni til varaseðlabankastjóra. En það sem er verið að gera hérna er að skilgreina betur hver verkefnin eru. Það er, held ég, mjög mikilvægt skref. Auk þess felur frumvarpið í sér að fjármálaeftirlitsnefnd verður ekki lengur að meiri hluta til skipuð ytri nefndarmönnum sem er líka í samræmi við það sem ég kallaði eftir hér í þingsal þegar við ræddum um skýrslu þessarar fyrrnefndu úttektarnefndar í janúar 2022. Þá nefndi ég líka að það kynni að vera skynsamlegt að setja inn ákvæði um skipun varamanna fyrir ytri nefndarmenn. Það er kannski sérstaklega í fjármálaeftirlitsnefndinni þar sem geta vaknað áleitnar spurningar um hæfi vegna þess hvernig hlutverk það er sem nefndin fer með. Þetta eru ákvarðanir sem geta verið íþyngjandi gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum, sértækar stjórnsýslulegar ákvarðanir.
Annað sem kemur fram í þeirri skýrslu og ég hélt hér á lofti í þingsal, í ljósi þess að ýmis verkefni nefndarinnar kalla á vandfundna sérfræðiþekkingu, er að það gæti verið skynsamlegt að auglýsa stöður ytri nefndarmanna til þess að stuðla einmitt að því að fagleg sjónarmið ráði för. Þetta er meðal þess sem ég held að væri rétt að huga að í framhaldinu og varðar jafnvel fleiri nefndir Seðlabankans.
Annars finn ég mig knúinn til þess, í umræðu um þetta mál, að benda þingheimi á að þetta frumvarp rímar mjög illa við sjónarmið sem komu fram í annarri úttektarskýrslu frá þremur erlendum sérfræðingum — ytri matsnefndin, við skulum kalla hana það, hún hefur verið kölluð það hér — um reynsluna af breytingum á stjórnkerfi Seðlabankans. Þegar við ræddum fyrri skýrsluna í janúar 2022 sagði hæstv. forsætisráðherra að það kynni að vera skynsamlegt að bíða eftir þessari seinni úttekt áður en lagt yrði fram frumvarp til að bregðast við ábendingum fyrri úttektarnefndarinnar. En það var ekki gert. Í staðinn var þetta frumvarp lagt fram og mælt fyrir því rétt áður en þessi ytri matsnefnd skilaði sínum niðurstöðum, sem mér finnst að einhverju leyti sérkennilegt. Það þýðir í raun að hæstv. forsætisráðherra mælti fyrir frumvarpinu vitandi það að á leiðinni væri úttektarskýrsla þar sem yrði í raun varað við þeim breytingum sem hér er verið að leggja til. Sú úttektarnefnd telur að með þessu frumvarpi sé í rauninni verið að hnykkja á fyrirkomulagi eða ástandi sem sé ekki æskilegt til lengri tíma litið.
Ég held að það sé við hæfi að tæpa aðeins á niðurstöðum þessarar úttektarnefndar hér í þingsal. Þessir þrír erlendu sérfræðingar benda á að það stjórnskipulag og sú umgjörð sem var sett til að tryggja viðeigandi valddreifingu við ákvarðanatöku í Seðlabankanum hafi ekki gengið almennilega eftir í framkvæmd. Þau eru mjög gagnrýnin á stjórnunina og skipulagið eins og það hefur verið framkvæmt og telja að ekki hafi tekist nægilega vel að dreifa valdi í þessari sameinuðu stofnun. Í reynd hafi valdi verið dreift í mjög takmörkuðum mæli. Þetta er rakið ítarlega í skýrslunni. Ég held að við verðum hins vegar að horfast í augu við að það er búið að taka ákvörðun um sameiningu Fjármálaeftirlits og Seðlabanka í eina stofnun. Ég er ekki enn sannfærður um að sú ákvörðun hafi verið rétt og kannski verður ekki hægt að kveða upp neinn sannfærandi dóm um það fyrr en eftir einhver ár. Ég held að það sé mikilvægt að hafa það í huga að þetta er að einhverju leyti séríslenskt fyrirkomulag sem var búið til hér með því að renna Fjármálaeftirlitinu að öllu leyti inn í Seðlabankann án þess að tryggja sjálfstæði gagnvart öðrum viðfangsefnum og annarri starfsemi bankans. Hér hefur verið minnst á orðsporsáhættu, að hugsanlega hafi orðsporsáhættan af því að sameina fjármálaeftirlit og peningastefnu undir einum hatti verið ofmetin. Þær breytingar tóku gildi 2020. Núna er árið 2023 og ekkert hægt að kveða upp úr um það strax hvort sú orðsporsáhætta hafi verið ofmetin.
Að því sögðu þá er það þannig samkvæmt seðlabankalögum að það er seðlabankastjóri sem stýrir og ber ábyrgð á starfsemi og rekstri Seðlabanka Íslands. Hann fer með ákvörðunarvald í öllum helstu málefnum bankans sem eru ekki falin öðrum með lögum og seðlabankastjóri ber líka ábyrgð á því að ákvörðunum sem eru teknar á vettvangi nefndanna sé hrundið í framkvæmd. Ef við föllumst á að það sé æskilegt að ábyrgð eigi að fylgja ákvörðunum og framkvæmd ákvarðana þá er hægt að færa mjög sterk rök fyrir því að seðlabankastjóri gegni formennsku í fjármálaeftirlitsnefnd. Að sumu leyti verð ég að segja að mér hugnast það betur heldur en að það sé alltaf bara fjármálaráðherra sem skipar einhvern utanaðkomandi aðila til þess, sem hefur ekkert endilega gefist sérlega vel.
Alþingi getur samt ekki horft fram hjá því að með slíkri breytingu er verið að ýta undir samþjöppun valds í Seðlabankanum. Ég held að við í þessum sal verðum að vera mjög meðvituð um það, þegar svona breyting er gerð, að það er verið að ýta undir samþjöppun valds í stofnun sem er nú þegar tiltölulega breið samstaða um að eigi að vera fagleg og sjálfstæð frá pólitíkinni og þar af leiðandi að einhverju leyti einangruð frá lýðræðinu í landinu. Það er það sem felst í sjálfstæðum seðlabanka. Við erum hér með stofnun sem er sjálfstæð og eðli máls samkvæmt eiga kjörnir fulltrúar ekki að hafa mikið að segja um það hvernig hún tekur sínar ákvarðanir, við búum bara til einhverja umgjörð. Hér er verið að taka þá stofnun og þjappa saman valdinu innan hennar að verulegu leyti til eins stjórnanda.
Höfum það í huga að með þessari lagabreytingu 2019 varð til alveg gríðarlega valdamikil stofnun. Við erum að tala um stofnun sem ákveður vexti, ákveður bindiskyldu, inngrip á gjaldeyrismarkaði, getur sett á innflæðishöft, svona sérstaka bindiskyldu á fjárfestingu erlendra aðila í skráðum skuldabréfum, setur reglur og sinnir allsherjareftirliti með starfsemi banka, fylgist með hegðun aðila á markaði, leggur á stjórnvaldssektir, sinnir neytendavernd — þetta er alveg gríðarlega umfangsmikil starfsemi sem er búið að fela einni stórri stofnun. Hér er verið að taka ákvörðun um að þjappa að einhverju leyti ákvarðanatöku eða valdi innan þeirrar stofnunar enn frekar til eins stjórnanda. Þetta er eitthvað sem ég held að við verðum að hafa hugfast, að þetta er slík breyting. En ég held hins vegar að sú breyting sem er lögð til í þessu frumvarpi feli í sér skýrari ábyrgðarskiptingu og skýri betur valdsvið fjármálaeftirlitsnefndar. Hún er í raun til þess fallin að auka réttaröryggi, verð ég segja. Í ljósi þess hvers konar stofnun það er sem hefur orðið til með sameiningu allra þessara mismunandi þátta þá held ég að hér sé í raun verið að stíga skref í rétta átt og skapa fyrirkomulag sem er skömminni skárra en sú óljósa ábyrgðarskipting og það ruglingslega ástand að einhverju leyti sem nú er við lýði.
Ég held engu að síður að það hefði alveg verið ástæða til að fara betur yfir athugasemdir ytri matsnefndarinnar og gera breytingu eins og þessa samhliða ýmsu öðru. En ég er ánægður með að heyra frá hv. þm. Steinunni Þóru Árnadóttur að hún er mjög opin fyrir því. Ég held að það hljóti þá að verða á dagskrá efnahags- og viðskiptanefndar og okkar hér á Alþingi. Þá þarf auðvitað að skoða hvort stjórnskipulagið í dag og þessir stjórnunarhættir sem tíðkast í dag innan þessa ramma sem var búinn til sé raunverulega eins og löggjafinn ætlaði sér þegar ný lög um Seðlabanka Íslands voru samþykkt 2019. Þá var svo sannarlega lögð áhersla á valddreifingu enda fylgja ákveðnar hættur samþjöppun valds, sér í lagi þegar lýðræðislegt eftirlit með Seðlabankanum er frekar veikt og ábyrgðarskil Seðlabankans eru frekar veik, bara vegna þess hve lítil hefð er fyrir þessu á Íslandi. Ég vil nú meina að sjálfstæði Seðlabanka á Íslandi sé tiltölulega ungt og að Seðlabankinn hafi ekki fengið neitt raunverulegt sjálfstæði fyrr en vinstri stjórn komst til valda árið 2009 og kom á faglegri yfirstjórn Seðlabankans.
Það sem má kannski lesa milli línanna í þessari úttekt ytri matsnefndarinnar er að þótt varaseðlabankastjórar séu ráðherraskipaðir embættismenn þá eru tækifæri þeirra til að rækja skyldur sínar og standa undir þeirri ábyrgð sem þeim hefur verið falin mjög takmörkuð í skipulagi bankans eins og það er í dag. Þetta er hálfskringileg stjórnunarleg staða sem þessir varaseðlabankastjórar eru í. Ég held, eins og ég segi, að Alþingi þurfi bara að taka þessa skýrslu ytri matsnefndarinnar, það sem þar kemur fram, mjög alvarlega og gera upp við sig hvort og hvernig hægt sé að skýra betur hlutverk varaseðlabankastjóra, þessa dínamík og ábyrgð, og horfa þá til þess sem þekkist í öðrum ríkjum í ljósi þess að Seðlabankanum hefur verið falið svona gríðarlega víðtækt valdsvið.
