varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands.

Virðulegur forseti. Við ræðum hér mikilvægt mál sem er vissulega framfaraskref og löngu tímabært. Ég vil byrja á að þakka hv. framsögumanni minnihlutaálitsins fyrir framsöguna. Hv. þm. Andrés Ingi Jónsson fór ágætlega yfir þau álitaefni sem við í minni hlutanum, ásamt hv. þm. Guðmundi Andra Thorssyni, höfum einna helst haldið á lofti. Ég ætla að reyna að vera ekki of mikið í nefndarálitinu okkar þar sem hv. þm. Andrés Ingi Jónsson fór svo ágætlega yfir þau sjónarmið sem þar er að finna.

Ég vil byrja á því að ræða um mikilvægi og nauðsyn þessarar lagasetningar. Hvers vegna skiptir máli að sett séu lög um varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands og æðstu stjórnendum, eins og þetta á nú að kallast?

Í fyrsta lagi langar mig að vísa í skýrslu starfshóps forsætisráðherra, um eflingu trausts á stjórnmálum. Ég mun grípa nokkuð til þeirrar skýrslu, virðulegi forseti, vegna þess að frumvarpið á sér að vissu leyti uppruna í sumum þeim álitaefnum sem fram koma í þeirri skýrslu. Sömuleiðis er þar mikinn fróðleik að finna um mikilvægi þessarar lagasetningar og um mikilvægi margra þeirra breytingartillagna sem við í minni hlutanum leggjum til.

Í fyrsta lagi stendur í skýrslu starfshópsins, með leyfi forseta:

„Trúverðugleiki og traust á stjórnmálum og stjórnsýslu byggir á því að almenningur geti trúað því að stjórnmálamenn og embættismenn misnoti ekki aðstöðu sína.“

Þetta er lykilatriði. Til þess eru þessar varnir gerðar.

Þar segir einnig, með leyfi forseta:

„Hagsmunaárekstrar er sá þáttur stjórnmála- og stjórnsýslu sem vekur hvað mesta andúð í samfélaginu.“

Þetta er rétt og áfram segir, með leyfi forseta:

„Grunsemdir almennra borgara (sem oft geta virst á rökum reistar) um að kjörnir fulltrúar eða opinberir starfsmenn misnoti aðstöðu sína í eigin þágu eða sinna nánustu — eða séu með þeim hætti tengdir hagsmunaaðilum að þeir geti með einum eða öðrum hætti verið háðir þeim, jafnvel á valdi þeirra — leiða til ásakana um spillingu og stuðla almennt að kaldhæðnislegri afstöðu til opinberra ákvarðana. Stjórnvöld verða því að sýna lagni til að koma í veg fyrir tilefnislausar grunsemdir um hagsmunapot og um leið átta sig á þeirri sprengihættu sem í því felst að hinn almenni borgari telji grunnt á slíku innan stjórnmálanna og í stjórnsýslunni. Slíkar grunsemdir geta leitt til þess að jafnvel tilraunir til að auka gagnsæi um mögulega hagsmunaárekstra og kröfur um hagsmunaskráningu birtast almenningi sem viðleitni til hins gagnstæða.“

Það er þess vegna, virðulegi forseti, sem okkur í minni hlutanum finnst svo mikilvægt að þetta frumvarp sé öflugt. Það er þess vegna sem við höfum áhyggjur af því að eftirlitið með frumvarpinu sé bitlaust, að afleiðingin af því kunni að verða, eins og segir í skýrslunni, að þetta muni birtast almenningi sem viðleitni til hins gagnstæða. Það er nú heila málið.

Virðulegi forseti. Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra SEGIR að í leiðbeiningum OECD um viðbrögð við hagsmunaárekstrum sé bent á að þótt hagsmunaárekstrar séu ekki sem slíkir dæmi um spillingu sé almennt viðurkennt að árekstrar á milli einkahagsmuna og opinberra skyldna opinberra starfsmanna geti leitt til spillingar sé ekki á þeim tekið. Þetta er eitthvað sem við erum endurtekið að reka okkur á í íslenskum stjórnmálum, síðast í Samherjamálinu og um tengsl hæstv. sjávarútvegsráðherra við mann í því félagi. Þetta er um nauðsyn og tilgang þessarar lagasetningar.

Hvers vegna skiptir máli að þessar reglur séu til staðar? Hvers vegna skiptir máli að þær séu trúverðugar? Hvers vegna skiptir máli að aðhald og eftirlit með framfylgd þessara reglna sé trúverðugt? Það er til að efla traust almennings á stjórnmálum. Það er til að efla traust almennings á því að ómálefnaleg sjónarmið ráði ekki för við ákvörðunartöku og stefnumótun æðstu handhafa ríkisvaldsins. Það er tilgangurinn. Þótt tilgangurinn samkvæmt frumvarpinu sé að verjast hagsmunaárekstrum hlýtur hinn æðri tilgangur að vera að efla traust á stjórnmálum.

Þess vegna legg ég, og við í minni hlutanum, mikla áherslu á að það verði sjálfstætt eftirlit með framfylgd þessara reglna. Öfugt við það sem frumvarpið og meiri hlutinn leggur til, sem er að forsætisráðuneytið haldi utan um eftirlit og skráningu og allt mögulegt gagnvart þessum reglum, verði það sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem fari með þetta mikilvæga hlutverk einmitt til þess að efla traust á því að ómálefnaleg sjónarmið ráði ekki för og sömuleiðis til að veita ákveðna armslengd til að stíga til baka og hugsa: Kannski hafa þeir önnur sjónarmið en þeir sem hafa völdin.

Það kemur líka skýrt fram í skýrslu Siðfræðistofnunar, herra forseti, að það telji sig allir þess megnuga að láta ekki óeðlilega hagsmuni hafa áhrif á sig við ákvörðunartöku sína. Það er bara mannlegt eðli að telja sig algerlega geta litið fram hjá hagsmunatengslum. Það hefur komið fram í máli hæstv. sjávarútvegsráðherra að hann eigi mjög erfitt með að greina á milli þess þegar hann er að tala við vin sinn, Þorstein Má, eða framkvæmdastjóra Samherja, Þorstein Má. Það er bara í mannlegu eðli erfitt að greina þarna á milli og það er líka í mannlegu eðli að telja sig geta tekist á við það án þess að láta ómálefnaleg sjónarmið ráða för. En til þess er hagsmunaskráning, til þess er eftirlit og til þess þarf sjálfstætt eftirlit.

Virðulegi forseti. Sér í lagi finnst mér mjög gagnrýnisvert að ekki standi til að hafa nokkurt eftirlit með réttri skráningu ráðherra í ríkisstjórn. Það segir reyndar í nefndaráliti meiri hlutans, með leyfi forseta:

„Þá er lagt til að forsætisráðherra og ráðuneyti hans geti ákveðið að taka til skoðunar tilvik þar sem grunur leikur á að ákvæðum frumvarpsins sé ekki fylgt í tilvikum æðstu handhafa framkvæmdarvalds og aðstoðarmanna ráðherra að ráðherrum undanskildum, enda fer um ábyrgð þeirra á embættisverkum samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð.“

Þetta þýðir að ekki er sjálfstætt eftirlit og ekkert eftirlit með ráðherrum og réttri skráningu þeirra, æðstu handhöfum ríkisvaldsins. Það er ekkert eftirlit með réttri skráningu þeirra og það er heldur ekki sjálfstætt eftirlit. Ég vil í þessu tilviki tilgreina að það skiptir kannski einhverju máli, í huga meiri hlutans, hver er forsætisráðherra akkúrat núna. Ég get mér þess til að hv. þingmenn meiri hlutans treysti núverandi forsætisráðherra, Katrínu Jakobsdóttur, til að fara vel með þetta hlutverk, til að sinna því af heilindum. En það er ekki sama hver er forsætisráðherra hverju sinni, bara alls ekki. Við þekkjum dæmi þess að hæstv. ráðherrar, og sérstaklega hæstv. forsætisráðherrar, eru misduglegir við að leyna sínum eigin hagsmunum fyrir þingi og þjóð, og eru til nokkur nýleg dæmi um það.

Ég vil því vísa aftur í skýrsluna þar sem rætt er um stofnanalega umgjörð með eftirliti og aðhaldi gagnvart siðferðilegum viðmiðum stjórnmálamanna. Þar kemur fram að á árunum 2010–2013 var til staðar ákveðin nefnd sem hét samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni. Hún var skipuð samkvæmt lögum og lögð niður eftir stjórnarskipti árið 2013. Á starfstíma sínum leiddi nefndin setningu siðareglna fyrir ráðherra, starfsfólk Stjórnarráðsins og ríkisstarfsmenn og í lok starfstíma hennar voru settar fram hugmyndir um áframhaldandi hlutverk hennar við að gera starfsmönnum ríkisins auðveldara að beita siðferðilegum viðmiðum og í raun veita leiðsögn við úrlausn vandamála í daglegu starfi. Það hlutverk að veita ráð við túlkun siðareglna og við lausn siðferðilegra álitaefna hefur hins vegar verið hjá skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneyti síðan samhæfingarnefnd var lögð niður. Þannig fór um sjóferð þá.

Þegar þáverandi forsætisráðherra, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, tók við embætti var sú nefnd lögð niður og hún hefur ekki risið upp aftur. Það stendur sem sagt til að halda þessu eftirliti, þessu aðhaldi, á sama stað, í forsætisráðuneytinu. Ég vil í því samhengi segja að mér hefur ekki fundist forsætisráðuneytið standa sig einkar vel í því að viðhalda reglum um siðferðileg viðmið, a.m.k. ekki síðan 2013. Mig langar að taka nokkur dæmi, alveg sérstaklega eitt dæmi, og það snýr að skráningu samskipta ráðherra. Árið 2016 var sett reglugerð um skráningu samskipta í Stjórnarráði Íslands. Þar kemur t.d. skýrt fram að skrá skuli óformleg samskipti ráðherra. Í 2. gr. segir, með leyfi forseta:

„Skrá skal í málaskrá ráðuneytis óformleg samskipti milli ráðuneyta sem og við aðila utan þess ef þar koma fram mikilvægar upplýsingar um málefni sem heyra undir ráðuneyti. Með óformlegum samskiptum er átt við munnleg samskipti, þar á meðal símtöl og fundi, þar sem lýst er afstöðu eða veittar upplýsingar sem teljast hafa þýðingu fyrir mál sem er til meðferðar í ráðuneyti eða teljast mikilvægar vegna málefna sem heyra undir ráðuneytið, enda komi afstaðan eða upplýsingarnar ekki fram í öðrum skráðum gögnum. Skrá skal hvenær samskipti fóru fram, milli hverra og efni upplýsinga sem um ræðir.“

Þessi reglugerð hefur verið í gildi síðan 2016. Ég veit samt til þess, og ég hef fengið það staðfest, að símtöl ráðherra í sjávarútvegsráðuneytinu eru ekki skráð. Þetta veit ég. Ég tók líka eftir því í meðferð máls um uppreist æru að frægt símtal þáverandi dómsmálaráðherra, Sigríðar Á. Andersen, og þáverandi forsætisráðherra, Bjarna Benediktssonar, sem var þess efnis að faðir hins síðarnefnda hefði verið einn af meðmælendum eins þeirra kynferðisbrotamanna sem fengu uppreist æru, var ekki skráð. Þó voru gefnar ástæður fyrir því símtali er vörðuðu mikilsverða hagsmuni um þetta mál í stjórnsýslulegu tilliti. Það var ástæðan fyrir því að umboðsmaður Alþingis ákvað að hætta athugun sinni, mögulegri frumkvæðisathugun sinni, á því máli vegna þess að þetta símtal hefði verið stjórnsýslulegs eðlis. Það hefði verið réttmætt að tiltaka þetta símtal, upp á hæfi ráðherra að gera o.fl., en það símtal var samt sem áður ekki skráð. Það voru engin skjöl fyrir hendi. Þetta hefur verið viðvarandi vandamál lengi og ég tel að forsætisráðuneytið beri ábyrgð á því að þessum reglum sé fylgt. En það er augljóst að þeim er ekki fylgt. Það kom raunar fram í svörum dómsmálaráðuneytisins við fyrirspurn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að símtöl dómsmálaráðherra séu almennt ekki skráð. Það er sem sagt almenn regla að fylgja ekki þessari reglu. Þetta virðist líka vera sagan í öðrum ráðuneytum.

Mér þykir sem sporin hræði, virðulegur forseti, þegar kemur að því að forsætisráðuneytið taki að sér einhvers konar eftirlit með því að aðrir ráðherrar fylgi reglum sem settar eru til að auka traust eða efla gagnsæi eða gera ráðherra ábyrgari gerða sinna, við hverja eigi að tala o.s.frv. Mér þykir þetta ágætisdæmi um að það gengur ekkert rosalega vel hjá forsætisráðuneytinu að fylgja eftir eftirliti með þessu. Svo er auðvitað, eins og ég hef komið inn á áður, algerlega óforsvaranlegt að ráðherrar í ríkisstjórn skuli ekki, vegna stjórnskipulegrar stöðu sinnar, sæta neinu eftirliti um rétta skráningu vegna þess, samkvæmt meiri hlutanum, að hægt sé að kalla saman landsdóm, sem ráðherrar þessarar ríkisstjórnar keppast við að tala niður við hvert einasta tækifæri án þess að koma með neinar lausnir í staðinn. Það er auðvitað dautt úrræði á meðan ráðherrar núverandi ríkisstjórnar gera ekki annað en að tala það niður og koma ekki með neinar aðrar lausnir í staðinn um hvernig draga eigi ráðherra til ábyrgðar fyrir brot í starfi.

Ég vil loks segja um sjálfstætt eftirlit það sem fram kemur í minnihlutaálitinu, með leyfi forseta:

„Álitamál sem upp kunna að koma snúa í mörgum tilvikum að nánu samstarfsfólki ráðherra, jafnvel þannig að pólitískir hagsmunir þess sem situr í forsætisráðuneytinu hverju sinni kunna að lita niðurstöðuna, frekar en að hún taki einvörðungu mið af almannahagsmunum. Telur minni hlutinn því mikilvægt að eftirlit sé eins óháð og sjálfstætt og mögulegt er.“

Það má ekki vera neinum vafa undirorpið að málefnaleg sjónarmið ráði för við meðferð þessara mála.

Virðulegi forseti. Við höfum töluvert rætt um að aðstoðarmenn ráðherra geti nýtt sér hina svokölluðu snúningshurð, að þeir geti ratað beint úr starfi sínu sem aðstoðarmenn ráðherra yfir í hagsmunagæslu. Hv. þm. Andrés Ingi Jónsson vísaði í rannsókn sem hefur verið gerð á þessu um töluvert háa tíðni aðstoðarmanna sem fara beint í hagsmunagæslu að loknum störfum sínum fyrir ráðherra, sem aðstoðarmenn ráðherra. Sú rannsókn er því miður frá 2008 þannig að ekki liggja fyrir eigindlegar rannsóknir á því hver staðan er núna. En ég fann þó nokkur nýleg dæmi um nákvæmlega þetta. Þar má nefna sem dæmi Jóhannes Þór Skúlason, aðstoðarmann hv. þm. Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar. Hann var aðstoðarmaður forsætisráðherra til 2016 og síðan reyndar aðstoðarmaður formanns Miðflokksins til maí 2018 en varð síðan framkvæmdastjóri Samtaka ferðaþjónustunnar í maí 2018. Margrét Gísladóttir, aðstoðarmaður Guðlaugs Þórs Þórðarsonar, varð framkvæmdastjóri Landssambands kúabænda frá júní 2016 mjög stuttu eftir að hún var aðstoðarmaður utanríkisráðherra. Benedikt Sigurðsson var aðstoðarmaður Sigurðar Inga Jóhannessonar, hæstv. samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, til ársins 2006 og varð síðan upplýsingafulltrúi SFS í júní 2017. Sunna Gunnarsdóttir var aðstoðarmaður hv. þm. Gunnars Braga Sveinssonar og varð samskiptastjóri eða verkefnisstjóri í upplýsinga- og fræðslumálum hjá MS 2016, beint úr utanríkisráðuneytinu. Svo er annað dæmi, kannski ekki fullkomið dæmi, hún var svo sem ekki aðstoðarmaður ráðherra en vann fyrir hæstv. forsætisráðherra í tvö ár og það er Halla Gunnarsdóttir. Hún var aðstoðarmaður fyrrverandi þingmanns, Ögmundar Jónassonar, og varð framkvæmdastjóri ASÍ stuttu eftir að hún lét af störfum sem ráðgjafi forsætisráðherra.

Það er því töluvert algengt enn þann dag í dag, virðulegi forseti, að einstaklingar fari beint í hagsmunagæslu að afloknum aðstoðarmannastörfum. Það er því fullt tilefni til að taka á því í frumvarpinu og ég sakna þess að ekki sé minnst einu orði á hvers vegna ákveðið er að undanskilja aðstoðarmenn ráðherra frá þessari snúningshurðarreglu sem við höfum verið að tala um í nefndaráliti meiri hlutans. Meiri hlutinn eyðir ekki einu orði á það, sem er miður. Þetta er auðvitað stórt hagsmunamál. Þetta eru þeir aðilar sem eru líklegastir til að leita í þessi störf og hv. framsögumaður fékkst ekki til að svara endurteknum spurningum hv. þm. Andrésar Inga Jónssonar nema að því leyti til að ekki náðist samstaða um það hjá meiri hlutanum að fella aðstoðarmenn þarna undir, sem er svo sem svar út af fyrir sig.

Að lokum, virðulegi forseti, vegna þess að ég sé að tíminn er hlaupinn frá mér, vil ég minnast aðeins á viðurlög. Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum segir, með leyfi forseta:

„GRECO leggur einnig áherslu á að ef reglur af þessu tagi eigi að virka þurfa menn að horfast í augu við afleiðingar, formlegar eða óformlegar, ef þeim er ekki fylgt.“

Það er engar afleiðingar að finna í þessu frumvarpi. Meiri hlutinn og flutningsmaður frumvarpsins halda því fram að hægt sé að beita starfsmenn réttarlegum viðurlögum gagnvart þeim sem undir sérhvern ráðherra heyra. Ég er efins um það vegna þess að það er ekki frumvarpstextanum sjálfum. Mér finnst ekki eðlilegt að setja inn í viðurlög möguleika á áminningu eða jafnvel að missa starfið án þess að það komi skýrt fram í frumvarpstextanum að það standi þá til. Þess vegna finnst mér ekki trúverðugt að það skuli standa til að beita einhvers konar viðurlögum, enda myndi það þá bara koma í hlut hvers ráðherra fyrir sig að ákveða hvort hann vilji beita viðurlögum eða ekki, það er a.m.k. alls ekki skýrt í frumvarpinu. Það er þess vegna sem mér finnst miður að eftirlitið með frumvarpinu skuli vera hjá forsætisráðuneytinu vegna hættunnar á að það reynist bitlaust, að viðurlögin skuli ekki skýrt orðuð í frumvarpinu og engin útskýring skuli fást á því hvers vegna þeir sem líklegastir eru til að leita í hagsmunastörf að afloknum störfum séu undanskildir reglunni um sex mánaða biðtíma.