upplýsinga- og sannleiksskylda ráðherra.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi um upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra. Flutningsmenn frumvarpsins ásamt mér eru hv. þingmenn Birgitta Jónsdóttir og Helgi Hrafn Gunnarsson.
Í 1. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 50. gr. þingskapa og lagt til að við hana bætist ný málsgrein sem orðast svo:
Um brot á upplýsingaskyldu ráðherra skv. 1. mgr. fer eftir lögum um ráðherraábyrgð.
Í 2. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um viðbót við 10. gr. laga um ráðherraábyrgð, en í því ákvæði er mælt fyrir um refsiverða háttsemi ráðherra. Í frumvarpinu er lagt til að við ákvæðið bætist nýr svohljóðandi stafliður: ef hann [þ.e. ráðherrann] af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi gefur Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leynir upplýsingum í máli sem Alþingi hefur til meðferðar og hafa verulega þýðingu fyrir mat þingsins á því.
Virðulegi forseti. Frumvörp með svipuðu efni hafa nokkrum sinnum verið lögð fram áður en viðhorf til upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra hafa tekið nokkrum breytingum frá því að þingmál um efnið voru fyrst lögð fram. Í umræðu um frumvarp sem lagt var fram af Páli Péturssyni á 116. þingi komu til að mynda fram þau viðhorf að málefnið væri pólitískt og réttast væri að þingið útkljáði pólitískan ágreining með umræðu fremur en að draga ráðherra til lagalegrar ábyrgðar. Um þetta efni segir í grein Ásmundar Helgasonar, þáverandi aðallögfræðings Alþingis, sem birtist í Tímariti lögfræðinga árið 2009, með leyfi forseta:
„Hið pólitíska aðhald sem felst í þingræðisreglunni veitir […] ekki næga tryggingu fyrir því að ríkisstjórnir gæti þess að upplýsa þingið um þau atriði sem skipta máli. Hættan er sú að ríkisstjórnin telji sig einungis vera skuldbundna stjórnarmeirihlutanum sem veitir henni stuðning. Hún treystir honum, enda minni hætta á að hann „verði til vandræða“ þegar mál koma til afgreiðslu. Þetta getur leitt til þess að ráðherrar veiti þingmönnum stjórnarmeirihlutans allar nauðsynlegar upplýsingar en vanræki að leggja upplýsingar fyrir Alþingi í heild, þar með talið þingmenn stjórnarandstöðunnar. Það getur ekki talist eðlilegt í lýðræðislegu tilliti. Alþingi er ætlað að starfa sem einn vettvangur sem endurspeglar ólíkt litróf stjórnmálaviðhorfa í samfélaginu. Það er Alþingi sem fer með löggjafarvaldið og fjárveitingavaldið og ályktar um önnur málefni, ekki stjórnarmeirihlutinn, og þar fer umræða fram fyrir opnum tjöldum sem gerir lýðræðislegt aðhald kjósenda mögulegt. Eigi einhver upplýsingaskylda að hvíla á ráðherra, hvort sem hún er pólitísk eða lagaleg, hlýtur hún að vera við Alþingi í heild, ekki við einstaka þingmenn eða hluta þeirra. Það stuðlar því að meiri réttindum minni hlutans ef slíkri skyldu yrði veitt lagagildi því þá er hún ekki eins háð pólitískum forsendum.“
Ásmundur bendir einnig á þá staðreynd í grein sinni að „röng, villandi eða ónóg upplýsingagjöf til Alþingis geti haft áhrif á niðurstöðu mála og þannig grafið undan þeim lýðræðislegu forsendum sem stjórnskipunin byggist á. Þess vegna [megi] halda því fram að regla, sem banni ráðherra að haga upplýsingagjöf sinni til Alþingis á þennan hátt, sé mikilvæg siðferðisleg og pólitísk samskiptaregla sem eigi sér stoð í almennum kröfum til lýðræðislegra stjórnarhátta. Til þess að hún geti aftur á móti talist til réttarreglna þarf hún að öllum líkindum að hafa trausta fótfestu í lögum eða í framkvæmd.“ Ásmundur bendir enn fremur á að reglur um upplýsinga- og sannleiksskyldu eigi sér víða stoð í lögum á ýmsum sviðum, til að mynda í tilvikum þar sem menn beita svikum sér til hagsbóta. Slík háttsemi sé til að mynda gerð refsiverð samkvæmt ýmsum ákvæðum almennra hegningarlaga og lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Þá sé röng upplýsingagjöf fyrir dómi einnig refsiverð.
Á síðustu árum hefur orðið nokkur vakning um eftirlitshlutverk Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Þessi viðhorfsbreyting kemur meðal annars fram í skýrslum sem unnar hafa verið á undanförnum árum og má nefna til dæmis skýrslu vinnuhóps um eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, niðurstöður rannsóknarnefndar Alþingis, ályktanir og tillögur þingmannanefndar til að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þá sérstaklega skýrslu Bryndísar Hlöðversdóttur um yfirferð á skýrslu rannsóknarnefndarinnar á atriðum sem gefa tilefni til viðbragða af hálfu Alþingis.
Í framangreindum skýrslum og tillögum er bent á mikilvægi þess að tryggja upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra sem best og eru lagðar til fjórar meginbreytingar. Í fyrsta lagi er lagt til að mælt verði fyrir um sannleiks- og upplýsingaskyldu í stjórnarskránni og að 54. gr. hennar verði breytt í þá veru að kveðið verði á um að ráðherra sé skylt að svara fyrirspurnum og beiðnum alþingismanna um skýrslur. Um þá skyldu er ekki mælt fyrir í gildandi ákvæði stjórnarskrárinnar, en þess má geta að í frumvarpi stjórnlagaráðs er lagt til að upplýsinga- og sannleiksskylda verði fest í stjórnarskrá og áhersla lögð á að upplýsingar sem ráðherra veiti skuli vera „réttar, viðeigandi og fullnægjandi“. Í öðru lagi er því velt upp í framangreindum skýrslum hvort brot á upplýsingaskyldu ráðherra eigi að vera refsivert samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð, eins og samræmist dönskum rétti. Í þriðja lagi er lagt til að reglur um rétt þingsins til upplýsinga og gagna frá stjórnsýslunni verði skýrðar í þingskapalögum. Í fjórða lagi er lagt til að skýrt verði í þingskapalögum að hvaða marki upplýsingar um starfsemi hlutafélaga sem eru að hluta eða að fullu í eigu ríkisins teljist vera opinbert málefni.
Virðulegi forseti. Árið 2011 voru gerðar breytingar á þingsköpum sem ætlað var að styrkja eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu og kveðið á um eftirlitsstörfin í sérstökum kafla laganna. Í kaflanum er kveðið sérstaklega á um að ráðherra skuli veita upplýsingar sem verulega þýðingu geta haft við mat þingsins á máli, hvort sem er að frumkvæði ráðherrans, frumkvæði þingmanna eða fastanefnda þingsins, og einnig að minni hluti nefndarmanna geti sett fram slíka beiðni. Jafnframt er kveðið á um að ráðherra sé skylt að verða við slíkri ósk eins skjótt og unnt er og ekki seinna en sjö dögum frá móttöku beiðni. Þá er heimilt að leggja fyrir þingnefnd gögn og upplýsingar sem annars er óheimilt að veita samkvæmt reglum um þagnarskyldu og skal þingmaður þá gæta þagmælsku þar að lútandi. Ákvæðinu er þannig ætlað að skýra reglur um rétt Alþingis, einkum þingnefnda, til upplýsinga og gagna frá stjórnsýslunni. Við breytinguna fengu þingnefndir ríkari aðgang að gögnum en almenningur á rétt á samkvæmt upplýsingalögum og með þeim hætti er aðhalds- og eftirlitshlutverk fastanefnda fest í sessi. Einstakir þingmenn geta eftir sem áður leitað afstöðu og skýringa ráðherra með fyrirspurnum og í umræðum um mál á þingfundum. Í 54. gr. þingskapa er nú kveðið á um að nefnd eða meiri hluti hennar geti óskað eftir skýrslu frá ráðherra um opinbert málefni.
Framangreindum breytingum er fyrst og fremst ætlað að styrkja eftirlitshlutverk Alþingis og upplýsingarétt þingmanna fremur en að efla upplýsingaskyldu ráðherra, sem þó er getið í 50. gr. þingskapa eftir breytingum árið 2011. Það er ákveðinn blæbrigðamunur á þessu tvennu. Með upplýsingarétti þingmanna er átt við rétt þeirra til að krefjast upplýsinga frá ráðherra. Með upplýsingaskyldu ráðherra er aftur á móti átt við skyldu hans til þess að veita Alþingi fullnægjandi og réttar upplýsingar óháð því hvort ráðherra á frumkvæði að því eða þingmaður kallar eftir þeim.
Það er markmið þessa frumvarps að festa upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart Alþingi betur í sessi en ráðherrar starfa í umboði Alþingis. Ráðherraábyrgðin er tvíþætt, annars vegar er um að ræða lagalega ábyrgð, en í henni felst refsi- og bótaábyrgð ráðherra vegna embættisverka þeirra, og hins vegar er hin pólitíska ábyrgð sem byggist á þingræðisreglunni. Í henni felst að Alþingi getur fundið að embættisfærslu ráðherra eða samþykkt á hann vantraust sem leiðir þá til þess að hann verður að víkja.
Í gildandi lögum um ráðherraábyrgð er ekki mælt fyrir um ábyrgð ráðherra ef hann greinir Alþingi rangt frá, gefur því villandi upplýsingar eða leynir það upplýsingum við meðferð máls. Ráðherrar hafa því ekki nauðsynlegt aðhald og geta freistast til að gefa Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða leyna það mikilvægum upplýsingum. Þetta getur leitt til óvandaðrar meðferðar mála á Alþingi og orsakað fullkominn trúnaðarbrest milli Alþingis og ráðherra. Verði þetta frumvarp að lögum verður refsivert fyrir ráðherra að gefa Alþingi af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi rangar eða villandi upplýsingar eða leyna upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Í þeirri breytingu á lögum um ráðherraábyrgð sem lögð er til felast tvær reglur. Fyrri reglan varðar nákvæmni þeirra upplýsinga sem þingmenn eða þingnefndir kalla eftir hjá ráðherra og getur varðað hvaða opinbera málefni sem er án þess að vera bundið við tiltekið þingmál sem er til meðferðar á Alþingi. Síðari reglan lýtur upplýsingum sem ráðherra ber að veita að eigin frumkvæði og hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi.
Virðulegi forseti. Vegna áskilnaðar um skýrleika refsiheimilda er í frumvarpinu sérstaklega leitast við að hafa ákvæði sem skýrast og eru helstu hugtök sem fyrir koma skýrð nánar í greinargerðinni. Mikilvægt er að taka fram að ákvæðið tekur eingöngu til ásetningsbrota og brota sem framin eru af stórkostlegu hirðuleysi. Ásetningsbrot fæli í sér að ráðherra veitti upplýsingar sem af yfirlögðu ráði væri ætlað að villa um fyrir þingmönnum eða leyna þá staðreyndum. Brot framið af stórkostlegu hirðuleysi fæli í sér að ráðherra léti sér í réttu rúmi liggja hvort upplýsingar væru fullnægjandi og hann léti undir höfuð leggjast að afla fullnægjandi upplýsinga eða kanna sannleiksgildi þeirra upplýsinga sem hann veitti.
Í ákvæðinu er vísað til rangra og villandi upplýsinga. Ljóst er hvaða upplýsingar teljast rangar. Villandi upplýsingar eru til þess gerðar að gefa ranga mynd af atburðum eða staðreyndum en eru þá hugsanlega ekki alrangar heldur misvísandi. Villandi upplýsingar eru til þess fallnar að telja mönnum trú um annað en satt reynist án þess að falla beinlínis undir það að vera rangar. Þá getur framsetning upplýsinga gert þær villandi, enda getur sá sem hefur upplýsingar ákveðið með hvaða hætti þær eru veittar. Brýnt er að gera þá kröfu að upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi og alþingismönnum séu settar fram á skýran og skilmerkilegan hátt.
Að lokum er kveðið á um að refsivert sé að leyna Alþingi upplýsingum er hafa verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Í þessu tilviki er ekki eingöngu um að ræða upplýsingar sem kallað hefur verið eftir af þingmönnum eða þingnefndum, heldur einnig upplýsingar sem ráðherra ber að veita Alþingi að eigin frumkvæði, enda hafi upplýsingarnar verulega þýðingu við meðferð máls á Alþingi. Til þess að um brot á þessu geti verið að ræða þarf ráðherra að leyna upplýsingum sem hann hefur aðgang að og hafa áhrif fyrir mál sem er til meðferðar á Alþingi. Er hér um að ræða brot á frumkvæðisskyldu ráðherra til að veita upplýsingar óháð því hvort óskað hafi verið eftir þeim eða ekki.
Virðulegi forseti. Það er mat flutningsmanna þessa frumvarps að efni þess sé aðkallandi, enda hefur verið lögð áhersla á að upplýsinga- og sannleiksskylda ráðherra verði tryggð í lögum í fjölmörgum skýrslum um bætta stjórnarhætti sem komið hafa út á undanförnum árum.
Ég legg því til að frumvarp þetta gangi til 2. umr. og hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
