breyting á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu 2018--2022.
Virðulegi forseti. Við þessar óvenjulegu aðstæður mæli ég fyrir tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 sem er að finna á þskj. 2031. Fjármálastefna hins opinbera er grundvöllur festu og fyrirsjáanleika um opinber fjármál og skapar traustari forsendur fyrir allri áætlanagerð og ákvarðanatöku, þar með talið um þörf fyrir breytingar á peningastefnunni á hverjum tíma. Eigi að síður er gert ráð fyrir því að þær aðstæður kunni að skapast að óhjákvæmilegt verði að endurskoða gildandi fjármálastefnu eins og nú ber við. Samkvæmt lögum um opinber fjármál á það við ef grundvallarforsendur stefnunnar bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum ráðum. Ef til þess kemur er heimilt að víkja í allt að þrjú ár frá tölulegum fjármálareglum sem kveðið er á um í skilyrðum 7. gr. laganna.
Alþingi samþykkti í júní í fyrra tillögu mína um breytingu á afkomu- og skuldamarkmiðum þágildandi fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022 vegna samdráttar í ferðaþjónustu og algers loðnubrests. Í ljósi mikillar óvissu um efnahagsframvinduna var að auki skilgreint sérstakt óvissusvigrúm gagnvart þeim markmiðum sem sett yrðu í árlegum fjármálaáætlunum. Umfang svigrúmsins var afmarkað sem 0,8% af vergri landsframleiðslu árin 2019–2022 sem svarar til 23–28 milljarða kr. í heildarafkomu á ári miðað við þáverandi áætlanir um umfang hagkerfisins.
Virðulegi forseti. Sjaldan, ef nokkru sinni frá upphafi 20. aldar, hafa efnahagshorfur breyst eins mikið á jafn skömmum tíma og undanfarna mánuði. Útlit er fyrir að í ár verði mesti efnahagssamdráttur í heiminum á einu ári frá 1920 sem mun leiða af sér gríðarlegt framleiðslutap og verulegan efnahagsslaka. Auðsætt er að af þeim sökum hafa allar meginforsendur núgildandi fjármálastefnu brostið og því er mikilvægt að stjórnvöld setji fram stefnumörkun um opinber fjármál og hagstjórnarleg markmið á tímum sem þessum í samræmi við áherslur og grunngildi laga um opinber fjármál. Endurskoðuð fjármálastefna myndar ramma um afkomu og skuldaþróun fyrir ríkissjóð og hið opinbera fyrstu tvö árin í næstu fjármálaáætlun eða til og með árinu 2022 sem og fyrir fjárlagafrumvarp fyrir næsta ár.
Faraldurinn hefur haft í för með sér gríðarlegar búsifjar, ekki síst í ferðaþjónustu, en í þessu áfalli hefur komið glögglega í ljós mikilvægi þess viðnámsþróttar ríkisfjármálanna sem hefur myndast vegna umbóta í hagstjórn, stjórn opinberra fjármála og fjármálakerfinu undanfarinn áratug. Aldrei áður í hagsögu Íslands hefur opinberum fjármálum verið beitt af jafn miklum krafti til að vega á móti hagsveiflunni. Eðli þessara viðbragða er af þrennum toga.
Í fyrsta lagi hefur ekki verið dregið úr umfangi opinberrar þjónustu, framkvæmdum og tilfærslukerfi þrátt fyrir mikla tekjurýrnun ríkis og sveitarfélaga. Þannig verður samdráttur í hagkerfinu minni en ella.
Í öðru lagi hefur verið gripið til margvíslegra sérstakra mótvægisaðgerða, svo sem frestunar skatta, greiðslu atvinnuleysisbóta á móti skertu starfshlutfalli, greiðslu hluta launa á uppsagnarfresti vegna veitingar ríkisábyrgðar á lánum til atvinnulífsins, auk þess sem ráðist hefur verið í sérstakt fjárfestingarátak. Þá hefur auknum fjármunum verið varið til fjárfestinga í nýsköpun og þróun. Til viðbótar þessu hefur stuðningur við ýmis félagsleg úrræði verið aukinn. Meginmarkmið þessara aðgerða hefur verið að milda það tjón sem heimilin og atvinnulífið standa frammi fyrir við núverandi aðstæður.
Í þriðja lagi hefur sjálfvirkum sveiflujöfnurum ríkisfjármálanna verið leyft að virka til fulls, annars vegar í gegnum aukin útgjöld vegna atvinnuleysis og hins vegar í formi minni skattheimtu, svo sem í tekjuskatti. Það öryggisnet sem er innbyggt í íslenskan vinnumarkað hefur miklu hlutverki að gegna við að verja fjárhag heimila og styðja við eftirspurn í hagkerfinu þegar kreppir að eins og nú í efnahagslífinu.
Virðulegur forseti. Óráðlegt er að hið opinbera magni við þessar aðstæður upp óumflýjanleg samdráttaráhrif með því annaðhvort að auka skattlagningu eða draga úr umsvifum til að uppfylla markmið um afkomu og skuldastöðu. Hallarekstur ríkissjóðs felur við þessar aðstæður ekki í sér þjóðhagslegt tap í sjálfu sér þótt hann endurspegli efnahagslegt tap vegna útbreiðslu veirunnar. Hallanum er öllum varið til að styrkja fjárhagslega stöðu einstaklinga og fyrirtækja, skapa störf, koma í veg fyrir að verðmæti glatist að óþörfu og örva hagkerfið til að gera okkur kleift að vaxa út úr því gríðarlega áfalli sem heimsfaraldurinn er. Við eigum engan annan valkost en að sækja fram og skapa meiri verðmæti, framleiða, auka skilvirkni og stækka þjóðarkökuna. Án vaxtar bíður nefnilega ekkert annað en harkaleg aðlögun sem mun kosta okkur mikið í lífskjörum mælt.
Í uppfærðri þjóðhagsspá Hagstofunnar, sem liggur til grundvallar þeirri tillögu sem hér er mælt fyrir, er ekki gert ráð fyrir að faraldurinn valdi að nýju verulegum skakkaföllum. Óvarfærið er þó að útiloka verri þróun og af þeim sökum var útbúin frávikssviðsmynd sem ég mun víkja nánar að síðar. Miðað við fyrirliggjandi grunnsviðsmynd er gert ráð fyrir verulegum hallarekstri árin 2020–2022. Útlit er fyrir að hallinn á yfirstandandi ári gæti numið í kringum 10% af vergri landsframleiðslu en verði 6–8% af vergri landsframleiðslu árin 2021 og 2022. Að stærstum hluta má rekja þennan halla til efnahagslegra mótvægisráðstafana og ákvarðana um að leyfa sjálfvirku sveiflujöfnurunum að virka til fulls.
Sviðsmyndagreiningin gefur einnig til kynna veruleg og viðvarandi áhrif á afkomu sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að halli á afkomu þeirra muni nema rúmlega 1% af vergri landsframleiðslu á yfirstandandi ári og 0,5–1% árin 2021 og 2022. Saman leiðir þessi afkomuþróun ríkissjóðs og sveitarfélaga til gríðarlegrar skuldaaukningar hins opinbera. Þannig er gert ráð fyrir að skuldir hins opinbera hækki úr tæpum 28% af vergri landsframleiðslu árið 2019 og verði yfir 50% í árslok 2022 á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál. Það er hækkun að nafnvirði um 850 milljarða kr. á einungis þremur árum. Gert er ráð fyrir að rekstur opinberra fyrirtækja verði í halla á yfirstandandi ári í stað jákvæðrar afkomu um 1% af vergri landsframleiðslu. Hins vegar er gert ráð fyrir að afgangur verði á rekstri þeirra á árunum 2021 og 2022 sem nemi á bilinu 0,5–1% af vergri landsframleiðslu.
Samkvæmt svartsýnni sviðsmynd er gert ráð fyrir því að stór bylgja faraldursins komi upp snemma árs 2021 og að gripið verði til harðra sóttvarnaaðgerða hérlendis og í öðrum löndum. Fjöldi erlendra ferðamanna verður af þeim ástæðum 80% minni en ella í hálft ár. Jafnframt er gert ráð fyrir að þessi bylgja hafi meiri áhrif á væntingar og áhættusækni einkageirans en sú sem gekk yfir í vor. Í sviðsmyndinni dregst einkaneysla og fjárfesting einkageirans enn saman árið 2021 og er gert ráð fyrir að atvinnuleysi standi í stað. Þá er reiknað með að einungis 0,6% hagvöxtur skili sér á næsta ári eða rúmlega 4 prósentustigum minni en á við í grunnspánni. Verg landsframleiðsla yrði um 100 milljörðum lægri en í grunnspá, bæði árið 2021 og 2022, samkvæmt þessari dekkri sviðsmynd.
Til frambúðar skiptir þetta framleiðslutap höfuðmáli. Við erum að fjármagna útgjöld ríkissjóðs með því að skattleggja hagkerfið; útgjöld ríkissjóðs miðað við stærð hagkerfisins eins og það var áður en faraldurinn skall á. Þannig höfum við ákveðið að bregðast við í fyrstu, þ.e. að viðhalda þeirri opinberu þjónustu sem við höfum byggt upp og erum stolt af og höfum verið ánægð með og höfum verið að auka við víða. Við erum að viðhalda þessu og erum meira að segja að gera meira, sérstaklega í tilfærslukerfunum. Þannig segi ég að útgjaldahliðin miði við stærð hagkerfisins eins og það var áður en faraldurinn skall á. Ef hagkerfið er hins vegar minna til frambúðar verðum við með einhverjum hætti að draga úr útgjöldum. Langfarsælast væri þó að við myndum, þegar fram líða stundir, vinna upp tapið sem af faraldrinum leiðir og byggja þannig að nýju upp öflugt og samkeppnishæft hagkerfi. Við eigum að stefna þangað, að öflugu og samkeppnishæfu hagkerfi. Það er forsenda þess að við vinnum upp þetta framleiðslutap.
Raungerist dekkri sviðsmyndin má gera ráð fyrir lakari afkomu hins opinbera sem nemur 1,5% af vergri landsframleiðslu árin 2021 og 2022. Í samræmi við ofangreindar afkomuhorfur gætu skuldir orðið hærri sem nemur 4% af vergri landsframleiðslu í lok tímabilsins eða um 55% af vergri landsframleiðslu árið 2022.
Virðulegi forseti. Í endurskoðaðri stefnu nú eru lagðar til breytingar á afkomumarkmiðum fyrir árin 2020–2022. Þannig er sett fram það markmið að halli á afkomu ríkissjóðs verði ekki meiri en 11% af vergri landsframleiðslu á yfirstandandi ári. Eftir það er gert ráð fyrir að afkoman fari batnandi og að hallinn verði ekki meiri en 9% af vergri landsframleiðslu 2021 og 7% árið 2022. Þá eru sett markmið um að halli A-hluta sveitarfélaga verði ekki meiri en 1,5% af vergri landsframleiðslu árið 2020, 1% 2021 og 0,5% árið 2022. Í ljósi þeirrar óvissu sem nú er uppi um efnahagsframvinduna er í varfærnisskyni gert ráð fyrir að hér þurfi óvissusvigrúm á tímabilinu sem nemur 2% af vergri landsframleiðslu árið 2020, 3% á árinu 2021 og 2022. Umfang óvissusvigrúmsins miðast við að unnt væri að viðhalda stuðningi við hagkerfið þrátt fyrir lakari efnahagsframvindu samkvæmt dekkri sviðsmynd. Dekkri sviðsmyndin er í raun og veru ráðandi um það hvaða óvissusvigrúm við setjum inn í stefnuna.
Þá er lagt til að skuldamarkmiðum fjármálastefnunnar verði breytt. Hér er gert ráð fyrir að skuldir ríkissjóðs verði ekki hærri en 38% af vergri landsframleiðslu árið 2020 en svo hægi á aukningu skulda þannig að skuldir verði ekki hærri en 47% af vergri landsframleiðslu á næsta ári og 56% árið 2022. Þá eru sett markmið um að skuldir A-hluta sveitarfélaga verði ekki meiri en 7% árið 2020 og 8% af vergri landsframleiðslu árin 2021 og 2022.
Að viðbættum opinberum fyrirtækjum er lagt til að halli á afkomu opinberra aðila í heild verði ekki meiri en 15,5% á yfirstandandi ári, 13% 2021 og 10% 2022. Í samræmi við breyttar afkomuhorfur gerir stefnan ráð fyrir að skuldir opinberra aðila í heild verði ekki umfram 70% af vergri landsframleiðslu árið 2020, 79% 2021 og 87,5% 2022. Við skulum vona að þessar dekkri sviðsmyndir gangi ekki eftir. Það er til mjög mikils að vinna að koma í veg fyrir að þetta óvissusvigrúm verði nýtt.
Breytingarnar fela í sér að markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar munu ekki uppfylla töluleg skilyrði 7. gr. laga um opinber fjármál fyrir árin 2020–2022. Í fyrsta lagi mun halli hins opinbera verða umfram 2,5%. Í öðru lagi verða markmið um jákvæðan heildarjöfnuð hins opinbera á gildistíma stefnunnar ekki uppfyllt. Í þriðja lagi munu skuldir hins opinbera fara yfir 30% viðmið laganna á árunum 2020–2022 og útlit fyrir að skuldahlutfallið fari hækkandi að sinni. Líkt og áður hefur komið fram er óráðlegt við núverandi aðstæður að hið opinbera magni upp samdráttaráhrif með umfangsmiklum mótvægisráðstöfunum til að uppfylla markmið um afkomu og skuldastöðu í gildandi fjármálastefnu. Í ljósi þess er í þingsályktunartillögunni lagt til að þessum skilyrðum verði tímabundið vikið til hliðar.
Með stefnunni erum við einungis að fjalla um tímabilið til ársins 2022. Það felur í sér að við erum ekki á þessum tímapunkti og með þessari stefnu að taka ákvarðanir sem varða síðustu þrjú ár þeirrar fjármálaáætlunar sem lögð verður fyrir Alþingi í byrjun október, en að óbreyttum lögum munu fjármálareglurnar gilda frá og með árinu 2023. Verkefnið sem bíður okkar er að tryggja að hin lagalega umgjörð skapi okkur nauðsynlegan sveigjanleika til að geta beitt opinberum fjármálum sem hagstjórnartæki til að stuðla að efnahagslegum stöðugleika á komandi árum.
Virðulegi forseti. Ríkisstjórnin hefur sett sér markmið um að út úr efnahagsástandinu komi samkeppnishæft þjóðfélag þar sem velsæld byggist á öflugum mannauði og kröftugu efnahagslífi sem hefur sýnt sig í gegnum tíðina að skiptir öllu fyrir lífskjör í landinu. Við höfum í þessu samhengi skilgreint þrjár megináherslur. Í fyrsta lagi að fjármálum hins opinbera verði markvisst beitt til að tryggja stöðugleika og skapa efnahagslega viðspyrnu og áhersla lögð á að vernda árangur í velferðar- og heilbrigðismálum. Í öðru lagi að kröftug viðspyrna verði drifin áfram af verðmætum störfum og fjárfestingum. Áhersla þar hefur verið á menntun, rannsóknir, nýsköpun, innviði og umhverfis- og loftslagsmál. Þá munu markvissar umbætur og umgjörð efnahags- og atvinnumála auka hagsæld til lengri tíma. Í þriðja og síðasta lagi verður lögð áhersla á að nútímavæða hið opinbera í samræmi við breyttar þarfir og aðstæður. Viðnámsþróttur verður tryggður gagnvart ófyrirséðum (Forseti hringir.) áföllum með lækkun skulda á ný og sjálfbærni opinberra fjármála þannig að ekki halli á komandi kynslóðir.
Virðulegi forseti. Ég er að ljúka máli mínu. Við erum hér að fara þá leið að aðstoða heimili og fyrirtæki á meðan þau eru í vanda (Forseti hringir.) vegna veirufaraldursins. Við gerum þeim síðan kleift að vinna sig út úr vandanum með því að skapa skilyrði fyrir nýtt vaxta- og framfaraskeið. Ég legg til að áætluninni verði vísað til hv. fjárlaganefndar að lokinni þessari umræðu.
