stjórnarskipunarlög.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Lagt er til að þremur nýjum ákvæðum verði bætt við stjórnarskrána, þ.e. ákvæði um umhverfisvernd, náttúruauðlindir og þjóðaratkvæðagreiðslur. Frumvarpið er efnislega samhljóða tillögum stjórnarskrárnefndar sem afhentar voru forsætisráðherra í júlí sl. Þær eru afrakstur tæplega þriggja ára starfs nefndarinnar en hún var skipuð haustið 2013. Tillögurnar hafa verið unnar í góðri sátt milli allra flokka og vil ég þakka fulltrúum í henni fyrir að hafa lagt sig alla fram um að ná saman um þær.
Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu var þó uppi í lokin meiningarmunur um að hvaða marki athugasemdir sem nefndinni bárust í samráði um tillögurnar kölluðu á breytingar á þeim. Ég tel þó að ekki beri það mikið á milli að þingið ætti ekki að geta ráðið þeim áherslumun til lykta ef vilji er fyrir hendi. Nú er tækifæri sem kemur líklega ekki aftur fyrr en að fjórum árum liðnum.
Ég tel að nefndin hafi unnið mjög gott starf við að finna út hvar meðalvegurinn liggur varðandi þau málefni sem hún tók fyrir, það sé því eðlilegt næsta skref að leggja frumvarpið fram á Alþingi.
Endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur verið mjög umdeild hér á landi allt frá efnahagshruninu 2008. Sumir telja að hrunið hafi sýnt fram á nauðsyn þess að rita nýja stjórnarskrá frá grunni. Aðrir vilja fara mjög varlega og breyta sem minnstu. Þó hygg ég að flestir séu á því að núgildandi stjórnarskrá hafi einmitt sannað gildi sitt við að við komumst út úr hruninu án þess að allt hryndi hér saman. Fyrir vikið hefur málið verið í hálfgerðri sjálfheldu. Á þessu kjörtímabili hefur verið unnið eftir eins konar millileið. Tillögur stjórnlagaráðs hafa verið lagðar til grundvallar en nálgunin hefur verið sú að vinna úr þeim í áföngum. Ég tel þessa millileið farsælasta valkostinn. Tekið er tillit til andstæðra fylkinga, annars vegar með því að nota sem innblástur tillögur stjórnlagaráðs, 25 almennra borgara sem hlutu góðan hljómgrunn í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, og hins vegar með því að gefa öllum stjórnmálaflokkum færi á að setja sitt mark á endanlega útfærslu og vinna úr tillögunum í áföngum, gefa mönnum sem sagt þann tíma sem til þarf til að allir séu sáttir eða því sem næst.
Ég hygg að um leið og þessi millileið fær að sanna sig séum við komin með uppskrift að því hvernig nálgast eigi stjórnarskrárbreytingar í framhaldinu. Við höfum það sem sagt í hendi okkar núna að losa málið úr þeirri sjálfheldu sem það hefur verið í.
Hvers vegna þessi þrjú ákvæði? Nefndin ákvað í upphafi starfs síns að forgangsraða út frá því sjónarmiði hvað væri brýnast að takast á við og hvað væri líklegt að sátt gæti náðst um. Ekki þarf að fara mörgum orðum um að þjóðareign á náttúruauðlindum hefur verið í umræðunni hér á landi um margra ára skeið og mjög æskilegt er að ráða því máli til lykta með stjórnarskrárákvæði. Þá hafa þjóðaratkvæðagreiðslur verið mjög ofarlega á baugi á undanförnum árum og rík krafa um það í samfélaginu að auka möguleika á þeim. Umhverfismálin eru eitt brýnasta viðfangsefni samtímans hér á landi sem og um allan heim. Með slíku ákvæði í stjórnarskrá förum við að dæmi Norðmanna, Svía og Finna.
Nefndin fjallaði í fjórða lagi um ákvæði um framsal ríkisvalds. Af pólitískum ástæðum náðist ekki samstaða um að hafa það ákvæði með í tillögunum.
Víkjum þá nánar að efni frumvarpsins. Í a-lið 1. gr. er lagt til nýtt ákvæði um umhverfisvernd. Í 1. mgr. er að finna stefnuyfirlýsingar um að náttúra Íslands sé undirstaða lífs í landinu, ábyrgð á vernd náttúru og umhverfis hvíli sameiginlega á öllum, þ.e. ekki einungis stjórnvöldum heldur einnig lögaðilum sem og einstaklingum. Sú ábyrgð er síðan útfærð nánar í lögum. Því er slegið föstu að verndin skuli grundvallast á varúðar- og langtímasjónarmiðum með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Stuðlað skuli að því að fjölbreytni náttúrunnar sé viðhaldið og vöxtur lífríkis og viðgangur tryggður.
Í 2. mgr. segir að allir skuli njóta heilnæms umhverfis. Það er stefnuyfirlýsing sem á að vera stjórnvöldum til leiðsagnar. Því næst er kveðið á um almannaréttinn en einnig minnt á að hann er ekki takmarkalaus, hann felur ekki í sér rétt til að ganga illa um náttúruna eða virða að vettugi hagsmuni landeigenda. Það er hlutverk löggjafans að útfæra nánar hvert sé inntak almannaréttarins og hvernig hann afmarkast gagnvart öðrum mikilvægum réttindum og hagsmunum. Að mínu mati mundi samþykkt ákvæðisins skapa góðan grundvöll til að takast á við áskoranir sem við stöndum frammi fyrir vegna ferðaþjónustu. Eins og segir í greinargerð verður það löggjafans að meta hvort þörf sé á sérstökum fyrirmælum í lögum um skipulag, stýringu og verndaraðgerðir vegna aukins álags á náttúruna sem hlýst af miklum fjölda ferðamanna. Enn fremur segir þar að ekki sé útilokað að til þess komi að nauðsynlegt þyki að draga mörk milli réttinda einstaklinga eða almennings til frjálsrar farar og dvalar um landið og möguleika ferðaþjónustuaðila til að nýta þessi réttindi í ábataskyni.
Þá er í 3. mgr. kveðið á um rétt almennings til upplýsinga um umhverfið, áhrif framkvæmda á það svo og til þátttöku í undirbúningi ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfið. Fyrirmyndin að þessari málsgrein er í Árósasamningnum og er lagt til að tveimur af þremur stoðum hans verði þannig léð stjórnarskrárvægi. Ég veit að nefndin ræddi það hvort þriðja stoðin um að rétt til að bera ágreining á þessu sviði undir dómstóla ætti einnig erindi í stjórnarskrá. Þar eru uppi mismunandi sjónarmið, m.a. í þá veru að skoða þurfi áhrifin á löggjöf mjög vel áður en ákvörðun er tekin um að stíga slíkt skref.
Í b-lið 1. gr. er lagt til nýtt ákvæði um náttúruauðlindir. Það ber keim af tillögum auðlindanefndar frá árinu 2000 en tekur einnig mið af vinnu stjórnlagaráðs og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis á síðasta kjörtímabili. Í 1. mgr. kemur fram stefnuyfirlýsing á þann veg að auðlindir náttúru Íslands tilheyri íslensku þjóðinni, þær beri að nýta á sjálfbæran hátt og til hagsbóta landsmönnum öllum. Þessi málsgrein á við um allar náttúruauðlindir óháð eignarhaldi.
Kjarni ákvæðisins kemur fram í 2. mgr. þar sem segir að náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti séu þjóðareign. Hér er verið að vísa til nytjastofna sjávar, orku fallvatna, jarðhita og þjóðlendna fyrst og fremst. Lagt er bann við því að þessi gæði séu afhent öðrum til eignar eða varanlegra afnota.
Í 3. mgr. kemur svo mikilvæg meginregla um að taka skuli eðlilegt gjald fyrir heimildir til nýtingar náttúruauðlinda og landsréttinda sem eru í þjóðareign eða sem ríkið er eigandi að. Úthlutun nýtingarheimilda skal byggð á lögum og gætt skal jafnræðis og gagnsæis. Umræðan um ákvæði af þessu tagi einskorðast oft við sjávarútveginn en hér er náttúrlega verið að leggja til ákvæði sem nær yfir miklu stærra svið. Orðalag þess verður að vera nægjanlega almennt til að ná yfir allar náttúruauðlindir og fela í sér hæfilegt svigrúm fyrir stjórnvöld á hverjum tíma til að ákveða t.d. tímalengd nýtingarheimilda og fyrirkomulag gjaldtöku. Ákvæði af þessu tagi leiðir ekki sjálfkrafa til breytinga á fiskveiðistjórnarkerfinu en það áréttar fyrirvarann í 1. gr. fiskveiðistjórnarlaga og gerir mögulegar breytingar auðveldari út frá lagalegu sjónarmiði. Ákvæðið geymir margar mjög mikilvægar meginreglur um fyrirkomulag auðlindamála hér á landi og skapar nýjan grundvöll fyrir sátt um þau mál og fyrirkomulag þar sem þjóðin fær sanngjarna hlutdeild í arði sem auðlindirnar færa okkur.
Mesta breytingin er líklega fólgin í c-lið 1. gr. frumvarpsins er fjallar um þjóðaratkvæðagreiðslur. Þar fá 15% kjósenda rétt til að knýja fram bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um lög frá Alþingi og nýja þjóðréttarsamninga. Í þjóðaratkvæðagreiðslunni ræður einfaldur meiri hluti en þó þannig að til þess að hnekkja lögum eða ályktun þarf meiri hlutinn að vera a.m.k. 25% af kjósendum á kjörskrá. Þótt þeim ríkjum hafi fjölgað sem gera ráð fyrir slíkum rétti í stjórnarskrá eru ekki mörg gamalgróin lýðræðisríki sem hafa stigið slík skref. Þar er fyrst og fremst um að ræða Sviss og Liechtenstein, auk Ítalíu. Ástæðan er einföld, hér er um frávik frá hinu svokallaða fulltrúalýðræði að ræða og því engin furða að til þess að ná samkomulagi um slíkt í stjórnarskrárnefnd þurfi að vera varnaglar sem draga úr hættu á misbeitingu þessa úrræðis. Helsti varnaglinn felst í þeim þröskuldi að meiri hlutinn gegn lögum eða ályktun þarf að endurspegla vilja a.m.k. 25% kjósenda á kjörskrá. Einnig eru tímafrestir til að safna undirskriftum tiltölulega skammir. Ég held að það blasi við að beiting forseta Íslands á málskotsrétti sínum samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur rutt brautina fyrir slíkt ákvæði hér á landi. Strangt til tekið hefði verið ákjósanlegt að endurskoða 26. gr. í leiðinni. Nýja ákvæðið er þannig úr garði gert að ekki reynir á rétt kjósenda fyrr en forsetinn hefur tekið afstöðu til nýrra laga. Eigi að síður má spyrja hvort eðlilegt sé að hafa tvær leiðir til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um ný lög þar sem eru þröskuldar í öðru tilvikinu en ekki hinu. Af pólitískum ástæðum reyndist ekki unnt í þessari atrennu að ná samkomulagi um breytingar á heimildum forseta. Við blasir að þá þyrfti um leið að skoða það embætti heildstætt og hvernig því er komið fyrir í stjórnarskrá.
Í lokin vil ég benda á að frumvarp það sem nú liggur fyrir hefði þótt fela í sér mjög róttækar tillögur fyrir tíu árum. Starf stjórnlagaráðs og umræða undanfarin ár hefur þannig haft mikil áhrif. Ég legg áherslu á að farsælast er að ná fram slíkum breytingum í góðri sátt á Alþingi og í samfélaginu. Hún verður ekki nema allir séu reiðubúnir að láta af ýtrustu kröfum. Ég hygg að ef menn skoða tillögurnar með opnum huga og af sanngirni ættu þeir að sannfærast um að þær eru góðar og horfa til framfara og eru til þess fallnar að færa stjórnarskrána til nútímahorfs á mikilvægum sviðum, skapa traustari grundvöll fyrir löggjafann að takast á við brýn úrlausnarefni, undirstrika eignarhald þjóðarinnar á sameiginlegum auðlindum og koma verulega til móts við sjónarmið um aukin áhrif almennings á stjórnmálin. Samþykkt þeirra yrði enn fremur sönnun þess að við ráðum við það sameiginlega að uppfæra samfélagssáttmálann í takt við kröfur tímans. Frumvarpið er lagt fram á grundvelli 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Það er hin hefðbundna aðferð til stjórnarskrárbreytinga. Lengst af á þessu kjörtímabili horfðu menn til þess að nýta ákvæðið um stundarsakir. Mitt mat er að úr því sem komið er sé best að styðjast við hefðbundna ákvæðið.
Ég legg því til að frumvarpinu verði vísað til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að lokinni 1. umr.
