fjárreiður ríkisins.
Virðulegi forseti. Ég leyfi mér að mæla fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um fjárreiður ríkisins sem eru frá 1997. Frumvarpið er stutt og hnitmiðað. Í því er lagt til að 33. gr. laganna falli brott og lögin öðlist þegar gildi. Frumvarpinu fylgir eftirfarandi greinargerð sem ég vil leyfa mér að fara yfir og er svohljóðandi, með leyfi forseta:
Með frumvarpi þessu er lagt til felld verði brott úr lögum um fjárreiður ríkisins lagagrein sem heimilar fjármálaráðherra að greiða úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum. Greinin er svohljóðandi:
„Valdi ófyrirséð atvik því að greiða þarf úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum er fjármálaráðherra að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra heimilt að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið. Fjármálaráðherra er skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga.“
Greinin var umdeild þegar frumvarpið, sem síðar varð að lögum um fjárreiður ríkisins, var rætt og afgreitt á Alþingi á 121. löggjafarþingi vorið 1997. Var á það bent að greinin færi í bága við 41. gr. stjórnarskrárinnar en hún hljóðar svo:
„Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“
Tvær breytingartillögur komu fram við 33. gr. sem báðar miðuðu að því að lögin gengju ekki lengra en stjórnarskráin var talin heimila, en þær voru báðar felldar. Að öðru leyti er vísað til umræðunnar sem þá fór fram um málið sem var 100. mál þingsins, þskj. 103.
Flutningsmaður flutti á 133. löggjafarþingi að nýju þá tillögu í frumvarpsformi að fella alveg brott 33. gr. og vildi með því undirstrika að löggjafarvaldinu er samkvæmt stjórnarskrá ætlað að fara með fjárveitingavaldið. Frumvarpið varð þá ekki útrætt og var endurflutt á 135. löggjafarþingi og er nú endurflutt óbreytt.
Verði frumvarpið að lögum mun það styrkja löggjafarvaldið og stefna að aðgreiningu þess og framkvæmdarvaldsins. Vissulega var full þörf á því að flytja frumvarpið á sínum tíma en síðan hafa gerst þau tíðindi sem undirstrika enn frekar nauðsyn þess að draga skýrar línur milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Er þar vísað til Grímseyjarferjumálsins og skýrslu Ríkisendurskoðunar frá því í ágúst 2007. Það mál einkenndist af því að fjármálaráðherra teygði æ lengra túlkun sína á heimild til þess að stofna til útgjalda án heimildar í fjárlögum. Heimildarákvæði í fjárlögum til þess að selja ferjuna Sæfara og ráðstafa andvirðinu til kaupa eða leigu á annarri ferju túlkaði ráðherrann sem sjálfstæða heimild til útgjalda án þess að sala á ferjunni hefði farið fram og taldi einnig að upphæð þeirrar heimildar takmarkaðist ekki af andvirði hinnar seldu ferju. Ríkisendurskoðun gagnrýndi þetta harðlega og sagði í skýrslu sinni: „Að mati Ríkisendurskoðunar stenst þessi aðferð á engan hátt ákvæði fjárreiðulaga og getur ekki talist til góðrar stjórnsýslu.“ Telja verður að ákvæði 33. gr. fjárreiðulaga ýti undir þessa óheillaþróun og affarasælast sé að afnema greinina og fella þar með niður allar heimildir til greiðslu fjár úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum ríkisins. Að þeirri breytingu gerðri verður það skýr og ótvíræður vilji Alþingis að virða ákvæði 41. gr. stjórnarskrár lýðveldisins.
Þannig er greinargerðin með frumvarpinu, virðulegi forseti. Ég vil fara frekari orðum um þetta mál og sérstaklega gera grein fyrir mismunandi sjónarhorni á heimild stjórnarskrárinnar, en í henni er kveðið skýrt á um að ekkert gjald megi greiða úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum og fjáraukalögum — og hins vegar þeirri grein fjárreiðulaga sem kom inn fyrir 10 árum þar sem fjármálaráðherra var veitt heimild til að greiða fjármuni úr ríkissjóði þótt ekki væri fyrir því heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Sú heimild er á þann veg að ráðherra meti sjálfur hvenær heimildin er fyrir hendi og aðrar aðstæður sem tengjast matinu. Með öðrum orðum er heimildin algjörlega komin í hendur framkvæmdarvaldsins og matið á því hvenær henni skuli beitt er líka í höndum ráðherra. Þetta hefur ekki alltaf verið skilningur Alþingis á þessu ákvæði sem kom fyrir 11 árum inn í fjárreiðulögin.
Ég vil rifja upp að veturinn 1989–1990, á 112. löggjafarþingi, fjallaði fjárveitinganefnd Alþingis, sem þá hét, um þessi mál af því tilefni að greiðslur úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum höfðu færst svo í aukana að til vandræða horfði að mati þeirra sem þá fjölluðu um málið. Þeir töldu að stemma yrði stigu við þessari sjálftöku úr ríkissjóði sem kölluð var. Fjárveitinganefnd Alþingis varð sammála um að taka fyrir þetta atferli sem er mjög athyglisvert í ljósi þess hver þróunin hefur verið síðustu 11 árin þar sem fjármálaráðherra opnar þessa heimild sem Alþingi veitti honum 1997 í því skyni að stofna til útgjalda oftar og meira en áður var.
Fjárlaganefndin gamla flutti frumvarp um málið á 112. löggjafarþingi eins og fyrr segir. Meðal annars var það flutt í neðri deild og þar voru flutningsmenn þáverandi þingmenn Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Alexander Stefánsson, Málmfríður Sigurðardóttir, Ólafur Þ. Þórðarson, Ásgeir Hannes Eiríksson og Friðjón Þórðarson. Það var frumvarp til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði o.fl. en 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins hljóðaði svo, með leyfi forseta:
„Greiðslu úr ríkissjóði má ekki inna af hendi nema heimildar til hennar sé aflað fyrir fram í fjárlögum eða fjáraukalögum fyrir hvert reikningsár.“
Fyrir fram, virðulegi forseti, og það er kjarni málsins. Það var einróma niðurstaða fjárveitinganefndar á þeim tíma að stjórnarskrárákvæðið bæri að skilja þannig að heimild til að greiða út peninga yrði að veita fyrir fram í fjárlögum en ekki eftir á. Þetta var rökstutt frekar í greinargerð með frumvarpinu þar sem segir t.d. um það sem þá hafði tíðkast og ég nefndi, það eru aukafjárveitingar, með leyfi forseta:
„Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið.“
Þetta var dómur fjárveitinganefndar um það sem þá tíðkaðist. Þótt það sé í minna mæli er það hið sama í eðli sínu og þá var. Fjárveitinganefnd komst að þeirri niðurstöðu að þarna væri brotin ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar. Síðan er rakið í greinargerð að fjárveitinganefnd hafi gert tillögur undirnefndar sinnar að sínum og flutt sem frumvarp.
Í nefndaráliti undirnefndar fjárveitinganefndar segir, með leyfi forseta:
„Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir.“
Með öðrum orðum: Ef upp kæmu einhver tilvik eða atvik sem kölluðu á útgjöld sem ekki væri séð fyrir í gildandi fjárlögum væri samt óheimilt að greiða út og ríkisstjórnin yrði að afla heimilda áður en greiðslan færi fram. Þetta var skilningur fjárveitinganefndar, allra nefndarmanna úr stjórnarliði og stjórnarandstöðu úr öllum flokkum þingsins. Að þessu leytinu til, og á því vek ég athygli, hefur stjórnarskráin ekki breyst. Reglan er nú í 41. gr. nákvæmlega eins og hún var á þessum tíma veturinn 1989–1990.
Það er athyglisvert í ljósi þess rökstuðnings sem gripið var til þegar fjárreiðulögin voru til umfjöllunar fyrir 11 árum, og voru samþykkt, að fjárveitinganefnd lét athuga fyrir sig hvernig þessu væri fyrir komið á Norðurlöndunum. Þar kemur fram að meginreglan er sú í þjóðþingunum að þau fara með fjárveitingavaldið og það er virt af framkvæmdarvaldinu. Það er svolítið breytilegt eftir löndum hvernig útfærslan er. Í sumum löndum er heimilt að greiða utan fjárlaga en þá með samþykkt þingnefndar sem fer með umboð þingsins. Í megindráttum er það niðurstaðan af athuguninni á þeim tíma að það tíðkaðist ekki á Norðurlöndum sem hér gerist að ráðherrar gætu greitt úr ríkissjóði greiðslur vegna útgjalda sem Alþingi hafði ekki samþykkt og síðan látið Alþingi standa frammi fyrir gerðum hlut með frumvarpsflutningi, svokölluðu fjáraukalagafrumvarpi.
Í fjárreiðufrumvarpinu sem lagt var fram á 121. löggjafarþingi, og ég hef vikið að, er opnað fyrir þessa heimild og hún sett inn í frumvarpsform sem hér var samþykkt um að fjármálaráðherra hefði heimild til að greiða án þess að fyrir því væri samþykki Alþingis ef ófyrirséð atvik valdi. Er þetta rökstutt með því að eitthvað geti gerst sem ekki verði séð fyrir og verði að bregðast við, svo sem ef dómstólar dæma ríki til að greiða bætur í dómsmáli um bótaskyldu. Þetta var rökstuðningurinn fyrir því að hafa þyrfti þessa heimild til ráðherra. Rökstuðningi fjárveitinganefndar Alþingis, eins og hann var á sínum tíma, var hafnað og rökum annarra þjóðþinga einnig, að einfalt sé að sjá við slíkum óvæntum útgjöldum með því að gera ráð fyrir þeim í fjárlögum eða með því að flytja mál og afla heimildar hverju sinni áður en greiðsla fer fram.
Það er mjög athyglisvert að þingið skuli hafa farið þá leið að víkja eigin hlutverki til hliðar með jafnafgerandi hætti og þarna er, að hafna eigin rökstuðningi, sem þá var ekki nema nokkurra ára gamall, og veita einstökum ráðherrum, fyrst og fremst fjármálaráðherra, heimild til að greiða úr ríkissjóði að eigin mati. Það er líka lykilatriði í þessu að þannig er gengið frá heimildinni í fjárreiðulögum að ráðherra einn hefur matið. Honum ber að vísu að láta fjárlaganefnd vita og leggja málið fyrir hana en það hefur líka breyst. Það er ekki gert eins og segir í lagagreininni, að það eigi að gerast þegar í stað að loknu því að heimildin hafi verið nýtt, um leið og ákvörðun hefur verið tekin, heldur er því safnað saman eða lagt fram í frumvarpsformi jafnvel mörgum mánuðum síðar. Ráðherrann fer því ekki einu sinni eftir lagatextanum hvað þessa upplýsingaskyldu til þingsins varðar. Þingið getur ekki setið undir þessu, virðulegi forseti. Breyta verður lögunum og framkvæmdinni til samræmis við stjórnarskrá lýðveldisins.
Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði frumvarpinu vísað til 2. umr. og hv. efnahags- og skattanefndar. Ég vil að lokum segja að ég held að æ fleirum verði ljóst hversu knýjandi nauðsyn er á því að breyta stöðu löggjafarþingsins gagnvart ríkisstjórn á hverjum tíma. Þetta ákvæði sem fór inn í fjárreiðulögin á sínum tíma, og lagt er til hér að fellt verði brott, er kannski talandi tákn um þá veiku stöðu sem Alþingi hefur sjálft sett sig í gagnvart framkvæmdarvaldinu. Þinginu ber að vinda bráðan bug að stjórnkerfisbreytingum sem gera Alþingi að Alþingi og ríkisstjórn að ríkisstjórn, sem færa fjárveitingavaldið að fullu og öllu til Alþingis þar sem það á að vera samkvæmt stjórnarskrá og færa ráðherrana af þingbekkjunum upp í Stjórnarráð þar sem þeir eiga heima, virðulegi forseti. Ég vil minna á frumvarp sem liggur fyrir þinginu, sem ég er einnig flutningsmaður að, um að ráðherrar eigi ekki sæti á Alþingi.
