þjóðaratkvæðagreiðslur.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur. Frumvarpið er lagt fram í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs.
Lög um þjóðaratkvæðagreiðslur hafa ekki verið sett hér á landi þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir slíkri atkvæðagreiðslu í nokkrum tilvikum í stjórnarskrá okkar frá árinu 1944. Með frumvarpi þessu er því stigið afar mikilvægt skref í lýðræðisátt hér á landi og í raun verður að teljast merkilegt að það sé fyrst nú sem slík lög eru sett hér á landi. Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur ekki farið fram hér á landi á lýðveldistíma en á fyrri hluta 20. aldar var hins vegar fimm sinnum efnt til þjóðaratkvæðagreiðslu eins og ég mun gera nánari grein fyrir síðar.
Ekki hefur verið deilt um að þörf sé á setningu sérstakrar löggjafar um þjóðaratkvæðagreiðslur eftir að stjórnarskráin öðlaðist gildi hér á landi. Má í því sambandi líta til þess að framkvæmd allra kosninga er lögbundin og sérstök lög gilda um framboð og kjör forseta Íslands, um kosningar til Alþingis og um kosningar til sveitarstjórnar. Eins og hv. þingmenn þekkja hófst sumarið 2004 undirbúningur að lagasetningu um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu eftir að forseti synjaði lagafrumvarpi staðfestingar. Var sérstökum starfshópi þá falið að undirbúa frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur. Ekki varð þó af því að það frumvarp yrði lagt fram, þar sem Alþingi felldi þá úr gildi hin umdeildu lög. Þess ber að geta þegar mælt er fyrir frumvarpi til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur nú að Alþingi hefur nú til umfjöllunar þingsályktunartillögu um að leggja inn umsókn um aðild að Evrópusambandinu. Þar er jafnframt ráðgert að haldin verði þjóðaratkvæðagreiðsla um mögulegan aðildarsamning að loknum samningaviðræðum við Evrópusambandið.
Þar sem nauðsynlegt er að setja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar og ekki hefur áður verið sett löggjöf um efnið er eðlilegt að þetta tilefni verði nýtt til þess að setja almenn lög um þetta efni. Með frumvarpi þessu er því lagt til að sett verði almenn lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu hvort sem um er að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu sem skylt er að halda samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar eða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi ákveður að efna til.
Við smíði frumvarpsins var höfð hliðsjón af tillögum fyrrgreinds starfshóps um þjóðaratkvæðagreiðslur og einnig frumvarpi til laga um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 79. gr. stjórnarskrárinnar sem unnin var á vegum stjórnarskrárnefndar sem forsætisráðherra skipaði árið 2005. Var það frumvarp samið vorið 2007 samhliða frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskránni en hvorugt var þó lagt fram á Alþingi. Einnig hefur verið litið til ákvæða norskra laga um þjóðaratkvæðagreiðslu um Evrópusambandsaðild og ákvæði danskra kosningalaga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli ákvæða dönsku stjórnarskrárinnar. Þá hefur verið höfð hliðsjón af leiðbeinandi reglum um Feneyjanefnd Evrópuráðsins sem gefin var út 2001, viðmiðun Feneyjanefndarinnar frá mars 2007 og ályktun ráðgjafarþings Evrópuráðsins um þjóðaratkvæðagreiðslu frá árinu 2005.
Hæstv. forseti. Ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur er að finna í stjórnarskrám meiri hluta Evrópuþjóða. Í sumum ríkjum eru þjóðaratkvæðagreiðslur ekki viðhafðar, til dæmis í Þýskalandi, og í öðrum ríkjum eru þær einungis við ákveðin tilefni, sem varnagli við fulltrúalýðræðið. Í enn öðrum ríkjum er löng hefð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum og þær haldnar reglulega, jafnvel oft á ári, eins og í Sviss.
Virðulegi forseti. Á lýðveldistíma hefur aldrei farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla á Íslandi. Þó gerir stjórnarskráin ráð fyrir slíkum atkvæðagreiðslum í þremur tilvikum, í 3. mgr. 11. gr. um frávikningu forseta, í 26. gr. um synjun forseta á staðfestingu lagafrumvarps og í 2. mgr. 79. gr. um breytingu á kirkjuskipan ríkisins.
Ljóst er að samkvæmt stjórnarskránni er niðurstaða atkvæðagreiðslu sem efnt er til á grundvelli framangreindra stjórnarskrárákvæða bindandi fyrir löggjafann og ber honum því að fara eftir þeirri niðurstöðu sem verður í atkvæðagreiðslunni. Á hinn bóginn er jafnljóst að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi ákveður að efna til með samþykkt þingsályktunartillögu á grundvelli þessara laga, verði þau samþykkt, getur einungis orðið ráðgefandi að óbreyttri stjórnarskrá fyrir handhafa ríkisvaldsins samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Minni ég á í þessu sambandi að ekki náðist samstaða um afgreiðslu frumvarps til stjórnarskipunarlaga á liðnu vorþingi sem hefði gert bindandi þjóðaratkvæðagreiðslur að þessu leyti mögulegar. Ekki er þó hægt að draga í efa pólitískt skuldbindingargildi niðurstöðu ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki síst ef þátttaka er mikil eða niðurstaða afgerandi samanborið við reynslu annarra þjóða af slíkum atkvæðagreiðslum.
Ég vík nú nánar að efni frumvarps til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur. Meginmarkmið þessa frumvarps er að setja almenna umgjörð um tilhögun og framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Í niðurstöðum alþjóðlegra rannsókna á framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna er mælt með því að ríki setji almennar reglur um framkvæmd þeirra og tilhögun frekar en að sett séu sérstök lög um þau efni í hvert skipti þegar ákveðið er að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram. Það tryggir gagnsæi að hafa fyrir fram settar reglur um framkvæmdina og dregur úr tortryggni á því að málefnið sem slíkt hafi bein áhrif á hvernig reglur eru settar um atkvæðagreiðsluna.
Í 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um gildissvið laganna. Þar sem lögunum er ætla að hafa almennt gildi er ekki tekin nein efnisleg afstaða til þess hvert sé tilefni ákvörðunar um að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram enda hefur Alþingi þar víðtækt svigrúm. Hefur almenni löggjafinn tæpast heimild til þess að setja þinginu beinar skorður í þeim efnum, til dæmis að banna að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um tiltekin mál að öðru leyti en því sem hægt yrði að leiða beint af stjórnarskránni. Ekki verður almenna löggjafanum heldur talið heimilt að leggja þær skyldur á Alþingi að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli ávallt fara fram um tiltekið málefni. Slíkar skyldur er á hinn bóginn hægt að mæla fyrir um í stjórnarskrá.
Í ljósi svigrúms Alþingis til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu ber að túlka hugtakið „málefni“ rúmt og gæti það átt við varðandi spurningu um hvort fella skuli tiltekin lög úr gildi eða hvort setja skuli lög um tiltekin málefni.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hefur utanríkisráðherra lagt fram þingsályktunartillögu á Alþingi um að leggja inn umsókn um aðild að Evrópusambandinu. Þar er jafnframt ráðgert að haldin verði þjóðaratkvæðagreiðsla um mögulegan aðildarsamning að loknum samningaviðræðum við sambandið. Tilefni þess að Alþingi ákveður að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu getur annars verið af margvíslegum toga. Þannig gæti þingið til dæmis ákveðið að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni ef sterk krafa kæmi fram um það í þjóðfélaginu og fjöldi kjósenda ritaði nafn sitt á undirskriftalista þar sem atkvæðagreiðslu yrði krafist.
Mikilvægt er þó að hafa í huga, eins og áður hefur komið fram, að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. 1. gr. getur aðeins orðið ráðgefandi en ekki bindandi fyrir handhafa ríkisvaldsins. Þótt niðurstaða atkvæðagreiðslu verði ekki stjórnskipulega bindandi fyrir Alþingi felst í henni mikilvæg vísbending um þjóðarvilja varðandi tiltekið málefni sem þjóðkjörnir fulltrúar yrðu í raun að taka tillit til. Þýðing niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar felst í því að hún hefur pólitískt skuldbindingargildi. Svari löggjafinn ekki því ákalli eða vilja þjóðarinnar sem kemur fram í atkvæðagreiðslunni reynir á pólitíska ábyrgð þjóðkjörinna fulltrúa sem þar sitja.
Í 2. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu taki eftir því sem við á mið af því kosningakerfi sem þegar er til staðar hér á landi. Þessu ráða hagkvæmnissjónarmið en auk þess dregur það úr hættu á mistökum og hugsanlegum ágreiningi að notast við kerfi þar sem löng reynsla hefur skapast um framkvæmdina. Er hér jafnframt litið á fyrirmynd meðal annars frá Danmörku, Svíþjóð og Noregi.
Frumvarpið byggist þannig í meginatriðum á sömu reglum og gilda um forsetakosningar og kosningar til Alþingis.
Gert er ráð fyrir að tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslna fari eftir sömu reglum og gilda um kjör forseta Íslands. Þau lög gera síðan ráð fyrir að um kjörið gildi lög um þingkosningar að svo miklu leyti sem sérreglna er ekki þörf.
Þó kemur fram í ákvæðinu að kjörskrár skuli þó miðaðar við íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Væri miðað við reglu kosningalaga að þessu leyti væri tíminn fimm vikur. Gilda sömu rök hér og í forsetakosningum að ekki er þörf á að svo langur tími líði.
Í ljósi þess að viðfangsefni þau sem fjallað er um í þjóðaratkvæðagreiðslu verða alla jafna þau sömu og almennt heyra undir verksvið Alþingis þykir eðlilegt að miða kosningarrétt í þjóðaratkvæðagreiðslu við þann rétt sem gildir í alþingiskosningum og þá einnig varðandi utankjörfundaratkvæðagreiðslur erlendis.
Í 3. gr. frumvarpsins er stefnt að því að setja skýrar reglur um spurningu á kjörseðli í þjóðaratkvæðagreiðslunni og frágang seðilsins. Mikilvægt er að vandað sé til ákvörðunar um það hvernig spurningin er orðuð svo ekki vakni tortryggni um að framsetning hennar kunni að hafa áhrif afstöðu kjósenda. Því er ráðgert að landskjörstjórn gefi umsögn sína um spurninguna sem hlutlaus aðili áður en Alþingi samþykkir endanlegt orðalag. Gert er ráð fyrir því að spurningin sé samþykkt í sömu þingsályktun og þeirri sem Alþingi ályktar að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram, en ekki er útilokað að hún verði ákveðin síðar og þá í sérstakri þingsályktun.
Í erlendum rannsóknum sem gerðar hafa verið á þjóðaratkvæðagreiðslum og ráðleggingum um fyrirkomulag þeirra er jafnan mælt með því að til þess að fá fram skýra og afdráttarlausa niðurstöðu þurfi að setja fram skýra og óskilyrta spurningu þar sem valkostir um svar eru aðeins tveir.
Þrátt fyrir þetta er ekki útilokað að Alþingi kjósi að setja spurningu fram með öðrum hætti, þannig að valkostir séu fleiri en tveir, og er svigrúm til þess í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Þar kemur jafnframt fram að unnt er að ákveða að hafa fleiri en eina spurningu í sömu atkvæðagreiðslu.
Þar sem fyrir liggur hvaða málefni eru borin fram í þjóðaratkvæðagreiðslu sem efnt er til á grundvelli ákvæða stjórnarskrárinnar er lagt til að dómsmálaráðuneytið ákveði orðalag og framsetningu spurningar á kjörseðli í þeim tilvikum samhliða þeim undirbúningi sem fer fram fyrir atkvæðagreiðsluna að öðru leyti.
Loks er lagt til að dómsmálaráðherra setji nánari reglur um útlit og frágang kjörseðla, þar sem fram kemur nákvæmari lýsing á uppsetningu texta á seðlinum.
Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um tímafresti. Ekki er ráðgert að sömu reglur gildi um tímafresti í öllum tilvikum, meðal annars vegna fyrirmæla stjórnarskrárinnar sjálfar.
Ráðgert er að þjóðaratkvæðagreiðsla samkvæmt 1. mgr. 1. gr. skuli fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að Alþingi samþykkir þingsályktun um hana. Er hér lagður til ákveðinn lágmarkstími vegna þess undirbúnings sem þarf að fara fram fyrir atkvæðagreiðsluna, einkum að nægur tími gefist til að kynna málið með víðtækum hætti. Þá er ráðgert að ekki líði meira en eitt ár frá ákvörðun Alþingis þar til atkvæðagreiðslan fer fram.
Í 2. mgr. er lýst tímafrestum um það hvenær atkvæðagreiðsla skuli fara fram. Hér verður að líta til þess að í báðum þessum ákvæðum er áskilið að atkvæðagreiðslan fari fram innan ákveðins tíma. Hvað síðarnefnda tilvikið varðar má líta til þess að ákveðinn lágmarkstími þarf að líða til undirbúnings fyrir atkvæðagreiðsluna, sem áður segir, en sá tími sem líður frá því að synjun forseta er kunngerð og þar til þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram nýtist til umræðu um viðkomandi lög og til kynningar á hinu umdeilda málefni sem kjósendur verða að taka afstöðu til. Samkvæmt lögum um framboð og kjör forseta Íslands er kjörskrárgerð miðuð við íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Er það sami viðmiðunardagur og til skamms tíma gilti um kjörskrá í alþingiskosningum, en þetta tímamark var lengt í fimm vikur með lögum nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, til að sömu upplýsingar gætu legið til grundvallar kjörskrárgerð og afmörkun nyrðra og syðra kjördæmis í Reykjavík, sem auglýsa ber fjórum vikum fyrir kjördag alþingiskosninga. Án breytinga á öðrum frestum samkvæmt þeim lögum eru þrjár vikur því almennt sá lágmarksfrestur sem þarf til að undirbúa almennar kosningar í landinu.
Í frumvarpinu er tekið af skarið um að þjóðaratkvæðagreiðsla geti farið fram samhliða kosningum til sveitarstjórna eða Alþingis eða forsetakjöri. Eru ýmis hagkvæmnisrök fyrir því að reglulegar kosningar verði nýttar í þessu skyni og eykur það jafnframt líkur á betri þátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu. Eðli málsins samkvæmt er þó ólíklegt að þetta geti alltaf átt við og færi þjóðaratkvæðagreiðsla um frávikningu forseta augljóslega ekki fram á sama tíma og forsetakosningar.
Í 5. gr. frumvarpsins kemur fram sú meginregla að Alþingi skuli ákveða kjördag fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu en jafnframt er mælt fyrir um sérstakar auglýsingar um atkvæðagreiðsluna. Sú undantekning er gerð varðandi ákvörðun um kjördag að þegar um er að ræða atkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. skuli dómsmálaráðuneytið ákveða kjördag.
Í 6. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði ákvæði um kynningu á málefni sem bera á undir þjóðaratkvæði. Slík kynning, þar á meðal útgáfa og dreifing viðeigandi kynningarefnis, er vandmeðfarin og mikilvægt að þess sé gætt að kynna bæði rök með og á móti þeim málstað eða málefni sem kosið er um svo kjósandi geti tekið vel upplýsta ákvörðun í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Lagt er til að Alþingi standi að forminu til fyrir kynningu en forsætisnefnd þingsins er síðan ætlað að setja nánari reglur um fyrirkomulag kynningarinnar.
Í 2. mgr. 6. gr. er sérregla sett um kynningu þegar um ræðir þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar. Í ljósi þess að atkvæðagreiðsla skal fara fram eins fljótt og kostur er gefst minni tími til almennrar kynningar en mikilvægast er að kynna efni hins umdeilda frumvarps, eða öllu heldur laganna sem þá hafa tekið gildi, fyrir kjósendum.
Í 7. gr. frumvarpsins er annars vegar lagt til að undirkjörstjórnir, yfirkjörstjórnir og landskjörstjórn séu hinar sömu og við alþingiskosningar og hins vegar að mörk kjördæma, kjörstaðir og kjördeildir skuli vera hin sömu og í næstliðnum alþingiskosningum.
Ákvæðið sækir beina fyrirmynd í lög um framboð og kjör forseta Íslands.
8. og 9. gr. frumvarpsins eru að mestu leyti samhljóða ákvæðum laga um framboð og kjör forseta Íslands og þarfnast ekki frekari skýringar.
Í 10. gr. frumvarpsins er fjallað um aðgerðir yfirkjörstjórna að lokinni talningu atkvæða. Er hér um sambærilegt ferli að ræða og á við í forsetakosningum, að því frátöldu að landskjörstjórn hefur með höndum þau störf sem Hæstiréttur hefur í forsetakosningum.
Í 3. mgr. kemur fram sérregla um birtingu niðurstöðu atkvæðagreiðslu samkvæmt 26. gr. í A-deild Stjórnartíðinda.
Í 11. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um þá almennu reglu að tillaga eða spurning sem borin er fram í þjóðaratkvæðagreiðslu teljist samþykkt þegar meiri hluti þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni samþykkir tillöguna sem borin er fram eða svarar spurningu játandi. Er reglunni ætlað að gilda bæði um atkvæðagreiðslur sem Alþingi ákveður að efna til og þeirra þjóðaratkvæðagreiðslna sem taldar eru í stjórnarskránni.
Þar sem einskis er getið í stjórnarskrárákvæðum um þjóðaratkvæðagreiðslu um skilyrði um lágmarksþátttöku kjósenda eða að tiltekið hlutfall þeirra þurfi að samþykkja tillögu sem borin er fram verður byggt á þeirri almennu reglu sem tíðkast hefur.
Í 13. gr. koma fram reglur um hvernig fara beri með kærur um ólögmæti þjóðaratkvæðagreiðslu. Þó eru undanskildar kærur um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað sem lýst er í XXV. kafla laga um kosningar til Alþingis, en um þær fer eins og aðrar kærur um refsiverða háttsemi eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála.
Í 2. mgr. er lagt til að Alþingi geti ákveðið að ógilda niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Það gæti komið til hvort heldur ef landskjörstjórn hefur tekið til meðferðar kæru og úrskurðað að atkvæðagreiðslan hafi verið ólögmæt eða ef Alþingi telur að aðrir verulegir ágallar hafi verið á framkvæmd hennar sem ætla má að hafi haft áhrif á úrslitin. Séu slíkir verulegir ágallar á framkvæmd atkvæðagreiðslunnar í einu eða fleiri kjördæmum getur Alþingi ákveðið að hún fari aftur fram þar í stað þess að öll atkvæðagreiðslan verði endurtekin.
Í kostnaðarmati fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs við þjóðaratkvæðagreiðslu gæti orðið ámóta og við alþingiskosningar, eða um 160 millj. kr. Heimild til að halda þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða kosningum til sveitarstjórna eða Alþingis eða forsetakjöri getur þó lækkað kostnað við þjóðaratkvæðagreiðslu verulega og gæti slíkur kostnaður numið 50 millj. kr. hverju sinni. Verður því ekki séð að lögfesting frumvarpsins hafi teljandi áhrif á kostnað ríkissjóðs frá því sem annars hefði orðið.
Virðulegi forseti. Ég hef þá lokið yfirferð yfir frumvarp til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur og vænti þess að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til hv. allsherjarnefndar.
