Getum við Skýrsla Ríkisendurskoðunar um sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka.
Virðulegi forseti. Handarbakavinnubrögð, geðþóttaákvarðanir og bara almennt klúður er það sem kemur upp í hugann við lestur skýrslu ríkisendurskoðanda um sölu eignarhluta í Íslandsbanka. Sem dæmi má nefna að upplýsingar Bankasýslunnar og Íslandsbanka til fjármálaráðherra, fjármálaráðuneytisins og Fjármálaeftirlitsins voru rangar af því að hvorki Bankasýslan né Íslandsbanki kunnu á excel. Það eitt og sér fær mann til að velta því fyrir sér hvers konar kröfur við gerum til þeirra sem fá að stjórna þeim gríðarlegu fjármunum sem bankarnir hafa yfir að ráða eða selja eignarhluti ríkisins í þeim. Eru þetta hinir margnefndu fagfjárfestar, sem kunna ekki á excel? Það er a.m.k. ljóst að þessir aðilar stóðu ekki faglega að verki, svo að ekki sé fastar að orði kveðið.
Skýrsla Ríkisendurskoðunar er algjör áfellisdómur yfir söluferlinu í heild sinni. Það er reyndar umhugsunarvert hversu margar og alvarlegar athugasemdir koma fram í skýrslunni þegar litið er til þess að úttektinni er eingöngu ætlað, með leyfi forseta:
„ … að varpa ljósi á undirbúning og framkvæmd sölu eignarhlutar ríkisins í Íslandsbanka og einna helst þá atburðarás sem átti sér stað á söludegi, 22. mars 2022. Hún tekur þannig til þess hvernig staðið var að sölu umrædds eignarhluta út frá lögum, skilgreindum markmiðum með sölunni og sjónarmiðum um góða stjórnsýsluhætti.“
Þessi annars góða skýrsla tekur þannig ekkert til fjölmargra spurninga, sem enn er ósvarað, t.d. um hvort réttmætt hafi verið að selja hluti ríkisins í bankanum á umræddum tímapunkti eða hvort þeir sem keyptu hefðu yfir höfuð átt að fá að gera það. Hún tekur ekki heldur afstöðu til söluferilsins eða hvort vinnubrögð hafi verið í samræmi við gildandi lög og reglur, enda sæta þau atriði eftirliti Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands og við verðum því bara að bíða spennt eftir niðurstöðu þess.
Athugasemdir skýrslunnar eru samt ótrúlega margar miðað við þann þrönga stakk sem henni er skorinn. Þar má t.d. nefna að Bankasýslan hafði enga reynslu af tilboðsfyrirkomulagi, að vegna annmarka á framkvæmd var eftirspurn vanmetin við ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð, að ekki var tekið nægilegt tillit til mögulegrar orðsporsáhættu, að eftirspurn hafi gefið tilefni til hærra lokaverðs en miðað var við, að gagnsæi og upplýsingamiðlun hafi verið verulega ábótavant, að kynningar fjármála- og efnahagsráðuneytisins og Bankasýslunnar á tilboðsfyrirkomulaginu fyrir Alþingi og almenningi hafi ekki varpað nægilegu ljósi á raunverulegt eðli fyrirkomulagsins og hafi þannig beinlínis verið villandi, að þrátt fyrir að alltaf hafi verið rætt um lokað söluferli hafi söluferlið í raun verið opið söluferli, að ruglað var með hugtökin hæfir fjárfestar og hæfir fagfjárfestar. Og þetta er aðeins það helsta.
Það er ástæða til að ræða verðið, hvernig það var ákvarðað og af hverju hlutabréfin voru seld með svo miklum afslætti sem raun ber vitni. Næg eftirspurn var eftir bréfunum enda bárust tilboð í allan eignarhlutinn á dagslokagengi bankans á söludegi, 122 kr. á hlut eða hærra. En þrátt fyrir það var veittur afsláttur upp á 5 kr. á hlut. Bankasýslan hefur ekki útskýrt það með viðhlítandi hætti hvers vegna bréfin voru seld með þessum afslætti og svo virðist að fá rök hafi legið þar að baki. Í skýrslunni er beinlínis staðfest að ýmsar ákvarðanir, t.d. um leiðbeinandi lokaverð við söluna, hafi ekki uppfyllt kröfur rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, ákvarðanataka hafi verið illa undirbúin með þeim afleiðingum að minna fékkst fyrir hvern hlut. Áherslan hjá stjórnendum Bankasýslunnar var öll á að fæla ekki erlenda aðila frá þátttöku. Þetta er tilgreint sem helsta ástæðan fyrir því að binda verðið við 117 kr. á hlutinn þegar það hefði greinilega getað verið mun hærra. Bankasýslan var ekki búin að kynna fyrir neinum að aðkoma erlendra fjárfesta myndi hafa jafn mikið vægi og raun bar vitni. Það verður að kanna til hlítar hverjir þessir erlendu fjárfestar voru sem svo miklum hagsmunum var fórnað fyrir.
Þegar listinn yfir fjárfestana er skoðaður kemur í ljós að erlendir fjárfestar voru í flestum ef ekki öllum tilfellum erlendir sjóðir sem enginn veit hver stendur á bak við. Voru þeir kannski bara íslenskumælandi og búandi í Sviss? Eða kannski erlend félög í endanlegri eigu íslenskra aðila? Og hvers vegna er það eitthvað til að óttast að slíkir aðilar myndu hugsanlega falla frá þátttöku? Hefði það jafnvel getað dregið úr orðsporsáhættu að hafna tilboðum frá slíku huldufólki? Þessu virðist enn vera ósvarað. Eftir stendur að Bankasýslan fórnaði fjárhagslegum hagsmunum ríkisins fyrir þessa erlendu sjóði. Önnur rök Bankasýslunnar fyrir því að lækka verðið voru áhyggjur hennar af því að frekari hækkun gæti haft neikvæð áhrif á þróun hlutabréfaverðs bankans að sölu lokinni. Ég spyr nú bara í fáfræði minni hvernig það getur haft neikvæð áhrif á hlutabréfaverð að selja á markaðsverði eins og svo auðveldlega hefði verið hægt að gera. Það væri áhugavert að fá svör við því eins og svo mörgu öðru.
Já, það er ótrúlegt að lesa um verðmyndunina. Það er næstum eins og Bankasýslan hafi sleikt puttann og stungið honum upp í loftið í von um að finna hvernig vindar blésu. Um ákvörðun um að selja hlutinn á 117 kr. segir m.a. í skýrslunni, með leyfi forseta:
„Aftur á móti er ljóst að lokaverðið var ekki það verð sem myndaðist í söluferlinu eins og rakið er hér að framan. Stofnunin tók þá ákvörðun, að ráði ráðgjafa sinna, að leggja til við ráðherra að eignarhluturinn skyldi seldur á lægra verði að því er virðist til að ná fram öðrum markmiðum en forgangsmarkmiði sínu og meginreglu laga nr. 155/2012 um hagkvæmni eða hæsta verð.“
Það hljóta að vakna spurningar um hvaða markmiðum Bankasýslan var eiginlega að reyna að ná fram öðrum en meginmarkmiðum sínum.
Í skýrslunni er einnig fjallað um excel-skjalið alræmda sem lagt var til grundvallar við ákvörðun um lokaverðið. Um það segir, með leyfi forseta:
„Við greiningu Ríkisendurskoðunar á umræddu skjali komu í ljós annmarkar í útreikningum þar sem fjöldi færslna í skjalinu, þ.e. reitir sem innihéldu fjárhæð tilboða fjárfesta, var ekki færður inn á réttu formi, heldur ýmist með erlendri kommusetningu eða fjárhæðum skilgreindum sem texta. Það leiddi til þess að excel–töflureiknirinn nam þau ekki sem tölulegar upplýsingar. Umrædd tilboð birtust því ekki í fyrrnefndri töflu í skjalinu sem sent var Ríkisendurskoðun og sýndi heildareftirspurn við mismunandi gengi né þeirri mynd sem teiknuð var upp af eftirspurninni.“
Það getur tekið smástund að síast inn að upplýsingar og forsendur hafi verið rangar vegna þess að hvorki Bankasýslan né Íslandsbanki kunnu á excel. Það var svo ekki fyrr en 31. október síðastliðinn að Íslandsbanki sendi loks Ríkisendurskoðun uppfært skjal sem var vistað kl. 20.36 á söludegi 22. mars. Í því uppfærða skjali kemur fram að eftirspurn eftir bréfunum hafi verið mun meiri en ætla mátti af svörum Bankasýslunnar allt fram að því. Þá segir á bls. 15 í skýrslunni, með leyfi forseta:
„Svör Bankasýslu ríkisins til Ríkisendurskoðunar og Fjármálaeftirlits Seðlabanka Íslands í maí 2022 staðfesta að stofnunin var ekki meðvituð um hver heildareftirspurn fjárfesta var þegar ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð var tekin. Vegna þessa hafði stofnunin ekki fullnægjandi upplýsingar um raunverulegt umfang eftirspurnar fjárfesta við þá ákvörðun.“
Að framansögðu má draga þá ályktun að Bankasýslan hafi einfaldlega ekkert vitað hvað hún var að gera. Annað dæmi um það er rökstutt mat sem hún sendi frá sér um söluna kl. 21.40, einungis tíu mínútum eftir að henni lauk. Í því rökstudda mati sagði Bankasýslan að um 100–150 fjárfestar hefðu skráð sig fyrir hlutum fyrir rúma 100 milljarða kr. þegar fjárfestarnir voru í raun 209 og heildareftirspurn þeirra 148,4 milljarðar kr. Það verður ekki annað sagt en að þetta sé stjarnfræðilegt vanmat á eftirspurn eftir bréfunum.
Lögmálið um framboð og eftirspurn er allsráðandi á leigu- og húsnæðismarkaði og þar eru allar tillögur til að hamla stjórnlausum hækkunum kallaðar inngrip í markaðinn, jafnvel þó að þær séu til þess fallnar að rétta hlut þeirra sem höllustum fæti standa í samfélaginu. En þegar þeir fjársterku og ríku vilja fjárfesta eigið fé er þessu uppáhaldsmottói bara hent út um gluggann og þeim veittur afsláttur. Það er í raun ófyrirgefanlegt hvernig að þessu öllu saman var staðið.
Athyglisvert er að lesa í skýrslunni um kynningu Bankasýslunnar á þessum myndarlega afslætti sem fjárfestar fengu. Þar segir, með leyfi forseta:
„Í tölvupósti til fjármála- og efnahagsráðuneytis kvaðst Bankasýslan ætla að fjalla um afsláttinn með almennum hætti á kynningarfundum með fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis. Í glærum ráðuneytisins og stofnunarinnar sem lagðar voru fyrir á fundunum er ekki að finna slíka umfjöllun. Ráðuneytið hefur þó upplýst að fjallað hafi verið um þetta atriði á fundum með þingnefndum.“
Kynningin á afslættinum virðist hafa verið í mýflugumynd. Það eina sem finnst um afsláttinn í gögnum sem bárust til þingnefnda er neðanmálsgrein þar sem stendur: „En ljóst er að útboðsverð mun alltaf vera eitthvað lægra en verð á hlutum í lok dags.“ Um það þurfti víst ekki að hafa fleiri orð.
Ávallt var rætt um útboðið sem lokað söluferli en þegar til kom var söluferlið í raun opið, samkvæmt skýrslu ríkisendurskoðanda, enda voru fjárfestar ekki sérvaldir heldur fengu allir sem skilgreindir voru sem hæfir fjárfestar að taka þátt. Þetta bendir til þess að ekki hafi verið skilgreint fyrir fram hverjir fengju að taka þátt í hinu lokaða útboði og jafnvel að hending hafi ráðið hvort fjárfestum gafst kostur á því., þ.e. hvort þreifað hefði verið á þeim í aðdraganda sölunnar eða ekki. Það virðist hafa verið háð geðþótta söluaðila hverja þeir höfðu samband við og spurningar vakna um hvort einhverjir þátttakendur hafi jafnvel fyrst verið skilgreindir sem hæfir fjárfestar eftir að þreifingar hófust eða jafnvel eftir að söluferlið hófst. Þessu er ósvarað en fellur líklega frekar undir rannsókn FME á framkvæmd sölunnar af hálfu söluaðila. Í skýrslunni stendur, með leyfi forseta:
„Samkvæmt Íslandsbanka, einum af þremur umsjónaraðilum Bankasýslunnar í söluferlinu, höfðu fjárfestar sem voru ekki í viðskiptum við bankann fram að söludeginum möguleika á að sækja um og eftir atvikum fá flokkun hjá honum sem hæfir fjárfestar á meðan á sölunni stóð.“
Þetta staðfestir þá fyrrnefndu ályktun að hópur þátttakenda hafi ekki verið skilgreindur fyrir fram heldur í aðdraganda og við framkvæmd útboðsins og mögulega eftir geðþótta söluaðila.
Áfram stendur í skýrslunni, með leyfi forseta:
„Bankasýslan hefur vísað til þess að fjármálafyrirtækjum beri lögum samkvæmt að setja sér innri reglur um ráðstafanir gegn hagsmunaárekstrum. Stofnunin mat það svo að regluverk fjármálamarkaðarins væri með þeim hætti að slíkar innri reglur umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila kæmu í veg fyrir hagsmunaárekstra í sölunni. Ljóst er að innri reglur Íslandsbanka komu ekki í veg fyrir slíkt.“
Þetta sýnir fram á að regluverk eitt og sér getur ekki komið í veg fyrir misferli sem á sér stað ef reglum er ekki fylgt. Mantran um hið mikið breytta og dásamlega regluverk hefur ítrekað verið notuð til stuðnings því að nú sé annað uppi á teningnum en í aðdraganda bankahrunsins. Við getum selt bankann og treyst regluverkinu því að það sé orðið svo miklu betra. Þetta á einfaldlega ekki við rök að styðjast, enda er staðreyndin sú að það var ekki regluverkið, eða vankantar á því, sem olli bankahruninu 2008 heldur framferði sem samræmdist illa eða alls ekki því regluverki.
Svo er það þetta blessaða tilboðsfyrirkomulag sem Bankasýslan hafði enga reynslu af samkvæmt skýrslunni og taldi þá aðferð eiga meira skylt við list en vísindi, enda virðist mjög skapandi aðferðum hafi verið beitt við framkvæmdina fremur en faglegum vinnubrögðum. Þetta ferli er óformlegt og byggir á huglægu mati þeirra sem að sölunni koma og kannski má segja að Bankasýslunni hafi brugðist bogalistin. Annað er alvarlegra og það er að þegar Bankasýslan kom fyrir nefndir Alþingis var ekki búið að taka ákvörðun um hvernig söluferlið ætti að vera. Samkvæmt lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum á ráðherra að skila greinargerð um fyrirhugaða söluaðferð og í henni skal koma fram hvaða söluaðferð verði beitt. Það er það sem kynningin fyrir nefndum Alþingis á að snúast um. Þess í stað kynnti ráðherra áform um að selja bankann einhvern tímann á næstu tveimur árum með einhverri af nokkrum mögulegum söluaðferðum og án þess að búið væri að ákveða í hve mörgum áföngum hlutirnir yrðu seldir. Það er því engin furða að þingnefndirnar hafi ekki getað gagnrýnt sölufyrirkomulagið, enda lítið um það ákveðið þegar leitað var álits nefndanna.
Ég hef komið víða við í þessari ræðu minni en það er samt af nógu að taka. Við í Flokki fólksins vorum eini flokkurinn sem var alfarið á móti sölunni. Flokkur fólksins lagði til fyrir síðustu jól að heimild til sölu bankanna yrði felld brott úr fjárlögum og ég lét þá skoðun mína skýrt í ljós á fundum efnahags- og viðskiptanefndar. En skýrslan snýst að sjálfsögðu ekki um afstöðuna til sölu bankanna almennt en ég skilaði séráliti um söluna hjá efnahags- og viðskiptanefnd og þar segir, með leyfi forseta:
Ef ráðherra hyggst selja 65% hlut í Íslandsbanka er nauðsynlegt að tryggja gæði nýrra eigenda. Ríkið þarf að setja skilyrði fyrir fram um það hvers konar aðilar fái að eignast kerfislega mikilvæga viðskiptabanka. Ljóst er að gæði eigenda viðskiptabankanna voru ekki mikil á árunum fyrir hrun. Þegar gæði eigenda viðskiptabankanna eru ekki fullnægjandi stóreykst áhætta ríkisins vegna kerfislega mikilvægra banka. Íslenska ríkið er lánveitandi til þrautavara gagnvart bankakerfinu og þar með samfélagið í heild. Samfélagið ber kostnaðinn ef bankakerfið riðar til falls. Glæfraskapur og freistnivandi geta orsakað slíkt fall eins og sagan sýnir. Því ber okkur skylda til að gera ítarlegar kröfur um gæði eigenda og krefja þá eigendur sem koma til með að fara með virkan eignarhlut um langtímaáætlanir. Þar skiptir einnig máli orðspor, reynsla og fjárhagslegt heilbrigði þess sem hyggst fara með virkan eignarhlut í Íslandsbanka. Ríkið þarf við söluna að gera mun meiri kröfur en gerðar eru í lögum um fjármálafyrirtæki, enda er það ekki bundið af þeim nema að lágmarki og getur sett eigin skilyrði við söluna til að tryggja heilbrigði fjármálakerfisins þar sem stöðugleiki, samkeppni, hagkvæmni og hagur almennings, sparifjáreigenda og lítilla og meðalstórra fyrirtækja verði haft að leiðarljósi.
Svo mörg voru þau orð. Stundum væri kannski gott að hlusta á minni hlutann.
