fjáraukalög 2023.
Virðulegur forseti. ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2023 sem er að finna á þskj. 529. Frumvarpið ber þess skýr merki að gildistaka laga um opinber fjármál frá 2015 hefur skilað árangri i agaðri vinnubrögðum varðandi ríkisfjármál og áætlanagerð þeim tengdum. Í frumvarpinu eru eingöngu gerðar tillögur um auknar fjárheimildir málaflokka vegna tilefna þar sem ekki var talið vera fjárhagslegt svigrúm innan ársins til að mæta þeim. Einnig er tilefni þar sem um er að ræða lögbundin framlög sem ekki verður frá vikist að greiða úr ríkissjóði. En fjáraukalögum er lögum samkvæmt einungis ætlað að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjaldamálum. Þeim er ekki ætlað að mæta útgjöldum til nýrra verkefna, aukins umfangs starfsemi eða rekstrarhalla einstakra málefnasviða og málaflokka umfram settra útgjaldaramma. Þetta er ávallt mikilvægt að hafa í huga.
Líkt og í fyrri fjáraukalögum eru í þessu frumvarpi hvorki lagðar til breytingar á tekjuhlið fjárlaga né tilheyrandi breytingar á sjóðstreymi og afkomu ríkissjóðs. Á hinn bóginn er greint frá endurmetnum afkomuhorfum í greinargerð frumvarpsins. Þá eru í frumvarpinu fyrst og fremst lagðar til breytingar á framlögum til málaflokka þar sem aukinna fjárheimilda er þörf en ekki lækkanir á framlögum til annarra málaflokka. Í einhverjum tilvikum geta þó tiltekin útgjaldamál, til að mynda millifærslur, leitt til að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka lækki.
Megininntak frumvarpsins tengist að stærstum hluta lífeyrisskuldbindingum og vaxtagjöldum ríkissjóðs og stærri útgjaldakerfum á borð við almannatryggingar og sjúkratryggingar. Þá eru til viðbótar tillögum um nýjar fjárheimildir lagðar til breytingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda og millifærslur á milli málaflokka en slíkar breytingar hafa eðli málsins samkvæmt ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs.
Rétt er að vekja athygli á þeirri augljósu óvissu sem ríkir varðandi frumvarpið sem tengist jarðhræringum á Reykjanesi, mögulegum eldsumbrotum og áhrifum þeirra á daglegt líf fólks og innviði svæðisins. Að svo stöddu eru ekki lagðar til neinar breytingar á fjárheimildum málefnasviða og málaflokka í frumvarpinu vegna þessa enda liggja ekki fyrir fjárhagsleg áhrif af þeim aðgerðum sem verið er að ráðast í og eftir atvikum gæti þurft að ráðast í með aðkomu ríkisins. Gert er ráð fyrir að nauðsynlegra heimilda verði aflað, hvort sem það verður við meðferð málsins á Alþingi fyrir yfirstandandi ár eða í fjárlögum næsta árs eftir því sem mál skýrast. Þá er einnig unnt að nýta þær heimildir sem eftir standa í almennum varasjóði fjárlaga.
Virðulegi forseti. Áður en ég vík máli mínu að innihaldi frumvarpsins vek ég athygli á því, í tengslum við hlutverk og umfang fjáraukalaga, að í 24. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um almennan varasjóð A1-hluta ríkissjóðs. Skilyrði fyrir ráðstöfun úr sjóðnum eru sams konar og þau sem gilda um frumvarp til fjáraukalaga, þ.e. honum er ætlað að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg og óhjákvæmileg. Almennum varasjóði er einkum ætlað að mæta frávikum í launa-, gengis- og verðlagsforsendum fjárlaga og meiri háttar, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna náttúruhamfara eða útgjöldum sem ókleift er að mæta með öðrum hætti samkvæmt fjárlögum.
Í fjárlögum fyrir árið 2023 nemur fjárheimild sjóðsins rúmum 34 milljörðum kr. eða sem svarar til 2,7% af heildarfjárheimild fjárlaga ársins. Líkt og kom fram í greinargerð með fjárlagafrumvarpinu 2023 skýrist þetta háa hlutfall af því að vegna mikillar óvissu um niðurstöðu kjarasamninga var ákveðið að úthluta ekki stofnunum viðbótarfjárveitingum byggt á áætlunum um mögulegar launahækkanir vegna ársins 2023. Í stað þess var gert ráð fyrir auknu svigrúmi í almenna varasjóðnum til að mæta áætluðum launahækkunum á árinu 2023 og eftir því sem niðurstöður kjarasamninga lægju fyrir yrði fjárveitingum stofnana breytt til samræmis.
Þegar hefur nærri 20 milljörðum kr. úr almenna varasjóðnum verið ráðstafað, nær alfarið vegna útdeilingar á fjárveitingum til stofnana og verkefna vegna kjarasamninga sem gerðir hafa verið á árinu. Því til viðbótar er áformað að ráðstafa rúmum 11 milljörðum til ýmissa útgjaldamála sem voru til skoðunar við vinnslu frumvarpsins. Þannig er gert ráð fyrir að millifæra um 6,6 milljarða vegna útgjalda sem fallið hafa til og varða flóttafólk og umsóknir um alþjóðlega vernd, 1,5 milljarða kr. vegna kostnaðar við leiðtogafund Evrópuráðsins frá í vor, 1,4 milljarða kr. vegna dómkrafna í málum sem ríkissjóður hefur tapað og 1,3 milljarða kr. vegna endurmats á útgjöldum sem fyrst og fremst ráðast af gengi erlendra gjaldmiðla. Að auki verða millifærðar um 490 millj. kr. vegna annarra tilefna.
Ekki hefur verið tekin ákvörðun um frekari ráðstöfun úr sjóðnum og er því til staðar tæplega 3,8 milljarða kr. svigrúm til að bregðast við óvæntum og óhjákvæmilegum útgjöldum, svo sem vegna jarðhræringa og mögulegra eldsumbrota á Reykjanesi fyrir lok þessa árs ef til þess kæmi.
Virðulegi forseti. Ég vík nú að meginefni frumvarpsins. Stærstur hluti útgjaldanna sem lagður er til í þessu frumvarpi er annars vegar sá að fjárheimildin hækki um tæpa 44 milljarða kr. vegna endurmetinnar áætlunar um lífeyrisskuldbindingar ársins 2023. Hækkunina má rekja til hækkunar á vísitölu lífeyrisskuldbindinga sem hefur verið óvenjumikil fyrstu mánuði ársins 2023, m.a. í tengslum við kjarasamninga, en gera má ráð fyrir að hækkun ársins sé nú að stærstum hluta komin fram og vísitalan hækki minna á síðari hluta árs. Gjaldfærsla lífeyrisskuldbindinga er viðkvæm fyrir breytingum á vísitölu lífeyrisskuldbindinga, sem ræðst að stærstum hluta af launabreytingum innan ársins. Gjaldfærslan miðast að hluta til við breytingu á heildarlífeyrisskuldbindingum innan ársins, en heildarlífeyrisskuldbindingar námu rúmum 1.100 milljörðum kr. í árslok 2022. Þannig geta jafnvel litlar breytingar á vísitölunni leitt til hárrar gjaldfærslu. Á hinn bóginn er vert að nefna að þótt gjaldfærslur vegna lífeyrisskuldbindinga geti sveiflast mikið á milli ára breytist greiðslan innan ársins minna þar sem breytingin dreifist á mörg ár.
Rétt er að vekja athygli á því að meðferð lífeyrisskuldbindinga er mismunandi eftir því hvort horft er á fjárheimildir málefnasviða samkvæmt IPSAS-reikningsskilastaðlinum, þ.e. framsetningu ríkisreiknings, eða heildarútgjöld á þjóðhagsgrunni samkvæmt GFS-hagskýrslustaðlinum, sbr. framsetningu 1. gr. fjárlaga. IPSAS-staðallinn gerir almennt ráð fyrir að allar magn- og verðbreytingar ársins færist um rekstrarreikning, svo sem vegna áhrifa af ávinnslu nýrra réttinda á árinu, launabreytinga, breytinga á tryggingafræðilegum forsendum og ávöxtun eigna. Við færslumeðferð samkvæmt GFS-staðli færast einungis breytingar á lífeyriskuldbindingum vegna ávinnslu réttinda á árinu og reiknaðs vaxtakostnaðar af útistandandi lífeyrisskuldbindingum um rekstrarreikning.
Annað stærsta málið í frumvarpinu eru auknar fjárheimildir vegna endurmats á vaxtagjöldum ríkissjóð. Lagt er til að auka þær um 26,4 milljarða kr. sem skýrist af hækkun vaxtagjalda ársins 2023 sem má einkum rekja til verðbóta verðtryggðra lána, en samkvæmt uppfærðri þjóðhagsspá er spáð verðbólga 8,7% á árinu sem er umfram forsendur fjárlaga sem gerðu ráð fyrir 5,6%. Hvert prósentustig af verðbólgu leiðir til gjaldfærslu um 6–6,5 milljarða kr. í auknar verðbætur sem eru áætlaðar rúmlega 20 milljörðum kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Þá hefur hærra vaxtastig og breyttar forsendur um sölu Íslandsbanka leitt til rúmlega 6 milljarða kr. hærri gjaldfærslu vaxta á árinu umfram forsendur fjárlaga.
Að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og vaxtagjöldum varða tillögur frumvarpsins fá og afmörkuð mál. Þar eru félags-, húsnæðis- og tryggingamál fyrirferðarmest og nemur hækkun þeirra um 3 milljörðum kr. sem einkum má rekja til hækkunar framlaga til almannatrygginga um rúma 2 milljarða kr. vegna eingreiðslu til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Undanfarin ár hefur verið tekin sérstök ákvörðun um eingreiðslur í desember til þessa hóps, m.a. í kórónuveirufaraldrinum, til að verja hag þeirra verst settu.
Þar sem heildarendurskoðun á örorkulífeyriskerfinu er ekki lokið er lagt til að örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar fái einnig eingreiðslu í desember á yfirstandandi ári. Gert er ráð fyrir að greiðslan nemi 66.381 kr. og komi til viðbótar hefðbundnum orlofs- og desemberuppbótum lífeyrisþega, auk 2,5% hækkun bóta frá miðju ári sem var gert í samræmi við aðgerðir stjórnvalda gegn verðbólgu á árinu.
Gert ráð fyrir að framlög til heilbrigðismála hækki um 2,2 milljarða kr. nettó, þar af eru tæpir 2 milljarðar kr. vegna sjúkratryggingaliða. Áætlanir Sjúkratrygginga Íslands gera nú ráð fyrir að sjúkratryggingaliðir fari um 2 milljarða kr. fram úr fjárheimildum ársins en mikill munur er á einstökum liðum. Þannig er gert ráð fyrir að útgjöld til almennra lyfja verði rúmlega 3,1 milljarði kr. hærri en fjárveiting ársins eða 20%, miðað við gengi fjárlaga. Ekki hefur verið gripið til nægilegra ráðstafana innan ársins til að tryggja að útgjöld liðarins séu innan heimilda. Sama gildir um fleiri liði sjúkratrygginga, svo sem tannlækningar, brýna meðferð erlendis og sjúkrakostnað vegna veikinda og slysa erlendis. Á móti vegur að kostnaður nokkurra annarra liða stefnir í að vera undir fjárveitingum. Í frumvarpinu eru gerðar millifærslutillögur milli málaflokka vegna þessara sjúkratryggingaliða til að netta út heimildir til samræmis við nýtingu þeirra.
Á málefnasviðum mennta- og menningarmála er lögð til 1,4 milljarða kr. hækkun. Vegur þar þyngst 969 millj. kr. í aukið framlag vegna byggingarframkvæmda við Eddu, hús íslenskunnar, en framkvæmdin er nú á lokastigi. Gert er ráð fyrir að 30% aukningarinnar séu fjármögnuð af Happdrætti Háskóla Íslands eins og tíðkast hefur á framkvæmdatíma hússins.
Þá er lagt til að veita 218 millj. kr. til framhaldsskólastigsins til að mæta auknum kostnaði vegna fjölgunar nemenda á starfsbrautum, en veruleg nemendaaukning hefur átt sér stað á árinu og voru stofnaðar nýjar starfsbrautir í haust til að mæta þeirri aukningu.
Útgjöld til umhverfis-, orku- og loftslagsmála aukast sem skýrist að mestu leyti af gjaldfærslu loftslagsheimilda á árinu en á móti kemur tekjufærsla af sölu heimildanna. Um er að ræða breytingar á bókhaldslegri meðferð loftslagsheimilda sem nýttar eru í skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum.
Þá má að lokum nefna rúmlega 2 milljarða kr. hækkun á lögbundnu framlagi til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga en breytingin er til samræmis við endurmat á innheimtum skatttekjum ríkissjóðs og útsvarsstofni.
Ef einungis er horft til rammasettra útgjalda í þessu frumvarpi, en það eru þau útgjöld ríkissjóðs sem stjórnvöld hafa til skemmri tíma einhver tök á að stjórna, nema tillögur um auknar fjárheimildir 11,1 milljarði eða sem nemur 1% aukningu frá fjárlögum. Sögulega séð hafa frávik rammasettra útgjalda frá samþykktum fjárlögum sjaldan verið minni en í þessu frumvarpi.
Í samræmi við 18. gr. laga um opinber fjármál var lagt mat á áhrif tillagna á markmið um jafna stöðu kynjanna. Lagt var mat á hvort ráðstafanir væru líklegar til að stuðla að jafnrétti kynjanna, viðhalda óbreyttu ástandi á stöðu kynjanna eða auka kynjamisrétti eða kynjabil. Jafnréttismat liggur fyrir í um fimmtungi tillagna. Í þeim tillögum sem taldar eru stuðla að jafnrétti vegur þyngst eingreiðsla til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega ásamt framlagi til óreglulegra greiðslna lífeyris almannatrygginga. Flestar tillögur sem voru jafnréttismetnar voru taldar viðhalda óbreyttu ástandi. Stærst að umfangi eru aukin framlög vegna sjúkratrygginga og tillaga um vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd.
Að öðru leyti er vísað í nánari umfjöllun um útgjaldabreytingar málefnasviða og málaflokka í greinargerð viðkomandi málefnasviða.
Virðulegi forseti. Áður en ég lýk máli mínu vil ég fjalla stuttlega um áætlaðar afkomuhorfur á yfirstandandi ári ásamt breytingum sem orðið hafa í lánsfjármálum. Afkoma ríkissjóðs hefur batnað verulega á síðustu misserum og hefur batinn verið umtalsvert hraðari en fyrri spár gerðu ráð fyrir. Áætlað er að halli á rekstri ríkissjóðs í ár verði um 45 milljarðar kr. eða 1,1% af vergri landsframleiðslu. Það er ríflega 74 milljörðum kr. betri afkoma en gert var ráð fyrir í áætlun fjárlaga eða 1,9% af vergri landsframleiðslu. Breytingin á afkomuhorfum yfirstandandi árs er til marks um hve skjótt afkoma ríkissjóðs hefur batnað undanfarið og þá fyrst og fremst tekjuhliðin til samræmis við kröftugan efnahagsbata.
Gangi áætlanir eftir hefur tekist að snúa við þeim mikla hallarekstri sem myndaðist í kórónuveirufaraldrinum á árunum 2020–2021 þegar hallinn nam 7–8% af vergri landsframleiðslu og stefnir í að hallinn á rekstri ríkissjóðs verði orðinn sambærilegur og árið 2019. Borið saman við niðurstöðu ársins 2019 er frumjöfnuður ríkissjóðs um 0,7% af vergri landsframleiðslu betri á þessu ári, en vaxtajöfnuður um 0,4% af vergri landsframleiðslu lakari sem rekja má til hærri skuldsetningar í kjölfar heimsfaraldursins og hærri fjármögnunarkostnaðar. Bati í frumjöfnuði ríkissjóðs er nokkru meiri en í heildarafkomunni og er áætlað að frumjöfnuðurinn verði jákvæður um tæplega 42 milljarða kr. í ár sem er yfir 90 milljörðum kr. betri afkoma en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Á móti miklum bata í frumjöfnuði samanborið við áætlun fjárlaga ársins 2023 vegur að hluta lakari vaxtajöfnuður sem versnar um ríflega 18 milljarða kr. Þessi breyting er vegna hærri verðbólgu og vaxtastigs.
Heildartekjur ársins 2023 eru áætlaðar 1.264 milljarðar kr. eða 30,1% af vergri landsframleiðslu. Heildarútgjöld ársins 2023 eru áætluð á þjóðhagsgrunni 1.310 milljarðar kr. eða 31,2% af vergri landsframleiðslu, sem eru um 42 milljörðum kr. hærri en áætlun fjárlaga. Að stærstum hluta má rekja aukningu útgjalda til hærri gjaldfærslu vaxtagjalda sem hækka um rúmlega 29 milljarða kr. Sú aukning skýrist að mestu af umtalsvert hærri verðbólgu á þessu ári en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir sem aftur leiðir til mun hærri gjaldfærslu á verðbótum verðtryggðra lána.
Frumgjöld eru áætluð í heild um 13 milljörðum kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Framangreindar afkomuhorfur fyrir árið 2023 eru áþekkar því endurmati sem birt var í frumvarpi til fjárlaga 2024 í september síðastliðnum og lækka um 4 milljarða kr. eða 0,1% af vergri landsframleiðslu frá því mati.
Tekjur ríkissjóðs eru áætlaðar lítillega hærri eða sem nemur 4 milljörðum kr. en nokkur breyting er á tekjuáætlun innbyrðis líkt og rakið verður nánar hér á eftir.
Á gjaldahlið er gert ráð fyrir um 9 milljarða kr. hærri útgjöldum samanborið við fyrra mat en horfurnar eru uppfærðar með tilliti til upplýsinga sem hafa komið fram á síðustu vikum, m.a. uppgjör á rekstri ríkissjóðs á fyrstu níu mánuðum ársins og breytingum sem útlistaðar eru í þessu frumvarpi.
Heildarskuldir ríkissjóðs eru áætlaðar um 1.706 milljarðar kr. í árslok 2023 en voru áætlaðar 1.560 milljarðar kr. í fjárlögum fyrir árið 2023. Hækkunin nemur því 146 milljörðum kr. og skýrist annars vegar af lántökum sem tengjast kaupum ríkissjóðs á Landsneti í lok árs 2022 sem námu um 62,5 milljörðum kr. og hins vegar af því að í fjárlögum ársins 2023 var ekki gert ráð fyrir erlendri lántöku fyrir um 75 milljarða kr. eins og síðar var stefnt að og er gert ráð fyrir í gildandi fjármálaáætlun. Hins vegar aukast með tímanum líkur á að lántakan verði ekki framkvæmd fyrr en á næsta ári en heimild er fyrir henni bæði á árunum 2023 og 2024.
Önnur áhrif á skuldahorfur ríkissjóðs snúa að stórbættri afkomu ríkissjóðs, hærri landsframleiðslu og á móti frestun á sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka. Áætlað er að skuldir ríkissjóðs samkvæmt skuldareglu verði 32,7% af vergri landsframleiðslu í árslok 2023 sem eru óbreyttar horfur frá fjárlögum ársins 2023.
Hæstv. forseti. Ég hef nú farið yfir alla helstu þætti frumvarps til fjáraukalaga fyrir árið 2023. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umræðu og hv. fjárlaganefndar þingsins sem fær málið til meðferðar.
