fjármálastefna 2017--2022.
Frú forseti. Fjármálastefna hverrar ríkisstjórnar er lögð fram aðeins einu sinni á kjörtímabili og gildir í fimm ár eða þar til ný ríkisstjórn setur fram nýja stefnu. Fjármálastefnan er eitt mikilvægasta þingskjal kjörtímabilsins. Í henni felst mikil skuldbinding um hvernig haga eigi skatta- og útgjaldastefnu stjórnvalda. Stjórnvöld þurfa að fylgja henni eftir en ströng skilyrði eru fyrir endurskoðun hennar. Samkvæmt 10. gr. laga um opinber fjármál má aðeins endurskoða fjármálastefnuna ef grundvallarforsendur hennar bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra ástæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum. Það er ekki nóg að stjórnvöld langi til að breyta stefnunni eða að einhverjir veikleikar hafi komið fram við stjórn ríkisfjármála sem þau vilja helst kippa í lag. Ef ekkert stórkostlegt gerist, sem veldur því að grundvallarforsendur stefnunnar bresta, eiga stjórnvöld að grípa til aðgerða í fjármálaáætlun sem leiða til þess að markmiðum fjármálastefnunnar verði náð, hvort sem er á tekjuhlið, gjaldahlið eða með niðurgreiðslu skulda.
Þess vegna er mikið áhyggjuefni að í stefnunni sé ekki skapað svigrúm fyrir aukin útgjöld ef spár reynast óraunsæjar og samdráttur verður í hagkerfinu á tímabilinu og að ekki sé horft til þess að auka tekjur af efnaðasta fólki landsins og af þeim fyrirtækjum sem nýta sameiginlegar auðlindir okkar í sjávarútvegi, orkuframleiðslu, stóriðju og ferðaþjónustu. Það eru sérstök vonbrigði að í tillögu ríkisstjórnarinnar og meiri hluta fjárlaganefndar er í engu brugðist við skýrum athugasemdum fjármálaráðs. Fjármálaráði er samkvæmt lögum ætlað að leggja mat á stefnuna og athugasemdir ráðsins lúta meðal annars að því að marka þurfi ferðaþjónustunni skýrari ramma og afla frekari tekna frá hinum sívaxandi ferðamannafjölda. Þá gerir fjármálaráð einnig alvarlegar athugasemdir við að áætlunin tekur ekki mið af hagsveifluleiðréttingu. Væri það gert er ljóst að áætlaður afgangur af opinberum fjármálum ætti að vera meiri.
Af umsögn fjármálaráðs er ljóst að afla þarf aukinna tekna svo að velferðarkerfið verði ekki fórnarlamb niðurskurðar ef aðstæður breytast í hagkerfinu og að stjórnvöld geti lent í spennitreyju fjármálastefnunnar.
Samkvæmt fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar á að fara gamalkunna leið í ríkisfjármálum sem hægri stjórnir hafa farið með íslenskt samfélag aftur og aftur. Niðurstaðan er sú að ekki verður ráðist í aðkallandi úrbætur í heilbrigðis-, mennta- og velferðarmálum nema með auknum álögum á notendur, þ.e. almenning. Það er óásættanlegt og það er ekki í samræmi við kosningaloforð.
Vegna þess hversu mikilvæg fjármálastefnan er og hversu erfitt er að breyta henni er nauðsynlegt að framsetning hennar sé skýr og gegnsæ. Afkomumarkmið og skuldaviðmið fjármálastefnunnar eru sett sem hlutfall af vergri landsframleiðslu eins og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir. Skýrari framsetning er æskileg, svo sem með áætlun um heildarútgjöld og tekjur með og án fjármagnsliða, þ.e. áætlun um heildarjöfnuð og frumjöfnuð fyrir hvert ár sem áætlunin nær til.
Ef við skoðum afkomumarkmið í milljörðum króna kemur í ljós að aðhaldið verður 41 milljarður, þ.e. afgangur af ríkisfjármálum verður 41 milljarður árið 2018 en 3 hjá sveitarfélögunum. Þegar við erum komin aftur til ársins 2022 hefur aðhaldið minnkað á ríkissjóði en vaxið á sveitarfélögunum. 2022 á ríkið að skila 37 milljörðum í afgang en sveitarfélögin 7, ef við breytum hlutfallstölunum miðað við áætlaða landsframleiðslu.
En rökstuðning fyrir þessum breytingum er ekki að finna í fjármálastefnunni. Í lögum um opinber fjármál er ekki gert ráð fyrir að markmið séu birt í krónutölum, enda væri það ekki raunsæ framsetning — en góð fyrir þá sem þurfa að fjalla um stefnuna, að sjá hverjar krónutölurnar yrðu ef spár sem undir stefnunni liggja gengju allar eftir, sem auðvitað mun aldrei gerast í raun. En það er mikilvægt að snúa þessum hlutfallstölum yfir í krónur til þess að fólk geti áttað sig á hvað þær þýða.
Fjármálaráð bendir á í umsögn sinni að miðað við hversu mikla óvissu framtíðin ber í skauti sér sé ekki ráðlegt að niðurnjörva alla liði fjármálastefnunnar. Ráðið telur að ein prósentutala um afkomumarkmið sé of mikil nákvæmni og bendir á að lögin um opinber fjármál útiloki ekki að setja megi markmiðin fram með margvíslegum hætti, t.d. með punktmati, einhliða eða tvíhliða bilum, með eða án skilyrða. Ríkisstjórnin og meiri hluti fjárlaganefndar hunsar þessar athugasemdir fjármálaráðs. Mér finnst undarlegt, miðað við mikilvægi fjármálaráðsins, að meiri hluti fjárlaganefndar hafi ekki, í nefndaráliti sínu, svarað ábendingum fjármálaráðs og rökstutt af hverju kosið er að hunsa þær. Það er látið eins og fjármálaráð sé hreinlega ekki til. Þó hefur það mjög mikilvægu hlutverki að gegna samkvæmt lögum um opinber fjármál.
Lögin um opinber fjármál taka til bæði fjármála ríkis og sveitarfélaga. Sveitarfélögum er ætlað að sjá til þess að hluti aðhaldsmarkmiða fjármálastefnunnar gangi eftir. Óvissa er um hvort sveitarfélögin muni standa við sinn hlut. Hvorki ríkið né samband íslenskra sveitarfélaga hefur boðvald til að hlutast til um breytingar á samþykktum fjárhagsáætlunum sveitarfélaga. Því er allt eins líklegt að breyting verði á áætlaðri afkomu sveitarfélaga og að mismunurinn leggist alfarið á ríkissjóð. Það verður að gera ráð fyrir þessu í mati á raunsæi fjármálastefnunnar.
Frú forseti. 2. minni hluti tekur undir það sjónarmið að skuldir ríkissjóðs þarf að lækka og að meðal annars eigi að nýta einskiptistekjur til að greiða niður skuldir. Fjármálareglan um skuldir ríkissjóðs er miðuð við hlutfall af vergri landsframleiðslu eins og önnur viðmið reglunnar. Þannig er skuldaþróunin háð óvissu um hagvöxt. Einnig er söluverðmæti eignanna sem mynda stöðugleikaframlögin óvíst og 2. minni hluti telur afar mikilvægt fyrir hag almennings að stjórnvöld hafi ákveðið framtíðarskipan bankakerfisins áður en ákvörðun verður tekin um hvort selja eigi eignarhlut ríkisins í bönkunum.
Eins og fjármálaráð bendir á þarf stefnan í þróun skulda að vera varfærin þannig að hún reynist ekki of þungbær í framkvæmd, skaði sjálfbærni samfélagsins eða setji það úr jafnvægi. Stefnan í skuldamálum, eins og hún er sett fram í greinargerð með fjármálastefnunni, er ekki gagnsæ og ómögulegt er að sjá hvert hún leiðir á gildistíma fjármálastefnunnar. Erfitt er að túlka muninn á skuldum og langtímaskuldbindingum og fjármálaráð bendir á að óvissa sé einnig á ferðinni þar. Um háar fjárhæðir er að ræða enda lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs utan við skuldahlutfallið sem stefnt er að.
Í greinargerð með fjármálastefnunni kemur fram að æskilegt sé að tryggja skulda- og fjármálalegt svigrúm til að vega á móti niðursveiflu í hagkerfinu síðar meir, þ.e. að afkoma og skuldastaða hins opinbera þurfi að veita færi til að beita fjármunum hins opinbera í sveiflujöfnunarskyni. Hagstjórnarverkefnið fram undan beinist einkum að sveiflujöfnun við hagstæð efnahagsskilyrði fremur en að takast þurfi á við bresti eða áföll í efnahagslífinu. Í greinargerðinni segir einnig að gert sé ráð fyrir að raunvöxtur tekna og gjalda verði áþekkur hagvexti tímabilsins. Þarna er mikið ósamræmi í greinargerðinni vegna þess einfaldlega að sjálfvirk sveiflujöfnun í ríkisfjármálum gerir hreint ekki ráð fyrir að tekjur og gjöld vaxi til jafns. Þar með er sveiflujöfnunin tekin úr sambandi. Fjármálaráð bendir á að ákjósanlegast væri að aðhaldið kæmi ekki fram í sértækum aðgerðum í útgjöldum eða á tekjuhlið heldur myndi hin innbyggða sveiflujöfnun ráða för. Það er hins vegar ekki stefna stjórnvalda sem hunsa einnig þessar ábendingar fjármálaráðsins.
Skattkerfið virkar þannig að hlutfall skatta af tekjum eykst þegar vel árar og á sama tíma dregur úr útgjöldum í velferðarkerfinu, svo sem vegna atvinnuleysisbóta og tekjutengdra jöfnunartækja. Sjálfvirka sveiflujöfnunin var veikt við síðustu áramót þegar milliþrepið í tekjuskattskerfinu var afnumið. Skatttekjur aukast því ekki jafn mikið með almennum launahækkunum og annars hefði verið. ASÍ bendir á, í umsögn sinni um fjármálastefnuna, að á yfirstandandi ári leiði sértækar kerfisbreytingar til lækkunar tekna um 8 milljarða kr. sem bætist við þær þensluhvetjandi aðgerðir sem ráðist hefur verið í á tekjuhlið ríkisfjármála á undanförnum árum, svo sem skuldalækkunaraðgerðir og skattkerfisbreytingar á borð við afnám auðlegðarskatts, lækkun veiðigjalda og lækkanir á tollum og neyslusköttum. Afleiðingarnar verða þær að tekjustofnar ríkisins nægja ekki til að fjármagna nauðsynleg útgjöld til velferðar og innviða þrátt fyrir uppsveiflu. Þetta er vandamálið sem við blasir og nauðsynlegt er að draga betur fram. Stjórnvöld draga úr tekjuöflun, m.a. með þeim rökum að einfaldara skattkerfi sé betra en réttlátt skattkerfi, en segja svo við almenning að því miður séu ekki til nægir fjármunir til að fara í nauðsynlegar og aðkallandi aðgerðir sem varða samgöngukerfið og velferðarkerfið allt.
Tekjustofnar ríkisins hafa á undanförnum árum verið veiktir sem dregur úr aðhaldi ríkisfjármálanna og minnkar verulega svigrúm til nauðsynlegra velferðarumbóta. Margar brýnar aðgerðir til úrbóta í heilbrigðiskerfi, menntakerfi, samgöngum og almannatryggingum eru aðkallandi. Þar sem ekki á að styðjast við sjálfvirka sveiflujöfnun í hagstjórninni byggist aðhaldið í fjármálastefnunni á því að nota velferðarkerfið sem helsta hagstjórnartækið. Það er gert með aðhaldi í gegnum ófjármagnaðar brýnar velferðarúrbætur og innviðaframkvæmdir ásamt veikingu á barna- og vaxtabótakerfunum. Það sem blasir við er að þegar dregur úr umsvifum verður skorið niður í velferðarkerfinu eða skattar hækkaðir, þvert á hagsveifluna. Það er framtíðarsýn sem er óásættanleg og stefna sem samræmist ekki grunngildum laga um opinber fjármál um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika og festu. Grunngildi laga um opinber fjármál eru fimm. Það fimmta er gagnsæi. Fjármálastefna ríkisstjórnarinnar er gagnsæ að því leyti að við vitum hvert hún leiðir okkur. Farin er gamalkunn leið sem hægri stjórnir hafa farið með íslenskt samfélag aftur og aftur. Ljóst er að ef tekjuöflunarmöguleikar verða ekki nýttir til að fjármagna nauðsynleg útgjöld í velferðar- og samgöngukerfinu verður ekki farið í aðkallandi úrbætur á gildistíma fjármálastefnunnar.
Annar minni hluti tekur undir áherslur ASÍ, sem ríma vel við stefnu Samfylkingarinnar, um að til þess að treysta megi efnahagslegan stöðugleika og félagslega velferð þurfi stjórnvöld að beita sér með tvíþættum hætti. Annars vegar þannig að ríkisfjármálin spenni á móti uppsveiflu í atvinnulífinu á tekjuhliðinni og hins vegar verði ráðist í brýnar úrbætur, m.a. á sviði heilbrigðis- og öldrunarmála, húsnæðismála og almannatrygginga og í stuðningi við barnafjölskyldur með markvissum fjármögnuðum aðgerðum. Slík tvíþætt aðgerð gæti skipt sköpum í viðleitni aðila vinnumarkaðarins við að skapa sátt um nýja nálgun við gerð kjarasamninga en óvissa og vanfjármögnun í velferðarmálum hamla þeirri vinnu. Efnahagslegur stöðugleiki er mikilvægur en það er félagslegur stöðugleiki einnig. Þetta tvennt verður að fara saman. Ef ekki er séð til þess næst friður ekki á vinnumarkaði eða í íslensku samfélagi sem leiðir til þess að aðstæður skapast sem engum verður til gagns.
Í greinargerð með fjármálastefnunni er bent á að blikur séu á lofti vegna aukinnar spennu á vinnumarkaði og húsnæðismarkaði, einkum á höfuðborgarsvæðinu. Þá hafi ört vaxandi ferðaþjónusta leitt til mikillar styrkingar á gengi krónunnar. Bregðast þurfi við hættu á áframhaldandi þenslu, sem lýsi sér meðal annars í vexti þjóðarútgjalda umfram landsframleiðslu, og að styrking á gengi krónunnar veiki stöðu útflutningsgreina um of. Ekkert kemur hins vegar fram í stefnunni um það hvernig eigi að taka á þessum vanda. Vöxtur ferðaþjónustunnar hefur víðtæk áhrif og kallar á frekari innviðauppbyggingu ásamt því að hafa stórkostleg áhrif á húsnæðismarkaði. Fjöldinn allur af íbúðum er í útleigu til ferðamanna í staðinn fyrir að hýsa fjölskyldur í húsnæðisvanda. Hvort tveggja hefur áhrif á efnahagslífið en ekki síður á velferðina í landinu og möguleika fólks á að eignast heimili.
Fjármálaráð vekur athygli á því að framvindan í ferðaþjónustunni geti haft veruleg áhrif á stöðugleika efnahagslífsins á næstu árum. Afleiðing vaxtar greinarinnar undanfarin ár hafi birst í hærra raungengi, versnandi samkeppnisstöðu útflutningsgreina og ruðningsáhrifum sem bitni á almenningi. Á sama tíma sé ekki vitað hvort eða hvenær hækkandi raungengi fer að veikja samkeppnisstöðu ferðaþjónustunnar sjálfrar. Fyrirliggjandi áhætta gæti birst í formi skyndilegrar stöðnunar eða samdráttar með tilheyrandi áhrifum á gengi, stöðugleika og efnahagsframvindu. Þessa áhættu verði að meta. Það er ekki gert í greinargerð með fjármálastefnunni og ekkert er fjallað um þá skattastyrki sem greinin nýtur umfram aðrar atvinnugreinar, áhrif þeirra, afnám skattastyrkja eða aðra gjaldtöku til að mæta aðkallandi þörf fyrir innviðauppbyggingu.
Í fjárlagafrumvarpi 2017 voru skattastyrkir til ferðaþjónustunnar í formi lægri virðisaukaskatts metnir á rúmlega 20 milljarða kr. Það skýtur skökku við að ein stærsta atvinnugreinin njóti slíkra skattastyrkja á sama tíma og vöxtur hennar kallar á aukin ríkisútgjöld og kvartað er hástöfum undan fjárskorti til að byggja upp nauðsynlega innviði til að bera vöxt greinarinnar. Innviðauppbyggingin er hins vegar nauðsynleg svo að mögulegt sé að taka á móti fleiri ferðamönnum og til að auka líkur á að fjárfestingar í greininni borgi sig til framtíðar. Ef ekkert er að gert mun almenningur bera kostnaðinn af hugsanlegum samdrætti í greininni og niðurskurður í velferðarkerfinu í kjölfar samdráttar mun bitna harðast á þeim sem þurfa á þjónustunni að halda. Það vekur furðu að um þetta stærsta efnahagslega úrlausnarefni stjórnvalda skuli ekki vera fjallað með ítarlegri hætti í greinargerð með fjármálastefnunni og um sviðsmyndir hugsanlegra breytinga á rekstrarumhverfi ferðaþjónustunnar á þeim tíma sem fjármálastefnan tekur til.
Einn helsti veikleiki fjármálastefnunnar er að ekki er lagt mat á tekjur og gjöld að teknu tilliti til hagsveiflunnar. Eins og fjármálaráð dregur fram í umsögn sinni kemur aðhaldsstig opinberra fjármála fram á hverjum tíma í hagsveifluleiðréttum frumjöfnuði. Því sé nauðsynlegt, í umræðunni um opinber fjármál, að fjalla um ástand þeirra í ljósi hagsveiflunnar. Þar sem það sé ekki gert í greinargerð með fjármálastefnunni sé undirliggjandi afkoma og raunverulegt aðhaldsstig óljóst. Fjármálaráð treystir sér ekki til að álykta sem svo að afkomumarkmiðið sé nægilega aðhaldssamt til að viðhalda stöðugleika og vinna með peningamálastefnunni. Það er ekkert annað en áfellisdómur yfir fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar sem talar um stöðugleika og agaða hagstjórn í öðru orðinu en setur síðan fram stefnu sem ekki verður breytt næstu árin sem er óraunsæ og byggir öll á því að afar hagfelld hagspá gangi eftir til ársins 2022.
Fjármálaráðið bendir á að það sé grundvallaratriði að nota hagsveifluleiðrétt markmið þegar stefnan er tekin í fjármálum til næstu fimm ára. Jafnvel þó að óvissa sé nokkur í útreikningum á hagsveifluleiðréttingu sé nauðsynlegt að byggja ákvarðanir á slíkum útreikningum, einkum til að auka gagnsæi. Ekki er tekið tillit til þessara gagnlegu ábendinga fjármálaráðs frekar en annarra ábendinga þess.
Fjármálaráð bendir einnig á að þröng og ósveigjanleg fjármálaregla kunni að valda óþarfabúsifjum fyrir þjóðarbúið og að stjórnvöld geti lent í spennitreyju fjármálastefnu sinnar ef atburðarásin reynist önnur en efnahagsspáin gerir ráð fyrir.
Frú forseti. Að stjórnvöld geti lent í spennitreyju fjármálastefnu sinnar ef atburðarásin reynist önnur en efnahagsspáin gerir ráð fyrir — er hægt að misskilja þessi skýru skilaboð frá fjármálaráði? Nei, það er ekki hægt. En hæstv. ríkisstjórn og meiri hluti fjárlaganefndar kjósa að láta eins og ekkert sé.
Það er óskiljanlegt að ríkisstjórnin og meiri hluti fjárlaganefndar hafi virt ráðleggingar fjármálaráðs að vettugi og ekki með neinum hætti tekið tillit til vel rökstuddra ábendinga fjármálaráðs um hagsveifluleiðrétt markmið eða sveigjanlegri framsetningu aðhaldsmarkmiða.
Fjármálareglan sem sett er fram í 7. gr. laga um opinber fjármál er umdeild og um hana ríkti ekki eining í þingsal þegar lögin voru samþykkt. Í umræðum um hana var bent á að ef stjórnvöld vildu festa fjármálareglu í lög væru hagsveifluleiðrétt markmið eðlilegri framsetning en í fjármálastefnunni eru markmiðin sett fram miðað við ósveifluleiðrétta afkomu. Með þeirri framsetningu á afkomumarkmiðum getur sú staða komið upp að framleiðsluspenna skapi tekjuaukningu sem skilar sér í afkomu umfram ákvæði fjármálareglu sem gefur færi á að auka opinber útgjöld sem auka aftur framleiðsluspennu og gera illt verra. Með sama hætti getur ósveigjanleg fjármálaregla magnað framleiðsluslaka og aukið atvinnuleysi. Einnig getur ósveigjanleg regla um niðurgreiðslu skulda verið skaðleg samfélaginu. 2. minni hluti telur nauðsynlegt að breyta svo fljótt sem auðið er þeim greinum í lögum um opinber fjármál sem lúta að fjármálareglum.
Til viðbótar við lögbundnar fjármálareglur um afkomu og skuldir ríkissjóðs bætir ríkisstjórnin við útgjaldareglu. Útgjaldareglan segir að árleg heildarútgjöld hins opinbera verði ekki umfram 41,5% af vergri landsframleiðslu á tímabilinu. Samkvæmt greinargerð með fjármálastefnunni eru útgjöldin í ár metin á rúm 41% af vergri landsframleiðslu. 2. minni hluti leggur til að útgjaldareglan verði felld brott úr stefnunni, enda geti stjórnvöld sett sér útgjaldamarkmið á hverju ári með fjármálaáætlun. Það er óskynsamlegt að festa útgjaldareglu í fjármálastefnu sem ekki er gert ráð fyrir að breytist með aðstæðum í efnahagslífinu. Útgjaldareglan mun verða til þess að ef samdráttur verður á tímabilinu veldur hann samdrætti í samgöngu- og velferðarkerfinu. Möguleiki á því að mæta þeim vanda með auknum tekjum en halda útgjöldum óbreyttum miðað við verga landsframleiðslu er ekki til staðar ef útgjaldareglan er í gildi þegar samdráttur á sér stað. Það er með öllu óásættanlegt og því leggur 2. minni hluti til eftirfarandi breytingu, sem hljóðar svo:
„IV. tölul. 1. mgr. falli brott.“
Frú forseti. 2. minni hluti leggur til þessa breytingartillögu. Að útgjaldareglan falli brott. Þar með er ekki sagt að 2. minni hluti sé sammála öðrum liðum. Það er langt í frá. Við í Samfylkingunni munum greiða atkvæði gegn þessari stefnu. Við teljum hana óvandaða og ósveigjanlega, það sé ekki ráðlegt að miða algerlega við hagfelldar hagspár og láta eins og ekkert geti gerst þegar mikil óvissa blasir við, ekki síst í stærstu atvinnugreinum þjóðarinnar nú um stundir.
Frú forseti. Þessi fjármálastefna er stefna hægri stjórnar. Hún er ekki stefna stjórnar sem vill bæði efnahagslegan og félagslegan stöðugleika. Þess vegna finnst mér hún algerlega óásættanleg.
