stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019--2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019--2023.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019–2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019–2023. Nefndarálitið er frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar og liggur fyrir á þskj. 688.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund á annan tug gesta og farið yfir umsagnir frá 19 aðilum. Frá sumum komu fleiri en ein umsögn. Ég næ varla að fara yfir allt nefndarálitið en ætla að fara yfir helstu áherslur meiri hlutans.
Fyrst vil ég nefna markmið og efni tillögunnar. Tillagan um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga er nú lögð fram í fyrsta sinn í samræmi við sveitarstjórnarlög og lagaákvæði um samræmingar á áætlunum á sviði samgöngu-, fjarskipta-, sveitarstjórnar- og byggðamála. Þar segir að ráðherra leggi á a.m.k. þriggja ára fresti fyrir Alþingi tillögu af þessu tagi um stefnu til 15 ára og fimm ára aðgerðaáætlun. Með öðrum orðum fer endurskoðun fram á a.m.k. þriggja ára fresti.
Markmið stefnumótandi áætlunar í málefnum sveitarfélaga er m.a. að draga saman meginþætti langtímastefnumörkunar ríkisins sem snýr að verkefnum sveitarfélaganna og stuðla að samræmingu í stefnumótun ríkis og sveitarfélaga með heildarhagsmuni sveitarstjórnarstigsins að leiðarljósi og setja fram leiðarljós í málefnum sveitarstjórnarstigsins með eflingu þess og sjálfbærni að markmiði. Áætlunin skal byggjast á markmiðum sveitarstjórnarlaga, stefnu stjórnvalda um sjálfbæra þróun og stefnumótandi áætlunum opinberra aðila sem varða sveitarstjórnarmál. Sérstaklega er horft til stefnumörkunar í byggðaáætlun, sóknaráætlunum, samgönguáætlun, fjarskiptaáætlun og landsskipulagsstefnu. Ávallt skal gætt að sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga. Í tillögunni er lögð áhersla á sjálfbærni og sjálfstjórn sveitarfélaga með það að markmiði að tryggja sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu í nánu samstarfi ríkis og sveitarfélaga. Til að vinna að því marki er sett fram tillaga um aðgerðaáætlun í 11 liðum og er hún til fimm ára, 2019–2023.
Þá vík ég að vinnu og áherslum nefndarinnar. Í umsögnum sem nefndinni bárust og máli gesta var lýst ánægju með að fram væri komin þingsályktunartillaga um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga. Samhljómur er um þau markmið sem þar eru sett og afstaða til aðgerðaáætlunarinnar er almennt jákvæð fyrir utan 1. liðinn þar sem lagt er til að lögfestur verði lágmarksíbúafjöldi sveitarfélaga en um þann lið eru skiptar skoðanir. Óhjákvæmilega fór því mestur tími nefndarinnar með gestum í umfjöllun um þann lið en jafnframt komu fram nokkrar ábendingar um aðra liði, m.a. fjárhagslegan þátt sameiningar sveitarfélaga, tekjustofna og lækkun skuldaviðmiðs. Við vinnslu málsins kom skýrt fram að meðal minni sveitarfélaga er andstaða við efni 1. liðar tillögunnar og að ekki var einhugur um málið á fundum Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem fjallað var um stefnumörkunina.
Meiri hluti umhverfis- og samgöngunefndar tekur undir markmið stefnumótandi áætlunar í málefnum sveitarfélaga og fagnar því skrefi sem hér er stigið þegar áætlunin og aðgerðaáætlunin eru lagðar fram í fyrsta sinn.
Sjálfbærni er orð sem oft kemur fyrir í tillögunni enda er sjálfbærni sveitarfélaganna eitt af markmiðum tillögunnar. Fram komu sjónarmið um að skilgreina þyrfti betur hvað átt væri við með hugtakinu sjálfbær sveitarfélög, bæði í markmiðum og áherslum áætlunarinnar þannig að hún nái til félagslegra, efnahagslegra og umhverfislegra þátta. Fram kom það sjónarmið að við mat á sjálfbærni væri ekki rétt að horfa aðeins til þess hvort viðkomandi sveitarfélag gæti veitt tiltekna þjónustu þar sem smærri fjárhagslega sterk sveitarfélög gætu útvistað slíkri þjónustu á grundvelli þjónustusamninga. Slíkt væri einnig gert hjá stærri sveitarfélögunum. Einnig var velt upp þeirri spurningu hvort sveitarfélag teldist sjálfbært ef stór hluti tekna þess kæmi úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Í aðgerðaáætluninni er sjálfbærni tengd við fjárhagslega stöðu sveitarfélaga og í greinargerð segir að litið skuli til getu sveitarfélaga til að viðhalda sér á uppbyggilegan hátt, hvort sem er fjárhagslega, félagslega eða umhverfislega. Meiri hlutinn telur mikilvægt að til verði sameiginlegur skilningur og viðmið um hvað felist í markmiði og áherslum um sjálfbærni sveitarfélaga og þá ekki aðeins út frá fjárhagslegum viðmiðum. Til dæmis sé full þörf á að sameiginlegur skilningur á sjálfbærnihugtakinu taki til þess við hvaða aðstæður félagslegir þættir geti staðið framar ýtrustu fjárhagslegri hagkvæmni. Vinnu með hugtakið sjálfbærni ætti að samþætta vinnu við aðgerðirnar 11 og styrkja þannig framkvæmd þeirra. Eðlilegt væri að ráðuneyti samgöngu- og sveitarstjórnarmála, fjármála, félagsmála og umhverfismála og Samband íslenskra sveitarfélaga ynnu saman að mótun þessa sameiginlega skilnings og settu fram viðmið um félagslega og umhverfislega sjálfbærni sveitarfélaga líkt og lagt er til að gert verði varðandi fjárhagslega sjálfbærni.
Meiri hlutinn leggur því til að nýjum málslið þar að lútandi verði bætt við kafla 1.1 og er það eina efnislega breytingartillaga nefndarinnar.
Þá kem ég að álitamálinu um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga. Markmið um að lágmarksíbúafjöldi verði 250 íbúar frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2022 en 1.000 frá almennum sveitarstjórnarkosningum 2026 eru sett fram í tillögunni sem liður í því að auka sjálfbærni sveitarfélaga og um leið að tryggja getu þeirra til að sinna lögbundnum verkefnum. Fyrir nefndinni komu fram skiptar skoðanir um lögfestingu lágmarksíbúafjöldans og var lýst andstöðu við slíkt ákvæði af hálfu smærri sveitarfélaga sem sendu inn umsagnir, auk þess sem fram komu efasemdir um heimildir til að lögfesta lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga með vísan til sjálfstjórnarréttar þeirra. Samband íslenskra sveitarfélaga fagnaði fram kominni tillögu að stefnumótun í málefnum sveitarfélaga en undirstrikaði einnig að fækkun sveitarfélaga væri þar eingöngu einn afmarkaður þáttur. Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að íbúafjöldi sveitarfélags ætti ekki einn og sér að vera mælikvarði á getu þess til reksturs lögbundinna verkefna. Af sama meiði voru sjónarmið um að hækkun lágmarksíbúatölu yrði jafnvel til þess að sum sveitarfélög gætu þurft að ganga í gegnum tvöfalt sameiningarferli. Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að við ákvörðun um lágmarksíbúafjölda skyldi litið til landfræðilegra þátta við sameiningu sveitarfélaga á strjálbýlum svæðum með miklar vegalengdir milli byggðakjarna. Þá var hvatt til þess að sameinuð yrðu þau svæði sem helst ættu saman landfræðilega í stað þess að byggja á eldri hreppamörkum.
Í ljósi sjónarmiða sem fram komu vill meiri hlutinn benda á að umræða um tilgang og ávinning af sameiningu sveitarfélaga hefur breyst nokkuð á síðari árum, m.a. í kringum nýsamþykkta sameiningu sveitarfélaga á Austurlandi, að sjónum sé nú frekar beint að þeim tækifærum sem geti falist í sameiningu stjórnsýslu sveitarfélaga þar sem óraunhæft er að samfélög sameinist vegna landfræðilegra aðstæðna í stað þess að áður var yfirleitt einblínt á sameiningu samfélaga. Nú er líka litið til þess að nýta tæknina til að efla stjórnsýslu og samfélög en gæta þess um leið að viðhalda nærþjónustu við íbúa. Þar undir fellur styrking skólastarfs með samstarfi skóla í sameinuðum sveitarfélögum þar sem ekki er raunhæft að sameina skóla vegna vegalengda eða erfiðra samgangna. Jafnframt minnir meiri hlutinn á að sveitarfélög geta nú sem áður sameinast þó að sveitarfélagamörk sé ekki samliggjandi og ný sveitarfélagamörk geta orðið til innan marka núverandi sveitarfélaga. Nýsköpun í stjórnsýslu og sveigjanleiki í regluverki til að aðlaga stjórnsýsluna aðstæðum á hverjum stað er því mikilvægur þáttur, líkt og tilraunir með heimastjórnir í kjölfar sameiningar eru dæmi um. Mikilvægt er að hvata til nýsköpunar verði viðhaldið og að horft verði til tækifæra á sem flestum sviðum. Einnig þarf að halda til haga að í sameiningu felst ekki alltaf sparnaður heldur getur orðið tilfærsla á fjármunum frá yfirstjórn til öflugri þjónustu og stjórnsýslu. Rannsóknir á fyrri sameiningum sýna að það er raunin. Þá geti sameining sveitarfélaga bætt starfsaðstæður kjörinna fulltrúa, samanber lið 8 í tillögunni, og þannig tryggt að þeir hafi tækifæri til að sinna málefnum sveitarfélagsins betur en nú er með möguleika á hærra starfshlutfalli og að sinna sveitarstjórnarmálunum ekki ævinlega sem aukastarfi.
Meiri hlutinn er sammála um mikilvægi frekari sameiningar sveitarfélaga og hefur umfjöllun nefndarinnar um málið styrkt sjónarmið um að með stærri sveitarfélögum eflist þau og sveitarstjórnarstigið í heild sem og að jafnræði íbúa landsins aukist. Meiri hlutinn áréttar hins vegar að leita beri allra leiða til að sveitarfélög sameinist að eigin frumkvæði án þess að þeim sé gert að sameinast vegna nýrra ákvæða um lágmarksíbúafjölda. Ráðuneyti sveitarstjórnarmála í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga fari í því skyni í sérstakt kynningar- og hvatningarátak og samtal um allt land þar sem m.a. verði leitast við að aðstoða sveitarfélög við að uppfylla öll markmið þingsályktunartillögunnar. Mikilvægt er að stuðningur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði sveitarfélögum hvatning í þessum efnum og að samþætting áætlana styðji við markmið um sameiningar.
Meiri hlutinn telur að þrátt fyrir að erfitt geti reynst að segja til um hvert eigi að vera viðmið um lágmarksíbúafjölda að teknu tilliti til landfræðilegra og félagslegra aðstæðna og viðmiða um sjálfbærni sé ekki æskilegt að breyta því viðmiði um lágmarksíbúafjölda sem samþykkt var á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga 6. september 2019. Til að mæta mismunandi sjónarmiðum sem hafa komið fram um lögfestingu lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga leggur meiri hlutinn hins vegar ríka áherslu á að við lagalega útfærslu ákvæðisins, sem kemur væntanlega til kasta þingsins seinna á þessu ári, verði sveitarfélögum sem uppfylla ekki skilyrði laga um lágmarksíbúafjölda þegar gengið er til kosninga á viðmiðunarári, þ.e. 2022 eða 2026, veitt hæfilegt svigrúm til að uppfylla þessi ákvæði um lágmarksíbúafjölda. Við mótun ákvæðisins og eftirfylgni þess verði þá horft til landfræðilegra og félagslegra aðstæðna sveitarfélaga um hvort ástæða sé til að veita undanþágur frá meginreglum og sé sveitarfélögum gert að sameinast vegna skilyrða laga um lágmarksíbúafjölda beri í öllum tilfellum að virða vilja íbúa sveitarfélaga til sameiningarkosta.
Þá vík ég að tekjustofnum sveitarfélaga. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að sveitarfélög leggja áherslu á að fjárhagslegur stuðningur til sameiningar sé grundvöllur þess að markmiðið náist um eflingu þjónustu í öllum byggðum með jafnræði íbúa að leiðarljósi og að nauðsynlegt sé að bæði stefnan og áætlanir um uppbyggingu innviða styðji markmiðin. Meiri hlutinn telur því að auk beinna fjárhagslegra hvata sé mikilvægt að hvatar til sameiningar birtist í annarri stefnumótun stjórnvalda og leggur áherslu á að í áframhaldandi vinnu við samþættingu og samræmingu áætlana skuli ávallt tekið mið af markmiðum í stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga. Við endurskoðun byggða-, fjarskipta- og samgönguáætlunar á hverjum tíma verði stuðlað að sjálfbærni sveitarfélaga og að forgangsröðun framkvæmda og fjármögnun þeirra taki mið af þörfum fyrir innviðauppbyggingu í sameinuðum sveitarfélögum. Meiri hlutinn er meðvitaður um að jöfnunarsjóður hefur annars vegar það hlutverk að tryggja jafnan aðgang að vissri grunnþjónustu sem sveitarfélög veita en einnig útdeilir hann tekjum sveitarfélaga sem þau fá sem hlutfall af skatttekjum ríkissjóðs. Á hverjum tíma þurfa sveitarfélögin að hafa hvata til að stunda góðan og ábyrgan rekstur og visst svigrúm um hvernig þau ráðstafa þeim ávinningi til borgaranna. Meiri hlutinn leggur jafnframt áherslu á gagnsæi í hvötum til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga og að skýrt verði hvernig jöfnunarsjóður styðji áfram rekstur nærþjónustu í smærri byggðum þar sem fjarlægðir eru áfram miklar þó að sameiningar verði.
Í einni aðgerðinni er lagt til að skuldaviðmið A-hluta sveitarsjóða verði ekki hærra en sem nemur 100% 1. janúar 2027 og að veittur verði tíu ára aðlögunartími til að ná nýju viðmiði. Nú eru skuldaviðmið A- og B-hluta 150%. Við umfjöllun nefndarinnar komu fram ábendingar um að þetta væri ekki endilega skynsamlegt. Mikilvægt væri að horfa á markmið um lækkað skuldaviðmið A-hluta í samhengi við sameiningu sveitarfélaga og/eða tilfærslu verkefna frá ríki til sveitarfélaga sem gætu kallað á tímabundna lántökuþörf umfram 100% skuldaviðmiðið. Meiri hlutinn leggur áherslu á að áform um lækkun skuldahlutfalls verði skoðuð betur í því samráðsferli sem fram fer við næstu endurskoðun aðgerðaáætlunarinnar. Meðal annars þarf að hafa í huga hvort viðmiðið þrengi að svigrúmi sveitarfélaga til að bregðast við tímabundnum aðstæðum eða framkvæmdaþörf, t.d. vegna sameiningar eða skyndilegrar íbúafjölgunar sem kallar á uppbyggingu innviða og aukna þjónustu.
Markmið tillögunnar um fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni og bætt aðgengi að þjónustu og stjórnsýslu með nýtingu tækninnar hvetur til nýsköpunar í stjórnsýslu og atvinnuuppbyggingu sveitarfélaga og kallast að einhverju leyti á við þau markmið sem koma fram í byggðaáætlun og fjarskiptaáætlun. Meiri hlutinn tekur undir ábendingar sem komu m.a. frá Byggðastofnun um að skýrt væri að störf án staðsetningar þyrftu að leiða til dreifingar starfa og bendir jafnframt á að mikilvægt er að við sameiningu sveitarfélaga sé innbyggður hvati til nýsköpunar í opinberri stjórnsýslu. Meiri hlutinn tekur einnig undir það sjónarmið að nýsköpun í atvinnuuppbyggingu og mótun og framkvæmd byggðastefnu og þróun opinberrar stjórnsýslu þarf að tengjast betur þróun í sveitarstjórnarmálum og stefnu sveitarfélaga um byggðaþróun innan hvers sveitarfélags. Þróun stafrænnar tækni og stjórnsýslu á ekki síst að leiða til þess að bæta þjónustu og auka atvinnutækifæri í dreifðum byggðum, styrkja veika punkta og efla þannig heildina. Í þessu skyni bendir meiri hlutinn á þau tækifæri sem geta falist í að nýta starfsaðstöðu hjá klösum eða setrum fyrir fólk sem vinnur fjarri meginstarfsstöðvum opinberra aðila eða einkaaðila. Slíkir klasar geta verið vettvangur margs konar samstarfs, orðið hvati til nýsköpunar og skapað ný samfélagsleg gæði.
Fyrir nefndinni kom fram að af því að áætlunin væri nýmæli þyrfti að endurskoða hana fljótlega. Lögin gera hins vegar ráð fyrir endurskoðun á a.m.k. þriggja ára fresti og telur meiri hlutinn það hæfilegan tíma til að fara yfir reynsluna af öllum liðum aðgerðaáætlunarinnar og endurskoða ef þörf reynist. Margar aðgerðanna eru samt sem áður langtímaverkefni sem vart breytast á þriggja ára fresti. Aðgerð um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga kallar þó á sérstaka rýni að þremur árum liðnum með hliðsjón af fenginni reynslu og í ljósi ólíkra sjónarmiða. Eins þarf að rýna áform um lækkun skuldahlutfalls fyrir A-hluta eins og áður var nefnt.
Lagðar eru til smávægilegar breytingar á orðalagi tillögunnar, auk þessarar einu efnislegu tillögu sem búið er að gera grein fyrir.
Að framansögðu virtu leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt. Undir nefndarálitið rita Jón Gunnarsson, 1. varaformaður, Líneik Anna Sævarsdóttir framsögumaður, Guðjón S. Brjánsson, Orri Páll Jóhannsson og Vilhjálmur Árnason. Ari Trausti Guðmundsson og Hanna Katrín Friðriksson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álitið í samræmi við 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.
Þá hef ég gert grein fyrir nefndarálitinu en mig langar aðeins að nýta það sem ég á eftir af ræðutímanum til að gera grein fyrir mínum eigin sjónarmiðum og hvernig ég upplifði vinnuna við málið í nefndinni. Ég skil mætavel þau ólíku sjónarmið sem komu fram fyrir nefndinni sem ég hef hlustað á af athygli. Ég skil sjónarmið þeirra sem hafa áhyggjur af kröfunni um sameiningu og lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga og hafði sjálf við upphaf umfjöllunarinnar blendnar tilfinningar til þess liðar aðgerðaáætlunarinnar. Eftir að hafa fjallað um málið og hlustað á sjónarmið er ég hins vegar sannfærð um að hér er verið að skapa tækifæri til bættrar þjónustu og nýsköpunar í byggðum landsins. Hér er líka verið að skapa tækifæri til að sveitarfélögin taki áherslur í byggðaþróun í auknum mæli í sínar hendur, ekki allan stuðninginn en samt áherslurnar. Það er mín sannfæring að þær aðgerðir sem hér eru lagðar til séu til þess fallnar að styrkja sveitarstjórnarstigið í heild. Auðvitað mun árangurinn fara eftir því hvernig þeir sem koma að málum nýta tækifærin sem í þeim felast. Árangur veltur alltaf á því hver á heldur, bæði hjá sveitarfélögum og ríkinu.
Ég tel að það sé hægt að búa þannig um framkvæmdina í lagasetningu að gefið verði svigrúm og rými fyrir vandaðan undirbúning og gefinn sveigjanleiki þannig að t.d. þar sem fleiri en tvö sveitarfélög þurfa að hefja samtal og það getur krafist nokkurs undirbúnings nokkurra smærri sveitarfélaga til að komast að 1.000 íbúa markinu hafi menn samt sem áður tækifæri til að gera það í einu þrepi frekar en að fara í gegnum fleiri en eina sameiningu. Það getur samt verið skynsamlegt í einhverjum tilfellum að taka svona skref í þrepum, þ.e. að sameinast oftar en einu sinni.
Ýmsum hefur fundist bratt farið að stefna úr 70 sveitarfélögum í u.þ.b. 30, að fækka um 40 sveitarfélög á sex til átta árum, en það er svipuð og reyndar ívið minni fækkun en varð á milli áranna 1996 og 2000. Við höfum því reynslu af því. Ef við horfum til ársins 2026 eða jafnvel 2028 þegar því sameiningarferli sem hér er lagt upp með yrði lokið fer í rauninni allur næsti áratugur í þetta verkefni en ég hvet til þess að menn gangi frekar hraðar í verkefnið en hægar.
Að lokum vil ég nefna það að ég hef sjálf verið sveitarstjórnarmaður, sat í sveitarstjórn í átta ár, og á því tímabili fór ég í gegnum tvær sameiningar sveitarfélaga, þegar Búðahreppur og Stöðvarhreppur urðu að Austurbyggð og þegar Austurbyggð og fyrri Fjarðabyggð sameinuðust. Ég tel mig því hafa nokkuð mikla þekkingu á einmitt þeim ferlum sem hér er verið að fjalla um.
Sveitarstjórnarstigið hefur verið upptekið af sameiningum síðustu 30 árin og ég tel að við ættum að nota næsta áratuginn, eins og ég hef rakið, í að ljúka þar ákveðnum kafla og að næsta skref yrði þá vinna við að efla sveitarfélögin enn frekar. Þó að sveitarfélög stækki verður vissulega alltaf töluverður munur á aðstæðum, en markmiðin sem sett eru í tillögunni munu skila sveitarfélögunum, sem yrðu á margan hátt sambærilegri að burðum en nú er, áfram til að styrkja landið í heild.
