fjáraukalög 2009.

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2009, það er 10. mál þessa þings á þskj. 10.

Með frumvarpi þessu er lögð fyrir Alþingi endurskoðuð tekjuáætlun og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa fjárlagaliða ársins 2009 í samræmi við endurmat á helstu forsendum fjárlaga og framvindu ríkisfjármálanna það sem af er árinu.

Tillögurnar í frumvarpinu taka einnig eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu á árinu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum og ákvörðunum ríkisstjórnar um ný útgjöld í örfáum tilvikum.

Yfirstandandi erfiðleikar í efnahagslífinu hafa að sjálfsögðu veruleg áhrif á gjaldahlið frumvarpsins og leiða til mikillar aukningar í vissum útgjöldum, svo sem vaxtakostnaði, útgjöldum vegna atvinnuleysis og útgjöldum vegna ábyrgðar ríkissjóðs á tilteknum skuldum föllnu bankanna frá þeim tíma er þeir voru í eigu ríkisins. Svo snilldarlega tókst til að talsverðar ábyrgðir ríkisins voru einkavæddar yfir í þá á sínum tíma sem nú vakna til lífsins aftur.

Á tekjuhlið gætir áhrifanna að sjálfsögðu einnig og þá einkum í breyttri samsetningu tekna. Skatttekjur og tekjur af eignasölu dragast saman en vaxtatekjur aukast.

Endurskoðuð efnahagsáætlun eða áætlun um afkomu árið 2009 felur í sér það frávik frá fjárlögum ársins að þar var gert ráð fyrir rúmlega 153 milljarða kr. halla sem yrði á rekstri ríkissjóðs á árinu. Sú áætlun hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón m.a. af þjóðhagsspá sem fjármálaráðuneytið birti í byrjun október og einnig í ljósi nýrra upplýsinga um þróun tekjustofna og útgjalda málaflokka frá þeim tíma. Það endurmat felur í sér talsverðar breytingar á helstu stærðum ríkisfjármálanna. Nú er talið að heildartekjur ríkissjóðs verði 407 milljarðar kr., eða 4,4 milljörðum hærri en reiknað var með í fjárlögum, og að heildargjöld verði rúmir 582 milljarðar kr., eða 26,9 milljörðum hærri útgjöld en gert var ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Samkvæmt því er áætlað að tekjuafgangur verði neikvæður um 175,6 milljarða kr. sem er 22,5 milljarði kr. lakari afkoma en ráð var fyrir gert í fjárlögum.

Þó að útgjöld aukist verulega samkvæmt frumvarpinu má á það benda að útgjaldaaukningin núna er t.d. minni en varð í fjáraukalögum ársins 2008, sem nam þá 33,1 milljarði kr.

Um tekjuhliðina er nú, eins og áður sagði, áætlað að heildartekjur ríkissjóðs verði um 407 milljarðar kr., eða 4,4 milljörðum kr. meiri en ráð var fyrir gert í fjárlögum. Eiga meiri vaxtatekjur þar stærstan hlut að máli en samdráttur í skatttekjum ríkissjóðs stefnir í að verða meiri en reiknað var með í fjárlögum ársins.

Hagþróun hefur á heildina litið verið nokkuð svipuð og reiknað var með en atvinnuleysi er auðvitað talsvert meira en gert var ráð fyrir fyrir síðustu áramót í forsendum fjárlaga ársins, minna þó en spár á útmánuðum gengu út á. Fjárfesting hefur og dregist meira saman en spáð var og horfur eru á að samneysla dragist saman um 1,9% að raunvirði í stað þess að aukast um 2,9% eins og áætlað var í desembermánuði sl. Samdráttur einkaneyslu er hins vegar áætlaður nú 17,4% í stað 23,7%, sem áætlað var, og færist sá samdráttur að því er virðist meira yfir á árið 2010. Að öllu samanlögðu er áætlun um þjóðarútgjöld ársins lítillega lakari en reiknað var með við afgreiðslu fjárlaga.

Fyrstu ráðstafanir til að auka skatttekjur ríkissjóðs komu fram í desember 2008 og janúar 2009. Á sumarþingi voru sett lög sem innleiddu frekari aðgerðir um miðbik ársins til að styðja við markmið fjárlaga og áætlunar um jöfnuð í ríkisfjármálum á árunum 2009–2013, sem kynnt var í sérstakri skýrslu til Alþingis. Tekjuöflunaraðgerðir til viðbótar við þær sem gerð var grein fyrir í fjárlögum bæta afkomuna um alls 12 milljarða kr. Endurskoðuð tekjuáætlun ársins bendir til þess að þrátt fyrir viðbótaraðgerðir verði skatttekjur 13,8 milljörðum kr. eða 3,8% minni en reiknað var með í fjárlögum.

Hjöðnun verðbólgu hefur verið hæg eins og spáð hafði verið og raunsamdráttur tekna mikill. Gert er ráð fyrir að þróunin milli áranna 2008 og 2009 verði sú að beinir skattar dragist saman um 28% að raunvirði og óbeinir um 19,8%. Heildartekjur munu dragast saman um 22,9% að raunvirði milli ára, gangi þessi áætlun um útkomu ársins 2009 eftir. Er það langmesti samdráttur ríkistekna á einu ári svo langt aftur sem nútíma þjóðhagsreikningar ná eða til ársins 1945.

Áætlun fjárlaga um aðrar rekstrartekjur hækkar alls um rúma 23 milljarða kr. Hækkunina má rekja til vaxtatekna ríkissjóðs, bæði af veittum lánum, sem hækka úr 5,6 í 19,9 milljarða, og bankareikningum, sem hækka úr 11,9 í 22,5 milljarða.

Á gjaldahlið frumvarpsins eru gerðar tillögur um breyttar fjárheimildir til að mæta ófyrirséðum útgjöldum innan ársins sem að langstærstum hluta til eru óviðráðanleg útgjöld í kjölfar efnahagskreppunnar og vegna aðgerða ríkisstjórnarinnar til að sporna við versnandi afkomuhorfum frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum ársins. Þannig er tekið mið af nýrri lagasetningu á sumarþinginu og öðrum aðhaldsáformum ríkisstjórnarinnar sem fram komu í áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009–2013.

Ríkisstjórnin hefur ákveðið að stuðla að ýmsum breytingum á verklagi til að treysta umgjörð fjárlagagerðarinnar og framkvæmd fjárlaga. Þær áherslur voru birtar í sérstökum kafla í framangreindri skýrslu til Alþingis. Þar á meðal voru umbætur varðandi fjáraukalögin en í skýrslunni segir, með leyfi forseta:

„Í samræmi við takmarkað hlutverk fjáraukalaga samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins verði þar tekin fyrir framlög til nýrra verkefna, aukins umfangs eða rekstrarhalla stofnana umfram setta ramma.“

Frumvarpið ber breyttum vinnubrögðum skýr merki. Í frumvarpinu er almennt ekki um að ræða tillögur um ný verkefni eða aukið umfang, að undanskildum aðgerðum til að bregðast við afleiðingum efnahagsáfallsins. Í frumvarpinu eru heldur ekki fjárveitingar til stofnana eða verkefna sem starfrækt eru með rekstrarhalla, eins og mörg dæmi eru um í fjáraukalögum fyrri ára. Gert er ráð fyrir að í þeim tilvikum þegar stofnanir starfa ekki eða hafa ekki starfað innan þess fjárhagsramma sem fjárlög setja verði farið með slík mál í nýjan farveg. Þar verði byggt á vandlegri greiningu á rekstrarstöðu og ráðstöfunum sem stjórnendur hafa gripið til. Í framhaldi af því verði gerður samningur milli stofnunar og fagráðuneytis, með aðkomu fjármálaráðuneytis, um nauðsynlegar aðhaldsráðstafanir, úrbætur og aðlögun rekstrar að fjárheimildum á tilteknu tímabili. Samhliða geri fjármálaráðuneyti og fagráðuneyti samkomulag um hvernig uppsöfnuðum vanda verði mætt, gangi samningurinn við stofnunina eftir.

Í frumvarpinu er ekki heldur um að ræða miklar breytingar á útgjöldum vegna hækkana á verðlagi, launum eða gengi erlendra mynta þar sem fjárheimild á launa- og verðlagslið fjárlaga 2009 mun duga til að mæta því. Hins vegar eru breytingar af völdum annarra hagrænna forsendna þeim mun fyrirferðarmeiri í frumvarpinu, eins og t.d. vaxtagjalda og atvinnuleysisbóta.

Í stórum dráttum má skipta útgjaldabreytingum í frumvarpinu í þrjá þætti: Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að nýjar og breyttar útgjaldaskuldbindingar, sem að stærstum hluta eiga rætur að rekja til nokkurra veigamikilla tilefna, auki útgjöld um 42,1 milljarð kr.

Í öðru lagi vegur á móti um 6 milljarða kr. lækkun útgjalda vegna nokkurra málefna sem reynst hafa ofmetin í áætlun fjárlaga eða vegna verkefna sem ekki verður af. Loks ákvað ríkisstjórnin að gera ráðstafanir á árinu til að draga úr útgjöldum sem nema um 9,2 milljörðum kr.

Í frumvarpinu er farið fram á að fjárheimildir ríkissjóðs árið 2009 verði auknar um 26,9 milljarða kr. Greiðsluheimildir ársins þurfa hins vegar að aukast heldur meira eða um 28,8 milljarða kr. sem stafar aðallega af því að áætlað er að greiddir vextir og greiddar lífeyrisskuldbindingar eru talin verða nokkuð hærri en það sem gjaldfært verður á þessa tvo liði. Helsta tilefnið fyrir hækkun útgjalda á rekstrargrunni er að vaxtagjöld aukast verulega eða um rúmlega 17 milljarða kr. Þessa miklu hækkun má að stærstum hluta rekja til endurfjármögnunar bankanna sem gert er ráð fyrir að verði fjármagnaðir með útgáfu nýrra ríkisskuldabréfa. Í fjárlögum var hins vegar miðað við að endurfjármögnunin yrði framkvæmd með ráðstöfunum á peningalegum eignum milli ríkissjóðs og Seðlabanka Íslands. Í annan stað er áætlað að útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs aukist um 7,7 milljarða kr.

Eins og fyrr segir var miðað við að atvinnuleysi yrði um 5,7% á árinu við afgreiðslu fjárlaga en nú gera áætlanir ráð fyrir að það verði um 8,6%. Ég ætla reyndar að leyfa mér hér í framhjáhlaupi að lýsa þeirri bjartsýnistrú minni að árið geti, þegar upp er staðið, orðið heldur skárra en þetta. Samtals nema þessir tveir hagrænu og kerfislægu þættir því tæpum 25 milljörðum kr. af útgjaldaaukningunni.

Meðal annarra tillagna um fjárheimildir eru:

Hækkun um 4,6 milljarða kr. á fjárlagaliði sem fjármagnaðir eru með ríkistekjum. Þessar hækkanir hafa þó ekki áhrif á afkomu ársins þar sem tekjur koma á móti. Þar ber hæst tæplega 2 milljarða kr. fjármagnstekjuskatt sem ríkið greiðir af vaxtatekjum og arði og 1,3 milljarða króna hækkun á fjárheimild Fóðursjóðs þar sem sjóðurinn hefur ekki verið lagður niður eins og til stóð að gera.

Hækkun vaxtabóta um rúmlega 2,3 milljarða kr. er í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar um aðgerðir til stuðnings fyrir skuldsett heimili fyrr á árinu. Hækkunin er fjármögnuð með skatttekjum af útleystum séreignarlífeyrissparnaði sem heimilað var tímabundið með sérstökum lögum sl. vor.

2,4 milljarðar kr. koma til vegna ríkisábyrgða á skuldum föllnu bankanna þriggja sem nú falla á ríkissjóð. Þetta skýrist af því að þegar bankarnir þrír voru einkavæddir hvíldu á þeim ýmsar skuldbindingar með ríkisábyrgð.

Framlög í Landhelgissjóð verða aukin um rúma 3 milljarða kr. vegna kaupa á nýrri flugvél fyrir Landhelgisgæsluna, sem afhent var sl. sumar. Gert hafði verið ráð fyrir því í fjárlögum ársins að kaupum á flugvélinni yrði frestað eða að hún yrði tekin á rekstrarleigu. Þau áform gengu ekki eftir og þar sem láðst hafði að gera ráð fyrir því að borga þyrfti vélina er ekki um annað að ræða en að efna lokagreiðsluna sem hreina viðbót í fjáraukalögum ársins 2009.

Aukin fjárveiting vegna húsaleigubóta sveitarfélaga er upp á rúmar 640 millj. kr. vegna samkomulags sem ríki og sveitarfélög gerðu upphaflega í apríl 2008 en ríkið hafði fyrir sitt leyti ekki efnt að fullu. Er hér um að ræða uppsafnaða fjárþörf vegna þessa samkomulags, annars vegar að hluta til á árinu 2008 um tæpar 150 milljónir, ef ég man rétt, og hins vegar tæpan hálfan milljarð á þessu ári. Við gerð stöðugleikasáttmála sl. vor var áréttað að ríkið mundi standa við þetta samkomulag og hér er verið að leggja til fullnustu þess.

Þá er óskað er eftir um 600 millj. kr. heimild vegna ýmissa útgjalda beint tengdum bankahruninu og efnahagsáföllunum á þessu ári. Hér eru einkum um að ræða verulega aukin útgjöld vegna embættis sérstaks saksóknara, vegna opinberrar réttaraðstoðar vegna einstaklinga í greiðsluaðlögun og greiðslur fyrir ýmiss konar aðkeypta sérfræðivinnu í tengslum við aðgerðir til endurreisnar efnahagslífsins.

Á móti auknum útgjaldaskuldbindingum kemur að nokkrir útgjaldaliðir lækka verulega. Má þar nefna um 4 milljarða kr. lækkun vegna endurmetinnar fjárþarfar lífeyristrygginga og horfur eru á að ekki verði af áformum um kaup á nýjum sendiráðsbústöðum fyrir um 2 milljarða króna í stað eldri bústaða sem áætlað var að selja fyrir um 3 milljarða króna. Á móti lækkar tekjuhliðin sem nemur áætluðum tekjum af eignasölunni.

Loks er í frumvarpinu gert ráð fyrir aðhaldsráðstöfunum sem eiga að skila um 9,3 milljarða kr. samdrætti ríkisútgjalda á seinni hluta ársins í samræmi við ákvarðanir ríkisstjórnar um viðbrögð við versnandi afkomuhorfum ríkissjóðs á árinu. Ef fjármagnsgjöld og óreglulegir liðir eru undanskilin frá ársveltunni svarar þetta til um 2,1% samdráttar til viðbótar við þau áform sem gert var ráð fyrir í fjárlögum. Unnið er að þessum aðgerðum í öllum ráðuneytum.

Þegar leið fram á þetta ár varð ljóst að halli ríkissjóðs stefndi í að verða meiri en áætlað var í fjárlögum ársins 2009. Við því var brugðist um mitt árið með sérstökum ráðstöfunum sem ætlað var að styrktu afkomu ríkissjóðs um 22 milljarða kr. Þar af námu ráðstafanir til lækkunar ríkisútgjalda, eins og áður sagði, um 9,3 milljörðum kr. Markmið um viðbótarlækkun rekstrarútgjalda á síðari helmingi yfirstandandi árs eru sett miðað við 2% aðhald af ársveltu hjá stjórnsýslu- og eftirlitsstofnunum, 1,6% hjá menntastofnunum sem annast kennslu og 1% hjá velferðarstofnunum, en þá er eingöngu átt við stofnanir sem veita heilbrigðisþjónustu eða þjónustu við fatlaða. Miðað við að lækkunin náist á seinni helmingi ársins má segja að þessar prósentur verði í rauninni tvöfalt hærri.

Um lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir, sem ég mun nú gera grein fyrir, má lesa um í 3. gr. frumvarpsins.

Í fjárlögum var reiknað með 160 milljarða kr. lántökum ríkissjóðs auk þess sem heimiluð var allt að 500 milljarða kr. lántaka því til viðbótar. Nú er áætlað að heildarlántökur ríkissjóðs á þessu ári verði um 610 milljarðar kr., þar af 520 milljarðar í íslenskum krónum en jafngildi 90 milljarða kr. í erlendri mynt.

Af einstökum lántökutilefnum munar mest um 300 milljarða kr. útgáfu ríkisskuldabréfa til að fjármagna eigið fé nýju bankanna og annarra fjármálastofnana og jafngildi 75 milljarða kr. láns sem reiknað er með að verði afgreidd í ár frá Norðurlöndunum og Póllandi til að styrkja gjaldeyrisforða Seðlabankans. Aðrar lántökur til að mæta afborgunum og hallarekstri ríkissjóðs eru áætlaðar samtals 235 milljarðar kr. Horfur eru á að ríkissjóður greiði um 120 milljarða kr. í afborganir af teknum lánum og samkvæmt því er reiknað með lántökur ríkissjóðs umfram afborganir verði 490 milljarðar kr.

Sótt er um 75 milljarða kr. hækkun á endurlánaheimild og heimild til að endurlána Seðlabanka Íslands jafngildi þeirrar fjárhæðar í erlendri mynt.

Auk þess eru lagðar til breytingar á heimildum til að veita ríkisábyrgð á lántökum aðila sem heimild hafa til lántöku í sérlögum. Breytingarnar eru þrjár og í heildina tekið er lögð til ríflega 90 milljarða kr. lækkun heimilda. Í fyrsta lagi 1 milljarðs kr. lækkun á heimild Landsvirkjunar, í öðru lagi 88 milljarða kr. lækkun á heimild Íbúðalánasjóðs vegna almennra íbúðalána og í þriðja lagi ríflega 1,6 milljarðs kr. lækkun á heimild sjóðsins vegna leiguíbúða. Minni lánsfjárþörf Íbúðalánasjóðs stafar að langmestu leyti af því að mun minna hefur verið um uppkaup á íbúðalánum fjármálastofnana en reiknað var með við afgreiðslu fjárlaga en þá voru lánaheimildir stofnunarinnar auknar um 100 milljarða kr. til að búa hana undir slík uppkaup í samræmi við lög nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., neyðarlögin svokölluðu, ef ég man rétt.

Rétt er að vekja athygli á að ekki er gert ráð fyrir sérstöku heimildarákvæði í frumvarpinu um ábyrgð ríkissjóðs á lánum Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. þar sem það hefur verið gert eða verður gert með sjálfstæðri lagasetningu.

Endurskoðuð áætlun um sjóðstreymi ríkissjóðs fyrir árið í ár felur í sér miklar breytingar á fjármunahreyfingum og lánsfjárráðstöfunum frá fjárlögum. Útlit er fyrir að í ár verði hreinn lánsfjárjöfnuður neikvæður um 463 milljarða kr. Í fjárlögum var áætlað að lánsfjárjöfnuður yrði neikvæður um 133 milljarða. Aukning lánsfjárþarfar frá fjárlögum nemur 330 milljörðum kr. og skýrist í stórum dráttum af eftirtöldum fjórum tilefnum:

Í fyrsta lagi, og það sem langmest munar um, er að horfið hefur verið frá því að leggja fjármálakerfinu til nýtt eigið fé með eignum sem Seðlabankinn hafði sem tryggingu á móti veð- og daglánum bankans og ríkissjóður keypti af bankanum eftir hrun stóru bankanna þriggja síðastliðið haust. Þessi bréf hafa því miður reynst verðminni en reiknað var með og hefðu ekki nægt til að fjármagna kerfið. Er því gert ráð fyrir að ríkissjóður leggi nýju bönkunum til eigið fé í formi ríkisskuldabréfa. Áætlað er að í ár muni ríkissjóður leggja fram eigið fé til nýju bankanna þriggja og nokkurra annarra aðila fyrir um 300 milljarða kr.

Enn er ekki fullkomlega ljóst hvernig bankarnir verða endanlega fjármagnaðir því að skilanefndir Glitnis og Kaupþings, fyrir hönd kröfuhafa, eiga kost á að eignast mikinn meiri hluta hlutafjár í Íslandsbanka og Nýja Kaupþingi. Gert er ráð fyrir að sú niðurstaða liggi fyrir annars vegar innan fárra daga í tilviki Íslandsbanka og hins vegar fyrir lok þessa mánaðar í tilviki Kaupþings. Ákveði kröfuhafar að nýta sér þann kost mun stór hluti af 137 milljarða kr. eiginfjárframlagi ríkissjóðs til þessara tveggja banka ganga til baka.

Þá var í gær gengið frá samningum stjórnvalda við skilanefnd Landsbanka Íslands sem felur í sér að eiginfjárframlag ríkissjóð verður öllu minna en þeir 140 milljarðar sem áður var gert ráð fyrir, eða 127 milljarðar króna.

Auk eiginfjárframlaga til nýju bankanna er gert ráð fyrir að ríkissjóður leggi sparisjóðum til um 20 milljarða kr. í nýtt eigið fé, auki eigið fé Byggðastofnunar um rúma 2 milljarða kr., taki þátt í hlutafjáraukningu Eignarhaldsfélagsins Farice ehf. í samræmi við eignarhlut sinn fyrir 6,25 milljónir evra eða jafngildi um 1,1 milljarðs ísl. kr., auk smærri framlaga til annarra aðila í samræmi við fyrri áform.

Í öðru lagi er áformað, eins og áður hefur komið fram, að ríkissjóður endurláni Seðlabankanum það sem áætlað er að verði afgreitt af lánum Norðurlandanna og Póllands á þessu ári til að styrkja gjaldeyrisvarasjóð bankans jafngildi um 75 milljarða kr.

Í þriðja lagi er nú reiknað með að ríkissjóður selji hluta af tryggingabréfum sem yfirtekin voru frá Seðlabankanum fyrir um 65 milljarða kr.

Í fjórða lagi er útlit fyrir að handbært fé frá rekstri verði 27,6 milljörðum kr. minna en áætlað var í fjárlögum. Aðrar breytingar á einstökum liðum sjóðstreymis eru smærri.

Á móti neikvæðum lánsfjárjöfnuði koma auknar lántökur og eins og áður hefur komið fram er reiknað með að lántökur umfram afborganir verði 490 milljarðar kr. Mest munar um 300 milljarða kr. útgáfu ríkisskuldabréfa til að fjármagna eigið fé fjármálastofnana og jafngildi 75 milljarða kr. lántöku til að styrkja gjaldeyrisforða Seðlabanka Íslands, eins og nokkrum sinnum áður hefur komið fram í þessari ræðu.

Aðrar lántökur til langs tíma eru áætlaðar 235 milljarðar kr., eða 115 milljörðum umfram afborganir af teknum lánum. Gangi þessar áætlanir allar eftir eykst handbært fé ríkissjóðs um 26,7 milljarða kr. og batnar þá staða ríkissjóðs hjá Seðlabanka Íslands sem því nemur.

Frú forseti. Ég tel mig hafa rakið hér helstu efnisatriði þessa frumvarps og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins, sem mun hafa ærið að starfa á næstu vikum en ég veit að málið verður þar í góðum höndum.