þingsköp Alþingis.

Forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi þess efnis að sett verði á fót sjálfstæð nefnd sem nefnist Lögrétta. Nefndin hafi það hlutverk að gefa álit á því hvort lagafrumvarp sem liggur fyrir þinginu samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands. Markmið frumvarpsins er að stuðla að auknum gæðum í lagasetningu, að tryggja að frumvörp standist ákvæði stjórnarskrár og að þau uppfylli alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Þannig má stuðla að vandaðri meðferð lagafrumvarpa á Alþingi.

Frumvarp um að setja á fót Lögréttu byggist að hluta til á hugmynd stjórnlaganefndar sem var til umræðu á þjóðfundinum 2010. Í skýrslu stjórnlaganefndar frá 2011 um niðurstöður þjóðfundarins var fjallað um mögulegar útfærslur á því að setja á fót ráðgefandi stjórnlagaráð eða fjölskipaðan stjórnlagadómstól sem veitti álit sitt á því hvort efni lagafrumvarps samrýmdist stjórnarskrá. Álit þjóðfundarins var að til greina kæmi að stofna álitsgefandi nefnd eða ráð lögfróðra manna sem gæti að ákveðnu marki sinnt sambærilegu hlutverki og stjórnlagadómstóll, eins og tíðkast í flestum þeim ríkjum sem við berum okkur saman við.

Því miður er það staðreynd að hér á Alþingi hafa oft verið sett lög sem standast ekki stjórnarskrá, standast ekki alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og brjóta jafnvel á réttindum tiltekinna hópa. Það er ekki fyrr en mörgum árum seinna, þegar æðstu dómstólar kveða upp sinn dóm, sem endanleg niðurstaða fæst sem staðfestir brot löggjafans. Til að mynda var nýverið kveðinn upp dómur í Hæstarétti þar sem rétturinn áminnti Alþingi fyrir að hafa ekki kannað samræmi lagasetningar við stjórnarskrá og þar með brugðist skyldu sinni sem löggjafi. Dómurinn vísar til greinargerðar frumvarpsins sem varð að lögunum en í greinargerðinni segir einmitt að ekki hafi þótt tilefni til að skoðað yrði sérstaklega samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. Þetta er raunar því miður ansi algengt í greinargerðum með lagafrumvörpum sem við afgreiðum hér frá þinginu. En þetta gerist auðvitað bara ef málið nær svo langt að fara fyrir dóm. Það eru nefnilega ekki öll brot á stjórnarskrá og mannréttindum sem hægt er að fara með fyrir dómstóla. Ég kem nánar að því síðar.

Meiri hluti samþykktra laga á Alþingi eru stjórnarfrumvörp og eru þau einna helst samin í ráðuneytunum eða af sérstökum nefndum sem ráðherrar skipa. Það hlýtur að teljast óheppilegt fyrirkomulag að sömu aðilar og semja meginþorra samþykktra lagafrumvarpa eigi einir að leggja mat á hvernig það samrýmist stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum og við höfum séð hér trekk í trekk að það er ekkert að ganga þannig. Það færi miklu betur á því ef slíkt mat færi einnig fram af hálfu óháðra aðila svo ekki sé talað um það að slíkt fyrirkomulag væri nær því sem gengur og gerist í þeim ríkjum sem við berum okkur saman við. Það er nefnilega skylda okkar sem vinnum hér á Alþingi að tryggja faglega og góða lagasetningu sem brýtur ekki stjórnarskrá eða á réttindum einstakra hópa.

Það á að setja á fót nefnd fagaðila sem getur gefið þinginu sitt álit, kalli það eftir því, getur einmitt komið í veg fyrir að þingið endurtaki fyrri mistök sín við að setja lög sem standast ekki stjórnarskrá. Það hlýtur að vera grunnkrafa þegar við erum að setja lög að þau stangist ekki á við eða brjóti stjórnarskrá eða alþjóðlega sáttmála sem við erum aðilar að. Ef okkur er raunverulega annt um að vernda mannréttindi íslenskra borgara sem tryggð eru í stjórnarskránni og alþjóðlegum mannréttindasamningum hljótum við að sameinast um að tryggja málinu framgang hér á þingi.

Það sem þetta frumvarp gengur út á er að héðan frá Alþingi verði í raun ekki samþykkt lög þar sem snert er á einhverjum þeirra grundvallarmannréttinda sem kveðið er á um í stjórnarskránni sjálfri með stoð í alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum sem Ísland á aðild að nema farið sé yfir það sérstaklega af hálfu tiltekinnar nefndar, óháðs aðila, þessarar Lögréttu, hvort frumvarpið standist stjórnarskrá. Við búum við ákveðin grundvallarmannréttindi eins og tíðrætt er. Við njótum t.d. tjáningarfrelsis. Við höfum rétt til friðhelgi einkalífs, höfum rétt til þess að vera ekki frelsissvipt að ástæðulausu og annað slíkt. Það er hins vegar ekki svo einfalt að ekki megi grípa inn í þessi réttindi. Það má nefnilega að grípa inn í þau. Það getur verið heimilt að skerða mannréttindi. Tjáningarfrelsi okkar er t.d. skert á margan hátt. Við megum ekki hóta öðru fólki, það má ekki meiða fólk, það má ekki ganga á réttindi annarra. Það er sem sagt heimilt að skerða mannréttindi ef það telst nauðsynlegt í lýðræðisþjóðfélagi til að ná lögmætum markmiðum og einungis ef lög veita slíka heimild. Þessi lögmætu markmið geta t.d. verið réttindi annarra eða almannahagsmunir og annað. Ég ætla svo sem ekki að fara í mjög ítarlegan kúrs í mannréttindum hér.

En mig langar til að árétta eitt vegna þess að ég er ekkert alveg viss um að fólk geri sér allt grein fyrir því hvers vegna lög þurfa að standast stjórnarskrá. Þegar ég var í laganámi fyrir ansi mörgum árum síðan hélt ég alltaf að stjórnarskráin væri einhver doðrantur eins og Stjórnsýsluréttur eftir Pál Hreinsson en hún er það ekki. Hún er fjórar blaðsíður, rétt rúmlega, tæpar fimm með fyrirsögn og öðru. En hvað stendur í þessari stjórnarskrá? Jú, hún skiptist í sjö kafla. Í I.–V. kafla er fyrst og fremst fjallað um stjórnskipan ríkisins, hvernig við byggjum upp þetta land og hvernig því er stjórnað. Þótt það sé kannski ekki orðað berum orðum þannig þá er þar t.d. orðað það sem við köllum þrískiptingu ríkisvalds: Í löggjafarvald, sem setur reglurnar; framkvæmdarvald, sem eru ráðuneytin og stjórnvöld sem undir þau heyra sem framkvæma samkvæmt lögum sem löggjafinn, Alþingi, setur; og svo dómstóla sem skera úr þegar upp kemur ágreiningur. Þetta er hin svokallaða þrískipting ríkisvalds sem er orðin tiltölulega viðurkennd grundvallarregla í lýðræðissamfélagi — alls ekki tiltölulega, hún er bara álitin alger grundvöllur lýðræðissamfélags nútímans, ríkir hér á landi að mestu leyti, þarna opnaði ég kannski á aðeins stærri umræðu, en þessi regla á sér grunn í stjórnarskránni.

Það er ekki það eina sem stjórnarskráin kveður á um. Á vef Stjórnarráðsins er stjórnarskránni ágætlega lýst og ætla ég bara að fá að lesa það upp, með leyfi forseta:

„Stjórnarskrá hefur að geyma helstu meginreglur um stjórnskipulag ríkis. Þar er að jafnaði að finna ákvæði um meðferð ríkisvalds, hlutverk helstu handhafa þess og samspil þeirra á milli, auk ákvæða um ýmis grundvallarréttindi borgaranna í samskiptum við ríkisvaldið og hömlur sem lagðar eru við því að á þessi réttindi sé gengið.“

Í lokaköflum stjórnarskrárinnar, VI. og VII. kafla, er fjallað um mannréttindi. VI. kafli fjallar reyndar um trúfrelsi og skipan kirkjumála en trúfrelsi telst sannarlega til mannréttinda þannig að við teljum trúfrelsiskaflann til mannréttinda sömuleiðis þó að hann feli í sér ákveðin inngrip í trúfrelsi líka en það er enn önnur stór umræða, ég ætla að reyna að halda mig við efnið hérna í dag, aldrei þessu vant. Auk þess eru þar ákvæði um það hvernig stjórnarskránni megi breyta. Það er nefnilega þannig að stjórnarskráin er æðst íslenskra laga og almenn lög sem við setjum hér á Alþingi mega ekki brjóta í bága við stjórnarskrána og stjórnarskránni verður heldur ekki breytt með almennum lögum. Það er tiltölulega erfitt að breyta stjórnarskránni eins og ég held að almenningur sé nú farinn að gera sér grein fyrir. Það er búið að reyna það núna í áratugi.

Það sem við erum að fara fram á hér með þessu frumvarpi er í rauninni að horfið verði frá því fyrirkomulagi sem nú er við að tryggja að lög séu í samræmi við stjórnarskrána, því að það er ekki nóg að segja að eitthvað eigi að vera einhvern veginn, við erum búin að segja það, það er á hreinu að lög mega ekki brjóta í bága við stjórnarskrá, Alþingi má ekki setja lög nema í samræmi við stjórnarskrá. En hvernig tryggjum við það?

Eins og staðan er í dag þá er það í raun einfaldlega þannig að Alþingi setur lög sem meiri hlutanum þóknast og þeim er framfylgt. Framkvæmdarvaldið framfylgir þeim lögum. Ef borgarinn sem lögunum er framfylgt gagnvart telur á sér brotið þá á hann þess kost einan að leita til dómstóla því að það er þannig í okkar stjórnskipun í dag að það eru dómstólar sem skera úr um stjórnskipulegt gildi laga. Þetta þýðir að ef dómstóll kemst að þeirri niðurstöðu að eitthvert lagaákvæði sem beitt hefur verið gegn viðkomandi einstaklingi sé ekki í samræmi við stjórnarskrána þá getur dómstóllinn dæmt ákvæðið í raun óbindandi. Þau lög gilda þá ekki en það þarf að dæma um það. Málið þarf að ná fyrir dómstóla og þegar við erum að tala um stjórnskipulegt gildi laga þá held ég að sé tiltölulega ótvírætt að málið þarf að komast hærra en til héraðsdóms, helst til Hæstaréttar, til að fá endanlega skorið úr um það. Þá erum við komin að öðru vandamáli sem er að það eiga ekki allir kost á því að leita á náðir dómstóla, sem er kaldhæðnislegt vegna þess að það eru líka mannréttindi að geta leitað úrskurðar óháðs aðila um embættistakmörk yfirvalda, eins og það er orðað í stjórnarskránni.

Þarna er komin þessi staða: Það eru dómstólar sem skera úr um stjórnskipulegt gildi laga en við höfum ekki öll aðgang að dómstólum. Þess vegna er það mikilvægt, eins og hefur komið fram og hefur sýnt sig bæði í dómaframkvæmd og í framkvæmd laga, svo ekki sé talað um vinnubrögð meiri hlutans hér á þingi, að það er þörf á því að meta fyrr hvort lög standist stjórnarskrá af því að við viljum ekki hafa lög í gildi í þessu landi sem fara í bága við stjórnarskrá. Aðgengi fólks að dómstólum getur verið skert, m.a. vegna fjárhags og vegna þess að við erum t.d. með ófullkomin ákvæði um rétt fólks til gjafsóknar, aðstoðar, fjárhagslegrar aðstoðar við að fara með mál fyrir dóm — enn önnur stór umræða sem við getum tekið hérna, ýmislegt hægt að ræða hér — en annað sem hindrar aðgengi fólks að dómstólum er staða fólks sem á það á hættu að vera hreinlega flutt í burtu frá téðum dómstólum áður en þessir dómstólar geta skorið úr um það hvort lögin séu stjórnskipulega gild og það á grundvelli lagaákvæða sem vafi leikur á um að standist stjórnarskrá.

Tilgangur stjórnarskrárinnar er m.a. sá að tryggja það að Alþingi, jafnvel í krafti meiri hluta, brjóti ekki ákveðnar grundvallarreglur. Við erum með ákveðin grundvallarmannréttindi sem við teljum ekki rétt að gengið sé á, alveg sama hver er við völd, alveg sama hver staðan er í samfélaginu, og ég held að fólk geti rétt ímyndað sér hversu mikil grundvallarréttindi við erum þar að tala um. Ef við ímyndum okkur öfgafullt dæmi þá ætti ekki að vera hægt samkvæmt stjórnarskrá að svipta einhvern, t.d. einstakling eða tiltekinn hóp, alfarið tjáningarfrelsi: Bara nei, þú mátt ekki tala. Alþingi gæti samt alveg sett lög hérna um að Jón Jónsson eða einhver einstaklingur úti í samfélaginu, búum bara til mjög öfgafullt dæmi, einhver fjölmiðlamaður, fái ekki að tjá sig lengur og Alþingi samþykkir þessi lög, meiri hluti Alþingis. Alþingi getur í rauninni gert það sem því dettur í hug í krafti meiri hlutans. Þess vegna erum við með grundvallarlög, við erum með grundvallarlöggjöf, ekki síst til að koma í veg fyrir ósköp sem eiga sér fordæmi í mannkynssögunni. Þessi grundvallarmannréttindi eru nefnilega ekkert úr lausu lofti gripin. Þau koma til einmitt vegna þess að þau hafa verið skert í gegnum tíðina. Við sem samfélag, við sem manneskjur á þessari jörð, af því að þetta eru alþjóðlega viðurkennd réttindi, höfum komist að þeirri niðurstöðu að sem manneskjur eigum við tiltekin réttindi og þá skiptir engu máli hvaða stjórnmálaskoðanir við höfum eða hvernig stjórnarfarið er hverju sinni, eða hvað meiri hlutinn vill eða minni hlutinn eða einhver annar, það er ákveðinn lágmarksþröskuldur. Við getum ekki látið eins og það sé eitthvert smámál að tryggja að öll lög sem Alþingi samþykkir séu í samræmi við stjórnarskrá.

Í dag eru það í rauninni bara ráðuneytin sem meta þetta sjálf. Það eru starfsmenn í ráðuneytunum sem búa til frumvarp og framfylgja vilja pólitískt skipaðs ráðherra, í krafti meiri hluta sem ríkisstjórnin hefur á þingi. Í fullkomnum heimi ætti þetta auðvitað að vera nóg en það er það ekki vegna þess að þarna erum við að tala um það að það er verið að koma fram einhverjum pólitískum vilja, eðlilega, en það er ekki þar með sagt að það sé nægilega hlutlaust mat á því hvort lög standist stjórnarskrá.

Þetta mál er nokkuð sem er fyrir löngu tímabært að sé tekið upp í lög hér á landi og raunar myndi ég vilja sjá ákvæði af þessu tagi í stjórnarskránni sjálfri en það er önnur umræða og stærri. Í flestum þeim ríkjum, ef ekki öllum, sem við berum okkur saman við er starfræktur stjórnlagadómstóll eða eitthvert annað batterí sem ætlað er að tryggja samræmi laga við stjórnarskrá og hægt er að leita til, til álits á því. Ekkert slíkt er hér á landi.

Ég ímynda mér að þetta frumvarp muni fljúga í gegnum þingið [Hlátur í þingsal.] þar sem ég get ekki ímyndað mér annað en að allir þingmenn, hvar sem við stöndum í pólitík, vilji tryggja að þau lög sem við samþykkjum hér standist stjórnarskrána. Ég vil trúa því að hv. þingmenn sem undirrita eið, sverja eið að stjórnarskránni þegar þeir taka sæti á þingi, séu allir jafnmikið af vilja gerðir til að tryggja að það sem við gerum hér sé í samræmi við stjórnarskrá og þau grunngildi sem við höfum komið okkur saman um.