skýrsla Ríkisendurskoðunar um eftirlit Fiskistofu.
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um skýrslu Ríkisendurskoðunar um eftirlit Fiskistofu.
Með bréfi, dags. 21. desember 2018, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um eftirlit Fiskistofu til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Nefndin fékk til fundar við sig ríkisendurskoðanda ásamt starfsmönnum Ríkisendurskoðunar, fulltrúa frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og fulltrúa frá Fiskistofu.
Ríkisendurskoðandi metur framkvæmd vigtunar á hafnarvog misjafna og ekki ávallt í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Eftirlit Fiskistofu með vigtun almennt sé takmarkað og óskilvirkt og fyrirkomulag vigtunar bjóði upp á umtalsverð frávik í skráningu. Ríkisendurskoðandi efast um að það skili tilætluðum árangri og þarf að hans mati að bæta úr þessu og tryggja skilvirkt og árangursríkt eftirlit með vigtun og skráningu sjávarafla.
Eftirlit með brottkasti er einnig afar takmarkað, veikburða og ómarkvisst. Þá er það ýmsum vandkvæðum bundið í ljósi fjölda íslenskra skipa og báta með veiðileyfi. Taka verði alvarlega áhyggjur og vísbendingar um brottkast. Raunverulegur árangur eftirlits sé auk þess á huldu enda liggi ekki fyrir skýr árangursviðmið eða árangursmælikvarðar.
Eftirlit Fiskistofu með yfirráðum einstakra eða tengdra aðila yfir aflahlutdeildum byggist fyrst og fremst á tilkynningum frá handhöfum aflaheimilda. Athugun Fiskistofu á sér stað tvisvar á ári en samkvæmt úttektinni fær ríkisendurskoðandi ekki séð að Fiskistofa kanni yfirráð tengdra aðila yfir aflahlutdeildum með markvissum hætti. Stofnunin ráðist þó einstaka sinnum í sérstakar frumathuganir þegar grunur leikur á um að farið hafi verið yfir leyfileg mörk. Að öðru leyti treystir Fiskistofa nánast alfarið á tilkynningarskyldu aflahlutdeilda.
Að mati ríkisendurskoðanda styður eftirlit Fiskistofu með vigtun, brottkasti og samþjöppun aflaheimilda ekki með viðunandi hætti við markmið laga um stjórn fiskveiða og laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Eftirlitið sé í eðli sínu erfitt í framkvæmd og snúi að starfsemi þar sem miklir hagsmunir eru í húfi. Ríkisendurskoðandi bendir á að stjórnendur Fiskistofu telji að stofnunin sé og hafi verið undirmönnuð miðað við fjölda og umfang eftirlitsverkefna. Ómögulegt sé að sinna öllu því eftirliti sem henni ber að sinna, m.a. vegna skorts á úrræðum og viðurlögum. Auk þess telur stofnunin að endurskoða þurfi ákvæði laga um stjórn fiskveiða um hámarksaflahlutdeild.
Að mati ríkisendurskoðanda þarf að ráðast í ýmsar úrbætur svo að Fiskistofa geti sinnt eftirliti með skilvirkum og árangursríkum hætti. Skilgreina þurfi skýr árangursmarkmið um eftirlitshlutverk Fiskistofu, hverju eftirlitið eigi að skila og hverjar séu nauðsynlegar ráðstafanir til að árangursmarkmiðum verði náð, svo sem að fjölga eftirlitsmönnum. Að öðrum kosti verði eftirlit með nýtingu auðlinda hafsins og samþjöppun aflaheimilda áfram veikburða, óskilvirkt og ekki í samræmi við forsendur og ákvarðanir Alþingis.
Á grundvelli framangreinds setur ríkisendurskoðandi fram ellefu tillögur til úrbóta í fjórum flokkum. Um er að ræða almennt eftirlit með framkvæmd laga, eftirlit með vigtun, eftirlit með brottkasti og eftirlit með samþjöppun aflaheimilda.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd bárust viðbrögð frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti annars vegar og Fiskistofu hins vegar og ætla ég að fara örlítið yfir þau.
Ráðuneytið tekur almennt undir niðurstöður ríkisendurskoðanda en tekur fram að það kunni að vera tvíbent að árangursmæla eftirlit. Þó sé hægt að setja viðmið um tíðni eftirlits, viðveru eftirlitsmanna o.fl. Vel skipulagt og áhættumiðað eftirlit skili þó mestum árangri. Ráðuneytið hyggst fara yfir ábendingar og tillögur ríkisendurskoðanda með Fiskistofu og leita leiða til að styrkja eftirlitið. Horft verður til mögulegra lagabreytinga, breytts verklags, forgangsröðunar og setningar árangursviðmiða. Þetta kom fram á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Ráðuneytið hyggst jafnframt setja reglugerð um vigtun á hafnarvog þar sem kröfur til búnaðar og verklags verða skilgreindar. Einnig hyggst það kanna útfærslu krafna um vigtun í lögum og skyldur hafnaryfirvalda því tengdar. Þá sé til skoðunar að gera rafrænt eftirlit og beintengingu vigtunar við gagnagrunn Fiskistofu að skilyrði fyrir leyfum til endurvigtunar.
Um eftirlit með brottkasti tekur ráðuneytið undir mikilvægi þess að koma í veg fyrir brottkast. Eftirlit með slíku sé þó erfitt í framkvæmd. Til skoðunar sé að innleiða rafrænt eftirlit en frekari vinna þarf að eiga sér stað.
Um eftirlit með samþjöppun aflaheimilda er það að segja að ráðuneytinu er kunnugt um vandkvæði sem Fiskistofa telur að séu við beitingu ákvæðisins en telur það þó ekki standa í vegi fyrir reglubundnu eftirliti. Ráðuneytið hyggst skoða framkvæmd og útfærslu eftirlitsins með Fiskistofu, skoða hvort ástæða sé til að breyta lögum um stjórn fiskveiða til að skýra betur og skilgreina hverjir teljist tengdir aðilar og hvað séu raunveruleg yfirráð. Þá mun ráðuneytið taka allar ábendingar og tillögur ríkisendurskoðanda til gaumgæfilegrar skoðunar og vinna að þeim úrbótum sem nauðsynlegar eru og mögulegar.
Fiskistofa tekur undir með ríkisendurskoðanda um að styrkja þurfi eftirlit með fiskveiðistjórnarlögum. Tryggja þurfi nauðsynleg úrræði og aðföng, fjölga veiðieftirlitsmönnum og endurskoða regluverkið. Fiskistofa styður setningu skýrra krafna um vigtunaraðstöðu á hafnarvog og eftirlit með vigtun. Stofnunin mælir jafnframt með því að færa vigtun á hafnarvog undir forræði stofnunarinnar.
Fiskistofa vekur athygli á að samstarfsyfirlýsing Fiskistofu og Hafnasambands Íslands um framkvæmd vigtunar og eftirlits líði fyrir takmarkað eftirlit. Aukinn mannafla þurfi auk endurskoðunar forsendna og fyrirkomulags heima- og endurvigtunar. Hvetur Fiskistofa til þess að henni verði veitt heimild til rafrænnar vöktunar með myndavélum.
Þá styður Fiskistofa að kannað verði aukið samstarf stofnunarinnar og Landhelgisgæslu Íslands. Þá fagnar stofnunin því að ríkisendurskoðandi hvetur til þess að Fiskistofu verði tryggð afnot af léttabát/um vegna eftirlits með brottkasti.
Að lokum telur Fiskistofa að endurskoða þurfi 13. og 14. gr. laga um stjórn fiskveiða svo að þau þjóni tilgangi sínum en stofnunin hefur kallað eftir því um árabil. Meta þurfi yfirráð tengdra aðila yfir aflaheimildum með reglubundnum og markvissum hætti. Til að ná því þurfi að koma upp víðtækri þekkingu á nýjustu upplýsingum um bein og óbein tengsl. Að mati Fiskistofu þarf skýrari lagaheimildir til að bregðast við samþjöppun eða jafnvel koma í veg fyrir hana. Einnig þurfi að ráða fleira starfsfólk eða tryggja nægilegt fjármagn til að sækja nauðsynlega sérhæfingu annað.
Þá að umfjöllun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Nefndin segir sjávarútveg einn veigamesta og arðbærasta atvinnuveg landsins. Ríkir almannahagsmunir standi til þess að eftirlit með umgengni og nýtingu sjávarauðlindarinnar sé traust og tryggðar séu sjálfbærar og ábyrgar veiðar. Út frá markmiðum laga um stjórn fiskveiða og laga um umgengni um nytjastofna sjávar sé mikilvægt að vigtun sjávarafla fari rétt fram og spornað sé við brottkasti undirmálsafla eða verðminni tegunda. Upplýsingar um veiddan og landaðan afla verði að vera réttilega skráðar svo að ákvarðanir um ábyrga og sjálfbæra nýtingu auðlindarinnar hverju sinni og aflaráðgjöf Hafrannsóknastofnunar um helstu nytjastofna sjávar byggist ekki á röngum forsendum.
Nefndin segir að eftirlit Fiskistofu sé mikilvægur liður í framkvæmd stefnu stjórnvalda um sjálfbærar og ábyrgar veiðar. Það þurfi því að vera traust, skilvirkt og gagnsætt. Lög og reglur þurfi að taka á brotum og hafa í senn fælingarmátt og varnaðaráhrif. Brottkast, röng aflaskráning og framhjálöndun séu meðal alvarlegustu brota gegn fiskveiðilöggjöfinni. Slík lögbrot séu í senn efnahags- og umhverfisbrot, sem séu andstæð ábyrgri nýtingu sjávarauðlindarinnar.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að eftirliti Fiskistofu er ábótavant á margan hátt. Þeir eftirlitsþættir sem skoðaðir voru töldust ómarkvissir og veikburða. Í viðbrögðum við skýrslunni tekur Fiskistofa undir það mat og hefur fiskistofustjóri lýst því yfir að mikið skorti á að eftirlit stofnunarinnar sé nægjanlegt. Nefndin lýsir áhyggjum sínum yfir því að eftirlit með nýtingu sjávarauðlindarinnar sé ófullnægjandi. Ríkisendurskoðandi telur að taka þurfi afstöðu til þess hvort tilefni sé til að fjölga eftirlitsmönnum. Nefndin ræddi þetta sérstaklega og telur í ljósi þess hve mörg skip hafa veiðileyfi að ómögulegt sé að halda úti eftirliti með hverju og einu skipi. Þá er sönnun um brot oft vandkvæðum bundin þar sem meint brot fara fram á hafi úti.
Að mati nefndarinnar er þörf fyrir að styrkja eftirlit Fiskistofu. Nefndin telur þó fleiri möguleika í stöðunni en að fjölga eftirlitsmönnum. Rétt sé að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og Fiskistofa skoði aðrar skilvirkari og hagkvæmari úrlausnir, eins og notkun rafræns eftirlits. Fram kom fyrir nefndinni að slíkt eftirlit væri notað víða, t.d. í Danmörku þar sem það hefur verið notað með góðum árangri. Einnig telur nefndin rétt að það verði skoðað að Fiskistofa fái aðgang að rafrænum upplýsingum um niðurstöður vigtunar í rauntíma og heimild til að nýta fjarstýrð loftför, einhvers konar dróna, í eftirlitsstörfum sínum. Þá hvetur nefndin til aukins samstarfs milli Fiskistofu og Landhelgisgæslu Íslands. Systurstofnanir Fiskistofu annars staðar á Norðurlöndunum hafa náð miklum árangri í störfum sínum við slíkt eftirlit. Fram kom í skýrslunni og á fundi nefndarinnar að unnið sé að skipun samráðshóps — mér skilst að ráðherra muni kynna það hér á eftir, þannig að ég ætla ekki að eyða fleiri orðum í það.
Það vekur athygli nefndarinnar að í skýrslunni kemur fram að fjöldi vinnustunda sem fóru í eftirlit hjá vigtunarleyfishöfum á ákveðnu tímabili hafi ekki verið tiltækur við úttekt Ríkisendurskoðunar.
Nefndin ræddi einnig viðurlög við brotum gegn lögum um stjórn fiskveiða og lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Að mati nefndarinnar þarf að herða viðurlögin þannig að þau hafi í senn fælingarmátt og varnaðaráhrif. Fram kom fyrir nefndinni að tiltölulega auðvelt væri að lágmarka áhrif af ýmsum viðurlögum, t.d. með færslu aflaheimilda milli skipa í tilviki sviptingar veiðileyfis. Beinir nefndin því til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis að hafa þetta í huga við endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar.
Ríkisendurskoðandi áréttaði einnig mikilvægi þess að endurskoða þurfi ákvæði 13. og 14. gr. laga um stjórn fiskveiða svo að þau þjóni tilgangi sínum, þ.e. varðandi tengda aðila. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekur heils hugar undir það mat Ríkisendurskoðunar og beinir því einnig til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis að kanna þetta sérstaklega.
Í skýrslunni er fjallað um eftirlit með heimavigtun sjávarafla. Heimavigtun felur í sér undanþágu frá meginreglunni um að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn.
Í samstarfsyfirlýsingu Fiskistofu og Hafnasambands Íslands, um framkvæmd vigtunar og eftirlit, segir að aðilar hennar séu sammála um að hvetja til þess að reglum verði breytt og telur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að þetta þurfi að kanna sérstaklega og hvetur ráðuneytið til þess.
Það er ýmislegt fleira sem kemur fram í nefndarálitinu en ég sé að tíminn er að hlaupa frá okkur þannig að ég þarf aðeins að tipla yfir niðurstöður ... (Forseti hringir.)
(Forseti (SJS): Forseti biður ræðumann velvirðingar en tímanum er ekki alveg lokið.)
Mikið er það ánægjulegt.
(Forseti (SJS): Tíminn hefur verið stilltur upp á nýtt.)
Þetta var óvenjufljótt að líða.
Engu að síður, til að stytta aðeins mál mitt, ætla ég að fara yfir helstu niðurstöður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar á grundvelli þess sem hefur verið rakið hér og á grundvelli nefndarálits, sem þingheimur getur vel lesið, enda vel læs. Þar komu þessi atriði helst fram:
Nefndin lýsir áhyggjum yfir því að eftirlit með nýtingu sjávarauðlindarinnar sé ófullnægjandi. Nefndin hvetur atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og Fiskistofu til að skoða skilvirkari og hagkvæmari úrlausnir við eftirlit. Hún hvetur líka atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti og Fiskistofu að tryggja betur í sessi samstarf og samráð, og einnig hvetur hún atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið til að ráðast í endurskoðun á 13. og 14. gr. laga um stjórn fiskveiða, er varðar tengda aðila og samþjöppun, á að koma í veg fyrir samþjöppun. Nefndin hvetur til aukins samstarfs milli Fiskistofu og Landhelgisgæslu Íslands, beinir því til Fiskistofu að skrá með nákvæmum og greinargóðum hætti upplýsingar um umfang eftirlitsverkefna, en eins og áður kom fram hefur það verið hálfbágborið og gátu nefndin og ríkisendurskoðandi ekki fengið upplýsingar um umfang þeirra verkefna. Nefndin beinir því til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis við endurskoðun fiskveiðilöggjafarinnar að hafa í huga að útfæra viðurlög þannig að þau hafi í senn fælingarmátt og varnaðaráhrif, eins og áður hefur komið fram. Nefndin beinir því sömuleiðis til ráðuneytisins að gæta að 1. mgr. 13. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, um lægra sett stjórnvöld, og, sbr. 2. mgr. 13. gr. sömu laga, um sjálfstæð stjórnvöld, en um er að ræða umfjöllun í nefndaráliti er varðar setningu reglugerða. Nefndin telur ljóst að ráðherra sé ekki heimilt að framselja ákvörðunarvald um skipulag stofnunarinnar, þ.e. Fiskistofu, með öllu til fiskistofustjóra. Nefndin telur vafa leika á því að slík heimild sé lögum samkvæmt heldur beri ráðherra sjálfum að mæla fyrir um megindrætti í starfsemi Fiskistofu í reglugerð, sem Fiskistofa getur þá farið eftir. Það skiptir máli upp á stjórnskipun að hafa röð og reglu á þessum málum.
Þá beinir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd því einnig til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis að gæta að sjónarmiðum um framsal ákvörðunarvalds þannig að það sé alveg skýrt hverjir setja reglurnar og eftir hverju skuli farið.
Undir nefndarálitið skrifa allir nefndarmenn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, þ.e. sú sem hér stendur og hv. þingmenn Líneik Anna Sævarsdóttir, Jón Þór Ólafsson, Brynjar Níelsson, Jón Steindór Valdimarsson, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Óli Björn Kárason, Þorsteinn Sæmundsson og Þórunn Egilsdóttir.
