alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl.
Virðulegi forseti. Alþjóðleg þróunarsamvinna er ein af meginstoðum utanríkisstefnu Íslands og einn stærsti einstaki málaflokkurinn sem ráðuneytið sinnir. Nauðsynlegt er, bæði fyrir okkur Íslendinga sem og þá sem njóta aðstoðarinnar, að starfið sé í eins traustum og skilvirkum farvegi og hægt er á hverjum tíma. Allt frá upphafi hafa stjórnvöld lagt mikla vinnu í að skipuleggja og móta fyrirkomulag þróunarsamvinnu auk þess sem málaflokkurinn er í stöðugri endurskoðun. Þar má nefna fyrst lög nr. 20/1971, um aðstoð Íslands við þróunarlöndin, síðan lög nr. 43/1981, um Þróunarsamvinnustofnun Íslands, og loks núgildandi lög nr. 121/2008, um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, með síðari breytingum frá 2012.
Alþjóðleg þróunarsamvinna er málaflokkur sem markaðist af mikilli samvinnu innlendra og erlendra aðila, borgarasamtaka, stjórnsýsluaðila, samstarfslanda og alþjóðastofnana. Vegna þess hve málaflokkurinn er mikilvægur fyrir heimsbyggðina og hve rík krafa er um hámarksárangur á sér stað sífelld þróun hvað varðar stefnumótun og skipulagningu. Með lögum nr. 121/2008, um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands, varð talsverð breyting á fyrirkomulagi þróunarsamvinnu Íslands, enda voru þau heildræn og náðu yfir alla þætti starfsins. Er ekki ofsögum sagt að margt mjög jákvætt hafi gerst frá setningu laganna. Má þar nefna aukið samstarf og samhæfingu þess starfs sem ÞSSÍ sinnir svo og utanríkisráðuneytisins. Þá hefur samhæfing fjölþjóðlegs starfs aukist umtalsvert miðað við fyrri ár með tilkomu þingsályktunartillögu um áætlun um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn sem Alþingi hefur haft til umfjöllunar í tvígang. Þrátt fyrir það er enn töluvert svigrúm til að bæta starfið enda er það vilji okkar allra að hámarka árangurinn af þeim framlögum sem Ísland veitir til málaflokksins.
Áður en Ísland gerðist aðili að DAC árið 2013 var unnin sérstök úttekt á umgjörð alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands. Meðal ábendinga sem þar komu fram var að mikilvægt væri fyrir íslensk stjórnvöld að leggja mat á skipulag og fyrirkomulag þróunarsamvinnu út frá því hvernig hámarksárangur og skilvirkni væru tryggð með tilliti til smæðar landsins. Með það í huga fól ég í lok ársins 2013 utanaðkomandi sérfræðingi, Þóri Guðmundssyni, að greina skipulag og fyrirkomulag þróunarsamvinnu, friðargæslu og neyðar- og mannúðaraðstoðar Íslands með það í huga að gera tillögur um umbætur, væri þess þörf að hans mati. Þórir skilaði skýrslu sinni í júlí þar sem fram koma margvíslegar tillögur til úrbóta. Með tilliti til ábendinga frá DAC og niðurstaða þeirrar greiningar sem Þórir gerði var starfshópi sem í sátu fulltrúar ráðuneytisins og ÞSSÍ falið að vinna drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum og var sú vinna grunnur að því frumvarpi sem mælt er fyrir hér í dag.
Ég mun nú víkja að helstu breytingum sem frumvarpið gerir ráð fyrir.
Stærsta breytingin lýtur að því að starfsemi ÞSSÍ verður færð til utanríkisráðuneytisins. Það gerist með ákvæði í 2. gr. frumvarpsins sem mælir fyrir um að það sé ráðuneytið sem annist alþjóðlega þróunarsamvinnu, bæði fjölþjóðlega og tvíhliða, en það er tvíhliða aðstoðin sem ÞSSÍ hefur haft á hendi fram til þessa. Af þessu leiðir að ÞSSÍ er lögð niður í þeirri mynd sem hún er í í dag og ráðuneytið yfirtekur allar skuldbindingar stofnunarinnar, samanber bráðabirgðaákvæði I og III í 11. gr. frumvarpsins.
Röksemdirnar fyrir því að færa starfsemi ÞSSÍ inn í ráðuneytið eru margar en þær eru þó aðallega af tvennum meiði. Annars vegar snúa þær að því að með sameiningu sé er verið að styrkja tengsl milli þróunarsamvinnu og annarra utanríkismála og hins vegar að samlegðaráhrifum og hagkvæmni. Röksemdunum eru gerð ítarleg skil í athugasemdum með frumvarpinu, en ég ætla að stikla hér á stóru.
Með því að færa starfsemi ÞSSÍ inn í ráðuneytið er tryggt að öll samskipti við erlend ríki og stofnanir á sviði þróunarsamvinnu séu samstillt og í takt við utanríkisstefnu Íslands auk þess sem íslensk stjórnvöld tali þá einni röddu um þróunarsamvinnu á alþjóðavettvangi. Þá hefur landslag alþjóðlegrar þróunarsamvinnu tekið umfangsmiklum breytingum á undanförnum árum og áratugum og kallar það á breytta nálgun í þróunarsamvinnu. Við glímum ekki lengur við afmörkuð verkefni á afmörkuðum svæðum heldur við hnattrænar áskoranir sem krefjast samspils þróunarsamvinnu og annarra utanríkismála. Nægir þar að nefna ebólu-faraldurinn og baráttuna við loftslagsbreytingar sem dæmi um áskoranir sem við stöndum frammi fyrir og krefjast samstilltra viðbragða á vettvangi utanríkismála.
Hvað viðvíkur samlegðaráhrifum og aukinni hagkvæmni þá vitum við öll að íslensk stjórnsýsla er lítil og fámenn þar sem hver starfsmaður þarf að sinna margvíslegum verkefnum. Með því að færa störf ÞSSÍ inn í ráðuneytið er skipulagið einfaldað, komið er í veg fyrir tvítekningu og samhæfing aukin. Þegar öll verkefni eru á einni hendi er hægt að efla starfið, auka sveigjanleika og samhæfingargetu og koma í veg fyrir skörun í stefnumótun og framkvæmd. Þá er einnig dregið úr óhagræði og tvíverknaði í rekstri og stjórnun sem þegar til lengri tíma er litið leiðir til aukinnar hagkvæmni, einfaldara og markvissara skipulag eykur líkur á að markmið og áherslur Íslands á sviði alþjóðlegrar þróunarsamvinnu nái fram að ganga og skili sér í skilvirkari þróunarsamvinnu.
Þá má ekki gleyma að á síðastliðnum árum og áratugum hefur byggst upp mikil þekking og reynsla á þróunarmálum, bæði innan ÞSSÍ og ráðuneytisins. Í sameiningu samnýtist þessi þekking til heildstæðrar umfjöllunar um málaflokkinn. Framkvæmd fjölþjóðlegrar og tvíhliða þróunarsamvinnu verða ekki lengur aðskilin, heldur unnin og samtvinnuð með heildarstefnu Íslands í huga.
Ég vil þó taka fram að þótt skipulag, stjórn og eftirlit með þróunarsamvinnu færist til utanríkisráðuneytisins verður unnið að tvíhliða þróunarsamvinnu í samstarfslöndum Íslands með sama hætti og verið hefur. ÞSSÍ hefur unnið mjög gott starf á vettvangi þannig að eftir því er tekið og hefur margsannað sig í óháðum úttektum.
Við munum að sjálfsögðu einnig halda áfram að taka mið af bestu starfsvenjum, alþjóðlegum samþykktum með skilvirkri þróunarsamvinnu og þeirri miklu reynslu Íslands á þessu sviði sem safnast hefur í áranna rás.
Við leggjum ríka áherslu á að við tryggjum áfram sérfræðiþekkingu á sviði þróunarsamvinnu sem mikilvægt er að glatist ekki og á sama tíma getum við boðið starfsmönnum ráðuneytisins og ÞSSÍ að sjálfsögðu aukin tækifæri til starfsþróunar.
Í lagafrumvarpinu eru ákvæði er lúta að starfsmannamálum í bráðabirgðaákvæðum II, III og IV í 11. gr. frumvarpsins. Markmið þessara ákvæða er að allir starfsmenn ÞSSÍ, hvort sem þeir eru við störf í Reykjavík eða umdæmisskrifstofum ÞSSÍ erlendis, flytjist til starfa í ráðuneytinu þegar starfsemi stofnunarinnar færist þangað. Öllum starfsmönnum ÞSSÍ verða því tryggð störf í ráðuneytinu.
Í fyrsta lagi er lagt til í bráðabirgðaákvæði II að ráðuneytið yfirtaki allar skuldbindingar vegna samninga ÞSSÍ. Undir þetta falla m.a. ráðningarsamningar staðarráðinna starfsmanna í umdæmisskrifstofum og ráðningarsamningar annarra starfsmanna sem ráðnir eru tímabundið. Ákvæðið nær til þeirra ráðningarsamninga sem eru í gildi um áramótin þegar ÞSSÍ færist inn í ráðuneytið.
Í öðru lagi er lagt til með bráðabirgðaákvæði III að fastráðnum starfsmönnum ÞSSÍ verði boðin störf í ráðuneytinu frá næstu áramótum. Ákvæðið nær til þeirra starfsmanna sem eru fastráðnir við gildistöku laganna. Verði frumvarpið að lögum yrði upphaf starfa þeirra í ráðuneytinu við næstu áramót.
Í þriðja lagi er í bráðabirgðaákvæði IV lagt til að ráðherra fái heimild til að flytja forstöðumann ÞSSÍ til í embætti á grundvelli 36. gr. starfsmannalaga. Framkvæmdastjóri ÞSSÍ er eini starfsmaður stofnunarinnar sem er skipaður embættismaður samkvæmt 22. gr. starfsmannalaga og því kemur flutningur milli embætta á grundvelli þeirra laga eingöngu til álita að því er hann varðar. Þegar sú leið er farin við samruna stofnana að tryggja starfsmönnum störf hjá nýrri eða annarri stofnun þarf að gæta að því að starfsmanni sé boðið sambærilegt starf við það sem hann gegndi áður. Sé það ekki gert stofnast réttur starfsmannsins til bóta í formi biðlauna eða launa í uppsagnarfresti eftir því sem við á.
Við mat á því hvort starf telst sambærilegt þarf að líta til þriggja atriða; kjara, verkefna og stöðu starfsmanns hjá stofnun. Mat á því er auðvitað ekki einfalt og mikilvægt er að gefa því góðan tíma. Það er rétt að hafa í huga í þessu samhengi að hugtakið „sambærilegt starf“ þarf ekki að skilja sem svo að starfsmaður eigi að ganga að öllu leyti til óbreyttra verkefna eins og hann hafði fyrir sameiningu. Það er ljóst að við þessa breytingu muni starfsmönnum sem starfa við þróunarsamvinnu í ráðuneytinu fjölga talsvert. Slík fjölgun kallar óhjákvæmilega á skoðun á verkaskiptingu í þróunarsamvinnuskrifstofu ráðuneytisins með það að markmiði að nýta þekkingu og færni allra starfsmanna sem best.
Önnur tillaga í frumvarpinu snýr að stofnun nýrrar þróunarsamvinnunefndar, samanber 3. gr. frumvarpsins, sem kemur í stað bæði núverandi þróunarsamvinnunefndar, samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laganna, og samstarfsráðs um alþjóðlega þróunarsamvinnu, samkvæmt 4. gr. laganna. Hlutverk hennar er að vera ráðgefandi í stefnumarkandi ákvarðanatöku um alþjóðlega þróunarsamvinnu til lengri tíma og fylgjast með framkvæmd hennar. Lagt er til að nefndin verði meðal annars skipuð fimm alþingismönnum.
Af umræðum hér á Alþingi í tengslum við núgildandi lög má dæma að til staðar sé víðtækur stuðningur við þau sjónarmið að þingið þurfi að eiga aðkomu að stefnumarkandi umræðu um þróunarsamvinnu. Mikilvægt hefur þótt að þverpólitísk sátt ríki um málaflokkinn og að samráð sé haft við aðra hagsmunaaðila, svo sem háskólasamfélagið, aðila vinnumarkaðarins og félagasamtök. Reynslan hefur sýnt að á núgildandi fyrirkomulagi eru nokkrir annmarkar. Verkefni samstarfsráðsins og þróunarsamvinnunefndar skarast og verkaskipting milli þeirra er óljós, en ekki hefur tekist að bæta úr því í framkvæmd.
Þá er í skýrslu Þóris Guðmundssonar komist að þeirri niðurstöðu að vegna sérstöðu þessa málaflokks sé mikilvægt að þingmenn hafi beina aðkomu að eftirliti með þróunarsamvinnu.
Í ljósi þessa er lagt til að í lögunum verði einn ráðgefandi aðili, þróunarsamvinnunefnd, en ekki tveir, þ.e. samstarfsráðið um alþjóðlega þróunarsamvinnu og þróunarsamvinnunefnd. Samkvæmt þeirri tillögu sitja alþingismenn í þróunarsamvinnunefnd með fulltrúum sem rætur eiga í háskólasamfélaginu, á vinnumarkaðnum og í borgarasamtökum, auk formanns. Aðkoma Alþingis er því tryggð eins vel og mögulegt er án þess að stofnað sé til sérstakrar þingmannanefndar.
Þá er gerð tillaga um breytingu hvað varðar stefnu um alþjóðlega þróunarsamvinnu sem lögð verði fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu fimmta hvert ár, samanber 5. gr. frumvarpsins, í stað þróunarsamvinnuáætlunar til fjögurra ára. Í nefndinni skal tilgreina það hlutfall af vergum þjóðartekjum sem fyrirhugað er að verja til þróunarsamvinnu. Einnig er gerð tillaga að færa saman í eina grein ákvæði laganna sem fjalla um framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu, samanber 6. gr. frumvarpsins, þar sem lagt er til að í stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu skuli tilgreina fyrirhugað hlutfall framlaga til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu af vergum þjóðartekjum. Reynslan hefur sýnt að í alþjóðlegu samstarfi, svo sem DAC, er tekið mið af því hlutfalli. Þá skal kveða nánar á um framkvæmd stefnunnar í aðgerðaáætlun sem endurskoðuð er á tveggja ára fresti.
Þessi breyting er lögð til þar sem í lögunum er kveðið á um að leggja skuli fram eitt skjal sem inniheldur bæði stefnumörkun og aðgerðaáætlun. Eðli málsins samkvæmt er stefnumörkun til langs tíma, en aðgerðaáætlun þarfnast tíðari endurskoðunar. Því þykir heppilegra að hafa þetta tvennt aðgreint, endar eru meginlínur lagðar í stefnu og langtímamarkmið er sett í alþjóðlegri þróunarsamvinnu Íslands. Í aðgerðaáætlun er sett fram yfirlit yfir það hvernig unnið skuli að því að ná markmiðum stefnunnar.
Að lokum eru gerðar tillögur að breytingu ákvæða laga um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu þar sem tilgreint er hvaða aðgerðir heyra meðal annars undir friðargæsluverkefni. Þessar breytingar á aðgerðum miða að því að mæta þeirri þróun sem átt hefur sér stað í því alþjóðlega umhverfi sem friðargæslan starfar, breyttri framkvæmd og áherslum.
Margir gætu spurt sig: Hvers vegna breyta því sem vel hefur gengið? Okkar markmið er að gera einfaldlega enn þá betur og ná enn meiri árangri. Það er öllum í hag, bæði starfsmönnum og haghöfum að fyrirkomulag þróunarsamvinnu Íslands sé vel skipulagt og skilvirkt og mæti þeim ört vaxandi alþjóðlegu kröfum sem gerðar eru til ábyrgrar stjórnar og stefnu á þessu sviði. Breytingarnar sem nú standa fyrir dyrum eru fyrst og fremst á stjórnskipulagi þróunarsamvinnu. Markmið þeirra er að breyta til að bæta og styrkja alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands.
Verði breytingarnar að lögum mun ég fela starfshópnum sem vann að frumvarpinu að vinna áfram að skipulagsmálum og öðru sem þarf til útfærslu breytinganna og gera tillögur þar að lútandi. Munu það bæði vera starfsmaður ráðuneytisins og ÞSSÍ sem taka munu þátt í því starfi.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. utanríkismálanefndar.
