132. löggjafarþing — 86. fundur,  15. mars 2006.

Vatnalög.

268. mál
[12:34]
Hlusta

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir (Sf):

Virðulegur forseti. Það kann kannski að sæta nokkurri furðu en það er samt þannig að þetta er mín fyrsta ræða í þessu máli. Hef ég fylgst ansi grannt með umræðunni engu að síður og mig langar til að fara aðeins yfir það áður en þessari umræðu lýkur með hvaða hætti þetta mál blasir við mér, þetta frumvarp til vatnalaga og þau pólitísku ágreiningsefni sem þar eru uppi.

Frumvarpið sem hér er til meðferðar er í raun frumvarp um hagnýtingu vatns sem auðlindar og það er um eignar- og nýtingarrétt á vatni. Vatnatilskipun ESB sem hefur verið nokkuð inni í umræðunni er aftur á móti um vernd og viðhald vatns og tekur til almanna- og umhverfisréttar. Þess vegna m.a. hefur verið lögð á það mikil áhersla að þessi lög, vatnalög, væru skoðuð í samhengi við lög um vatnsverndun sem unnið er að í umhverfisráðuneytinu og við í Samfylkingunni teljum afleitt að aðskilja þessi mál með þeim hætti sem hér hefur verið gert.

Það frumvarp sem hér liggur fyrir er okkur sagt að feli einvörðungu í sér formbreytingu en ekki efnisbreytingu. Það segja ráðherrar og það segja stjórnarliðar. Það kann einhver að furða sig á því að þannig frumvarp, frumvarp sem felur bara í sér form en ekki innihald, frumvarp sem er bara lagatæknilegt að því er sagt er af hálfu stjórnarliða, kalli á svo mikla umræðu og valdi svona miklum ágreiningi. En það er ekki allt sem sýnist í þessu máli.

Í þeirri umræðu sem hér hefur farið fram núna í 35 klukkustundir, eins og ég kom inn á áðan, endurspeglast grundvallarágreiningur sem lýtur að skilgreiningu á eignarhaldi og nýtingarrétti á auðlindum. Þessi ágreiningur hefur margsinnis komið upp í þinginu, hann kemur upp í hvert skipti sem auðlindamál eru hér til umfjöllunar og það mun væntanlega gerast áfram á næsta þingi. Í því sambandi er skemmst að minnast umræðunnar sem varð fyrir og eftir jólaleyfi þingmanna í vetur. Það var umræða um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og þar var tekist á um rétt ráðherra til að gefa vilyrði fyrir nýtingarleyfi samhliða leyfi til að rannsaka umfang, magn og afkastagetu auðlinda í jörðu sem og á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Þetta var deiluefnið hér, og hart tekist á um þetta fyrir jól og eins eftir jólin. Í þeirri deilu, í því málþófi sem sumir vilja kalla svo, tókst stjórnarandstöðunni að koma í veg fyrir að ráðherra fengi sjálfdæmi um það hvernig þessum mikilvægu réttindum til auðlindanýtingar væri úthlutað.

Þessi ágreiningur um auðlindirnar og nýtingu þeirra kom líka upp þegar svokölluð auðlindalög, þ.e. lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sem voru til umfjöllunar á þinginu árið 1998, voru rædd í þinginu. Deilan um jólin var í rauninni deila um breytingu á þeim lögum. Þá stóð 2. umr. um það lagafrumvarp í nokkra daga á þingi. Ágreiningurinn þá, 1998, eins og nú var um eignarhald og nýtingarrétt á auðlindum. Þá var tekist á um grunnvatn og jarðhita og það fór eiginlega hæst í umræðunni.

Annað ágreiningsefni þá, 1998, varðaði útleigu og gjaldtöku fyrir afnot einkaaðila af sameiginlegum auðlindum þjóðarinnar. Stjórnarfrumvarpið sem þá var lagt fram gerði ráð fyrir, og það var reyndar lögfest, að ráðherra fengi sjálfdæmi um að leigja hverjum sem er hvað sem er fyrir hvaða fjárhæð sem er, og engar reglur um málið. Allar málsmeðferðarreglur um leigu afnotaréttar skorti og á það var bent af stjórnarandstöðunni hérna 1998, að engar málsmeðferðarreglur væru í lögunum um það hvernig ætti að úthluta aðganginum að auðlindinni og hvaða gjald ætti að koma fyrir. Stjórnarandstaðan þá lagði ríka áherslu á að skýrar málsmeðferðarreglur þyrfti að setja um leigu afnotaréttar þar sem m.a. fulls jafnræðis væri gætt. Þá þyrfti að setja skýrar reglur um afnotagjald samkvæmt lögum, og það var vitnað í lög um aukatekjur ríkissjóðs og lög um útboð, það þyrfti sem sagt málsmeðferðarreglur um hvernig afnotaréttinum væri úthlutað eða hann leigður og það þyrfti að setja skýrar reglur um hvaða afgjald ætti að koma fyrir.

Þriðja ágreiningsefnið þá laut að því að í frumvarpið vantaði skýrar reglur um leyfisveitingu til leitar, rannsókna og nýtingar á þeim auðlindum sem frumvarpið tók til. Núna, átta árum síðar, erum við enn í sömu sporum og við vorum þá. Það er enn tekist á um eignar- og nýtingarrétt á auðlindunum og hvernig skuli staðið að leyfisveitingum til rannsókna og nýtingar á sameiginlegum auðlindum landsmanna.

En ýmislegt hefur gerst í millitíðinni, ýmislegt gerst síðan 1998. Meðal annars var auðlindanefnd skipuð í júní 1998 eftir deiluna í þinginu. Verkefni auðlindanefndar átti samkvæmt þingsályktun sem hér var samþykkt að vera eins og hér segir, með leyfi forseta:

„Alþingi ályktar að kjósa níu manna nefnd sem hafi það hlutverk að fjalla um auðlindir sem eru eða kunna að verða þjóðareign, m.a. öll verðmæti í sjó og á hafsbotni innan efnahagslögsögu, svo og í almenningum, afréttum og öðrum óbyggðum löndum utan heimalanda, námur í jörð, orku í rennandi vatni og jarðhita neðan við 100 m dýpi. Nefndin skilgreini þessar auðlindir á skýran hátt og hvernig skuli með þær farið. Nefndin kanni einnig hvernig staðið skuli að gjaldtöku fyrir afnot af auðlindum í sameign þjóðarinnar, með hliðsjón af þeim gjöldum sem fyrir eru. Nefndin kanni möguleika á að nota auðlindagjald til að tryggja að afrakstur sameiginlegra auðlinda skili sér á réttmætan hátt til þeirra sem hagsmuna hafa að gæta.“

Þetta var sem sagt skilgreiningin á verkefni auðlindanefndarinnar. Hún skilaði af sér bæði áfangaskýrslum og svo lokaskýrslu þar sem ýmsar tillögur fylgdu og þar er meginniðurstaða nefndarinnar, með leyfi forseta:

„Nefndin telur brýnt að mótuð verði samræmd stefna og stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á Íslandi sem skapi heilsteyptan lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráðstöfun og nýtingu náttúruauðlinda. Reynt verði eftir föngum að beita hagrænum stjórntækjum á grundvelli vel skilgreinds eignar eða afnotaréttar þar sem því verður við komið ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við.“

Enn fremur, með leyfi forseta:

„Nefndin leggur til að eignarréttarleg staða þessara auðlinda verði samræmd með þeim hætti að tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá þar sem þessar náttúruauðlindir“ — og það er búið að tiltaka hverjar þær eru — „verði lýstar þjóðareign eftir því sem nánar verði ákveðið í lögum.“

Svo segir hér síðar, með leyfi forseta:

„Með þessu er bæði stefnt að því að sömu reglur gildi um allar náttúruauðlindir sem lýstar eru þjóðareign á hverjum tíma og að hægt sé að veita notendum þeirra tryggan og lögvarinn afnotarétt. Vegna breytilegrar nýtingar og mikilvægis einstakra auðlinda er eðlilegt að löggjafinn ákveði hvaða náttúruauðlindir falli undir þetta ákvæði á hverjum tíma.“

En aðalatriðið er, virðulegi forseti, tvenns konar, annars vegar leggur nefndin til að það verði samræmd stefna og stjórn á nýtingu náttúruauðlinda sem skapi heilsteyptan lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkisins í þeim efnum og hins vegar að tekið verði inn í stjórnarskrá ákvæði um þjóðareign á auðlindum. Þetta eru tvær meginniðurstöður nefndarinnar.

Það er líka reyndar athyglisvert að skoða það að nefndin gjörir ýmsar tillögur um hvernig eigi að úthluta nýtingarréttinum og hvaða gjald eigi að koma fyrir. Nefndarmenn segja m.a. varðandi vatnsorku og jarðhitaorku að það sé best tryggt, þ.e. rétturinn og jafnræðið af honum, með sölu vatnsréttinda í þjóðareign á markaði eða með uppboðum. Þeir segja um jarðhita og námur að það sé rétt að ráðstafa jarðhita- og námuréttindum með uppboðum. Alltaf er verið að tala um að þetta sé engu að síður á þjóðlendum þar sem ríkið er eigandinn. Um auðlindir á eða undir sjávarbotni ætti að ráðstafa rétti til afnota á samkeppnisgrundvelli og þá fyrst og fremst með uppboðum, og með rafsegulbylgjur til fjarskipta segja þeir tímabært að athuga möguleika á því að lýsa þessa auðlind þjóðareign. Þeir eru með ýmsar tillögur um hvernig eigi að standa að úthlutun á nýtingarréttinum og hvernig gjald eigi að koma fyrir.

Miklar vonir voru bundnar við vinnu nefndarinnar sem lauk störfum í september 2000 og það er kannski ekki síst vegna þess að í þessari nefnd sátu Jóhannes Nordal, fyrrverandi seðlabankastjóri, sem var formaður, Eiríkur Tómasson, Ari Edwald, Ragnar Árnason, Lúðvík Bergvinsson, Guðjón Hjörleifsson, Svanfríður Jónasdóttir, Styrmir Gunnarsson og Margrét Frímannsdóttir. Það varð víðtæk sátt um helstu atriði. Auðvitað náðist ekki niðurstaða í öllum atriðum en það var sátt um stórar línur í þessu máli og þess vegna voru miklar vonir bundnar við vinnu nefndarinnar og tillögur hennar. En það er skemmst frá því að segja að ekkert hefur gerst í framhaldinu. Það er árið 2006 núna. Hún skilaði af sér í september 2000.

Enn hefur þjóðareign á auðlindum ekki verið sett í stjórnarskrá þó að það sé reyndar til skoðunar núna í stjórnarskrárnefnd.

Enn hefur engin heildstæð löggjöf verið sett um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráðstöfun og nýtingu náttúruauðlinda.

Enn er verið að mjatla inn frumvörpum sem lúta að auðlindamálum án innbyrðis samhengis og heildarsýnar.

Enn hefur ekki verið mótuð stefna um með hvaða hætti hægt sé að beita hagrænum stjórntækjum á grundvelli vel skilgreinds eignar- og afnotaréttar til að ná fram sem bestri auðlindanýtingu og mestri auðlindarentu í þágu þjóðarinnar.

Enn er verið að undirbúa stórvirkjanir án þess að gerð hafi verið tilraun til að þróa þessi hagrænu stjórntæki þannig að hægt sé að beita þeim við úthlutun virkjanaleyfa.

Það hefur komið fram í umræðunum í þinginu og við höfum fylgst með því í fjölmiðlum að mikið auðlindakapphlaup stendur yfir í landinu. Það er í rauninni allt undir í því kapphlaupi, lönd, jarðir, jarðhiti, vatnsréttindi, mengunarkvótar og fiskurinn í sjónum. Það er mjög mikilvægt að Alþingi nái utan um þessi mál þannig að við getum tryggt hagsmuni þjóðarinnar í bráð og lengd. Það þarf að tryggja hagsæld þjóðarinnar í heild í þessum málum, sem og vernd og viðhald auðlinda í þágu komandi kynslóða. Ég held að þetta sé eitt af brýnustu verkefnum stjórnmálanna í nútímaþjóðfélagi.

Þegar auðlindafrumvarpið var til umfjöllunar í þinginu árið 1998 töldu stjórnarþingmenn að málsmeðferðarreglur við veitingu rannsóknarleyfa væru alveg nægilega skýrar og töldu enga þörf á breytingu. Þeir töldu þetta allt nægilega skýrt eins og þetta var þá í frumvarpinu til auðlindalaga sem varð að lögum og það fékkst ekki að gera neinar breytingar á þessu. Um það var tekist á í þingsalnum.

Meiri hluti þáverandi iðnaðarnefndar skilaði nefndaráliti þar sem þetta kemur fram. Ýmsir sem nú eru á þingi sátu í þeirri nefnd og skrifuðu undir þetta meirihlutaálit, m.a. sá þingmaður sem hér er í þingsalnum og biður nú um andsvar, hv. þm. Pétur H. Blöndal, en þarna sátu líka m.a. Hjálmar Árnason og Sigríður Anna Þórðardóttir, núverandi umhverfisráðherra. En það var sem sagt deilt um það í umræðunum hvort málsmeðferðarreglur væru nógu skýrar í frumvarpinu og í lögunum. Hér segir í nefndaráliti sem meiri hluti iðnaðarnefndar skilaði, með leyfi forseta:

„Nefndin ræddi sérstaklega hvort málsmeðferðarreglur við veitingu leyfa séu nægilega skýrar samkvæmt frumvarpinu, einkum í þeim tilvikum þegar fleiri en einn aðili sækir um leyfi á sama stað. Ákvæði 17. gr. frumvarpsins kveður á um þau meginsjónarmið sem búa að baki veitingu nýtingarleyfa. Þá eru í 18. gr. tilgreind þau skilyrði sem fram þurfa að koma í leyfinu. Í 19. gr. er síðan kveðið á um heimild ráðherra til að auglýsa eftir umsóknum. Þegar þessi ákvæði eru virt með hliðsjón af almennum málsmeðferðarreglum í stjórnsýslunni, svo sem ákvæðum stjórnsýslulaga, er það álit meiri hlutans að nægilega skýrt sé kveðið á um það á hvaða grunni leyfi skuli veitt og samkvæmt hvaða sjónarmiðum.“

Þetta var sem sagt meiri hluti iðnaðarnefndar á þeim tíma. Það er ágætt að rifja þetta upp í ljósi þess að um þetta mál var tekist á núna um jólin, fyrir og eftir jólin, og menn komust að þeirri niðurstöðu og sáu það hér að á þetta skorti verulega og þar af leiðandi hefur verið ákveðið að skipa sérstaka nefnd á vegum iðnaðarráðherra til að fara einmitt yfir þetta og móta reglur um með hvaða hætti skuli staðið að þessu. Það er ágætt, en við erum búin að tapa átta árum vegna þvermóðsku þáverandi stjórnarmeirihluta í þinginu og einhverrar innbyggðrar andstöðu við þau sjónarmið sem fram koma frá stjórnarandstöðunni.

Nú koma stjórnarþingmenn í ræðustól og telja að það frumvarp til vatnalaga sem hér er til umfjöllunar feli einvörðungu í sér formbreytingu en enga efnisbreytingu hvað varðar eignarrétt á vatni. Vatnalögin frá 1923 byggja á þeirri meginreglu að landareign hverri fylgir réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni sem á henni er, straumvatni eða stöðuvatni eins og þar segir. Þessi meginregla hefur mikla sérstöðu í samanburði við almenna skilgreiningu eignarréttarhugtaksins, eins og reyndar kemur fram í greinargerð með frumvarpinu. Ég er þeirrar skoðunar að við eigum að halda í þessa meginreglu eins og hún er skilgreind í núverandi vatnalögum en ekki fara þá leið sem farin er í frumvarpinu, að skilgreina einkaeignarrétt á vatni eins og gert er í 4. gr. frumvarpsins. Þegar litið er yfir bæði sænsk og norsk lög sé ég ekki annað en að skilgreiningin á rétti til vatns sé með sama hætti og í núgildandi vatnalögum okkar, þ.e. nýtingarréttur en ekki skilgreindur einkaeignarréttur.

Stjórnarþingmenn halda því fram, eins og ég hef sagt, að sú breyting sem þetta frumvarp felur í sér sé formbreyting en ekki efnisbreyting. Það sé viðurkennt og samdóma álit allra fræðimanna að landeigendur hafi eignarrétt á vatni og sá eignarréttur nái til umráða og nota jafnt undir yfirborði jarðar sem yfir því. Það má út af fyrir sig segja að sú regla að grunnvatn fylgi eignarlandi hafi verið lögfest með auðlindalögunum 1998 og, eins og ég segi, um það mál var einmitt tekist harkalega á á þingi á þeim tíma. En það segir hins vegar ekkert um þetta í núgildandi vatnalögum frá 1923, þeim lögum sem við erum að breyta hér. Hvað sem því líður, virðulegi forseti, verður form og inntak ekki aðskilið með öllu. Sá nýtingarréttur á vatni sem nú fylgir landareignum er eignarréttindi en þeim eru takmörk sett. Núgildandi lög byggjast á svokallaðri jákvæðri skilgreiningu á eignarréttindum sem felur það í sér að tiltekið er hvað felst í tilteknum heimildum eignarréttinda, þ.e. hvaða hagnýtingarheimildir fylgja honum.

Frumvarpið byggist hins vegar á svokallaðri neikvæðri skilgreiningu á eignarréttindum, þ.e. það er gengið út frá því að eigandinn njóti allra heimilda nema þeirra sem eru með beinum hætti undanskildar eignarráðum hans. Í fyrra tilvikinu er hægt að bæta við hagnýtingarheimildum og löggjafinn getur gert það ef nýir nýtingarmöguleikar og ófyrirséðir koma upp. Í síðara tilvikinu þarf að setja eignarréttindunum frekari takmarkanir, ef slík tilvik koma upp. Í fyrra tilvikinu er þá um ívilnun að ræða af hálfu löggjafans en í síðara íþyngjandi ákvæði. Líklegt er að við slík tilvik, þ.e. ef löggjafinn þyrfti að taka sér það fyrir hendur að setja inn íþyngjandi ákvæði, mundu ákvæðin kalla á skaðabætur af hálfu hins opinbera.

En af hverju vill stjórnarmeirihlutinn í þinginu fara þessa leið? Hverju vill hann ná fram með þessu máli? Hér hefur staðið yfir umræða í 35 klukkustundir en ekkert skynsamlegt svar hefur fengist við því. Kannski er þetta sérkennileg tiltektarárátta eða þá að það er pólitísk sannfæring manna að betur fari á því að einkaeignarrétturinn og auðlindin sé skýrt afmarkað í lögum. Mér segir svo hugur að a.m.k. sjálfstæðismenn hér séu þeirrar skoðunar. En það skýrir þá líka tregðu þeirra við að setja í stjórnarskrá ákvæði þar sem skilgreind væri þjóðareign á auðlindum sjávar.

Virðulegur forseti. Ég er þeirrar skoðunar að það frumvarp sem við erum að samþykkja hérna sé ekki tímabært. Það hefði verið miklu skynsamlegra og hefði getað komið í veg fyrir alla þá löngu umræðu sem hefur farið fram í þinginu ef menn hefðu einfaldlega tekið málið til skoðunar og leyft því að bíða því að okkur rekur engar nauðir til að samþykkja þetta svona núna. Ef menn gefa sér tíma er oft hægt að ná býsna góðri pólitískri sátt eins og kom fram í fjölmiðlamálinu sem var glímt mikið með í þinginu en svo náðist ágæt sátt í fjölmiðlanefnd. Það þarf að fást heildarmynd á þá lagabálka sem eiga að koma í stað vatnalaga.

Þessu frumvarpi ætti, eins og hér hefur margsinnis komið fram, að fylgja frumvarp til laga um vatnsvernd sem byggi á vatnatilskipun Evrópusambandsins og frumvarp til laga um rannsóknir og nýtingu á jarðrænum auðlindum. Við teljum því, og sú afstaða okkar stendur óbreytt þrátt fyrir að hér hafði náðst sátt um málsmeðferð í þinginu, að það eigi að vísa þessu frumvarpi frá. Tillaga um það liggur fyrir þinginu og við munum að sjálfsögðu fylgja henni eftir og við teljum að það eigi að fara yfir þessi mál öll í heild sinni og fá heildaryfirsýn yfir málaflokkinn áður en ákvæði þessa frumvarps verða lögfest. Það er, virðulegi forseti, ekki betra illt að gera en ekki neitt. Við höfum lifað við vatnalögin í 80 ár. Þau byggðu reyndar á merkilegri pólitískri sátt sem þá náðist og það tók tíma að ná henni, en við höfum lifað við þessi lög í 80 ár og við getum alveg lifað við þau eitthvað enn þó að ég ætli ekki að mæla því í mót að þau eru auðvitað barn síns tíma í mörgum tilvikum og þurfa að sjálfsögðu endurskoðunar við. En engin rök hafa verið færð fyrir því að okkur reki nauðir til að samþykkja þetta frumvarp núna. Þvert á móti held ég að veruleg áhætta sé tekin með því og það geti haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar, ekki endilega í dag eða á næstu árum heldur í framtíðinni. Við getum ekki séð fyrir öll hugsanleg not sem verða á vatni og með hvaða hætti menn vilja nýta það.

Virðulegur forseti. Ég ætla ekki að hafa mál mitt lengra að þessu sinni en ég hef sagt að ég tel mikilvægt að ná niðurstöðu í málsmeðferðinni á þinginu en eftir stendur hinn pólitíski ágreiningur í auðlindamálum almennt. Hann mun ekki hverfa í dag og verður væntanlega tekist á um þau mál áfram á næsta þingi.