skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna.
Virðulegi forseti. Fyrst vegna þeirra orða sem hér hafa fallið um aðkomu þingsins að þessari skýrslu er rétt að taka fram að hér er einungis um að ræða umræðu, þingið hefur öll tækifæri til að bregðast við skýrslunni með lagasetningu, þingsályktunum o.fl. þannig að ég mótmæli þeirri skoðun að hér sé verið að fara illa með fjármuni almennings.
Ég treysti því að þeir peningaseðlar sem hér voru rifnir hafi verið í einkaeign þingmannsins. Auðvitað getur virðulegur þingmaður farið með sína fjármuni … (Gripið fram í: … borguð …) Ég reikna með að hér hafi verið um launatekjur að ræða.
Virðulegi forseti. Skýrslan sem hér liggur til grundvallar umræðu dagsins á rætur sínar að rekja til þingsályktunar sem samþykkt var 10. júní 2011 um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna. Til þess að vinna að rannsókninni skipaði forseti Alþingis nefnd þann 26. ágúst 2011. Í henni tóku sæti Sigríður Ingvarsdóttir, dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur, sem veitti nefndinni formennsku, Bjarni Frímann Karlsson, lektor við viðskiptafræðideild Háskóla Íslands, og Tinna Finnbogadóttir fjármálahagfræðingur. Haustið 2012 baðst Sigríður lausnar og tók þá við formennsku Hrannar Már S. Hafberg lögfræðingur sem verið hafði starfsmaður nefndarinnar.
Áður en lengra er haldið er rétt að þakka nefndarmönnum og öðrum þeim sem komu að skýrslugerðinni fyrir störf þeirra sem urðu bæði viðameiri og tímafrekari en gert var ráð fyrir í upphafi. Í skipunarbréfi forseta Alþingis var því beint til rannsóknarnefndarinnar að taka einnig til skoðunar tímabilið frá falli íslensku bankanna en ekki einungis aðdraganda þess eins og gengið var út frá í ályktun þingsins. Skyldi þetta gert þar sem áhrif hrunsins voru ekki að fullu orðin ljós og bættust atriði er vörðuðu fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðakerfisins við verkefnalista nefndarinnar.
Í skýrslunni er tekið fram að þau tímabil sem brýnt hafi verið að skoða í hverjum þætti rannsóknarinnar séu mislöng. Umfjöllun um lagaumhverfi sjóðanna nær allt aftur til konungstilskipunar frá árinu 1874. Fjallað er um samstarf á vettvangi Sambands íslenskra sparisjóða frá árinu 1996 og almennt yfirlit yfir rekstur og efnahag sparisjóðanna spannar tímabilið 2001–2011, en nær þó í nokkrum tilvikum aftur til ársins 1997. Ákveðnir þættir efnahags- og rekstrarreikninga eru teknir til sérstakrar athugunar frá árinu 2005 og töluleg yfirlit eru ýmist miðuð við árin 2001–2011 eða 2005–2011 en geta þó náð lengra í báðar áttir eftir atvikum. Hafi Fjármálaeftirlitið tekið yfir vald stofnfjár- eða hluthafafundar lýkur athugun rannsóknarnefndarinnar jafnan við það tímamark.
Umfjöllunin tekur mið af þeim 14 sparisjóðum sem höfðu starfsleyfi í október 2008 og einnig er fjallað stuttlega um sparisjóði sem sameinuðust þessum 14 þar sem við á. Auk þess er gerð grein fyrir félögum sem sparisjóðirnir áttu samstarf um en þar fellur undir Sparisjóðabanki Íslands.
Miðað við þau víðtæku verkefni sem nefndinni voru falin, bæði í þingsályktun og skipunarbréfi, er ljóst að henni var í upphafi ætlaður of skammur tími til starfans. Þegar skipað var í nefndina voru einungis níu mánuðir til ætlaðra skila. Starfið var mun tímafrekara, hefur nú staðið í rúmlega hálft þriðja ár og kostnaður við það er afar mikill, ekki síst í samanburði við aðra þætti í starfsemi þingsins. Þessi hái kostnaður og það að upphaflegar tímaáætlanir reyndust óraunhæfar gefur þingheimi tilefni til að leggja mat á þá reynslu sem nú er fengin, bæði af þeirri skýrslugerð sem hér um ræðir og af skýrslum um fall bankanna og Íbúðalánasjóð og hvers konar umgjörð við þurfum að skapa um vinnu sem þessa, bæði hvað umfang varðar og stuðning. Rétt væri að Alþingi gæfi sérstakan gaum að því, nú þegar þessar skýrslur allar liggja fyrir, með það jafnframt að markmiði að tryggja að þær rannsóknir sem þingið ákveður að efna til séu skilgreindar og erindi þeirra sem vinna eiga verkið séu skýrlega afmörkuð.
Í skýrslunni eru sögu sparisjóða gerð skilmerkileg skil, bæði upphaf þeirra í Evrópu og svo stofnun fyrstu sparisjóðanna hér á landi á seinni hluta 19. aldar. Er hlutverki þeirra og mikilvægi fyrir þróun samfélaganna lýst og eflingu atvinnu í þeim byggðarlögum þar sem þeir störfuðu sem og uppgangi þeirra alla 20. öldina. Einnig er rakið hvernig starfsumhverfi og lagaumhverfi sparisjóðanna breyttist og þróaðist í takti við almennar þjóðfélagsbreytingar og lagareglur um starfsemi fjármálafyrirtækja.
Breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna má meðal annars rekja til aðlögunar að samningum um Evrópska efnahagssvæðið en síðan þróunar á því regluverki innan Evrópusambandsins. Frá setningu nýrra laga um viðskiptabanka og sparisjóði á árinu 1993 og allt til ársins 2009 var þróunin í þá átt að auka möguleika sparisjóðanna til aðlögunar að breyttu starfsumhverfi og aukinnar samkeppni á fjármálamarkaði. Fólu breytingar þessar það í sér að auka möguleika sparisjóðanna til að sækja sér rekstrarfé til stofnfjáreigenda og opnað var á þann möguleika að sparisjóður gæti breytt rekstrarformi sínu úr því að vera sjálfseignarstofnun í það að vera hlutafélag. Lagaumhverfi sparisjóðanna við upphaf 21. aldar var sambærilegt við lagaumhverfi viðskiptabankanna og skildi eignaformið þar aðeins á milli. Sparisjóðir gátu sótt sér fé á markað og sameinast til að tryggja stöðu sína í samkeppni sinni við viðskiptabankana og sín á milli.
Af skýrslunni má þó ráða að skort hafi á samstöðu og sameiginlega framtíðarsýn hjá sparisjóðunum. Virðist mega draga þá ályktun að á þessu tímabili hafi áhersla stærstu sparisjóðanna frekar verið í þá átt að stækka eigin efnahagsreikning en að styrkja innviði eða auka rekstrarhæfni sína til frambúðar og lækka rekstrarkostnað, svo sem með sameiningu við aðra sparisjóði. Leiðir skýrsla rannsóknarnefndarinnar í ljós margháttaða veikleika í stjórnun, vinnubrögðum og skipulagi sparisjóðanna. Ljóst er að innviðir sparisjóðanna voru ekki undir það búnir að takast á við aukin og flóknari verkefni. Fram kemur að aðgangur sparisjóðanna að lánsfé og stofnfé hafi verið auðveldur og var vöxtur þeirra fjármagnaður með þeim hætti. Útlánavöxtur sparisjóðanna á árunum 2001–2008 var mikill og fóru heildarútlán þeirra úr 115 milljörðum í 515 milljarða frá 2004–2007. Þá þrefölduðust fjáreignir sparisjóðanna.
Þetta átti þó ekki við alla sparisjóðina. Einhverjir þeirra fjármögnuðu sig á þessum tíma áfram að mestu með innlánum og því var vöxtur þeirra ekki með sama hætti og hjá stærstu sparisjóðunum. Á þessum árum var kjarnastarfsemi sparisjóðanna, þ.e. hefðbundin innlánastarfsemi, rekin með tapi en vöxtur og hagnaður þeirra borinn uppi af hækkandi verði eigna. Meginþungi starfsemi þeirra hafði því færst frá því að stunda hefðbundna innlánastarfsemi til framsækinnar fjárfestingarbankastarfsemi.
Það þarf sterk bein til að þola góða daga og eftir sjö ár hraðs vaxtar voru stærstu sparisjóðirnir engan veginn færir um að takast á við þrengingar á fjármálamörkuðum og lækkun á eignaverði sem hófst fyrir alvöru síðustu mánuði ársins 2007 og endaði með falli viðskiptabankanna í október 2008. Er það niðurstaða rannsóknarnefndarinnar að fall og rekstrarerfiðleika sparisjóðanna megi rekja til þess hvernig eignasafn þeirra var samsett og hvernig þeir voru fjármagnaðir. Afdrif sparisjóðanna eftir fall bankanna haustið 2008 réðust af virði eignasafns hvers um sig og möguleikum þeirra til að semja við lánardrottna sína.
Í skýrslunni kemur fram að við fall bankakerfisins hafi hlutfallslegt tap af lánum til fasteigna- og byggingarverkefna og til kaupa á óskráðum hlutabréfum og stofnfjárbréfum orðið mun meira en tap af útlánum sparisjóðanna til hefðbundinna verkefna, svo sem íbúðakaupa. Þetta kemur ekki á óvart og á einnig við um útlán bankanna en þessi staðreynd er engu að síður til marks um það að æskilegra hefði verið að sparisjóðirnir héldu sig við hefðbundin verkefni og legðu áherslu á nærsamfélag sitt og að þjóna almennum viðskiptamönnum sparisjóðakerfisins.
Aðkoma ríkissjóðs að málefnum sparisjóða var mörkuð í ákvæðum laga nr. 125/2008, neyðarlögunum svokölluðu, þar sem ríkissjóði var veitt heimild til fjárhagslegrar aðstoðar við sparisjóðina með eiginfjárframlagi. Með ákvæðinu voru þannig lagðar ákveðnar skyldur á ríkissjóð til að meta stöðu einstakra sparisjóða. Fjármálaráðuneytið setti í því skyni fram opinberar reglur sem kváðu á um þær kröfur sem sparisjóðir þurftu að uppfylla fyrir eiginfjárframlögum úr ríkissjóði. Skilyrðin sneru að mati á fjárhagslegum styrk viðkomandi sparisjóðs, jafnframt því sem stefnt var að hagræðingu innan sparisjóðakerfisins, ekki síst með sameiningu sparisjóðanna.
Fjárhagsstaða þeirra sparisjóða sem sóttu um framlög sýndi að mati sérfræðinga ekki fram á að frekari eiginfjárframlög tryggðu þeim sjálfbæran rekstrargrundvöll. Til að koma í veg fyrir þrot stærstu sparisjóðanna tók Fjármálaeftirlitið ákvörðun um yfirtöku þeirra og ríkissjóður stofnaði ný fjármálatækifæri á þeirra grunni. Vegna krafna Sparisjóðabankans á minni sparisjóðina sem Seðlabankinn hafði yfirtekið tók hann yfir stofnfé þeirra og afskrifaði hluta þeirra krafna. Skýrslan hefur að geyma ágæta samantekt á þeirri fyrirgreiðslu sem veitt var einstökum sparisjóðum af hálfu ríkissjóðs og afskipta stjórnvalda af málefnum þeirra og er þannig til þess fallin að gefa fyllri mynd af aðgerðum stjórnvalda í heild.
Fyrir liggur skýrsla um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna og tengdra atburða frá 2008, skýrsla fjármálaráðherra um endurreisn viðskiptabanka frá mars 2011 og samantekt Ríkisendurskoðunar um fyrirgreiðslu ríkisins við fjármálafyrirtæki og stofnanir í kjölfar bankahrunsins frá júní 2012. Það er því fyrir hendi sá efniviður sem þarf til að hægt sé að leggja á það heildstætt mat hvaða aðgerðir sem stjórnvöld gripu til gagnvart einstökum fjármálafyrirtækjum skiluðu árangri og hverjar síður eða alls ekki. Full ástæða er til að slík samantekt sé unnin.
Heildarkostnaður sem fallið hefur á ríkið vegna falls sparisjóðanna nemur rúmlega 33 milljörðum kr. Stærsti hluti þeirra fjárhæðar er vegna Sparisjóðs Keflavíkur en annað er vegna yfirtöku Seðlabanka á minni sparisjóðum og endurfjármögnunar hans á þeim. Ríkissjóður heldur á stofnfé þeirra sem nemur um 1,9 milljörðum kr. Möguleikar ríkissjóðs á að endurheimta þessa eignarhluti velta á möguleikum um sölu þeirra eða samruna við aðrar fjármálastofnanir. Þá ríkir enn óvissa um 215 milljarða kröfu Seðlabankans í þrotabú Sparisjóðabankans vegna lausafjárfyrirgreiðslu hans við fjármálastofnanir fyrir fall bankakerfisins.
Í samræmi við ályktun Alþingis gerir rannsóknarnefndin grein fyrir málum þar sem grunur leikur á um refsiverða háttsemi eða brot á starfsskyldum. Hefur hún tilkynnt 21 mál til ríkissaksóknara á grundvelli 4. mgr. 5. gr. laga nr. 68/2011.
Í dag eru sparisjóðirnir átta og á ríkið stóran hlut í fimm þeirra. Rekstur þeirra er erfiður og alls ekki gefið að þeir séu í stakk búnir til að starfa í núverandi reglu- og samkeppnisumhverfi. Þær auknu kröfur sem gerðar eru til fjármálafyrirtækja leggjast hlutfallslega þungt á smáa aðila eins og sparisjóðina. Þó að hin hefðbundnu gildi sparisjóða séu enn í fullu gildi verða þeir að mæta kröfum um þjónustu, samkeppnisfær kjör og arðsemi. Ríkinu, sem hluthafa í mörgum sparisjóðanna, er talsverður vandi á höndum. Sökum smæðar sparisjóðanna og veiks rekstrargrundvallar hefur Bankasýslan beitt sér fyrir samruna þeirra og telur stofnunin jafnvel mögulegt að sameina alla sparisjóði í meirihlutaeigu ríkisins í einn sjóð. Ríkissjóður er ekki heppilegur eigandi fjármálafyrirtækja eins og sparisjóðir eru, enda er slíkt ekki í samræmi við uppruna þeirra og hugsjónir. Því er áhugi og frumkvæði annarra aðila forsenda fyrir áframhaldandi starfsemi sparisjóðanna, en ljóst er að frekari breytingar á starfsemi sparisjóðanna verða að byggja á því að þeir séu samkeppnisfærir og eigi sér öruggan rekstrargrundvöll.
Til að allrar sanngirni sé gætt er rétt að rifja upp þær helstu breytingar sem gerðar hafa verið á lagaumhverfi sparisjóðanna frá hruni. Fyrst er að nefna þær breytingar sem gerðar voru sumarið 2009 en þá var ákvæði um heimildir til að breyta sparisjóði í hlutafélag fellt brott, þeir skyldu vera sérstök tegund sjálfseignarstofnunar. Ákvæði um arðsúthlutun voru þrengd og, það sem mestu máli skiptir varðandi mögulega aðkomu ríkissjóðs að björgunaraðgerðum, sett voru ákvæði um lækkun stofnfjár til að mæta neikvæðum varasjóðum.
Miklar breytingar voru gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki árið 2010. Náðist góð sátt um þær breytingar í þinginu. Var þar tekið á ýmsum þeim ágöllum sem voru á lögum og taldir voru hafa átt þátt í því hvernig komið var fyrir íslenskum fjármálafyrirtækjum við upphaf hremminganna á fjármálamörkuðum. Breytingar þessar náðu til sparisjóðanna eins og annarra fjármálafyrirtækja. Helstu breytingarnar voru auknar eftirlitsheimildir, (Gripið fram í.) þrengri reglur um lánveitingar til tengdra aðila og fortakslaust bann við lánveitingum til kaupa á hlutafé eða stofnfé í þeim banka eða sparisjóði sem lánaði. Þá má nefna aukna persónulega ábyrgð stjórnenda og takmarkanir á greiðslu kaupauka.
Loks skal getið þeirra breytinga sem gerðar voru á þeim kafla laga um fjármálafyrirtæki sem fjallar um sparisjóðina og tóku gildi 2012 að frumkvæði Bankasýslu ríkisins og sparisjóðanna. Helstu breytingar þá voru að aftur varð heimilt að breyta sparisjóðum í hlutafélög, unnt var að starfrækja stofnfjársparisjóði með takmörkuðum starfsheimildum og lægra stofnfé á afmörkuðu starfssvæði. Loks voru sett ákvæði um úthlutun fjár til samfélagslegra verkefna á vegum sparisjóðanna.
Alþingi fól rannsóknarnefndinni að koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða skyldu að því að gera sparisjóðunum kleift að starfa á þeim samfélagslegu og rekstrarlegu forsendum sem þeir voru stofnaðir á.
Nefndin gerir engar beinar tillögur til þingsins að þessu leyti en bendir á að það sé afstaða bæði fyrirsvarsmanna þeirra sparisjóða sem nú eru starfandi og Bankasýslu ríkisins að núverandi fyrirkomulag á rekstri þeirra geti ekki gengið í óbreyttri mynd til frambúðar, til þess sé rekstrarkostnaður þeirra of hár. Telur nefndin að til álita komi að breyta og afmarka starfsemi sparisjóðanna enn frekar en gert er í lögum í dag og færa þá þannig aftur nær upprunalegri starfsemi. Slík einföldun gæti eftir atvikum einfaldað starfsemi þeirra og þar með einfaldað eftirlit með starfseminni og dregið úr kostnaði við það.
Rétt er að minna á að sérstaða sparisjóðanna er viðurkennd með ýmsum hætti og þeir skattlagðir með öðrum hætti en viðskiptabankarnir. Til þessarar sérstöðu hefur meðal annars verið litið við lagasetningu síðustu missirin og nægir að vísa til breytinga sem Alþingi gerði á sérstökum skatti á fjármálafyrirtæki sem lögfestir voru í lok síðasta árs.
Það eru nokkur tíðindi að ráða megi af umfjöllun nefndarinnar og lokamálsgrein 16. kafla skýrslunnar að það sé mat nefndarinnar að framtíð sparisjóðakerfisins sé háð því að rekstur sparisjóða njóti stuðnings ríkisins með beinum eða óbeinum hætti og að sparisjóðir verði að starfa eftir öðrum reglum og undir minni eftirlitskvöðum en önnur fjármálafyrirtæki. Í þessu samhengi tel ég mikilvægt að menn geri sér grein fyrir því að sparisjóðir eru fjármálafyrirtæki og lúta regluverki sem slíkir. Ef þeir ætla að fá að taka við innlánum frá almenningi verða þeir að lúta sama regluverki og aðrar innlánsstofnanir. Eins er mikilvægt að hafa hugfast að samkeppnisyfirvöld kynnu að fetta fingur út í skekkta samkeppnisstöðu á samkeppnismarkaði. Einnig þarf að hafa í huga ríkisstyrkjareglur sem Ísland er bundið af.
Virðulegi forseti. Hver sem afstaða þingmanna er til framtíðar sparisjóðanna er ljóst af skýrslu nefndarinnar að ekki verður undan því vikist að eiga umræðu um það hvernig eigi að haga starfsumhverfi sparisjóðanna til framtíðar og vænti ég þess að Alþingi og viðeigandi nefnd muni taka þetta mál til nánari umfjöllunar.
