utanríkisþjónusta Íslands.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingar á lögum um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, með síðari breytingum. Frá því að ég tók við embætti utanríkisráðherra hef ég lagt áherslu á umbætur, stefnumörkun og hagkvæmni til framtíðar. Meðal fyrstu verka var skipun stýrihóps sem lagði til samtals 151 tillögu um breytingar á starfsumhverfi, stefnumörkun og styrkingu þess mikilvæga starfs sem utanríkisþjónustan vinnur. Ein tillaga þeirrar skýrslu var endurskoðun laga um utanríkisþjónustuna. Þetta frumvarp sem hér liggur fyrir er því afrakstur þeirrar vinnu og stefnumótunar sem legið hefur fyrir frá 2017 en í stað heildarendurskoðunar eru ákveðnir þættir löggjafar um utanríkisþjónustuna teknir til skoðunar og lagðar til breytingar á þeim.
Innan utanríkisþjónustunnar starfar öflugur hópur fólks og stjórnendur í utanríkisþjónustunni eru að stórum hluta úr hópi sendiherra sem flytjast til starfa, ýmist á sendiskrifstofur eða aðalskrifstofu ráðuneytisins. Algengast er að þeir sem gegna sendiherraembættum hafi helgað feril sinn utanríkisþjónustunni og öðlast framgang í starfi til að gegna sendiherraembætti. Allnokkur dæmi eru þó um að í gegnum árin hafi verið skipaðir sendiherrar reynslumiklir aðilar úr stjórnmálum eða viðskiptalífi sem byggt hafa upp tengsl, þekkingu og orðspor á vettvangi alþjóðamála og geta reynst verðmætur liðsauki við hagsmunagæslu fyrir Ísland. Núgildandi lög um utanríkisþjónustuna veita ráðherrum málaflokksins í raun algerlega frjálsar hendur með skipun sendiherra svo framarlega sem viðkomandi uppfylli lágmarkskröfur sem gerðar eru til ríkisstarfsmanna. Embættin eru undanþegin auglýsingaskyldu, ekki eru tilgreindar sérstakar hæfniskröfur og raunin er sú að sendiherrum hefur fjölgað jafnt og þétt undanfarin ár þannig að þegar ég tók við sem utanríkisráðherra voru þeir 40 talsins. Nokkrir hafa síðan látið af störfum en um þriggja ára skeið hafa ekki verið skipaðir nýir sendiherrar í embætti.
Þegar leitast er við að meta hver reynslan er af núgildandi ákvæðum um stöðu starfsmanna utanríkisþjónustunnar og draga af henni ályktanir virðist ástæða geta verið til að ganga að sumu leyti skrefinu lengra en nú er gert í þá átt að samræma reglur um starfsmenn utanríkisþjónustunnar þeim reglum sem almennt gilda um opinbera starfsmenn en að öðru leyti hlýtur sérstaða utanríkisþjónustunnar að kalla á að lagareglum um hana sé hagað á annan veg en almennar reglur kveða á um. Breytingarnar sem frumvarpið gerir ráð fyrir miða að því að finna ákjósanlegt jafnvægi í þessum efnum þannig að skapa megi farsæla umgjörð utan um mannauð utanríkisþjónustunnar, þ.e. umgjörð sem ætlað er að laða hæft starfsfólk til utanríkisþjónustunnar sem fái eðlilegan framgang og búi við sæmilegan fyrirsjáanleika þannig að sérþekking og kunnátta þess nýtist sem best.
Helstu breytingarnar sem þetta frumvarp leggur til eru fjórþættar. Í fyrsta lagi er þak sett á fjölda sendiherra á hverjum tíma þannig að það miðað verði við að fjöldi sendiherra sé ákveðið margfeldi af fjölda sendiskrifstofa. Miðað verði við að þeir verði ekki fleiri en fjöldi sendiskrifstofa að viðbættum fimmtungi, sem sagt 1,2 sendiherrar miðað við sendiskrifstofu. Fjölgun eða fækkun sendiskrifstofa fer ávallt fram með samráði við utanríkismálanefnd Alþingis. Í dag eru sendiskrifstofur 25 talsins og viðmiðið væri því að hámarki 30 sendiherrar en þeir eru í dag 36. Ástæða er til að hafa hér ákveðið svigrúm, enda koma stjórnendur utanríkisráðuneyta að jafnaði að stærstum hluta úr hópi sendiherra.
Í öðru lagi myndi um þessar stöður framvegis gilda auglýsingaskylda og tilgreindar hæfniskröfur eins og um aðrar stöður embættismanna. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að enginn taki við almennu embætti sendiherra nema að undangenginni auglýsingu og hæfnismati eins og með önnur embætti sem skipað er í á vegum ríkisins. Grundvallarkröfur eru háskólapróf og reynsla af alþjóða- og utanríkismálum og eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu er í þessum efnum mikilvægt að taka mið af framgangskröfum sem gerðar eru nú þegar í utanríkisþjónustunni. Með þessu verði fest í sessi umgjörð sem ætlað er að tryggja að í embættin veljist öflugir einstaklingar sem kæmu almennt séð úr röðum hæfustu starfsmanna utanríkisþjónustunnar og tryggt svo að reynsla, þekking og færni sem þeir hafa tileinkað sér á ferlinum verði kjarninn í hópi þessara stjórnenda.
Í þriðja lagi verður heimilað að skipa tímabundið í embætti sendiherra sérstaks erindreka til að hámarki fimm ára. Meginmarkmið slíkra skipana er að virkja þau verðmæti sem falist geta í sérþekkingu, reynslu og tengslaneti sem viðkomandi einstaklingar hafa skapað sér á öðrum vettvangi, hvort sem er í stjórnmálum, menningarlífi eða atvinnulífi til að annast afmörkuð verkefni í þágu hagsmuna Íslands á alþjóðavettvangi. Með þessu móti verða þeirri heimild sem nú er í raun ótakmörkuð settar málefnalegar skorður. Að þessu marki yrði ráðherra áfram heimilt að leita út fyrir raðir fastra starfsmanna utanríkisþjónustunnar eftir einstaklingum til sérstakra starfa og fyrirsvars til afmarkaðs tíma. Skipanir af þessu tagi væru ekki framlengjanlegar og viðkomandi myndi ekki flytjast til annarra starfa og verkefna en til er stofnað. Fjöldi þeirra sem gegnt geta embætti tímabundið er takmarkaður og tekur mið af fjölda sendiskrifstofa og þess fjölda almennra sendiherra sem hverju sinni eru í embætti. Með því yrði tryggt að þorri sendiherra væri ávallt skipaður í samræmi við almennar reglur að undangenginni auglýsingu og umsóknarferli.
Fjórða meginbreytingin er að með frumvarpinu getur ráðherra sett tímabundið sem sendiherra þá sem nú gegna stöðu sendifulltrúa í ráðuneytinu. Í þessum hópi er fjöldi reynslumikilla og öflugra starfsmanna sem gegna millistjórnendahlutverkum innan utanríkisþjónustunnar og hafa reynslu og þekkingu sem nýtist við forstöðu og stjórnarstörf í ráðuneytinu. Með sama hætti verður ráðherra heimilt að flytja ráðna sendifulltrúa í embætti skrifstofustjóra en sú heimild var fyrir hendi á meðan sendifulltrúar höfðu stöðu embættismanna. Með þessu móti gefst tækifæri til að nýta enn betur krafta þessa hóps og veita framgang í starfi án þess að til eiginlegrar skipunar í sendiherraembætti komi. Vegna samsetningar á hópi starfsmanna sem gegnir stöðu sendifulltrúa og sögulegs kynjahalla innan utanríkisþjónustunnar um áratugaskeið eykur þessi breyting verulega möguleika kvenna til að fá framgang og taka við forstöðu sendiskrifstofu og stýra skrifstofum innan utanríkisþjónustunnar. Aðrar breytingar sem frumvarpið mælir fyrir um varða samræmingu á hugtakanotkun og stöðu þeirra sem gegna nú þegar embættum innan utanríkisþjónustunnar.
Herra forseti. Ég vil í stuttu máli nefna aðeins hvernig málum er háttað í grannríkjum okkar varðandi þessi málefni. Norrænu ríkin hafa í raun hvert sitt lag og skipulag á sinni utanríkisþjónustu og vitaskuld er um að ræða mun fjölmennari og umfangsmeiri starfsemi en Ísland rekur. Í Finnlandi er það t.d. forseti sem skipar sendiherra og forstöðumenn sendiskrifstofa en annars staðar á Norðurlöndum er skipunarvaldið almennt í höndum utanríkisráðherra. Það má segja að meginreglan alls staðar á Norðurlöndunum sé að stöður sendiherra séu auglýstar, ýmist innan utanríkisþjónustunnar eða almennt. Allar utanríkisþjónusturnar hafa ítarlegar reglur um kröfur, framgangsviðmið, skipulag og mannauðsstefnu, ýmist í formi reglugerðar, reglna eða handbóka. Sama gildir fyrir stærstan hluta utanríkisþjónustunnar hér en fram að þessu hafa sendiherraembættin og skipun í þau að forminu til verið utan þessa ramma þótt sendiherrastöður séu almennt auglýstar annars staðar á Norðurlöndum og er meginreglan sú að skipað sé í þau embætti úr hópi fastra starfsmanna sem helgað hafa sinn feril utanríkisþjónustunni. Það þýðir þó ekki að á því séu ekki undantekningar. Dæmi eru t.d. um fyrrverandi stjórnmálamenn sem hafa farið í sendiherraembætti innan sænska kerfisins. Í Noregi eru fyrrum stjórnmálamenn oft í hlutverki sendierindreka eða fengnir til sérstakra verkefna á sviði alþjóðamála og svo mætti áfram telja.
Það kemur kannski einhverjum spánskt fyrir sjónir að ráðherra skuli vera að leggja til að takmarka sínar eigin heimildir til að skipa í æðstu embættismannastöður innan utanríkisþjónustunnar. Þetta er stærra mál en svo. Það varðar einstaka ráðherra, valdheimildir á einstökum kjörtímabilum. Skipulagður rammi um utanríkisþjónustuna, meiri fagmennska, kröfur og gagnsæi styrkir okkur sem samfélag og dregur úr tortryggni. Við á hinu háa Alþingi setjum okkur iðulega mörk, reglur og ramma og gerum kröfur á okkur sjálf og aðra með þeirri löggjöf sem við samþykkjum. Þessi lagabreyting sem ég legg til, er hluti af þeirri heildarmynd.
Virðulegi forseti. Að lokum vil ég í stuttu máli gera grein fyrir því samráðsferli, ábendingum og athugasemdum sem komið hafa fram varðandi frumvarpið áður en það var lagt hér formlega fyrir Alþingi. Innan ráðuneytisins voru haldnir opnir samráðsfundir, tillögur og hugmyndir kynntar og síðan var öllum starfsmönnum gefinn kostur á samtali sem þess óskuðu. Frumvarpið fór síðan í opið samráð í samráðsgátt stjórnvalda og þangað bárust tvær athugasemdir. Einnig mætti ég á fund utanríkismálanefndar að hennar beiðni og fór yfir helstu atriði frumvarpsdraganna áður en það var lagt fyrir Alþingi. Þetta er í sjálfu sér óvenjulegt en ég leit á það sem mikilvægt skref til að undirbúa þessa umræðu vel og sérstaklega til þess að flýta fyrir meðferð og afgreiðslu þess hjá hv. utanríkismálanefnd í framhaldinu.
Í athugasemdum sem bárust í samráðsgátt og eru raktar í frumvarpinu eru um margt ágætar ábendingar sem fram komu sumar hverjar í samráðsferli við starfsmenn. Í annarri umsögninni er m.a. fagnað ákvæði um auglýsingaskyldu og lýst fyrirvörum og andstöðu við nokkra aðra þætti, t.d. fjölda tímabundinna sendiherra og heimild til skipunar þeirra, talin þörf á að lögfesta frekar hæfniskröfur og fleira. Í hinni umsögninni er farið nokkuð almennt yfir allmörg atriði, m.a. þörf fyrir þessar breytingar á lögunum, um mismunandi flokka sendiherra sem yrðu til eftir breytingu og þeim sjónarmiðum lýst að helst ætti að draga frumvarpið til baka og fara í heildarendurskoðun. Þetta eru vissulega ábendingar sem skoðaðar voru í framhaldi af skýrslunni frá 2017 en eftir yfirlegu var valin sú leið sem hér er farin og heildarendurskoðun verður geymd til betri tíma. Það hefur sýnt sig á undanförnum vikum og mánuðum hversu dýrmætt það er að eiga reynslumikinn og öflugan mannauð í utanríkisþjónustunni, sem hefur þann sveigjanleika og kraft að geta brugðist við ófyrirsjáanlegum atburðum og beint orkunni hverju sinni í þau verkefni sem brýnust eru. Það er markmið þessarar breytingar að skapa farsæla umgjörð um mannauð utanríkisþjónustunnar með því að færa kerfið nær því sem almennt gildir án þess að það komi niður á sérstöðu þjónustunnar og þeim stöðugleika og festu sem er svo mikilvægur í starfi hennar. Á sama tíma er lagaramminn skýrður, skipun í embætti sendiherra færð í faglegt horf, og þeim sveigjanleika haldið sem þarf til að verðmæt reynsla og þekking hvers og eins nýtist um ókomna tíð.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. utanríkismálanefndar og 2. umr.
