1989. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 208 . mál.


Ed.

325. Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með áorðnum breytingum.

Frá 1. minni hl. fjárhags- og viðskiptanefndar.

    Samkvæmt gildandi lögum á virðisaukaskattur að taka gildi um áramót, en við samþykkt hans var frá því gengið í greinargerðum beggja þingdeilda að tiltekin atriði yrðu tekin til nánari skoðunar við undirbúning kerfisbreytingarinnar. Þó að fjármálaráðherra hafi á sl. vori skipað nefnd sem í áttu sæti fulltrúar allra þingflokka varð reyndin sú að undirbúningur fór allur í handaskolum og síðustu vikurnar var nefndin hvorki kölluð saman né stjórnarandstöðunni gefinn kostur á að fylgjast með framvindu málsins. Ástæðan er sú að innan ríkisstjórnarinnar var djúpur ágreiningur um efnis- og framkvæmdaratriði fram á síðustu stund.
    Vegna tímaskorts er undirbúningur skattkerfisbreytingarinnar í molum og fyrirsjáanlegt að ýmsir aðilar úti í atvinnulífinu eru illa undir það búnir að leggja á sig og innheimta virðisaukaskattinn þar sem reglugerðir hafa verið að koma út fram á síðasta dag og mikilvægar ákvarðanir hafa dregist á langinn.
    Samkvæmt gildandi lögum er virðisaukaskattur 22%. Tillaga ríkisstjórnarinnar er að prósentan hækki og verði 24,5%. Þessi hækkun hefur í för með sér að kerfisbreytingin skilar hátt á annan milljarð króna í viðbótartekjur fyrir ríkissjóð á heilu ári.
    Í athugasemdum með frumvarpi til laga um breytingu á virðisaukaskattslögunum setti fjármálaráðuneyti fram útreikninga sem áttu að sýna að tekjutap ríkissjóðs af virðisaukaskatti væri 2000 milljónir króna. Í þessum útreikningum var hins vegar aðeins afmarkaður hluti breytingarinnar dreginn fram, en þegar kerfisbreytingin í heild er skoðuð er ljóst að ríkissjóður mun hagnast um allt að 1600 milljónum króna.
    Útlistun fjármálaráðuneytisins var eftirfarandi:

Tafla 1.

Tekjuáhrif af virðisaukaskatti samkvæmt fjármálaráðuneyti.

                 Milljarðar króna





    Þegar tekjuáhrif kerfisbreytingarinnar í heild eru metin með hliðstæðum hætti og gert var þegar frumvarp til laga um virðisaukaskatt var lagt fram í tíð ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar kemur þveröfug niðurstaða í ljós eða 1600 milljóna króna hagnaður eins og sést í meðfylgjandi töflu:

Tafla 2.

Tekjuáhrif af virðisaukaskatti, heildaráhrif.

             Milljarðar króna
    Tekjur af söluskatti .........................          –39.800
    Jöfnunargjald, nettó ..........................          –200

    Niðurgreiðslur, fjárlög ......................          4.100

             ————



    Tekjur af virðisaukaskatti ...................          38.800
    Niðurgreiðslur, fjárlög ......................          –4.100


    Áhrif bættrar innheimtu ......................          1.000

    Tekjur af VSK-kerfi ..........................          35.200

    Tekjuaukning .................................          1.600

    Hér að framan eru teknir inn í myndina allir þeir þættir sem breytast eða eru hluti af söluskattskerfinu.
    Jöfnunargjald hefur verið lagt á innfluttar vörur sem tollar féllu niður af á sínum tíma með fríverslunarsamningum við EFTA og EB. Hluti af gjaldinu hefur verið notaður til þess að endurgreiða útflutningsiðnaði uppsafnaðan söluskatt. Nú er áformað að halda áfram innheimtu jöfnunargjalds að upphæð 500 milljónum króna en hætta endurgreiðslum. Tekjur haldast því samkvæmt fjárlagafrumvarpi en útgjöld sparast.
    Uppsafnaður söluskattur hefur verið endurgreiddur í sjávarútvegi og landbúnaði og söluskattur hefur verið endurgreiddur að hluta af neyslufiski. Þessar endurgreiðslur nema samtals um 1.600 milljónum króna og falla niður í virðisaukaskattskerfinu.
    Við upptöku virðisaukaskatts þarf að gera ráð fyrir endurgreiðslu uppsafnaðs söluskatts af birgðum fiskvinnslunnar. Samkvæmt upplýsingum frá helstu útflytjendum sjávarafurða má reikna með að birgðir innan lands um næstu áramót verði á bilinu 5,5–6,0 milljarðar króna. Miðað við það endurgreiðsluhlutfall uppsafnaðs söluskatts, sem gilt hefur að undanförnu, má gera ráð fyrir að um 100 milljónir króna þurfi til að endurgreiða fiskvinnslufyrirtækjum þann söluskatt sem þau hafa greitt af aðföngum vegna framleiðslu þessara birgða. Því verður að treysta að séð verði fyrir fjármagni til endurgreiðslu uppsafnaðs söluskatts hjá sjávarútveginum á þessu ári. Ástæða er til að leggja ríka áherslu á að nauðsynleg fjárveiting verði á fjárlögum 1990 til að mæta endurgreiðslu á þeirri uppsöfnun söluskatts sem útgerð og fiskvinnslufyrirtæki hafa lagt út fyrir í núverandi söluskattskerfi.
    Í söluskattskerfi hefðu niðurgreiðslur á næsta ári orðið svipuð upphæð og á yfirstandandi ári að viðbættu álagi vegna almennra verðlagsbreytinga sem ríkisstjórnin hefur talið verða 16% milli 1989 og 1990. Í söluskattskerfi hefðu niðurgreiðslur á næsta ári því orðið um 4800 milljónir króna samkvæmt forsendum fjárlagafrumvarps. Með breytingunni yfir í virðisaukaskatt er hugmynd ríkisstjórnarinnar að hluti niðurgreiðslnanna teljist endurgreiðsla á virðisaukaskatti og til þess hluta þeirra verði varið um 1000 milljónum króna á næsta ári. Að öðru leyti er áformað að niðurgreiðslur verði óbreyttar í krónutölu milli ára. Samtals er því áformað að niðurgreiðslur á næsta ári verði 5.100 milljónir króna. Þá hefur verið flutt á milli endurgreidds söluskatts á neyslufiski og niðurgreiðslna á virðisaukaskatti.
    Áhrif bættrar innheimtu eru hér talin vera um 1000 milljónir króna. Þetta er sama upphæð í krónutölu og kemur fram í frumvarpinu um virðisaukaskattinn í tíð ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar. Miðað við verðlagshækkanir ætti þessi tala að vera 1500 milljónir króna, en er hér sett sem 1000 milljónir vegna þess að innheimta söluskatts hefur batnað frá því sem áður var, m.a. vegna áhrifa af skattkerfisbreytingunni í ársbyrjun 1988.
    Að teknu tilliti til fyrrgreindra þátta og séu þeir skoðaðir með sama hætti og gert var í tíð ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar þegar Jón Baldvin Hannibalsson gegndi embætti fjármálaráðherra er því ljóst að ríkissjóður mundi hagnast um 1.600 milljónir króna á breytingunni.
    Við athugun málsins í nefndinni kom í ljós að mikil óvissa ríkir um framkvæmd veigamikilla þátta. Þegar málið var afgreitt úr nefndinni lá ekki fyrir hvernig framkvæmd virðisaukaskatts yrði háttað í sambandi við ýmis útgjöld á vegum sveitarfélaga. Nefndin fékk upplýsingar um að athugun hefði verið gerð á því hvernig virðisaukaskattur kæmi út hjá sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu og benti hún til þess að útgjaldaaukning sveitarfélaganna yrði um 900 milljónir króna vegna breytingarinnar. Í þessu eru að vísu verulegir óvissuþættir þar sem nýjar reglugerðir hafa verið að berast frá degi til dags. Fulltrúi fjármálaráðuneytis nefndi 400 milljón króna útgjaldaauka á fundi með nefndinni og síðan hefur fjármálaráðherra talað um 400–500 milljón króna útgjaldaauka á fundi með sveitarstjórnarmönnum. Þetta sýnir að við undirbúning málsins hefur fjármálaráðherra ekki gefið sveitarfélögum kost á að fylgjast með. Ekki verður betur séð en forsendan fyrir því samkomulagi sem á sl. vori var gert um nýja verkefna- og tekjuskiptingu ríkis og sveitarfélaga sé brostin eins og framkvæmd virðisaukaskattsins er hugsuð, svo að ekki sé minnst á nýjasta upphlaup fjármálaráðherra.
    Það stingur í augu að í frumvarpinu er lagt til að fella niður virðisaukaskatt af bókum frá 15. nóv. Þessi niðurfelling kemur til framkvæmda rétt eftir að skólafólk þarf almennt að kaupa sér bækur í upphafi skólaárs. Verði haldið fast við þessa tímaákvörðun er líklegt að margir nemendur og nærgætnir kennarar muni sjá sig knúða til þess að fresta bókakaupum fram yfir 15. nóv. þar sem mismunurinn getur skipt þúsundum króna. Niðurfellingin veldur minni röskun í bóksölu ef miðað er við 1. sept. og engri röskun í skólum landsins.
    Í samþykkt frumvarps til laga um virðisasukaskatt í tíð ríkisstjórnar Þorsteins Pálssonar var sett inn heimildarákvæði um greiðslufrest á virðisaukaskatti við innflutning í 34. gr. laganna. Var gengið út frá því að þessi heimild yrði notuð þegar lögin kæmu til framkvæmda. Enn hefur fjármálaráðherra ekki gefið afdráttarlaust svar um hvort hann hyggst veita almennan greiðslufrest við innflutning eða ekki. Þó hefur legið í loftinu að greiðslufrestur verði veittur á hráefni og rekstrarvörur iðnaðarins. Það kallar á verulega fjárbindingu og óhagræði í öllum greinum atvinnulífsins ef leggja þarf út fyrir virðisaukaskatti við innflutning. Samtök verslunarinnar hafa talið að áhrif fjárbindingarinnar á verðlag yrðu á bilinu 1–2% og jafnvel hærri þegar tekið er tillit til þess að fyrirtæki búa almennt við takmörkuð fjárráð og innkaup á erlendum vörum yrðu stórum óhagkvæmari án greiðslufrests. Íþyngjandi áhrif af þessum sökum verða meiri í dreifbýlisverslun þar sem veltuhraðinn er minni. Því er nauðsynlegt að fjármálaráðherra gefi út afdráttarlausar yfirlýsingar um að veita almennan greiðslufrest á virðisaukaskatti við innflutning. Komi slík yfirlýsing ekki fram er nauðsynlegt að breyta lögunum þannig að skylt verði að veita greiðslufrest á virðisaukaskatti við innflutning.
    Grundvallaratriði við álagningu virðisaukaskatts er að hann mismuni ekki fyrirtækjum og hindri þannig eðlilega verkaskiptingu þeirra á milli. Því miður er ekki frítt við hið gagnstæða, eins og fjármálaráðherra kveður á um framkvæmd þeirra í reglugerðum.
    Í reglugerð um frádrátt virðisaukaskatts er t.d. kveðið á um að selji skattaðili fæði teljist virðisaukaskattur af hráefni, orku og aðkeyptri þjónustu í því sambandi til innskatts, sbr. VII. kafla laganna.
Upplýst hefur verið að samkvæmt samningum við opinbera starfsmenn greiði ríkissjóður allan kostnað við mötuneyti annan en efniskaup. Eðlilegt er af þeim sökum að fyrirtæki megi telja til innskatts þann virðisaukaskatt sem fellur á þá kostnaðarliði sem niðurgreiddir eru samkvæmt kjarasamningum ríkisins. Annað skekkir samkeppnisstöðu og kemur illa við veitingahúsarekstur og verktakastarfsemi, svo að augljós dæmi séu tekin.
    Hinn 4. desember var gefin út reglugerð um greiðslu virðisaukaskatts af skattskyldri starfsemi sveitarfélaga og annarra opinberra aðila. Í nefndinni kom fram að reglugerðin felur í sér tvísköttun ef hönnunarvinna við byggingu íbúðarhúsnæðis er keypt af sjálfstætt starfandi arkitekt eða verkfræðingi en ekki unnin af byggingaraðila. Slík framkvæmd laganna er andstæð þeirri hugsun sem liggur að baki þeirra og óhjákvæmilegt að taka af skarið í lögunum og er breytingartillaga flutt í samræmi við það.
    Gert er ráð fyrir að virðisaukaskattur falli á ræstingu ef hún er boðin út eins og t.d. hjá Hótel Esju en ekki ef hún er unnin af starfsmönnum hótelsins. Slík framkvæmd laganna dregur úr hagkvæmni í rekstri og kemur í veg fyrir eðlilega verkaskiptingu milli fyrirtækja.
    Fram hefur komið að veruleg vandkvæði eru samfara því að virðisaukaskattur sé innheimtur af veiðarfærum og brennsluolíu til fiskiskipa vegna þeirrar fjárbindingar sem slíkum viðskiptum fylgir. Þess vegna er eðlilegt að með þau verði farið sem sambærilegan kostnað í millilandaförum.
    Ljóst er að nokkur vandkvæði verða við framkvæmd virðisaukaskatts í byggingariðnaði. Gagnstætt þeim fyrirheitum, sem gefin voru, mun byggingarvísitala hækka um 1% samkvæmt greinargerð frumvarpsins. Verst er þó að í frumvarpinu er endurgreiðsla virðisaukaskatts af vinnu bundin við það að endurbætur nemi a.m.k. 7% af fasteignamati húseignar og falli á sama almanaksárið. Samkvæmt skilgreiningu ríkisskattstjóra fellur meiri háttar viðhald ekki undir endurbætur, svo sem lagning parkets og ný eldhúsinnrétting ekki nema að hluta. Augljóst er að mikill þrýstingur verður frá húseigendum í þá veru að öll viðhaldsvinna verði unnin án þess að hún verði gefin upp til skatts sem þýðir 20% lægri fjárhæð. Ríkissjóður mun því ekki aðeins missa af virðisaukaskattinum heldur tekjuskattinum til viðbótar þegar unnið er við viðhald íbúðarhúsnæðis.
    Reglugerð um virðisaukaskatt af byggingarstarfsemi var gefin út 10. des. og drög að reglugerð um endurgreiðslu virðisaukaskatts til byggjenda íbúðarhúsnæðis lágu fyrir 12. des. Framkvæmd laganna í samræmi við þessar reglugerðir verður mjög flókin og sýnt að mörg álitamál muni koma upp, en tími knappur fyrir húsbyggjendur og verktaka til að setja sig inn í einstök atriði. Af þeim sökum og þar sem þessar athugasemdir eiga víðar við er sanngjarnt og eðlilegt að gildistöku sektarákvæða skv. 2. mgr. 27. gr. sé frestað til annars gjalddaga virðisaukaskatts eða til 1. júlí 1990. Jafnframt er nauðsynlegt að kveðið sé skýrt á um rétt greiðenda til að fá skýringar eða úrskurð ríkisskattstjóra á álitaefnum. Ekki er heldur við það unandi að 7. mgr. 12. gr. frumvarpsins sé afdráttarlaus hver sem málsatvik eru. Við Íslendingar viljum kalla þjóðfélag okkar réttarþjóðfélag og þess vegna á ekki að vera heimilt að stöðva atvinnurekstur ef deila um skattskyldu eða skattstofn er til meðferðar hjá ríkisskattstjóra, ríkisskattanefnd eða dómstólum og skattaðila verður ekki gefin sök á töfum á efnisúrlausn deilunnar!
    Hækkun á refsiviðurlögum úr 1% á dag í 2% að hámarki úr 10% í 20% að viðbættum dráttarvöxtum er úr öllu samræmi við almenn refsiviðurlög í landinu og ber vott um verðbólguhugsunarhátt af versta tagi.
    Samkvæmt lögum um virðisaukaskatt ber að greiða virðisaukaskatt af eldsneyti í innanlandsflugi. Með bættum vegasamgöngum á þessi atvinnugrein mjög undir högg að sækja þótt hún sé ómissandi. Flugvallarskattur er nú 150
kr. Það er mat fjármálaráðuneytisins að virðisaukaskattur á eldsneyti nemi 96 kr. milli Akureyrar og Reykjavíkur. Hjá minni flugfélögum er eldsneytiskostnaðurinn hálfu meiri.
    Af vangá hefur fallið niður orðið „smíði“ í 6. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna. Það á ekki að hafa áhrif á álagningu virðisaukaskatts hvort skipasmíðastöð geri verksamning um smíði skips eða selji það fullbúið.
    Samkvæmt lögum leggst virðisaukaskattur á lögfræðiþjónustu sem er endurgreiddur sem innskattur eftir almennum reglum. Í raun leggst virðisaukaskattur einkum á þá einstaklinga sem ekki geta staðið í skilum og búa við bágan fjárhag eða á þá sem þurfa að leita réttar síns fyrir dómstólum. Sums staðar erlendis, svo sem í Noregi, er virðisaukaskattur ekki lagður á lögfræðiþjónustu af þessum sökum. Eðlilegt er að hafa sama hátt á hér á landi.
    Upplýst var í nefndinni að danskennsla félli undir 2. gr., ef dans yrði viðurkennd keppnisíþrótt innan ÍSÍ, sem mun standa opið. Í sumum löndum er a.m.k. danskennsla undanþegin útskatti. Eðlilegt er samkvæmt framansögu að sömu ákvæði gildi um dans sem um íþróttir og heilsurækt eða leiksýningar, enda vandséð að unnt sé að gefa fullnægjandi skilgreiningu sem skilji á milli þessarar starfsemi.
    Hótelrekstur er að verulegum hluta útflutningur á þjónustu og er ferðamannaiðnaður með þýðingarmestu útflutningsgreinum hér á landi. Í lögunum er ekki gert ráð fyrir að farið verði með útflutning á þeirri þjónustu eins og útflutning á vörum. Hins vegar er að hluta til komið til móts við þessa starfsemi með því að undanþiggja hana skv. 2. gr. laganna. Þar af leiðandi er virðisaukaskattur ekki endurgreiddur af aðföngum og fjárfestingu. Reynslan sýnir að vegna mikillar fjárfestingar og stutts ferðamannatímabils á hótelrekstur undir högg að sækja og er víða þungur baggi á sveitarfélögum. Á hinn bóginn á hann í harðri samkeppni yfir sumarið við hótel í heimavistum sem byggðar eru fyrir almannafé. Þess vegna væri tilgangi laganna um að gera ekki greinarmun á útflutningsgreinum né upp á milli fyrirtækja í sömu grein betur náð ef virðisaukaskattur af byggingarkostnaði hótela yrði endurgreiddur.
    Í 1. mgr. a-liðar 13. gr. frumvarpsins er fjallað um endurgreiðslu virðisaukaskatts af nokkrum tegundum matvæla. Eðlilegra væri að virðisaukaskattur væri í tveimur þrepum, enda er lagaákvæðið afgerandi um að framkvæmdarvaldinu sé skylt að haga endurgreiðslum svo að þessar tilteknu vörutegundir beri 14% virðisaukaskatt, án tillits til vinnslustigs. Heimild fjármálaráðherra til að ákveða nánar hvaða matvara fellur undir þessa málsgrein lýtur einungis að því að skera úr álitaefnum. Vafalaust er að sá fiskur, sem notaður er í fiskrétti, telst neyslufiskur. Samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytis mun verð á matvörum samkvæmt þessari grein hækka um 6% umfram verðbólgu, ef hún verður 11% frá upphafi til loka árs. Og þeim mun meir sem verðbólgan verður meiri.
    Í framkvæmd er flóknara að greiða virðisaukaskatt af matvælum niður með þessum hætti, en taka af skarið og hafa tvö skattþrep. Breytingartillögur eru fluttar í samræmi við það. Hreinlegra væri að öll matvæli yrðu í lægra þrepinu. En þar sem ljóst er að slík tillaga yrði felld er látið sitja við þá takmörkun sem í frumvarpinu greinir. Þar sem það þarfnast verulegs undirbúnings að taka upp tvö þrep og ekki á bætandi þá ringulreið sem verður á framkvæmd laganna er miðað við það í breytingartillögunni að kerfisbreytingin verði 1. júlí 1990.
    Tilgangurinn með því að taka upp virðisaukaskatt í stað söluskatts er sá að bæta stöðu fyrirtækja í útflutnings- og samkeppnisgreinum. Auk þess á virðisaukaskattur að koma í veg fyrir uppsöfnun og stuðla að hagkvæmari verkaskiptingu milli fyrirtækja, ef vel er að framkvæmdinni staðið. Því miður skortir mikið á að undirbúningur skattkerfisbreytingarinnar sé forsvaranlegur. Það hefur komið rækilega fram í viðtölum fjölmargra þeirra sem nefndin hefur rætt við, svo og í bréfum og álitsgerðum. Fyrir þá sök er lagt til að gildistöku laganna verði frestað til 1. júlí 1990. Ef sú breytingartillaga verður felld gegn von okkar er ljóst að óhjákvæmilegt verður að sníða vankanta af löggjöfinni á vorþinginu.

Alþingi, 15. des. 1989.

Halldór Blöndal,

frsm.

Ey. Kon. Jónsson.