Ferill 565. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 565 . mál.


Nd.

1014. Frumvarp til laga

um félagsþjónustu sveitarfélaga.

(Lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989–90.)

I. KAFLI

Markmið laganna.

1. gr.

    Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Skal það gert með því
a.    að bæta lífskjör þeirra sem standa höllum fæti,
b.    að tryggja þroskavænleg uppeldisskilyrði,
c.    að veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum, stundað atvinnu og lifað sem eðlilegustu lífi,
d.    að grípa til aðgerða sem eru til þess fallnar að koma í veg fyrir félagsleg vandamál.
    Við framkvæmd félagsþjónustunnar skal þess gætt að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar.

2. gr.

    Með félagsþjónustu er í lögum þessum átt við þjónustu, aðstoð o.fl. í
tengslum við eftirtalda málaflokka:
1.     Félagslega ráðgjöf.
2.     Fjárhagsaðstoð.
3.     Félagslega heimaþjónustu.
4.     Málefni barna og ungmenna.
5.     Þjónustu við unglinga.
6.     Dagvist barna.
7.     Þjónustu við aldraða.
8.     Þjónustu við fatlaða.
9.     Húsnæðismál.
10.     Aðstoð við áfengissjúka og vímugjafavarnir.
11.     Atvinnuleysisskráningu og vinnumiðlun.

II. KAFLI

Stjórn og skipulag.

Yfirstjórn.

3. gr.

    Félagsþjónusta sveitarfélaga heyrir undir félagsmálaráðuneyti sem hefur eftirlit með því að sveitarfélögin veiti lögboðna þjónustu.
    Dagvist barna heyrir undir menntamálaráðuneytið að því er varðar faglega yfirstjórn og uppeldisáætlanir.

Sveitarstjórnir og félagsmálanefndir.

4. gr.

    Sveitarfélag ber ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka og skal með skipulagðri félagsþjónustu tryggja framgang markmiða skv. 1. gr. þessara laga.

5. gr.

    Sveitarstjórn skal kjósa félagsmálanefnd eða félagsmálaráð, hér eftir í lögum þessum nefnd félagsmálanefnd, sem fer með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í umboði sveitarstjórnar.
    Félagsmálanefnd skal skipuð þremur fulltrúum hið fæsta. Að öðru leyti ákveður sveitarstjórn fjölda nefndarmanna og setur um starfsemi nefndarinnar reglur sem sendar skulu félagsmálaráðuneyti.

Undirnefndir félagsmálanefnda.

6. gr.

    Sveitarstjórn getur í sérstökum tilvikum skipað undirnefndir félagsmálanefndar að tilskildu samþykki hennar. Hver undirnefnd skal skipuð a.m.k. þremur fulltrúum og skal a.m.k. einn þeirra eiga sæti í félagsmálanefnd. Sveitarstjórn skal setja reglur um verksvið og starfshætti slíkra undirnefnda, að fengnum tillögum félagsmálanefndar.
    Undirnefnd fer með sérstök verkefni sem afmarkast við málaflokk eða ákveðinn hluta sveitarfélags. Heimilt er að fela undirnefnd ákvörðunarvald og ábyrgð sem félagsmálanefnd fer með samkvæmt lögum þessum og öðrum lagaákvæðum. Þó skal undirbúningur fjárhagsáætlunar og tillögugerð í sambandi við hana ætíð vera á ábyrgð félagsmálanefndar, svo og eftirlit með framkvæmd fjárhagsáætlunar.

Samvinna sveitarfélaga.

7. gr.

    Sveitarstjórnir geta falið héraðsnefndum verkefni skv. 2. gr.
    Sveitarstjórnir geta ákveðið að vinna saman að einstökum verkefnum á sviði félagsþjónustu á vettvangi byggðasamlaga eftir því sem hentar þykir á hverjum stað. Enn fremur geta einstök sveitarfélög gert með sér sérstakt samkomulag um sameiginlega félagsþjónustu eða einstaka þætti hennar.
    Hafi sveitarfélög falið héraðsnefnd öll verkefni félagsmálanefndar, sbr. 1. mgr., eða ákveðið að vinna saman að öllum verkefnum nefndarinnar samkvæmt sérstöku samkomulagi, sbr. 2. mgr., er viðkomandi sveitarfélögum heimilt að skipa sameiginlega félagsmálanefnd. Tekur sú nefnd þá við hlutverki félagsmálanefnda einstakra sveitarfélaga.

Félagsmálastofnanir og starfsmenn félagsmálanefnda.

8. gr.

    Heimilt er að fela sérstakri félagsmálastofnun að sjá um framkvæmd félagsþjónustu undir stjórn félagsmálanefndar.
    Félagsmálastofnun skal hafa hæfu starfsfólki á að skipa til að sinna þeim verkefnum sem lög þessi kveða á um.

9. gr.

    Í þeim sveitarfélögum, þar sem ekki er sérstök félagsmálastofnun, er heimilt að fela stafsmönnum að sjá um framkvæmd félagsþjónustu undir stjórn félagsmálanefndar.

10. gr.

    Félagsmálanefnd er heimilt að fela starfsmönnum afgreiðslu ákveðinna mála og skulu um það settar reglur sem sveitarstjórn staðfestir. Ákvörðunum starfsmanna skal þó ætíð unnt að skjóta til félagsmálanefndar.

III. KAFLI

Hlutverk félagsmálanefnda.

11. gr.

    Hlutverk félagsmálanefnda er
1.     að fara með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í samræmi við reglur sem sveitarstjórn setur,
2.     að hafa yfirsýn yfir félagslega hagi fólks í sveitarfélaginu til þess að tryggja það að félagsleg þjónusta verði sem mest í samræmi við þarfir íbúa,
3.     að gera tillögur til sveitarstjórnar um stefnumörkun á sviði félagsþjónustu í sveitarfélaginu,
4.     að gera tillögur að fjárhagsáætlun til sveitarstjórnar um útgjaldaliði félagsmála,
5.     að vinna með öðrum opinberum aðilum, svo og félögum, félagasamtökum og einstaklingum að því að bæta félagslegar aðstæður og umhverfi í sveitarfélaginu,
6.     að veita upplýsingar um félagsþjónustu í sveitarfélaginu,
7.     að veita einstaklingum og fjölskyldum aðstoð með ráðgjöf, umönnun, fjárhagslegri fyrirgreiðslu og annarri þjónustu,
8.     að hafa yfirumsjón með starfsemi og rekstri stofnana á sviði félagsþjónustu í umboði sveitarstjórnar,
9.     að beita sér fyrir forvörnum sem eru til þess fallnar að tryggja stöðu einstaklinga og fjölskyldna,
10.     að stuðla að þjálfun og menntun starfsliðs, m.a. með námskeiðum.

IV. KAFLI

Almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga.

12. gr.

    Sveitarfélag skal sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögum þessum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum.
    Aðstoð og þjónusta skal jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf.
    Hafðir skulu í huga jafnt almannahagsmunir sem og velferð þess sem þjónustuna fær.

13. gr.

    Með íbúa sveitarfélags er í lögum þessum átt við hvern þann sem lögheimili á í viðkomandi sveitarfélagi.
    Verði eigi upplýst um lögheimili manns, er leitar aðstoðar, skal honum veitt aðstoð þar sem hann dvelur.
    Flytjist maður milli sveitarfélaga skal hann eiga rétt til þjónustu í því sveitarfélagi er hann flyst til þegar hann hefur tekið sér þar lögheimili. Enginn öðlast þó rétt til þjónustu eða aðstoðar í öðru sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu, sbr. lög um lögheimili.

14. gr.

    Þurfi fólk á aðstoð að halda utan heimilissveitar sinnar sökum slysa, veikinda eða af öðrum brýnum orsökum er dvalarsveit skylt að veita tímabundna aðstoð. Skal um það haft samráð við heimilissveit sem endurgreiðir kostnað að fullu.

15. gr.

    Hafi félagsmálanefnd vistað einstakling í annað sveitarfélag öðlast hann eigi rétt til aðstoðar í hinu nýja sveitarfélagi á meðan vistun varir.

16. gr.

    Félagsmálaráðuneyti er heimilt að setja reglur sem takmarka aðstoð samkvæmt lögum þessum til ríkisborgara annarra landa, nema samningur við önnur ríki eða alþjóðastofnanir mæli fyrir um annað.
    Aðstoð til erlendra ríkisborgara skal veitt í því sveitarfélagi þar sem þeir eiga lögheimli. Verði ekki upplýst um lögheimili skal aðstoð veitt í dvalarsveit.
    Ríkissjóður skal endurgreiða sveitarfélagi veitta aðstoð til erlendra ríkisborgara ef þeir eiga ekki lögheimili hér á landi eða hafa dvalið hér skemur en tvö ár.
    Veitt aðstoð til íslenskra ríkisborgara hjá umboðsmönnum ríkisins erlendis og kostnaður við heimflutning greiðist úr ríkissjóði.

V. KAFLI

Félagsleg ráðgjöf.

17. gr.

    Félagsmálanefndir skulu leitast við að bjóða upp á félagslega ráðgjöf. Markmið hennar er að veita upplýsingar og leiðbeiningar um félagsleg réttindamál annars vegar og stuðning vegna félagslegs og persónulegs vanda hins vegar.

18. gr.

    Félagsleg ráðgjöf tekur m.a. til ráðgjafar á sviði fjármála, húsnæðismála, uppeldismála, skilnaðarmála, þar með talin forsjár- og umgengnismála, ættleiðingarmála o.fl. Henni skal ætíð beitt í eðlilegu samhengi við aðra aðstoð samkvæmt lögum þessum og í samvinnu við aðra þá aðila sem bjóða upp á slíka þjónustu, svo sem skóla og heilsugæslustöðvar eftir því sem við á.

19. gr.

    Félagsmálanefndir skulu leitast við að hafa á að skipa menntuðu starfsfólki í félagsráðgjöf eða á hliðstæðu sviði til þess að annast félagslega ráðgjöf.

VI. KAFLI

Fjárhagsaðstoð.

20. gr.

    Skylt er hverjum manni að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára.

21. gr.

    Um skyldur sveitarfélags til að veita fjárhagsaðstoð gilda almenn ákvæði um félagsþjónustu skv. IV. kafla.

22. gr.

    Fjárhagsaðstoð á vegum sveitarfélags skal vera svo mikil sem nauðsyn krefur.
    Sveitarstjórn setur reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, að fengnum tillögum félagsmálanefndar.

23. gr.

    Fjárhagsaðstoð sveitarfélags getur hvort heldur sem er verið lán eða styrkur. Fjárhagsaðstoð skal veitt sem lán ef umsækjandi óskar þess eða könnun á aðstæðum leiðir í ljós að eðlilegt er að gera kröfur um endurgreiðslu með tilliti til eigna og framtíðartekna.

24. gr.

    Fjárhagsaðstoð er ekki endurkræf nema það sé ákveðið þegar aðstoðin er veitt og þá með hliðsjón af framtíðarhögum viðkomandi einstaklings. Fjárhagsaðstoð, veitt á grundvelli rangra eða villandi upplýsinga af hendi þess sem aðstoðina fær, er ætíð endurkræf.

25. gr.

    Skylt er að veita félagsmálanefndum hverjar þær upplýsingar úr skattskýrslum þeirra sem leita fjárhagsaðstoðar eða hafa fengið hana. Sama gildir um upplýsingar úr skattskýrslum lögskylds framfæranda.
    Atvinnurekendum er skylt að láta félagsmálanefndum í té upplýsingar um laun þess sem fjárhagsaðstoðar leitar og framfærenda hans.

26. gr.

    Félagsmálaráðherra er heimilt að setja reglugerð um samskipti sveitarfélaga sín á milli og um uppgjör milli ríkisins og sveitarfélaga vegna veittrar fjárhagsaðstoðar skv. IV. kafla laga þessara.

VII. KAFLI

Félagsleg heimaþjónusta.

27. gr.

    Sveitarfélag skal sjá um félagslega heimaþjónustu til handa þeim sem búa í heimahúsum og geta ekki séð hjálparlaust um heimilishald og persónulega umhirðu vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda, barnsburðar eða fötlunar.

28. gr.

    Með félagslegri heimaþjónustu skal stefnt að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsum við sem eðlilegastar aðstæður.

29. gr.

    Með félagslegri heimaþjónustu er átt við hvers konar aðstoð við heimilishald, persónulega umhirðu, félagslegan stuðning, gæslu og umönnun barna og unglinga.

30. gr.

    Áður en aðstoð er veitt skal sá aðili, sem fer með heimaþjónustu, meta þörf í hverju einstöku tilviki. Læknisvottorð skal liggja fyrir þegar um heilsufarsástæður er að ræða.

31. gr.

    Sveitarstjórn setur reglur um framkvæmd félagslegrar heimaþjónustu.

VIII. KAFLI

Málefni barna og ungmenna.

32. gr.

    Félagsmálanefnd er skylt, í samvinnu við foreldra, forráðamenn og aðra þá aðila sem hafa með höndum uppeldi, fræðslu og heilsugæslu barna og ungmenna, að gæta velferðar og hagsmuna þeirra í hvívetna.
    Félagsmálanefnd skal sjá til þess að börn fái notið hollra og þroskavænlegra uppvaxtarskilyrða, þar með sjá til þess að þau fái notið dagvistar, fræðslu og hollrar tómstundaiðju. Einnig skal félagsmálanefnd gæta þess að aðbúnaði barna sé ekki áfátt, hagsmunir þeirra séu virtir og ekki séu þær aðstæður í umhverfi barna sem þeim stafar hætta af.

33. gr.

    Sveitarstjórn getur falið félagsmálanefnd verkefni barnaverndarnefndar og fer þá um framkvæmd og meðferð þeirra mála eftir lögum um vernd barna og ungmenna.

IX. KAFLI

Þjónusta við unglinga.

34. gr.

    Að tilhlutan sveitarfélaga skal vera skipulagt forvarnastarf í unglingamálum sem miðar að því að beina athafnaþörf æskufólks á heillavænlegar brautir.

35. gr.

    Félagsmálanefnd skal sjá um þá þætti unglingaþjónustunnar sem varða málefni einstaklinga, t.d. ráðgjöf, útideildarstarfsemi (leitarstarf) og rekstur unglingaathvarfa eftir því sem þörf er á.
    Heimilt er að fela félagsmálanefndum umsjón með æskulýðs- og íþróttamálum í umboði sveitarstjórna, þar á meðal rekstur félagsmiðstöðva, tómstundastarf í skólum og rekstur mannvirkja og aðstöðu fyrir íþróttastarfsemi.

36. gr.

    Um önnur atriði, er lúta að þjónustu við unglinga, er vísað í lög um æskulýðsmál, íþróttalög, lög um grunnskóla og lög um vernd barna og ungmenna.

X. KAFLI

Dagvistarmál barna.

37. gr.

    Sveitarfélög skulu eftir föngum bjóða upp á dagvist barna þar sem hennar er þörf. Til þess að sú þjónusta verði í sem bestu samræmi við þarfir barna í sveitarfélagi skal það láta fara fram mat á þörfinni eigi sjaldnar en á tveggja ára fresti.

38. gr.

    Með dagvist barna er átt við rekstur dagvistarheimila, þ.e. dagheimila, leikskóla og skóladagheimila.
    Félagsmálanefnd, skólanefnd grunnskóla eða sérstök leikskólanefnd fara með stjórn dagvista/leikskóla.
    Ákvörðun um stjórn dagvista/leikskóla tekur sveitarstjórn.

39. gr.

    Samþykki menntamálaráðuneytis og hlutaðeigandi sveitarstjórnar þarf til að setja á stofn dagvist fyrir börn.

40. gr.

    Markmið dagvistar skal vera að stuðla að og örva alhliða þroska barna með því að skapa þeim góð uppeldisskilyrði undir handleiðslu fóstra og annars starfsliðs sem sérstaklega er til þess menntað.
    Dagvistir skulu reknar samkvæmt sérstökum lögum.

41. gr.

    Daggæsla í heimahúsum og rekstur gæsluvalla skulu tengjast rekstri dagvistarheimila og setur félagsmálaráðherra reglugerð um starfsemi og rekstur gæsluvalla og daggæslu í heimahúsum.

XI. KAFLI

Þjónusta við aldraða.

42. gr.

    Sveitarstjórn skal stuðla að því að aldraðir geti búið við eðlilegt heimilislíf í umgengni við aðra svo lengi sem verða má. Jafnframt verði tryggð nauðsynleg stofnanaþjónusta þegar hennar er þörf.

43. gr.

    Félagsmálanefnd skal leitast við að tryggja öldruðum hentugt húsnæði og jafnframt skipuleggja félagslega heimaþjónustu.

44. gr.

    Sveitarstjórn skal sjá um að félagsþjónusta aldraðra sé fyrir hendi í sveitarfélaginu, þ.e. heimaþjónusta, félagsráðgjöf, heimsending matar og önnur eðlileg þjónusta. Jafnframt skal tryggja öldruðum aðgang að félags- og tómstundastarfi við þeirra hæfi. Í því sambandi skal lögð sérstök áhersla á fræðslu og námskeiðahald um réttindi aldraðra og aðlögun að breyttum aðstæðum sem fylgja því að hætta þátttöku á vinnumarkaði.

45. gr.

    Leitast skal við að tryggja að aldraðir taki sjálfir þátt í ákvörðunum um málefni sín.

46. gr.

    Aldraðir eiga rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögum þessum en að öðru leyti fer um málefni þeirra eftir sérlögum um málefni aldraðra.

XII. KAFLI

Þjónusta við fatlaða.

47. gr.

    Félagsmálanefnd skal vinna að því að fötluðum, hvort sem heldur er af líkamlegum eða andlegum ástæðum, séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þjóðfélagsþegna. Jafnframt skal fötluðum sköpuð skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins.

48. gr.

    Félagsmálanefnd skal skipuleggja félagslega heimaþjónustu fyrir fatlaða og leitast við að tryggja þeim hentugt íbúðarhúsnæði.

49. gr.

    Fatlaðir eiga rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögum þessum og skal þeim veitt þjónusta á almennum stofnunum eftir því sem unnt er og við á.
    Að öðru leyti fer um málefni þeirra eftir sérlögum um málefni fatlaðra.
    Samstarf skal sem víðtækast milli svæðisstjórna fatlaðra og einstakra sveitarfélaga um þjónustu við fatlaða.

XIII. KAFLI

Húsnæðismál.

50. gr.

    Sveitarstjórnir skulu, eftir því sem kostur er og þörf er á, hafa framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða verkamannabústöðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

51. gr.

    Félagsmálanefndir skulu sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.

52. gr.

    Félagsmálanefnd getur gert tillögur um ráðstöfun félagslegs íbúðarhúsnæðis í umboði sveitarstjórnar.

53. gr.

    Sveitarstjórnum er heimilt að fela félagsmálanefndum verkefni húsaleigunefndar, sbr. lög um húsaleigusamninga.

XIV. KAFLI

Aðstoð við áfengissjúka og vímugjafavarnir.

54. gr.

    Heimilt er sveitarstjórnum að fela félagsmálanefndum lögbundin verkefni áfengisvarnanefndar, sbr. áfengislög nr. 82/1969, að hluta til eða að öllu leyti.

55. gr.

    Félagsmálanefndir skulu stuðla að forvörnum í áfengis- og vímugjafamálum í samstarfi við viðeigandi aðila, svo sem lögreglu, heilbrigðisþjónustu og skóla.

56. gr.

    Félagsmálanefndir skulu hlutast til um að áfengissjúkir og þeir sem misnota áfengi eða aðra vímugjafa fái viðeigandi meðferð og aðstoð. Þá skal veita aðstandendum og fjölskyldum áfengissjúkra ráðgjöf og aðstoð eftir því sem við á.

57. gr.

    Félagsmálanefndir skulu stuðla að því að áfengissjúkir og misnotendur vímugjafa, sem fengið hafa meðferð og læknishjálp, fái nauðsynlegan stuðning og aðstoð til að lifa eðlilegu lífi að meðferð lokinni.

XV. KAFLI

Atvinnuleysisskráning og vinnumiðlun.

58. gr.

    Sveitarstjórnum er skylt að annast atvinnuleysisskráningu og vinnumiðlun, sbr. lög um vinnumiðlun nr. 18/1985.
    Stjórn vinnumiðlunar og félagsmálanefnd skulu hafa náið samstarf um atvinnuleysisskráningu og vinnumiðlun.

59. gr.

    Heimilt er sveitarstjórn að fela félagsmálanefnd skráningu atvinnulausra og framkvæmd vinnumiðlunar að hluta til, einkum þjónustu við atvinnuleitendur, þar á meðal unglinga og aldraða.

60. gr.

    Að fengnu samþykki sveitarstjórnar er svæðisstjórn um málefni fatlaðra heimilt að fela félagsmálanefndum starfrækslu atvinnuleitar fyrir fatlaða þar sem það á við, sbr. lög um málefni fatlaðra nr. 41/1983.

XVI. KAFLI

Starfshættir félagsmálanefnda.

61. gr.

    Um félagsmálanefndir og starfslið sveitarfélaga gilda ákvæði VI. og VII. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, og ákvæði IV. og V. kafla sömu laga eftir því sem við á.
    Að öðru leyti gilda ákvæði laga þessara og reglna sem sveitarstjórnir setja um félagsmálanefndir, starfssvið þeirra og meðferð mála.

XVII. KAFLI

Almennar reglur um meðferð einstakra mála.

62. gr.

    Berist félagsmálanefnd umsókn um aðstoð samkvæmt lögum þessum skal nefndin kanna aðstæður umsækjanda eins fljótt og unnt er.
    Fái félagsmálanefnd með öðrum hætti upplýsingar um nauðsyn á aðstoð eða aðgerðum skal mál kannað með sama hætti.

63. gr.

    Öflun gagna og upplýsinga skal unnin í samvinnu við skjólstæðing og leitað eftir samþykki hans þar sem því verður við komið.

64. gr.

    Við meðferð mála og ákvörðunartöku skal leitast við að hafa samvinnu og samráð við skjólstæðing eftir því sem unnt er, að öðrum kosti við talsmann, ef hann er fyrir hendi.
    Sé talið nauðsynlegt vegna almannahagsmuna eða velferðar viðkomandi einstaklings að hafa uppi þvingunaraðgerðir skal með þau mál farið eftir ákvæðum laga um lögræði, laga um vernd barna og ungmenna og annarra þeirra laga er slíkar heimildir veita.
    Kynna skal niðurstöðu mála eins fljótt og unnt er. Ef niðurstaða er umsækjanda óhagstæð skal hún skýrð og rökstudd og tilkynnt honum tryggilega. Í slíku tilviki getur umsækjandi eða talsmaður hans krafist skriflegs rökstuðnings. Sé um skerðingu á réttindum skjólstæðings að ræða skal niðurstaða ávallt rökstudd skriflega og tilkynnt með sérstökum tryggilegum hætti.

65. gr.

    Skjólstæðingur á rétt á að kynna sér upplýsingar úr skráðum gögnum sem varða mál hans að svo miklu leyti sem það stangast ekki á við trúnað gagnvart öðrum.

66. gr.

    Fulltrúar í félagsmálanefndum og starfsmenn skulu varðveita málsgögn, er varða persónulega hagi einstaklinga, með tryggilegum hætti þannig að óviðkomandi fái þar ekki aðgang. Hafi þeir kynnst einkamálum skjólstæðinga í starfi er þeim óheimilt að ræða þau mál við óviðkomandi aðila, nema að fengnu samþykki skjólstæðings eða forráðamanna hans.

67. gr.

    Kynna skal aðila sérstaklega rétt hans til málskots.

68. gr.

    Opinberir aðilar, sem fást við verkefni eða reka stofnanir á sviði félagsþjónustu sveitarfélaga eða fara með verkefni sem tengjast henni, skulu hafa sem nánasta samvinnu bæði hvað varðar skipulag þjónustu og málefni einstakra skjólstæðinga.
    Þegar málefni skjólstæðings er til meðferðar hjá fleiri en einni stofnun skal um það höfð samvinna milli þeirra og veittar gagnkvæmar upplýsingar eftir því sem nauðsynlegt er þó þannig að gætt sé trúnaðar gagnvart skjólstæðingi.

XVIII. KAFLI

Málskot.

69. gr.

    Málsaðili getur skotið ákvörðun félagsmálanefndar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sbr. 70. gr. Skal það gert innan fjögurra vikna frá því viðkomanda barst vitneskja um ákvörðun.
    Málskot til nefndarinnar frestar ekki framkvæmd hinnar kærðu ákvörðunar nema nefndin ákveði annað.

70. gr.

    Úrskurðarnefnd félagsþjónustu fjallar um eftirtalin atriði:
1.     Málsmeðferð, sbr. XVII. kafla.
2.     Rétt til aðstoðar, sbr. IV. kafla.
3.     Hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar er í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar.

71. gr.

    Þrír menn eiga sæti í Úrskurðarnefnd félagsþjónustu tilnefndir til fjögurra ára í senn. Hæstiréttur skipar oddamann nefndarinnar og varamann hans og skulu þeir hafa lokið embættisprófi í lögfræði. Félagsmálaráðherra skipar einn mann í nefndina og einn til vara. Sama gildir um Samband íslenskra sveitarfélaga.
    Nefndin skal taka mál til meðferðar án tafar og kveða upp úrskurð sinn innan þriggja mánaða frá því nefndinni barst mál til úrskurðar. Ef ástæða þykir til getur nefndin mælt fyrir um munnlegan eða skriflegan málflutning.
    Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á sviði stjórnsýslunnar.
    Kostnaður af störfum Úrskurðarnefndar félagsþjónustu greiðist úr ríkissjóði.

Gildistaka.

72. gr.

    Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1991. Við gildistöku laga þessara eru úr gildi fallin framfærslulög, nr. 80/1947, með síðari breytingum, og lög um heimilishjálp í viðlögum nr. 10/1952, með síðari breytingum.

Ákvæði til bráðabirgða.

    Lög þessi skal endurskoða innan fimm ára frá gildistöku þeirra.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

Inngangur.

    Lagafrumvarp þetta er samið af nefnd sem þáverandi félagsmálaráðherra, Alexander Stefánsson, skipaði 23. júlí 1986. Í þá nefnd voru skipuð: Aðalheiður Bjarnfreðsdóttir, formaður Starfsmannafélagsins Sóknar, skipuð af ráðherra, Kristján Benediktsson, fyrrv. borgarfulltrúi, tilnefndur af þingflokki Framsóknarflokksins, Gunnar Jóhann Birgisson lögfræðingur, tilnefndur af þingflokki Sjálfstæðisflokkksins, Ingibjörg Rafnar, lögfræðingur, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Rannveig Guðmundsdóttir, forseti bæjarstjórnar Kópavogs, skipuð af ráðherra, Sveinn Ragnarsson félagsmálastjóri, skipaður af ráðherra og Þorgerður Benediktsdóttir deildarlögfræðingur, skipuð af ráðherra, sem jafnframt er formaður nefndarinnar. Gylfi Kristinsson, deildarstjóri var ritari nefndarinnar til ársloka 1987.
    Með bréfi félagsmálaráðherra, Jóhönnu Sigurðardóttur, dags. 12. janúar 1988 var nefndinni skipt í tvær nefndir, vinnunefnd og ráðgjafarnefnd. Jafnframt skipaði félagsmálaráðherra tvo nýja fulltrúa í nefndina, þá Braga Guðbrandsson félagsmálastjóra og Ólöfu Thorarensen félagsmálastjóra. Jafnframt var ákveðið að formaður nefndarinnar skyldi einnig vera ritari hennar.
    Verkefni vinnunefndar var að afla upplýsinga og heimilda og semja tillögur sem ráðgjafarnefnd legði mat sitt á.
    Í vinnunefnd áttu sæti: Bragi Guðbrandsson, Ólöf Thorarensen, Sveinn Ragnarsson og Þorgerður Benediktsdóttir.
    Í ráðgjafarnefnd áttu sæti: Aðalheiður Bjarnfreðsdóttir, Gunnar Jóhann Birgisson fram til 15. apríl 1988, Ingibjörg Rafnar fram til 3. nóv. 1988, Kristján Benediktsson og Sjöfn Sigurbjörnsdóttir kennari frá og með 21. des. 1987 (í stað Rannveigar Guðmundsdóttur).
    Við vinnu sína hafði vinnunefnd m.a. til hliðsjónar:
1.     Gögn nefndar, er skipuð var af félagsmálaráðherra 29. desember 1978, er vann að undirbúningi að frumvarpi að lögum um félagslega þjónustu sveitarfélaga.
2.     Tillögur og gögn starfshóps, er skipaður var af félagsmálaráðherra 2. desember 1980, er vann að tillögum um stefnumótun um skipan félagslegrar þjónustu sveitarfélaga.
3.     Félagsmálalöggjöf í Danmörku, Finnlandi, Noregi og Svíþjóð.
    Nefndin hafði samráð við fulltrúa frá menntamálaráðuneyti varðandi dagvist barna, fulltrúa frá heilbrigðisráðuneyti um heimaþjónustu og samráð við nefnd, sem vann að endurskoðun barnaverndarlaga á sama tíma og frumvarpið var í undirbúningi, varðandi málefni barna og þjónustu við unglinga.
    Nefndin afhenti ráðherra áfangaskýrslu um tillögur sínar í byrjun júní 1988. Í þeirri skýrslu fólust, auk tillagna nefndarinnar, drög að fyrri hluta frumvarps, þ.e. að köflum um markmið laganna, stjórnun og skipulag, fjárhagsaðstoð, félagslega heimaþjónustu, barnavernd og dagvist barna. Skýrslan var kynnt ríkisstjórn og send til umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga og landshlutasamtaka sveitarfélaga.

Aðdragandi og forsendur frumvarpsins.

    Nefndinni var í upphafi falið að endurskoða framfærslulög, nr. 80/1947. Eins og gefur að skilja eru þau lög orðin úrelt enda hafa aðstæður í þjóðfélaginu breyst gífurlega frá setningu þeirra. Nægir í þeim efnum að benda á eflingu almannatrygginga og lífeyrissjóða ásamt bættum efnahag almennings. Hins vegar komst nefndin fljótlega að þeirri niðurstöðu að ekki væri rétt að einskorða verkið við framfærslumál þar sem lög, sem byggjast á framfærslusjónarmiðum einum saman, heyri nú sögunni til. Félagsmálaráðherra lýsti sig samþykkan því að rýmka umboð nefndarinnar í samræmi við þá hugmynd.
    Þegar á sjöunda áratugnum komu fram hugmyndir þess efnis að setja bæri heildstæða löggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þau rök lágu að baki að félagsleg aðstoð nútímans feli í sér margþættan stuðning þar sem fjárhagsaðstoð er aðeins eitt atriði í víðtækri aðstoð og þjónustu. Því væri æskilegt að leitast við að tryggja heildarsýn og samræmingu þjónustunnar með því að færa félagsmál sveitarfélaganna undir sameiginlega stjórn félagsmálanefndar. Slík stjórn kæmi í stað hinna mörgu nefnda sem hver um sig fer með einn málaflokk. Þróun á sviði félagsþjónustu sveitarfélaga hafi leitt í ljós ókosti og óhagræði þeirrar sérhæfingar. Því hafi komið fram kröfur um aukna sameiningu og samræmingu starfa á sviði félagsþjónustunnar og jafnframt óskir um sterkari heildarstjórn þessa málaflokks.
    Bent var á nauðsyn þess að yfirstjórn félagsþjónustu sveitarfélaganna væri á einni hendi, þ.e. sama ráðuneyti færi með yfirstjórn málaflokksins í stað þess að hann dreifðist á fleiri en eitt ráðuneyti.
    Á árunum 1979–1983 störfuðu tvær nefndir, skipaðar af ráðherra, að því að semja frumvarp til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga eða tillögur um það efni. Því verki lauk ekki og lá því niðri þar til undirbúningur þessa frumvarps hófst síðla árs 1986.
    Auk starfa áðurgreindra nefnda við undirbúning að heildstæðri félagsmálalöggjöf sveitarfélaga bárust félagsmálaráðneyti á áttunda áratugnum ábendingar frá ýmsum aðilum um nauðsyn þess að semja almenn lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, svo sem frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar og Stéttarfélagi félagsráðgjafa.
    Með hliðsjón af framangreindu taldi nefndin ljóst að vinna bæri að frumvarpi að heildstæðri löggfjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga. Hér komu tvær leiðir til álita. Önnur sú að leggja til að öll lög um félagsþjónustu sveitarfélaga yrðu felld saman í einn lagabálk, heildarlög. Hin leiðin var sú að vinna að frumvarpi til rammalaga þar sem kveðið yrði stuttlega á um meginreglur en við hlið þeirra laga gildi sérlög auk þess sem sveitarfélög setji sér sjálf reglur.
    Við þetta úrlausnarefni vó þungt sú staðreynd að undanfarin ár hefur lagaþróunin verið sú að sett hafa verið sérlög innan félagsmálalöggjafarinnar, svo sem lög um málefni aldraðra og lög um málefni fatlaðra. Þróunin hefur þannig ekki stefnt að heildarlöggjöf heldur fremur hið gagnstæða. Hin nýju sveitarstjórnarlög, sem fela í sér áherslur á sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaganna, höfðu ekki síður áhrif á niðurstöðu nefndarinnar. Hún varð því sú að unnið yrði að frumvarpi til rammalaga um félagsþjónustu sveitarfélaga.
    Í því frumvarpi til rammalaga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sem hér er lagt fram, er kveðið á um nýtt skipulag félagsþjónustunnar og jafnframt um efnisatriði þeirrar þjónustu, hvern málaflokk fyrir sig. Nokkrar þýðingarmiklar forsendur voru lagðar því til grundvallar. Í fyrsta lagi að ekki sé í frumvarpinu hróflað við þeim sérlögum sem í gildi eru. Undantekning er þó sú að lagt er til að elstu lögin, framfærslulögin frá 1947 og lög um heimilishjálp í viðlögum, nr. 10/1952, verði leyst af hólmi með köflum frumvarpsins um fjárhagsaðstoð og félagslega heimaþjónustu. Í öðru lagi hefur við ákvörðun á því hvaða málaflokkar teldust til félagsþjónustu sveitarfélaga verið höfð hliðsjón af 6. gr. sveitarstjórnarlaga annars vegar og þeim venjum sem skapast hafa við framkvæmd félagsþjónustunnar hins vegar. Í þriðja lagi er gengið út frá því að frumvarpið veiti svigrúm til mats miðað við staðbundnar aðstæður á hverjum stað og samrýmist þannig sjónarmiðinu um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga. Loks gerir frumvarpið ekki ráð fyrir neinum breytingum á fjármögnun þjónustunnar frá því sem lög um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og lög um tekjustofna sveitarfélaga kveða á um.

Annmarkar á skipan félagsþjónustunnar.

    Hér á eftir mun verða gerð grein fyrir helstu annmörkum á núverandi skipan félagsþjónustu sveitarfélaga sem frumvarpinu er ætlað að bæta úr.
1.     Eins og fram hefur komið er framkvæmd félagsþjónustu sveitarfélaganna grundvölluð á mörgum sérlögum sem sett hafa verið á mjög löngum tíma. Mörg þessara laga eru fyrir löngu orðin úrelt en önnur skarast með óeðlilegum hætti. Þá er tæplega unnt að sjá innbyrðis tengingu eða skírskotun þessara laga þannig að samræmingar við framkvæmd þjónustunnar sé gætt. Þessi sérhæfingarsjónarmið í löggjöf og framkvæmd orka tvímælis.
2.     Sérhæfingarsjónarmiðið felur í sér mikla verkaskiptingu eftir eðli vandamála. Þannig hefur það haft í för með sér mikinn fjölda nefnda sem hver um sig fer með einn málaflokk félagsþjónustunnar. Þetta hefur torveldað heildarsýn og samræmingu við uppbyggingu og rekstur félagsþjónustunnar og getur gert hana óhagkvæma og ómarkvissa. Þjónusta við einstaklinga hefur oft verið sundurlaus og almenningi gert erfiðara fyrir í skiptum sínum við félagsþjónustuna en ella þyrfti.
3.     Sérhæfingarsjónarmiðið hefur enn fremur orðið til þess að yfirstjórn félagsþjónustu hefur dreifst á fleiri en eitt ráðuneyti. Slíkt fyrirkomulag byrgir yfirsýn yfir málaflokkinn og getur staðið í vegi fyrir lagasamræmi og samræmdri framkvæmd. Eftirliti með og aðstoð við framkvæmd laga hefur jafnframt verið ábótavant sem rekja má til dreifðrar yfirstjórnar.
4.     Hin dreifða yfirstjórn hefur átt verulegan þátt í því að stefnumótun í félagsþjónustunni hefur átt erfitt uppdráttar. Einstakir málaflokkar félagsþjónustunnar hafa orðið að jaðarmálum margra ráðuneyta sem jafnvel hafa ekki haft á að skipa sérstökum starfsmönnum til að sinna þeim. Hin dreifða stjórn félagsþjónustunnar innan sveitarfélaganna hefur enn aukið á erfiðleika við stefnumörkun. Reyndin hefur því orðið sú að ekki er til stefna í félagsmálum sambærileg við stefnu stjórnvalda, t.d. í heilbrigðis- og menntamálum. Í sérlögum má þó finna markmiðslýsingu í einstökum málaflokkum þótt um framkvæmd þeirra markmiða fari með mjög ólíkum hætti.
5.     Ekki gætir samræmis varðandi grundvallaratriði í framkvæmd félagsþjónustunnar. Almennt hefur verið gengið út frá því að sveitarfélögin séu grunneining félagsþjónustunnar. Hins vegar eru í veigamiklum málaflokkum lögbundin starfssvæði þar sem sveitarfélögum er skylt að sameinast um þjónustu eða hafa með sér samvinnu um hana. Þessi starfssvæði eru hins vegar ekki þau sömu heldur breytileg eftir því hver málaflokkurinn er. Þannig eiga sveitarfélög að sinna öldrunarþjónustu á grundvelli heilsugæsluumdæma, hafa samstarf í málefnum fatlaðra á vettvangi svæðisstjórna og starfa saman að vinnumiðlun á vettvangi atvinnusvæða. Þrátt fyrir þá annmarka, sem þessu fylgja, eru kostirnir þeir að reynt er að komast hjá þeim takmörkunum sem mannfæð margra sveitarfélaga setur félagsþjónustunni.
6.     Flest sveitarfélög í landinu eru of fámenn til þess að geta ein og sér risið undir því að veita félagsþjónustu sem heitið getur. Segja má að þá félagsþjónustu, sem frumvarpið nær til, sé nú nær eingöngu að finna í stærstu sveitarfélögunum. Þetta leiðir óhjákvæmilega til ójafnaðar eftir því hvar fólk býr á landinu.

Breytt skipan félagsþjónustunnar og hlutverk ríkisins.

    Ákvæði frumvarpsins um breytta skipan félagsþjónustunnar miða fyrst og fremst að því að sjónarmið heildarsýnar er tekið fram yfir sjónarmið sérhæfingar í stjórnun og skipan félagsþjónustunnar. Í þessu felst að stigin eru skref í átt til þess að á vettvangi ríkisins verði yfirstjórn og eftirlit með framkvæmd félagsþjónustunnar sameinuð í einu ráðuneyti, félagsmálaráðuneyti, í stað fleiri ráðuneyta eins og nú er. Jafnframt verði stjórn og framkvæmd félagsþjónustunnar sameinuð á vettvangi sveitarstjórna í einni nefnd, félagsmálanefnd. Loks er áhersla lögð á að hvetja sveitarfélög til að sameinast um framkvæmd félagsþjónustu með það fyrir augum að félagsþjónusta standi öllum landsmönnum til boða.
    Rammalög veita sveitarfélögum mikið svigrúm til ákvarðana miðað við aðstæður. Þegar af þeirri ástæðu er nauðsynlegt að eftirlit af hálfu framkvæmdarvaldsins sé virkt. Þar hvíli þannig endanleg ábyrgð á því að landsmenn fái sómasamlega félagsþjónustu innan ramma laganna. Gert er ráð fyrir því að hlutverk og ábyrgð viðkomandi ráðuneytis komi fyrst og fremst fram með setningu reglugerða, leiðbeiningarstarfsemi við sveitarfélögin, öflun og miðlun upplýsinga ásamt því að hafa frumkvæði að stefnumótun.
    Þar sem hér er um frumvarp að rammalögum að ræða, sem veitir svigrúm til að taka mið af staðbundnum aðstæðum, ber það svipmót málamiðlunar á milli þess að um aðstoð gildi nákvæmar reglur annars vegar og sveigjanleika fyrir staðbundnar ákvarðanir hins vegar. Þessi ríka áhersla, sem lögð er á sveigjanleika, felur í sér að af hálfu hlutaðeigandi ráðuneytis sé látið við það sitja að veita sveitarfélögum leiðbeiningar, aðstoð við skýringar á lögum og stefnumótun ásamt því að fylgjast með framkvæmd laganna. Þessi staðreynd getur leitt til þess, verði frumvarpið að lögum, að þau verði að einhverju leyti framkvæmd mismunandi í einstökum sveitarfélögum og málaflokkum eftir því sem heimilt er innan ramma laganna. Einmitt með þetta í huga er mikilvægt að eftirlit ráðuneytisins verði virkt. Meginhlutverk ráðuneytis hlýtur því að vera að leggja mat á hvort lögunum sé framfylgt, skapa um það traust að lög og reglur séu framkvæmdar með þeim hætti að málefni einstaklinga fái réttmæta meðferð. Til að svo geti orðið verður ráðuneytið að eiga rétt á upplýsingum um framkvæmd félagsþjónustunnar frá sveitarfélögunum, bæði almennar og í einsökum atriðum.
    Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að félagsþjónusta sveitarfélaga heyri undir félagsmálaráðuneyti og eftirlit með framkvæmd laganna verði á vegum þess. Þannig er lagt til að nýir málaflokkar færist til þess ráðuneytis ýmist að hluta til eða að öllu leyti. Fyrst og fremst er um að ræða barnaverndarmál sem flytjast frá menntamálaráðuneyti til félagsmálaráðuneytis. Þá er gert ráð fyrir því að ný viðfangsefni félagsmálaráðuneytis verði dagvistarmál, málefni aldraðra, málefni áfengissjúkra og vímugjafavarnir án þess þó að þessir málaflokkar færist í heild sinni til félagsmálaráðuneytis. Málefni aldraðra og þjónusta við áfengissjúka heyra undir heilbrigðisráðuneyti. Ástæða þess að ekki er lagt til að þessir málaflokkar heyri undir félagsmálaráðuneyti er fólgin í því að þeir eru ekki einvörðungu sveitarstjórnarmál heldur jafnframt ríkis. Auk þess þyrfti að breyta sérlögum í þá veru að aðskilja félagslega og heilsufarslega þætti. Slíkt kæmi niður á heildarsýn innan þeirra málaflokka þannig að ávinningur væri takmarkaður.
    Nefndin sem samdi frumvarpsdrögin lagði til að dagvistarmál færðust alveg frá menntamálaráðuneyti til félagsmálaráðuneytis og jafnframt sú nefnd sem skipuð var af ríkisstjórn til að yfirfara þau frumvarpsdrög. Hins vegar hefur komið fram verulega andstaða gegn þeirri tilhögun frá menntamálaráðuneyti og Fóstrufélagi Íslands. Sú andstaða byggist á því sjónarmiði að með því að dagvistarmál færðust til félagsmálaráðuneytis sé samfellt uppeldisstarf leikskóla og grunnskóla rofið, jafnframt því sem slíkt fyrirkomulag gæti komið niður á samræmdu þróunarstarfi í uppeldismálum. Í því skyni að koma til móts við þessi sjónarmið hefur verið fallist á að fagleg umsjón með uppeldisstarfi dagvista heyri undir menntamálaráðuneyti.
    Dagvistarmál og barnaverndarmál teljast hvort tveggja til félagsmála sveitarstjórna samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Í flestum sveitarfélögum falla þessir málaflokkar undir hina skipulögðu félagsþjónustu þar sem hún er fyrir hendi. Samkvæmt lögum um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87/1989, er numið úr gildi framlag ríkis til uppbyggingar dagvista og er málaflokkurinn því nú að öllu leyti á ábyrgð sveitarfélaga. Ástæða er til að vekja athygli á því að í tillögum nefndar á vegum menntamálaráðuneytis um endurskoðun barnaverndarlaga er jafnframt lagt til að málaflokkurinn færist til félagsmálaráðuneytis.
    Samstarf ríkis og sveitarfélaga við framkvæmd félagsþjónustu hefur verið lítið sem ekkert. Með því að færa yfirstjórn félagsþjónustunnar í eitt ráðuneyti má ætla að skipulag félagsþjónustunnar verði fastmótaðra, stefnumótun skýrari og verkaskipting ríkis og sveitarfélaga ljósari. Ætla má að með tilkomu sérstakrar deildar í félagsmálaráðuneyti, sem fer með félagsþjónustu sveitarfélaga, geti samstarf ríkis og sveitarfélaga vegna framkvæmdar félagsþjónustunnar færst í mun betra horf en verið hefur. Ekki síst mun það vera til hagsbóta fyrir sveitarfélögin sem þannig fá aðstoð og leiðbeiningar um meðferð þessara mála.

Heildstæð löggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga.

a. Rammalöggjöf.

    Að vel athuguðu máli varð niðurstaðan sú að rammalöggjöf henti vel þegar um er að ræða löggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga. Það sem mælir frekast með rammalöggjöf er að hún veitir sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum og til að ná settum markmiðum. Jafnframt verður félagsþjónustan ekki rígbundin í venjum og vinnuaðferðum. Skapast þá meiri möguleikar til að taka mið af staðbundnum sjónarmiðum og sveigjanleiki verður meiri í félagsþjónustunni. Hins vegar gerir sjálfræði sveitarfélaga, sem fylgir rammalöggjöf, auknar kröfur til löggjafans, sveitarstjórnarmanna og starfsmanna um að tryggja réttaröryggi og jafnan rétt landsmanna hvað varðar félagsþjónustu.
    Eftirtalin atriði verða að teljast forsenda fyrir rammalöggjöf:
1.     Markmið laga séu vel skilgreind.
2.     Eftirlitshlutverk ráðuneytis sé tryggt, vandað verði til leiðbeininga af þess hálfu og málskotsréttur tryggður.
3.     Staðgóð þekking sveitarstjórnarmanna og starfsmanna á aðstæðum í sveitarfélaginu og almennri félagsþjónustu.
4.     Vönduð vinnubrögð af hálfu sveitarstjórnarmanna og starfsmanna.
5.     Stöðugt mat á árangri félagsþjónustu í viðkomandi sveitarfélagi til þess að tryggja að hún komi að sem mestu gagni fyrir sveitarfélagið og íbúa þess.

b. Markmiðslýsing.

    Telja verður að það sé grundvallaratriðið við framkvæmd félagsþjónustu að í lögum sé skýr markmiðslýsing. Sú markmiðslýsing getur hins vegar einungis verið almenns eðlis.
    Nauðsyn á markmiðslýsingu er einkar brýn þegar um er að ræða löggjöf sem veitir sveitarfélögum frelsi til að velja um úrræði. Ef þau úrræði væru skilgreind nákvæmlega í frumvarpinu væri síður þörf á almennri markmiðssetningu. En af ýmsum ástæðum er ekki mögulegt að tilgreina með tæmandi hætti í lögum öll þau fjölbreytilegu tilvik sem til álita geta komið, síst í rammalögum. Þetta tengist og því að félagslegar þarfir og þær leiðir sem réttar þykja til að mæta þeim eru háðar breytingum í tímans rás.
    Stór hluti þeirra félagslegu þarfa, sem glímt er við af hálfu sveitarfélaga, er með þeim hætti að þeim verður ekki fullnægt eftir nákvæmlega tilgreindum aðferðum. Hér kemur því til faglegt mat ef úrræðin eiga að henta hverjum einstaklingi fyrir sig. Skýrt markmið er því ein leið til að koma á pólitísku aðhaldi sem haft geti áhrif á hið faglega mat.
    Enda þótt telja verði að um það sé nú pólitísk samstaða að varðveita sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga við framkvæmd félagsþjónustu er jafnframt höfuðatriði að öllum íbúum landsins sé tryggð sambærileg félagsþjónusta. Vega og meta verður þessi tvö markmið sem geta rekist á. Með framangreindu er leitast við að samræma þau.
    Markmiðsákvæði geta einnig haft mikilvæga þýðingu við skýringu á lögunum. Þetta á einkum við þegar beitt er ákvæðum sem bjóða upp á matskenndar ákvarðanir. Einnig er markmiðsákvæði í lögum nauðsynlegt ef fært á að vera að meta árangur af þeim aðgerðum sem þar er gert ráð fyrir. Þessi almenna markmiðslýsing er svo betur undirstrikuð með nákvæmari lýsingu á markmiðum í III. kafla þessa frumvarps þar sem fjallað er um hlutverk félagsmálanefnda og vísast þar um til 11. gr. frumvarpsins.
    Að öðru leyti vísast um efni markmiðsgreinar til 1. gr. frumvarpsins.

Ný sýn á félagsþjónustu.

    Þau viðhorf finnast enn að félagsþjónusta sveitarfélaga sé ætluð afmörkuðum hópi sem orðið hefur undir í lífsbaráttunni. Í frumvarpinu er þessari sýn algjörlega hafnað. Í hennar stað er litið á félagsþjónustuna sem margháttaða þjónustu sem ætlað er að koma til móts við ólíkar þarfir íbúanna.
    Mikilvægt er því að skipan félagsþjónustunnar sé með þeim hætti að ekki sé stuðlað að aðskilnaði á almennri þjónustu og aðstoð við fólk sem á í félagslegum vanda. Slíkt getur leitt til þess að skapa sérstakar „vandamálastofnanir“ og er afar niðurlægjandi fyrir þá sem þangað þurfa að leita.
    Í frumvarpinu er stuðlað að samskipan almennrar þjónustu og sértækrar aðstoðar eftir því sem kostur er. Þannig er gengið út frá því í þessu frumvarpi að félagsmálanefndum sé ætlað að hafa með höndum rekstur dagvista fyrir öll börn ásamt því að sinna almennri hagsmunagæslu og velferð barna í hvívetna. Á sviði unglingamála er nefndunum ætlað að sinna forvörnum jafnframt aðstoð við þá sem eiga í vanda. Þá taka ákvæði um þjónustu við aldraða og fatlaða til almennra aðgerða sem miða að því að aldraðir og fatlaðir geti lifað eðlilegu lífi og notið samvista við aðra. Loks er sú áhersla, sem lögð er á forvarnir í frumvarpinu, til þess fallin að félagsþjónustan verði almenn velferðarþjónusta sveitarfélaga og með því leitast við að tryggja lífsgæði einstaklinga og fjölskyldna.
    Sú samskipan, sem að ofan greinir, gengur gegn hugmyndum um að aðskilja þjónustu tiltekinna þjóðfélagshópa, svo sem barna, aldraðra og fatlaðra.

Sveitarfélagið og ábyrgð þess.

a. Samspil milli ábyrgðar sveitarfélags og einstaklinga.

    Enda þótt frumvarp þetta mæli fyrir um margvíslegar skyldur sveitarfélaga til að tryggja félagslega velferð einstaklinga verður að leggja áherslu á það grundvallaratriði að einstaklingum er engu að síður ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum. Þetta kemur skýrt fram í markmiðslýsingu frumvarpsins svo og einstökum köflum þess þar sem kveðið er á um tiltekna aðstoð, t.d. fjárhagsaðstoð. Enn fremur er mikilvægt að hið opinbera velferðarkerfi dragi ekki úr almennri félagslegri samhjálp sem birtist í umhyggju fyrir öðrum. Þannig er kveðið á um „að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum“ í markmiðslýsingu frumvarpsins, jafnframt því sem markmið félagsþjónustunnar er að „virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar“. Því ber ekki að líta svo á að einstök ákvæði í frumvarpi þessu feli í sér opinbera forsjá á málum einstaklinga eða hópa heldur hið gagnstæða. Í því felst að stuðlað skuli að því að einstaklingnum verði skapað það öryggi og þau skilyrði sem nauðsynleg eru til þess að hann fái lifað og dafnað með eðlilegum hætti í samfélagi við aðra.
    Ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt frumvarpinu er einkum þríþætt. Í fyrsta lagi hefur sveitarfélagið sérstakar skyldur gagnvart þeim sem búa við hömlun í einni mynd eða annarri og þarfnast því tiltekinnar aðstoðar svo þeir megi lifa eðlilegu lífi. Í öðru lagi er sveitarfélögum falin sú ábyrgð að stuðla að forvörnum í félagslegu tilliti þannig að dregið sé úr líkum á því að samfélagsleg vandamál skapist. Loks er mælt fyrir um ábyrgð sveitarfélaga er lýtur að því að koma til móts við ýmsar almennar félagslegar þarfir einstaklinga sem eðlilegt er að gert sé í velferðarsamfélagi.
    Þrátt fyrir ofangreinda ábyrgð sveitarfélaga eru skyldur þeirra þó ekki svo afdráttarlausar að einstaklingur eigi skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar. Bæði er að félagsþjónusta á Íslandi á langt í land með að rísa undir slíkum kröfum auk þess sem umdeilanlegt er hvort jafn afdráttarlaus réttur sé eðlilegur eða verði nokkurn tíma skilgreindur með lagasetningu svo vit sé í.

b. Samvinna sveitarfélaga.

    Í frumvarpi að sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, var reiknað með lögbundnu samstarfi á héraðsgrundvelli á vegum 18 héraðsnefnda. Í upphaflegum tillögum hafði verið reiknað með 11 héraðsþingum. Hvorug tillagan náði fram að ganga.
    Í núgildandi sveitarstjórnarlögum er kveðið á um að héraðsnefndir leysi sýslunefndir af hólmi og yfirtaki verkefni þeirra. Verkefni sýslunefnda, sem héraðsnefndir yfirtóku, voru mjög takmörkuð en auk þess er hægt að fela héraðsnefndum önnur verkefni.
    Í 97. gr. sveitastjórnarlaga segir að sveitarstjórnir geti haft samvinnu um framkvæmd einstakra verkefna á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga og landshlutasamtaka. Samstarf á sviði landshlutasamtaka er frjálst og reyndar einnig á sviði byggðasamlaga, nema skv. 99. gr. sveitarstjórnarlaga. Auk þessara samstarfsaðila á vegum sveitarstjórnar er rétt að geta Sambands íslenskra sveitarfélaga.
    Við vinnu að gerð frumvarpsins kom til álita hvort gera ætti tillögur um svæðabundna félagsþjónustu í formi héraðsþinga eða héraðsnefnda. Með hliðsjón af afgreiðslu Alþingis á nýjum sveitarstjórnarlögum var hins vegar ákveðið að halda sig við þann ramma sem þar var settur. Ákvæði um samstarf sveitarfélaga í frumvarpinu eru því aðeins til þess að minna sveitarfélög á samstarfsmöguleika samkvæmt sveitarstjórnarlögum og hvetja sveitarfélög til þess að nýta þá möguleika. Niðurstaðan varð þessi þó héraðsþing eða héraðsnefndir með lögbundin verkefni og alla burði til að annast þá félagsþjónustu á svæðinu sem einstök sveitarfélög eiga erfitt með hefði verið góður kostur að mati nefndarmanna.

c. Sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga um skipulag

félagsmála og skipan nefnda.

    Í frumvarpinu er lagt til að í hverju sveitarfélagi skuli vera félagsmálanefnd. Auk þess eru í gildandi lögum ákvæði um nefndir sem fara með sérstök verkefni á sviði félagsþjónustu sveitarfélaga, t.d. barnaverndarnefnd og áfengisvarnanefnd. Í báðum þeim lögum eru heimildarákvæði um að fela félagsmálaráði, (félagsmálanefnd samkvæmt frumvarpinu), verkefni þeirra að öllu eða nokkru leyti.
    Samkvæmt VI. kafla sveitarstjórnarlaga er réttur sveitarfélags í sambandi við skipan nefnda rúmur.
    Auk félagsmálanefndar, áfengisvarnanefndar og barnaverndarnefndar eru allmargar aðrar nefndir á sviði félagsmála, sem mælt er fyrir í lögum, t.d. á sviði vinnumiðlunar, málefna aldraðra og málefna fatlaðra. Er sveitarfélögum oft á tíðum aðeins ætlað að tilnefna hluta nefndarmanna.
    Ákvæði sérlaga falla oft ekki vel að hugmyndafræði um samræmda félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga og þrengja oft sjálfsákvörðunarrétt þeirra um skipulag félagsmála og skipan nefnda.
    Heimildarákvæði frumvarpsins um skipan undirnefnda er mjög í samræmi við frjálsræði sveitarstjórna um skipan félagsmála.

Félagsmálanefndir. Heildarsýn innan sveitarfélagsins.

    Lagt er til að stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í hverju sveitarfélagi hvíli á einni nefnd en dreifist ekki á margar nefndir eins og víða er enn. Sveitarfélögum verði skylt að koma þessu svo fyrir með því að kjósa til þess sérstaka félagsmálanefnd. Litið er svo á að slíkt fyrirkomulag sé forsenda þess að markmið frumvarpsins nái fram að ganga. Rökin fyrir nauðsyn þessa eru fyrst og fremst þau að talið er að heildarsýn yfir félagslega hagi sé skilyrði þess að félagsþjónusta komi fólki að notum. Mörg sveitarfélög hafa þegar tekið þetta skref og fellt mikinn hluta af félagsþjónustu sinni undir eina nefnd, félagsmálaráð, og hefur það gefist vel. Því er lagt til að það fyrirkomulag verði lögfest.
    Félagsmálanefnd skal því í umboði sveitarstjórnar vera samnefnari fyrir félagsþjónustu í sveitarfélaginu og sjá til þess að fjármunir sveitarfélagsins nýtist sem best í þess þágu. Þetta er einungis mögulegt með því að yfirlitið yfir félagsþjónustuna sé á einni hendi í sveitarfélaginu. Lagt er til að félagsmálanefndir geti falið starfsmönnum afgreiðslu ákveðinna mála og einnig geti félagsmálanefndir falið undirnefnd ákveðin verkefni. Þetta gerir félagsmálanefnd fært að einbeita sér að almennum atriðum og leggja línur varðandi forvarnastarf. Félagsmálanefnd hefur einnig mikilvægu hlutverki að gegna við að tryggja réttaröryggi íbúa sveitarfélaga þar sem félagsmálanefnd, sem hinn ábyrgi aðili á framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu, geti tekið allar ákvarðanir starfsmanna til endurskoðunar og með því móti beitt þá aðhaldi.
    Með heildarsýn við úrlausn mála á vettvangi félagsþjónustu sveitarfélaga er átt við það að við meðferð mála einstaklinga eða fjölskyldna sé litið á félagslegar þarfir fólks í tengslum við umhverfi þess. Nauðsynin á heildarsýn í þjónustu við einstaklinga er ein af röksemdum fyrir því að talið var nauðsynlegt að samin yrði heildstæð löggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga.
    Með því að hafa heildarsýn í ofangreindri merkingu sem rauðan þráð í frumvarpinu er þar með tekin viss afstaða til þess hvers eðlis félagslegar þarfir eru og á hvern hátt sé best komið til móts við þær. Þannig verði félagslegar þarfir einstaklinga ekki greindar, nema fyrir liggi yfirsýn yfir aðstæður í umhverfi þeirra. Með umhverfi er hér ekki eingöngu átt við fjölskyldu heldur umhverfið í víðara skilningi, svo sem nágranna, skóla, vinnustað o.fl.
    Heildarsýnin setur einnig svipmót sitt á það hvernig rétt sé að skipuleggja félagsþjónustuna, ekki sem einangraða þjónustu, heldur sm þjónustu þar sem lögð verði rík áhersla á samvinnu við aðra aðila, svo sem skóla, heilsugæslu, vinnustaði svo örfá dæmi séu tekin.
    Segja má að nú ríki um það samdóma álit flestra þeirra, sem fást við félagsþjónustu sveitarfélaga, að leggja beri áherslu á heildarsýn yfir félagslega hagi fólks enda verði að telja kosti hennar auðsæja.

Réttur til félagsþjónustu.

    Við athugun á því hvort íbúum sveitarfélaga sé tryggður réttur til félagsþjónustu þarf að liggja ljóst fyrir hvaða skilningur er lagður í það hugtak. Ef réttur fólks er skilgreindur svo að við vissar aðstæður geti fólk krafist ákveðinnar aðstoðar eða þjónustu, sem eigi sér stað án tafar, er réttur í þeim skilningi ekki tryggður með ákvæðum frumvarpsins.
    Sá réttur sem íbúum sveitarfélaga er tryggður samkvæmt frumvarpinu er almenns eðlis í samræmi við skyldur þær sem lagt er til í frumvarpinu að sveitarfélögin beri. Útfærsla réttarins í einstökum tilvikum hvílir á herðum hvers sveitarfélags miðað við aðstæður hvers umsækjanda fyrir sig. Þannig er t.d. ekki lagt til að tilgreint sé hver sú fjárhæð (eða lágmarksfjárhæð) skuli vera sem umsækjandi um fjárhagsaðstoð eigi rétt á. Ástæðan er sú að slík afmörkuð skylda mundi stríða gegn þeim skilningi sem nú er lagður í sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og slíkum rétti yrði varla fullnægt án sérstaks ríkisframlags sem eingöngu væri ætlað þessum málaflokki.
    Þótt ekki sé mögulegt, miðað við núverandi aðstæður, að skilgreina rétt fólks til félagsþjónustu með nákvæmum hætti, er ljóst að frumvarpinu er ætlað að tryggja rétt fólks til þjónustu og aðstoðar, tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi fólks, þ.e. rétt þess til ráðgjafar, fjárhagsaðstoðar, félagslegrar heimaþjónustu, dagvistar barna, úrræða í húsnæðismálum o.fl., enda þótt telja verði að það sé verkefni hvers sveitarfélags að útfæra nákvæmlega hver réttur hvers einstaklings er.
    Þar sem í frumvarpinu er lagt til að sveitarfélög setji sér reglur um aðstoð og þjónustu, þ.e. um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og heimaþjónustu, má segja að réttur einstaklinga sé best tryggður hvað þá tvo málaflokka varðar.

Nokkrar meginreglur og hugtök varðandi félagsþjónustu

einstaklinga og fjölskyldna.

a. Sjálfsákvörðunarréttur. Samvinna við skjólstæðing.

    Í frumvarpinu er lögð höfuðáhersla á samstarf við íbúa og þjónustu við þá sem byggist á sjálfsákvörðunarrétti þeirra sem þjónustunnar njóta. Í því sambandi er lögð áhersla á að þjónustan verði sem aðgengilegust og án þvingunaraðgerða að svo miklu leyti sem unnt þykir.
    Í þessu frumvarpi er því hvergi að finna sjálfstæð ákvæði um valdbeitingu.

b. Forvarnastarf.

    Í frumvarpinu er lögð áhersla á skyldur félagsmálanefndar til að halda uppi markvissu forvarnastarfi. Annars vegar með aðgerðum sem hafa almennt varnaðargildi og hins vegar aðgerðum sem eru til þess fallnar að koma í veg fyrir einstaklingsbundin vandamál og grípa á þeim vanda eins fljótt og unnt er.
    Skilgreining á forvörnum í félagslegum efnum hefur verið mjög á reiki. Hér er fylgt þeim skilningi sem lagður er í félagslegar forvarnir, m.a. af Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni. Greina má forvarnaaðgerðir í þrennt eftir eðli þeirra enda þótt mörkin milli einstakra stiga kunni að vera óljós.
    Fyrsta stigs forvörn hefur að markmiði að draga úr líkum á því að vandamál af félagslegum toga verði til. Þannig er fyrsta stigs forvörn fólgin í því að bæta lífsskilyrði fólks almennt og einstakra hópa, t.d. barna og ungmenna sérstaklega. Oftast eru aðgerðir til að styrkja fjölskylduna áhrifaríkastar í þessum efnum þar sem fjölskyldan verður að teljast hornsteinn félagslífs. Dæmi um slíkan félagslegan stuðning eru úrræði á sviði dagvistunar fyrir börn, húsnæðismála og atvinnumála. Önnur viðleitni í þessa veru gæti haft að markmiði að hlúa að félagslegum þörfum á sviði tómstundamála, íþrótta og annarra þroskandi athafna.
    Annars stigs forvörn hefur að markmiði að greina og bregðast við félagslegum vanda svo fljótt sem kostur er með það fyrir augum að hindra áframhaldandi þróun. Gengið er út frá því að því fyrr sem tekið er á erfiðleikum, þeim mun meiri líkur séu á árangri. Gjarnan er á þessu stigi unnið að lausn vandamálsins í því umhverfi sem það varð til. Þannig er reynt að forðast vistun á sólarhringsstofnunum sem líta verður á sem neyðarráðstöfun. Dæmi um annars stigs forvarnir má nefna heimaþjónustu fyrir aldraða, leitarstarf meðal unglinga (sjá síðar), stuðningsúrræði í barnavernd og ráðgjöf.
    Þriðja stigs forvörn stefnir að því að draga úr líkum á hliðarverkunum félagslegs vanda og að stuðla að endurhæfingu. Þegar hér er komið hefur oft verið gripið til róttækra ráðstafana, t.d. innlagna á stofnanir. Forvarnir á þessu stigi miða oft að því að styðja aðstandendur þess sem í vandanum á eða að undirbúa endurkomu hans í sitt fyrra umhverfi þannig að aðlögun verði án áfalla.

c. Leitarstarf.

    Leitarstarf er þýðingarmikill þáttur í forvörnum. Í hugtakinu felst skipulögð upplýsingaleit og/eða starfsemi sem lýtur að aðstæðum tiltekinna hópa og miðar að því að varpa ljósi á félagslegan vanda þannig að unnt verði að ráða á honum bót. Einkum hefur hugtakið verið notað í unglingastarfi og vísar þá til starfsemi sem felst í því að hafa uppi á svokölluðum „áhættuhópum“. Í áhættuhópi unglinga eru þá þeir sem búa við þannig aðstæður og/eða sýna slíka hegðun að ætla megi að þeir lendi í verulegum erfiðleikum. Með sama hætti má skilgreina aðra áhættuhópa, t.d. aldraða sem búa við félagslegt og/eða heilsufarslegt óöryggi eða börn foreldra sem lítt eru færir um að sinna þeim með fullnægjandi hætti.
    Leitarstarf gerir kröfu til þess að félagsmálanefnd eigi samstarf við ýmsa aðila um öflun upplýsinga og meðferð einstakra mála. Má þar nefna skóla, heilsugæslustöðvar og þá sérstaklega mæðraeftirlit, ungbarnaeftirlit og heilsugæslu aldraðra. Einnig getur samstarf við fræðsluyfirvöld og lögreglu verið nauðsynlegt í þessu skyni. Loks getur leitarstarfið gefið tilefni til samstarfs við frjáls félagasamtök og hagsmunasamtök, t.d. félag einstæðra foreldra, samtök fatlaðra og stéttarfélög.

d. Samskipan – Blöndun.

    Eitt þeirra sjónarmiða sem lagt er til grundvallar lagafrumvarpi þessu er samskipan eða blöndun. Samskipan felur í sér að menn virði og viðurkenni hvorn annan þótt þeir séu ólíkir. Samkvæmt þessu lítur hinn ófatlaði á hinn fatlaða eða hinn ungi á hinn aldraða sem manneskju með sína tilteknu eiginleika og því fullverðuga hvar og hvenær sem er. Í þessu sjónarmiði felst að forðast ber aðskilnað ólíkra þjóðfélagshópa með því að skipa þeim á ákveðinn bás í félagslegu tilliti. Þannig er stuðlað að því, t.d., að koma í veg fyrir ótímabæra stofnanavist með því að gera öldruðum kleift að búa sem lengst á eigin heimili og taka þátt í daglegu lífi. Jafnframt felst í samskipan að þjónusta við fatlað fólk sé veitt á þeim stöðum sem þjóna almennum borgurum eftir því sem unnt er og við á.
    Loks skal á það bent að þjónusta á grundvelli samskipunar er oft mun hagkvæmari en sértæk stofnanaþjónusta.

e. Hjálp til sjálfshjálpar.

    Í frumvarpinu er lögð áhersla á hjálp til sjálfshjálpar þannig að veitt aðstoð og þjónusta hafi það að markmiði að einstaklingurinn verði sjálfbjarga og fær um að lifa sem eðlilegustu lífi.
    Þessi endurhæfingar- eða hæfingarsjónarmið skulu því höfð í hávegum í sambandi við veitta aðstoð, hvort sem hún er fólgin í ráðgjöf, fjárhagsaðstoð eða útvegun atvinnu.

f. Samstarf félagsmálanefndar við aðra opinbera aðila.

    Samvinna opinberra aðila er nauðsynleg bæði varðandi heildarstefnumótun og um einstök mál. Félagsþjónustan hefur þörf fyrir upplýsingar og úrræði sem aðrir hafa yfir að ráða. Eflaust eru sömu rök fyrir hendi af hálfu annarra opinberra aðila um samstarf við þá sem fara með félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Því þykir rétt í frumvarpi að lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga að leggja áherslu á ýmis þau atriði í starfsemi á vegum félagsmálanefnda sem krefjast náinnar samvinnu og samstarfs við aðrar opinberar stofnanir. Hér er því lögð áhersla á samstarf við opinberar nefndir og stofnanir. Í frumvarpinu er því lagt til að lögbinda ábyrgð félagsmálanefndar um samvinnu við ýmsa opinbera aðila án þess að beinlínis sé verið að tilgreina nánar hvernig skuli staðið að samvinnu.
    Samvinna getur annars vegar beinst að áætlanagerð og stefnumótun og hins vegar meðferð mála einstakra skjólstæðinga. Í því sambandi gæti verið æskilegt að koma á samstarfsnefndum og skal þess þó ætíð gætt að slík nefnd sé aðeins viðbótarúrræði, en er ekki ætlað að taka lögbundna ábyrgð frá einstökum samstarfsaðilum.
    Markmið slíkrar samvinnu, frá sjónarmiði félagsmálanefnda, er annars vegar að koma í veg fyrir félagsleg vandamál og hins vegar að standa betur að endurhæfingu og meðferð í málum einstakra skjólstæðinga.
    Auk almennra ákvæða í frumvarpinu um samstarf opinberra aðila er í ýmsum lögum sérákvæði um samstarf og upplýsingaskyldu opinberra aðila sín á milli.
    Helstu opinberir samstarfsaðilar félagsmálanefnda eru ráð, nefndir og stofnanir sem fara með eftirtalda málaflokka: Fræðslu- og skólamál, heilsugæslu og sjúkrahús, æskulýðs- og tómstundamál, skipulagsmál, löggæslu, fangavernd og vinnumiðlun.

g. Samvinna félagsmálanefndar við félög og félagasamtök.

    Félög og félagasamtök hafa lengi gegnt umfangsmiklu hlutverki á sviði félagsþjónustu innan sveitarfélaga.
    Allt mælir með því að svo verði áfram þar sem starfsemi félaga og félagasamtaka eykur samkennd og styrkir samábyrgð borgaranna og eflir þá jafnframt til sjálfshjálpar. Auk þess hafa félög og félagasamtök oft frumkvæði að og beita sér fyrir nýjungum sem styrkja mjög félagsþjónustu í sveitarfélaginu.
    Félögin hafa einnig yfir að ráða vinnuframlagi, fjárframlögum og mikilvægum úrræðum sem létta fjárhagslega á sveitarfélögum.
    Því er í lagafrumvarpi þessu lögð áhersla á samstarf og samvinnu við félög og félagasamtök sem hafa haslað sér völl á sviði félagsþjónustu.
    Helstu dæmi um slík frjáls félög og samtök eru: Launþegasamtök, æskulýðs- og íþróttafélög, bindindissamtök, félög fatlaðra, félög aldraðra, safnaðarfélög, hverfasamtök og ýmiss konar líknar- og styrktarfélög.

h. Réttaröryggi.

    Hugtakið réttaröryggi er margþætt og alloft notað í óljósri merkingu. Meginefni þess felst þó í því að jafnræði gildi við meðferð mála, komið sé í veg fyrir að fólk þoli yfirgang og mismunun af hálfu hins opinbera, hafi möguleika á að vita fyrir fram um réttarstöðu sína og að verja hagsmuni sína.
    Ljóst er að reglur um réttaröryggi eru mikilvægastar í þeim lögum, sem heimila þvingunaraðgerðir gagnvart fólki, svo sem barnaverndarlögum og lögum um lögræði svo dæmi séu tekin um lög er snerta skjólstæðinga félagsþjónustunnar. Enda þótt ekki sé gert ráð fyrir því í frumvarpinu að heimilt sé að grípa til þvingunaraðgerða er engu að síður þörf á því að fólki sé tryggt réttaröryggi og gilda að sínu leyti um það sömu sjónarmið og þegar um þvingunarákvæði er að ræða enda þótt ekki séu jafn afdrifaríkir hagsmunir í húfi.
    Til þess að fólk njóti réttaröryggis við framkvæmd félagsþjónustu á ákvörðunum um aðstoð eða þjónustu þarf að tryggja vandaða málsmeðferð frá upphafi, fært starfsfólk fari með málefni einstaklinga, ekki sé um vanhæfi að ræða, skjólstæðingar hafi aðstöðu til að kynna sér gögn og koma sjónarmiðum sínum á framfæri, framgangsmáti yfirvalds sé með þeim hætti að hann vekji öryggiskennd hjá fólki og að möguleiki sé til málskots til óháðs aðila.

i. Málskotsréttur.

    Einn þáttur í ábyrgð ríkisins á félagsþjónustu sveitarfélaga felst í því að fólki sé veittur réttur til að skjóta málum sínum til aðila á vegum ríkisins.
    Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að gangur mála verði með þeim hætti að meðferð máls hefjist hjá starfsmanni eða félagsmálanefnd. Ákvörðunum starfsmanna megi ávallt vísa til félagsmálanefndar sem ber ábyrgð á framkvæmd félagsþjónustunnar í sveitarfélaginu. Sá sem ekki vill una ákvörðun félagsmálanefndar geti síðan skotið ákvörðun hennar til sérstaks úrskurðaraðila, úrskurðarnefndar félagsþjónustu, og er þar um hið eiginlega málskot að ræða.
    Hafi undirnefnd félagsmálanefndar verið falið ákvörðunarvald verður ákvörðun hennar skotið beint til úrskurðarnefndar félagsþjónustu enda vinnur undirnefnd í umboði félagsmálanefndar.
    Málskots til óháðs aðila á vegum ríkisins er ein forsenda þess að rammalög um félagsþjónustu sveitarfélaga veiti nægjanlega réttarvernd og vísast um þetta atriði til umfjöllunar um rammalög hér að framan.
    Um nánari rök fyrir því að komið verði á fót sérstökum úrskurðaraðila vísast til athugasemda við 69. gr.

Um þvingunarvald í félagsþjónustunni.

    Rétt er að vekja athygli á því að enda þótt frumvarp þetta feli ekki í sér
heimild til að beita skjólstæðinga þvingunaraðgerðum eru önnur lög sem heimila eða jafnvel skylda félagsmálayfirvöld til að sinna slíkum málum í neyðartilvikum. Annars vegar er um að ræða skyldu til þess að grípa til nauðsynlegra aðgerða til þess að vernda velferð barna náist ekki samvinna við foreldra, sbr. lög um vernd barna og ungmenna. Hins vegar er að finna þá heimild í lögræðislögum að félagsmálastofnun, eða samsvarandi fulltrúi sveitarstjórna, geti verið aðili að þvingunarmáli þegar fullorðnir eiga í hlut. Slíkum úrræðum er aðeins beitt sé einstaklingur talinn hættulegur sjálfum sér eða öðrum.

Fjármögnun.

    Frumvarpið felur ekki í sér breytingu á fjármögnun félagsþjónustu miðað við nýsett lög um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87/1989. Félagsþjónustan greiðist af sveitarfélögum eins og verið hefur. Til þess að sveitarfélög geti fullnægt skyldum sínum og haldið uppi því þjónustustigi, sem lög þessi kveða á um, verða þeim veitt jöfnunarframlög í samræmi við b-lið 14. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 91/1989.
    Við undirbúning reglugerðar um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, nr. 542/1989 var höfð hliðsjón af frumvarpi þessu og sér þess stað í 14. gr. reglugerðarinnar þar sem kveðið er á um þjónustuframlög. Þar kemur fram í 3. mgr. að við flokkun sveitarfélaga í þjónustustig skuli höfð hliðsjón af félagslegri þjónustu, svo sem við börn, aldraða og fatlaða, heimaþjónustu og fjárhagsaðstoð. Bent skal á að upptalning þessi er ekki tæmandi.
    Hvað varðar bein útgjöld ríkissjóðs í kjölfar frumvarps þessa skal tekið fram að þau eru mjög takmörkuð. Einungis er um að ræða kostnað vegna starfa úrskurðarnefndar félagsþjónustu, svo og nýrrar deildar í félagsmálaráðuneyti. Á móti kemur að kostnaður ríkissjóðs vegna erlendra ríkisborgara lækkar, sbr. 16. gr. frumvarpsins.

Athugasemdir við einstaka kafla og greinar frumvarpsins.

Um I. kafla.

Um 1. gr.

    Í íslenskri félagsmálalöggjöf örlar víða á markmiðslýsingu, t.d. í lögum um vernd barna og ungmenna, framfærslulögum, áfengislögum og lögum um málefni aldraðra og málefni fatlaðra. Því nýrri sem löggjöfin er, þeim mun greinilegri og fastmótaðri er markmiðslýsingin. Segja má að markmiðslýsing sé nú nánast viðtekin venja í nútíma félagsmálalöggjöf.
    Með því lagafrumvarpi, sem hér er lagt fram, er stefnt að rammalöggjöf sem fyrst og fremst er stefnumótandi fyrir sveitarfélög er hafi mikið valfrelsi og rúman ákvörðunarrétt um það hvernig markmiðum verður náð. Því er brýnt að stefnumótun verði sem skýrust og heildarmarkmiðslýsing laganna nái sem best til hinna ýmsu þátta félagsþjónustu einstakra sveitarfélaga.
    Lykilatriði í markmiðsgreininni eru:
—     Fjárhagslegt öryggi.
—     Félagslegt öryggi.
—     Velferð.
—     Samhjálp.
—     Ábyrgð einstaklings á sjálfum sér.
—     Ábyrgð einstaklings á öðrum.
—     Sjálfshjálp.
—     Sjálfsákvörðunarréttur.
    Aðalmarkmið allrar félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi íbúa á grundvelli samhjálpar. Hér er viðurkennt að samfélagið hafi skyldur við einstaklinginn og þurfi að grípa til ráðstafana til að tryggja afkomu hans þannig að grundvallarþörfum í efnahagslegu og félagslegu tilliti sé fullnægt. Aðgerðir samfélagsins í þessa veru geta verið á ýmsa lund en áhersla er á það lögð að velferðarsjónarmið sitji í fyrirrúmi. Hér er átt við að komið sé til móts við ólíkar þarfir einstaklinga og hópa þannig að leitast sé við að stuðla að jöfnuði og bættum lífsgæðum svo þeir megi lifa eðlilegu lífi.
    Greinin gerir ráð fyrir því að ofangreindum markmiðum megi ná með tilteknum hætti. Í fyrsta lagi er bent á aðgerðir sem miða að því að bæta lífskjör þeirra sem standa höllum fæti. Vísast í þeim efnum einkum til kafla frumvarpsins um fjárhagsaðstoð og húsnæðismál. Í öðru lagi með því að leitast við að tryggja þroskavænleg uppeldisskilyrði. Hér vísast einkum til kafla um málefni barna, dagvist barna og þjónustu við unglinga. Í þriðja lagi að veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum, stundað atvinnu og lifað sem eðlilegustu lífi. Kaflarnir um aðstoð við aldraða, aðstoð við fatlaða, aðstoð við áfengissjúka og vinnumiðlun falla sérstaklega undir þetta atriði. Loks er kveðið á um aðgerðir sem eru til þess fallnar að koma í veg fyrir félagslegan vanda. Hér er um almennt atriði að ræða sem hefur mikla þýðingu við framkvæmd félagsþjónustunnar á öllum sviðum hennar. Í því viðfangi er þó ástæða til að vekja athygli á kafla um félagslega ráðgjöf en forvarnagildi ráðgjafar, sem veitt er einstaklingum, hefur oft mikla þýðingu.
    Í greininni er kveðið á um að áhersla skuli lögð á að einstaklingurinn beri ekki aðeins ábyrgð á sjálfum sér heldur einnig meðborgaranum. Opinber félagsþjónusta má ekki verða til þess að deyfa tilfinninguna fyrir ábyrgð einstaklingsins á sjálfum sér og öðrum.
    Lögð er áhersla á að félagsþjónustan sé veitt í samráði við skjólstæðinginn og sjálfsákvörðunarréttur hans sé virtur eins og unnt er. Aðeins alvarlegustu mál geta réttlætt þvingunaraðgerðir af hálfu félagsþjónustu sveitarfélaga.
    Jafnframt er lögð áhersla á aðstoð sem fólgin er í hjálp til sjálfshjálpar, þ.e. að einstaklingurinn verði fær um að stjórna málum sínum sjálfur en verði ekki háður aðstoðinni.

Um 2. gr.

    Við ákvörðun á því hvað teljist til félagsþjónustu sveitarfélaga er annars vegar höfð hliðsjón af 6. gr. sveitarstjórnarlaga og hins vegar af framkvæmd félagsþjónustu eins og hún er nú.
    Samkvæmt 6. gr. sveitarstjórnarlaga teljast eftirtaldir málaflokkar til félagsmála:
—     Framfærslumál.
—     Aðstoð við aldraða og fatlaða.
—     Barnaverndarmál.
—     Varnir gegn notkun vímugjafa.
—     Rekstur dagvista fyrir börn.
—     Rekstur dvalarheimila aldraðra.
—     Rekstur heimilishjálpar.
    Með hliðsjón af ofangreindu ákvæði sveitarstjórnarlaga er rétt að vekja
athygli á eftirfarandi:
1.     Samkvæmt sérstökum lögum, sem eru í gildi um málefni aldraðra annars vegar og málefni fatlaðra hins vegar, er gert ráð fyrir að stjórn þeirra málaflokka, ýmist í heild eða í einstökum atriðum, sé með öðrum hætti en ætla mætti samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Þannig er stjórn málefna fatlaðra falin sérstökum svæðisstjórnum sem eru að mestu leyti óháðar þeim sveitarfélögum sem eru innan þeirra vébanda. Þá er gert ráð fyrir því í lögum um málefni aldraðra að þjónusta við aldraða teljist til heilbrigðismála en ekki félagsmála og heyri því undir heilbrigðisráðuneytið. Þannig eru heilsugæslumdæmi grunneiningar í skipulagi öldrunarþjónustunnar. En eins og kunnugt er eru oftast mörg sveitarfélög um hvert heilsugæsluumdæmi sem oft falla ekki fyllilega að svæðisskiptingu sveitarstjórnarlaga, t.d. héraðsnefnda.
.     Af þessu má ljóst vera að talsverðir annmarkar eru á því að rammalöggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga taki til málefna aldraðra og fatlaðra. Hins vegar verður ekki horft framhjá því að vissir þjónustuþættir í þessum málaflokkum, t.d. heimaþjónusta aldraðra og fatlaðra og félagsstarf aldraðra, eru mjög veigamiklir í framkvæmd félagsþjónustu sveitarfélaganna og því óhjákvæmilegt að frumvarpið taki til þeirra.
2.     Félagsleg ráðgjöf, vinnumiðlun, húsnæðismál og þjónusta við unglinga eru ekki tilgreind sem sérstök verkefni á sviði félagsmála samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Hins vegar er talið eðlilegt að svo verði gert í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga.
        Félagsleg ráðgjöf er mjög veigamikill þáttur við framkvæmd félagsþjónustunnar nú, þar sem hún er skipulögð. Segja má að tæplega sé unnt að framkvæma ákvæði þessa frumvarps um félagsþjónustu án þess að félagsleg ráðgjöf sé þar snar þáttur. Um forvarnagildi hennar í málefnum einstaklinga er óþarft að fjölyrða.
        Þar sem vinnumiðlunarskrifstofa eða atvinnumiðlun er rekin af sveitarfélögum hefur henni verið markaður bás innan hinnar skipulögðu félagsþjónustu ef Reykjavíkurborg er undanskilin. Þá hníga að því mörg rök, ekki síst er lúta að forvörnum í félagsmálum, að atvinnuleysisskráning og vinnumiðlun séu hluti af félagsþjónustu.
        Húsnæðismál eru jafnframt snar þáttur í félagsþjónustu sveitarfélaga og er þá átt við félagslegt íbúðarhúsnæði, þ.e. leiguíbúðir sveitarfélaga, verkamannabústaði og félagslegar kaupleiguíbúðir. Þá má benda á að 1. gr. núgildandi framfærslulaga hefur verið túlkuð þannig að hún taki einnig til húsnæðis.
        Loks þykir rétt að sett verði í lög sérstök ákvæði um þjónustu við unglinga enda hafa mörg sveitarfélög rekið mjög umfangsmikla þjónustu á þessu sviði. Nægir í þeim efnum að nefna félagsmiðstöðvar fyrir unglinga, útideildarstarf, unglingaathvörf, svo og ýmsa tómstundastarfsemi sem boðið hefur verið upp á.

Um II. kafla.

Um 3. gr.

    Lagt er til að málaflokkurinn heyri undir félagsmálaráðuneyti. Til samræmingar við frumvarp til laga um leikskóla er þó gert ráð fyrir því að fagleg yfirumsjón þess málaflokks, t.d. uppeldisáætlanir, heyri undir menntamálaráðuneyti.
    Gert er ráð fyrir því að yfirstjórn ráðuneytis sé fyrst og fremst fólgin í heildarstefnumótun á sviði félagsmála, ráðgjafar- og leiðbeiningarstarfsemi fyrir sveitarfélög, setningu reglugerða, frumkvæði að ýmiss konar könnunum, svo og eftirliti með því að sveitarfélög fullnægi lagaskyldum er varða félagsþjónustuna.
    Með því að félagsþjónusta sveitarfélaga heyri sem mest undir eitt ráðuneyti, eins og frumvarpið gerir ráð fyrir, má ætla að skipulag félagsþjónustu verði fastmótaðra, stefnumótun skýrari og verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga ljósari.
    Til að sinna þessu viðamikla verkefni er gert ráð fyrir að í félagsmálaráðuneyti verði stofnuð ný deild sem sjái um félagsþjónustuna í heild sinni.
    Þar sem lagt er til að félagsþjónusta sveitarfélaga sem heild falli undir félagsmálaráðuneyti leiðir það til þess að þangað verði færð ný verkefni, barnavernd og að hluta dagvist barna, þjónusta við aldraða og áfengissjúka. Eins og áður hefur komið fram er lagt til að faglegi hluti af dagvist barna heyri undir menntamálaráðuneyti. Í því felst fagleg umsjón menntamálaráðuneytis með starfi dagvista í því skyni að koma til móts við það sjónarmið að heildarsýn í uppeldis- og kennslumálum rofni ekki og heyri undir sama ráðuneyti.
    Mörg rök hníga að því að yfirstjórn félagsþjónustu sveitarfélaga verði sem mest í einu ráðuneyti. Í fyrsta lagi má benda á að við það að málaflokkurinn dreifist á fleiri en eitt ráðuneyti, reynist torvelt að öðlast heildarsýn og gæta samræmingar hvað upplýsingar og rekstur félagsþjónustunnar áhrærir. Þannig hefur stefnumörkun á þessum vettvangi verið í lágmarki utan þeirrar sem einstök sveitarfélög hafa staðið að. Í öðru lagi hefur ekki verið haft virkt eftirlit með því að lögbundin félagsþjónusta komist í framkvæmd. Í þriðja lagi má benda á að eðlilegt er að dagvistarmál og barnaverndarmál, sem eru lögbundin verkefni sveitarfélaga, heyri undir ráðuneyti sveitarstjórnarmála. Loks er vert að vekja athygli á því að þar sem skipulagða félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna hefur dagvistar- og barnaverndarmálum verið markaður vettvangur innan hennar í langflestum tilvikum. Eina umtalsverða undantekningin frá þeirri meginreglu er sú að rekstur Dagvistar barna í Reykjavík er óháður Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar sem einkum má rekja til þess hve rekstur dagvistar barna í höfuðborginni er umfangsmikill.

Um 4. gr.

    Í samræmi við sveitarstjórnarlög eru sveitarfélög enn sem fyrr grunneining félagsþjónustu og ber sveitarstjórn ábyrgð á því að lögbundin félagsþjónusta sé fyrir hendi í sveitarfélaginu. Jafnframt ber sveitarfélagið fjárhagslega ábyrgð á framkvæmd félagsþjónustu.
    Sveitarfélag beri þannig ábyrgð á því að íbúar þess fái þá félagsþjónustu sem þeir hafa þörf fyrir og eiga rétt til. Ein aðalhindrunin, sem staðið hefur í vegi fyrir því að sveitarfélög veiti íbúum sínum eðlilega félagsþjónustu, er sú að mörg þeirra eru fámenn og vanmegnug. Úr þeim vanda verður ekki leyst með þessu frumvarpi. Hins vegar er í frumvarpinu lögð áhersla á samvinnu sveitarfélaga til að auðvelda þeim að fullnægja lagaskyldum.

Um 5. gr.

    Með grein þessari er lagt til að öllum sveitarstjórnum verði skylt að kjósa félagsmálanefnd til þess að sjá um framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu.
    Með þessu er verið að leggja áherslu á þýðingu þess að í hverju sveitarfélagi sé starfandi nefnd sem hafi á hendi stjórn félagsþjónustu innan sveitarfélagsins bæði í stefnumarkandi málum og einstaklingsbundinni aðstoð.
    Auk þess eru í gildandi lögum ákvæði um nefndir sem fara með sérstök verkefni á sviði félagsþjónustu sveitarfélaga, t.d. barnaverndarnefnd og áfengisvarnanefnd. Í báðum þeim lögum eru heimildarákvæði um að fela félagsmálaráði (félagsmálanefnd samkvæmt frumvarpinu) verkefni þeirra að öllu eða nokkru leyti.
    Samkvæmt VI. kafla sveitarstjórnarlaga er réttur sveitarfélags til að ákveða fyrirkomulag nefndarskipana verulegur og heimildarákvæði mörg.

Um 6. gr.

    Samkvæmt 5. gr. frumvarps skal sveitarstjórn kjósa félagsmálanefnd eða ráð sem fer með framkvæmd þeirra mála sem flokkast undir félagsþjónustu. Með þessu er lögð áhersla á samræmda stjórn félagsþjónustunnar. Í þessari grein er hins vegar heimilað að skipa undirnefnd(ir) félagsmálanefndar sem í sérstökum tilvikum kann að reynast heppilegt vegna stærðar og umfangs þeirra verkefna sem undir félagsmálanefndir heyra. Hér væri um að ræða nefndir sem gætu farið með sérstök verkefni miðað við málaflokka, tiltekið svið innan málaflokks eða hverfis-/svæðisbundna þjónustu. Sveitarstjórn setji reglur um verksvið og starfshætti undirnefnda, að fengnum tillögum félagsmálanefndar.
    Gert er ráð fyrir því að a.m.k. einn fulltrúi úr félagsmálanefnd eigi sæti í undirnefnd og undirnefnd komi á framfæri upplýsingum til félagsmálanefndar eftir því sem félagsmálanefnd telur þurfa og nauðsynlegar eru til þess að hún geti sinnt hlutverki sínu sem yfirstjórnandi. Þá er gert ráð fyrir því að gerð og eftirlit með framkvæmd fjárhagsáætlunar sé ætíð á ábyrgð félagsmálanefndar. Loks skal athygli vakin á því að undirnefnd verður ekki skipuð nema með samþykki félagsmálanefndar, nema lög kveði á um annað (hér má benda á ákvæði laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, þar sem fram kemur að öldrunarnefnd skuli vera undirnefnd félagsmálanefndar annars vegar og stjórna heilsugæslustöðva hins vegar). Öll þessi ákvæði miða að því að draga fram á hvern hátt undirnefnd lýtur forsjá félagsmálanefndar.
    Hins vegar er talið eðlilegt að þessar undirnefndir geti farið með sjálfstæða ábyrgð í vissum tilvikum. Samkvæmt greininni er því heimilt að fela þeim ákvörðunarvald og ábyrgð sem félagsmálanefnd fer með samkvæmt þessum lögum eða öðrum lagaákvæðum. Dæmi um slíka ráðstöfun mætti nefna þegar félagsmálanefnd væri falið verkefni barnaverndarnefndar samkvæmt barnaverndarlögum. Gæti þá félagsmálanefnd falið sérstakri undirnefnd þau verkefni ásamt öðrum þeim verkefnum félagsmálanefndar sem lúta að einstaklingsmálum, t.d. afgreiðslu fjárhagsaðstoðar og úthlutun húsnæðis. Með slíkri ráðstöfun væri þannig skilið á milli uppbyggingar og reksturs almennrar þjónustu annars vegar, sem félagsmálanefnd færi með, og hins vegar meðferðar og afgreiðslu einstaklingsmála sem undirnefnd annaðist og bæri óskipta ábyrgð á. Félagsmálanefndin bæri eftir sem áður ábyrgð á fjárhagsáætlun og hefði almenna eftirlitsskyldu með störfum undirnefndarinnar, þó með þeim takmörkunum sem barnaverndarlög kveða á um.
    Auk ofangreindra undirnefnda, sem skipaðar eru af sveitarstjórn, getur félagsmálanefnd skipað undirnefndir sem starfa algerlega á ábyrgð félagsmálanefndar sem setur þeim reglur um verksvið og starfshætti. Ekki þótti ástæða til að kveða sérstaklega á um slíkar undirnefndir í frumvarpinu.

Um 7. gr.

    Í 1. mgr. er vakin athygli á héraðsnefndum og hlutverki þeirra, sbr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga. Mörg verkefni, sem heyra undir félagsþjónustu sveitarfélaga, eru þess eðlis að þau eru fallin til samstarfs sveitarfélaga í héraðsnefndum og því rétt að gera ráð fyrir að samvinna sveitarfélaga á þeim vettvangi verði vaxandi. Telja verður að efling samvinnu sveitarfélaga á héraðsgrundvelli sé æskileg til þess þess að lög þau, sem hér er unnið að, verði virk um land allt. Hér er því bent á samstarf sveitarfélaga í héraðsnefndum þar sem sveitarfélög geta ekki ein og sér fullnægt lögboðnum skyldum eða samvinna sveitarfélaga er til þess fallin að styrkja eðlilega félagsþjónustu í viðkomandi sveitarfélagi. Jafnframt hefur verið bent á að héraðsnefndir henti vel þegar um barnaverndarmál er að ræða þar sem fámenni í sveitarfélögum torveldar eðlilegt barnaverndarstarf.
    2. mgr. er mjög í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga og er til þess fallin að hvetja til samvinnu sveitarfélaga umfram almenna samvinnu á sviði héraðsnefnda. Í héraðsnefndum verður væntanlega aðeins fjallað um lögbundin verkefni eða þau verkefni sem sveitarfélög, sem eiga aðild að héraðsnefnd, sameinast um að fela héraðsnefnd. Aftur á móti geta tvö eða fleiri
sveitarfélög á grundvelli ákvæða í sveitarstjórnarlögum myndað byggðasamlög um einstök verkefni. Einnig geta einstök sveitarfélög gert með sér sérstakt samkomulag um sameiginlega félagsþjónustu eða einstaka þætti hennar. Þetta breytir þó engu um lögbundin verkefni héraðsnefnda og hugsanlega þátttöku í byggðasamlögum um einstök verkefni.
    Í 3. mgr. er lagt til að sveitarfélögum sé heimilt að skipa sameiginlega félagsmálanefnd enda hafi þau falið félagsþjónustuna héraðsnefnd, sbr. 1. mgr., eða ákveðið sameiginlega félagsþjónustu, sbr. 2. mgr.
    Gert er ráð fyrir að það verði samningsatriði milli sveitarfélaga hverju sinni hvert verði vinnulag sameiginlegrar félagsmálanefndar og því ekki talið rétt að lögfesta það nánar.

Um 8. gr.

    Félagsþjónusta sveitarfélaga er það umfangsmikil að í öllum stærri sveitarfélögum er nauðsynlegt að ráða starfsmenn til að annast framkvæmd hennar og skipuleggja starfið undir stjórn félagsmálanefndar innan félagsmálastofnunar eða á annan hátt.
    Í greininni er heimilað að fela sérstakri félagsmálastofnun framkvæmd félagsþjónustu undir stjórn félagsmálanefndar.
    Nú þegar er að finna skipulagða félagsþjónustu í a.m.k. 18 sveitarfélögum og er þá átt við starfsemi innan félagsmálastofnunar eða skrifstofu félagsmálastjóra.
    Auk daglegrar afgreiðslu mála, í samræmi við reglur félagsmálanefndar, fara starfsmenn með eftirtalin verkefni:
—     Ráðgjöf og leiðbeiningar til íbúa sveitarfélagsins.
—     Undirbúning að ákvarðanatöku og gerð tillagna sem lagðar eru fyrir félagsmálanefnd.
—     Ákvarðanatöku í einstökum málum í samræmi við heimildir félagsmálanefndar og settar reglur.

Um 9. gr.

    Í greininni er kveðið á um að þar sem ekki er sérstök félagsmálastofnun er heimilt að fela starfsmönnum að sjá um framkvæmd félagsþjónustu undir stjórn félagsmálanefndar.

Um 10. gr.

    Með þessari grein er félagsmálanefnd heimilað að fela starfsmönnum afgreiðslu ákveðinna mála, þó með því skilyrði að um það hafi verið settar reglur sem sveitarstjórn hefur staðfest. Jafnframt er tekið fram að ákvörðunum starfsmanna verði ætíð hægt að skjóta til félagsmálanefnda.
    Væntanlega verður starfsmönnum fyrst og fremst veitt heimild til að afgreiða mál einstakra skjólstæðinga.

Um III. kafla.

Um 11. gr.

    Þegar rætt er um hlutverk félagsmálanefndar í frumvarpi þessu er átt við alla starfsemi á vegum félagsmálanefnda sem beint eða óbeint veitir borgurunum þjónustu og miðar að því að ná þeim markmiðum sem starfsemi félagsmálanefnda eru sett með 1. gr. þessa frumvarps.
    Verkefnum á vegum félagsmálanefnda sveitarfélaga má skipta í þrjá meginflokka:
—     Verkefni sem eru til þess fallin að hafa áhrif á skipulag þjóðfélagsins í þeim tilgangi að bæta lífskjör og umhverfi. Grundvöllur fyrir slíkum aðgerðum er þekking á staðháttum í sveitarfélaginu sem byggist á rannsóknum og könnunum.
—     Verkefni sem hafa almennt varnaðargildi og eru til þess fallin að jafna kjör íbúa og gera hópum fólks, sem stendur höllum fæti í lífsbaráttunni, kleift að lifa eðlilegu lífi. Þessar almennu aðgerðir geta verið mjög mismunandi, t.d. upplýsingar um réttindi og skyldur, rekstur þjónustu og stofnana í þágu barna og unglinga, þar með talin dagvistarheimili, orlofsbúðir, æskulýðsstarfsemi, svo og ráðgjafarstarfsemi, vinnumiðlun, heimaþjónusta og ýmiss konar almenn þjónusta fyrir aldraða og öryrkja.
—     Aðgerðir sem miða að því að veita einstaklingsmetna aðstoð, t.d. fjárhagsaðstoð og ráðgjöf. Þau úrræði sem nefnd hafa verið hér að framan eru til þess fallin að draga úr þörf fyrir þessa einstaklingsmetnu aðstoð.
    Hér á eftir verður fjallað um einstaka töluliði varðandi hlutverk
félagsmálanefnda:
1.     Stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu með hliðsjón af reglum sem sveitarstjórn setur. Hér er vísað til athugasemda við 5. gr. hér að framan. Að öðru leyti skýrir efni töluliðarins sig sjálft.
2.     Hér er lögð áhersla á það að félagsmálanefnd hafi þekkingu á félagslegum högum íbúa sveitarfélagsins. Kannanir, rannsóknir og upplýsingasöfnun eru oft grundvöllur fyrir slíkri þekkingu á högum íbúa viðkomandi sveitarfélags og eru líklegar til að tryggja að félagsþjónusta verði í sem bestu samræmi við þarfir íbúa.
3.     Hér er lagt ríkt á um frumkvæði félagsmálanefndar að því að koma til sveitarstjórnar hugmyndum um alla stefnumörkun á sviði félagsmála.
4.     Samkvæmt þessum tölulið ber félagsmálanefnd að gera tillögur til sveitarstjórnar um fjárhagsáætlun á sviði félagsmála.
5.     Hér er lögð áhersla á samvinnu við aðra opinbera aðila, félög og félagasamtök í þeim tilgangi að bæta umhverfi og félagslegar aðstæður.
6.     Hér er verið að draga fram mikilvægi þess að sveitarfélög veiti upplýsingar um félagsþjónustu í sveitarfélaginu. Upplýsingar ganga jöfnum höndum til kjörinna fulltrúa, stjórnvalda, samstarfsaðila og ekki síst til þeirra sem þjónustunnar eiga að njóta.
7.     Hér er lögð áhersla á aðstoð við einstaklinga og fjölskyldur sem í augum flestra telst vera höfuðverkefni félagsmálanefndar. Aðstoð getur verið fólgin í ráðgjöf, umönnun, fjárhagslegri fyrirgreiðslu og annarri þjónustu. Um slíka aðstoð gilda meginreglur fjölskylduverndar um að með mál hvers einstaklings skuli farið með tilliti til nánasta umhverfis og þá sérstaklega þeirrar heildar sem hann er nánast tengdur, þ.e. fjölskyldu hans.
8.     Hér er félagsmálanefnd falin yfirumsjón með allri starfsemi og rekstri stofnana á sviði félagsþjónustu í umboði sveitarstjórnar. Með þessu er lögð áhersla á samræmda félagsþjónustu undir einni stjórn. Félagsmálanefnd stjórnar í umboði sveitarstjórnar og þarf því beinlínis ákvörðunar sveitarstjórnar við ef út af er brugðið með yfirumsjón félagsmálanefndar.
9.     Með þessum lið er verið að kveða skýrt á um forvarnir sem lykilatriði í félagsþjónustu. Það hlýtur að vera hagstæðara fyrir einstaklinginn, sveitarfélagið og þjóðfélagið að aðstoð og þjónusta sé til þess fallin að koma í veg fyrir félagsleg vandamál.
10.     Hér er lögð áhersla á þjálfun og menntun starfsliðs. Vel menntað starfsfólk með reynslu er forsenda fyrir því að félagsþjónusta á vegum sveitarfélaga geti náð þeim markmiðum sem sett eru með frumvarpi þessu. Góð fagmenntun og síðan stöðug þjálfun og símenntun starfsmanna er því brýnt verkefni félagsmálanefndar.

Um IV. kafla.

Um 12. gr.

    Greinin fjallar með almennum hætti um skyldu sveitarfélags til þess að veita íbúum þjónustu og aðstoð á vettvangi félagsþjónustunnar.
    Skyldur sveitarfélaga miðast annars vegar við að veita þjónustu og aðstoð samkvæmt lögum þessum og hins vegar að tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og fjölskyldum sínum.
    Lögð er áhersla á það að aðstoð skuli annars vegar vera til þess að bæta úr vanda og hins vegar sem liður í almennum eða einstaklingsbundnum varnaðaraðgerðum.
    Í 3. mgr. er lögð áhersla á að jöfnum höndum séu hafðir í huga almannahagsmunir og velferð þess sem þjónustuna fær. Oftast fara þessir hagsmunir saman þegar lengra er litið.

Um 13. gr.

    Með greininni er ætlunin að gæta samræmis við lög um lögheimili en slíkt samræmi skortir samkvæmt núgildandi lögum.
    Samkvæmt grein þessari fylgir réttur til aðstoðar lögheimili. Samkvæmt lögum um lögheimili er þar lögheimili manns sem hann á heimili. Heimili er aftur á móti sá staður sem hann hefur bækistöð og dvelst að jafnaði í tómstundum og hefur þá hluti sem eru honum persónulega tengdir, t.d. fatnað, húsgögn o.fl.
    Óbreytt er frá gildandi lögum að aðstoð skal veitt þar sem maður dvelur ef óljóst er um lögheimili hans.
    Í síðari hluta 3. mgr. er tekið fram að enginn öðlist rétt til aðstoðar í sveitarfélagi með dvöl sem ekki er ígildi fastrar búsetu. Hér er fyrst og fremst um að ræða dvöl í skóla, sjúkrahúsi, vinnuhæli eða fangelsi.
    Það sama gildir ef viðkomandi dvelur í athvarfi, áfangastað eða öðru skammtímahúsnæði sem rekið er af sveitarfélögum, félögum eða stofnunum og er hugsað sem bráðabirgðadvalarstaður þar til úr rætist með varanlegt húsnæði eða er þáttur í meðferð eftir dvöl á sjúkrahúsum, fangelsum eða meðferðarstofnunum.

Um 14. gr.

    Greinin tekur til þeirra tilvika er fólk þarf á skyndihjálp að halda þegar það er statt utan heimilissveitar sinnar. Skyndihjálp getur verið fólgin í fjárhagsaðstoð, t.d. aðstoð til að komast heim eða annarri fyrirgreiðslu samkvæmt samkomulagi við heimilissveit sem ætíð greiðir kostnað að fullu.
    Lögð er áhersla á að aðstoð samkvæmt grein þessari skuli vera tímabundin og eingöngu af brýnum ástæðum.

Um 15. gr.

    Hér er verið að veita sveitarfélögum vernd þannig að eitt sveitarfélag geti ekki beinlínis vistað fólk í annað sveitarfélag án þess að bera fjárhagslega ábyrgð á viðkomandi.
    Á meðan vistun varir sækir sá, sem vistaður er, allan rétt sinn til þess sveitarfélags sem vistað hefur hann.

Um 16. gr.

    Samkvæmt grein þessari er félagsmálaráðuneyti heimilt að setja reglur sem takmarka aðstoð samkvæmt lögum þessum til handa útlendingum nema samningar við önnur ríki eða alþjóðastofnanir mæli fyrir um annað.
    Með hliðsjón af skyldu ríkisins til endurgreiðslu þykir rétt að slíkt heimildarákvæði sé í höndum ráðuneytis.
    Í grein þessari er um verulega breytingu að ræða frá því sem er í gildandi lögum. Samkvæmt framfærslulögum ber ríkissjóði að endurgreiða sveitarfélögum vegna veittrar aðstoðar til erlendra ríkisborgara og er sú endurgreiðsluskylda ríkissjóðs óháð því hversu lengi hinn erlendi ríkisborgari hefur búið á Íslandi. Í frumvarpinu er hins vegar lagt til að skylda ríkissjóðs til endurgreiðslu takmarkist við fyrstu tvö árin sem erlendur ríkisborgari býr hér á landi. Eftir tveggja ára búsetu erlends ríkisborgara á Íslandi þykir eðlilegt að sama regla gildi um hann og aðra íbúa sveitarfélagsins.

Um V. kafla.

Um 17. gr.

    Hér er um nýmæli í lögum að ræða. Um er að ræða hvatningu til sveitarfélaga að bjóða upp á félagslega ráðgjöf. Tvennt liggur einkum til grundvallar ákvæði þessu. Annars vegar er sú aðstoð og þjónusta, sem lagafrumvarp þetta fjallar um, þess eðlis að hún verður tæplega veitt öðru vísi en á grundvelli félagslegrar ráðgjafar í einni mynd eða annarri. Í sumum tilvikum getur ráðgjöfin jafnvel vegið þyngra, þegar lengra er litið, en hin eiginlega aðstoð sem mælt er fyrir um, t.d. fjárhagsaðstoð. Því er kveðið á um ráðgjafarhlutverk félagsmálanefnda, sbr. 7. tölul. 11. gr. frumvarps. Hins vegar er ljóst að hið flókna nútímaþjóðfélag kallar á aðgang fólks að ráðgjöf um almenn félagsleg réttindi og leiðbeiningar og ráðgjöf í einkamálum. Ekki síst á þetta við um samskipti fólks við opinbera aðila og aðstoð til þess að leita réttar síns. Þannig getur þörf fyrir félagsráðgjöf verið algjörlega óháð öðrum þáttum félagsþjónustu sveitarfélaga.

Um 18. gr.

    Greinin kveður nánar á um inntak félagslegrar ráðgjafar, jafnframt því sem kveðið er á um að hún skuli veitt ein sér eða henni beitt í eðlilegu samhengi við aðra aðstoð samkvæmt frumvarpinu. Þau atriði, sem tiltekin eru um svið félagslegrar ráðgjafar, eru á engan hátt tæmandi heldur er hér aðeins getið þeirra sem algengust eru eða önnur lög fjalla um, sbr. barnalög, lög um stofnun og slit hjúskapar og ættleiðingarlög.
    Lögð er áhersla á að félagslegri ráðgjöf sé beitt í eðlilegu samhengi við aðra aðstoð og þjónustu samkvæmt frumvarpinu og að hún sé unnin í samvinnu við aðra þá aðila sem bjóða upp á slíka ráðgjöf, svo sem skóla og heilsugæslustöðvar.

Um 19. gr.

    Greinin felur í sér hvatningu til sveitarstjórna um að hafa menntuðu starfsliði á að skipa til að annast félagslega ráðgjöf. Augljóst ert að ráðgjöf verður ekki fagleg nema fagfólk annist hana. Eðlilegast er að leitað sé eftir félagsráðgjöfum til þessara starfa þótt önnur menntun á uppeldis- og félagssviði geti reynst notadrjúg.

Um VI. kafla.

    Eins og fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins er lagt til að framfærslulög, nr. 80/1947, verði felld úr gildi. Í fyrsta lagi eru mörg ákvæði þeirra laga orðin úrelt. Í öðru lagi er kveðið á um ýmis mikilvæg atriði framfærslulaga í öðrum lögum, t.d. lögum um almannatryggingar, sifjalögum og lögum um vernd barna og ungmenna.
    Í stað framfærslulaga komi því annars vegar almenn ákvæði þessa frumvarps, sbr. I.–IV. kafla, og skal þar sérstaklega bent á IV. kafla frumvarpsins, og hins vegar sérstakur kafli um fjárhagsaðstoð sem feli í sér ákvæði um framfærsluskyldu fólks annars vegar og skyldur sveitarfélaga til að veita fjárhagsaðstoð hins vegar.
    Ein þýðingarmesta breytingin frá núgildandi framfærslulögum er fólgin í því að ákvæði um sveitfesti eru afnumin. Í því felst að sveitarfélög geta ekki lengur krafið hvort annað um endurgreiðslu veittrar fjárhagsaðstoðar á grundvelli sveitfestis.
    Þetta endurspeglar breytt viðhorf þannig að fjárhagsaðstoð er ekki lengur ölmusa heldur réttur séu gildar ástæður fyrir því að veita einstaklingi fjárhagsaðstoð.

Um 20. gr.

    Í greininni er fjallað um hugtakið framfærsluskyldu. Samkvæmt því er hverjum manni skylt að framfæra sig og maka sinn og börn sín undir l8 ára en lengra nær lögbundin framfærsluskylda einstaklinga ekki.
    Hér er því lagt til að felld verði niður framfærsluskylda barna við foreldra sína, svo og framfærsluskylda foreldra við börn eldri en 18 ára. Í stað þeirrar lögbundnu framfærsluskyldu er í frumvarpinu lögð áhersla á ábyrgð einstaklinga á sjálfum sér og samborgurum almennt.

Um 21. gr.

    Vísað er til athugasemda við ákvæði IV. kafla frumvarpsins.

Um 22. gr.

    Samkvæmt grein þessari skal fjárhagsaðstoð vera svo mikil sem nauðsyn krefur. Mat á þeirri nauðsyn er á vegum sveitarstjórnar eða félagsmálanefndar. Hér er ekki um nýmæli að ræða heldur er ákvæði þetta í samræmi við núgildandi framfærslulög, sbr. 1. gr. laga nr. 80/1947.
    Í því skyni að tryggja ákveðna festu við framkvæmd fjárhagsaðstoðar í sveitarfélaginu er lagt til það nýmæli að öllum sveitarfélögum verði skylt að setja ákveðnar reglur um fjárhagsaðstoð til einstaklinga. Með því móti verði tryggt að íbúar sveitarfélagsins eigi í raun rétt á ákveðinni lágmarksaðstoð enda þótt viðmiðunin um lágmark verði ekki tilgreind í lögum.

Um 23. gr.

    Núverandi fjárhagsaðstoð er ýmist veitt í formi lána eða styrkja og er lagt til að sú tilhögun gildi óbreytt.

Um 24. gr.

    Hér er lagt til að meginreglan verði sú að fjárhagsaðstoð verði aðeins endurkræf við sérstakar aðstæður enda er sú skipan mála í samræmi við núverandi framkvæmd.
    Mikilvægt er að ákvörðun um aðstoð í formi lánveitingar verði tekin í upphafi um leið og fjárhagsaðstoð er ákveðin og þá í samvinnu við skjólstæðing. Sú ákvörðun verði hins vegar ekki tekin á síðari stigum.

Um 25. gr.

    Ákvæði þetta er að mestu óbreytt frá framfærslulögum. Þó er fellt niður ákvæðið sem skyldar banka til þess að veita sveitarfélögum upplýsingar.
    Bent skal á að gert er ráð fyrir því að meginreglan verði sú að upplýsinganna verði ekki leitað án vitneskju umsækjanda, sbr. 63. gr.

Um 26. gr.

    Hér er gert ráð fyrir því að félagsmálaráðherra sé heimilt að setja reglugerð um samskipti sveitarfélaga, svo og uppgjör milli ríkis og sveitarfélaga vegna veittrar fjárhagsaðstoðar.

Um VII. kafla.

    Eins og vikið er að í almennum athugasemdum frumvarpsins er lagt til að lög um heimilishjálp í viðlögum nr. 10/1952 verði felld úr gildi. Tvær ástæður liggja þar einkum að baki. Í fyrsta lagi er nú lagt til að sveitarfélögum verði skylt að sjá um heimaþjónustu, en svo er ekki samkvæmt gildandi lögum. Í öðru lagi felur hugtakið félagsleg heimaþjónusta í sér mun fjölbreyttari þjónustu en gert er ráð fyrir í gildandi lögum um heimilishjálp og vísast um það atriði til athugasemda við einstakar greinar þessa kafla.

Um 27. gr.

    Hugtakið heimaþjónusta er notað sem samheiti yfir heimahjúkrun, heimilishjálp og aðra þjónustu frá hinu opinbera sem fer fram á heimili þess sem þjónustuna fær.
    Heimaþjónusta getur bæði verið heilsufarsleg og félagsleg. Í frumvarpi þessu er aðeins fjallað um hina félagslegu hlið heimaþjónustunnar.
    Skv. 6. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, er heimilishjálp tilgreind meðal verkefna sem sveitarfélögum er ætlað að sinna. Í frumvarpinu er lagt til að kveðið verði beinlínis á um að sveitarfélög skulu sjá um hinn félagslega þátt heimaþjónustu. Samkvæmt lögum um málefni aldraðra, nr. 82/1989, sem gengu í gildi 1. janúar 1990, er sveitarfélögum skylt að koma á fót heimaþjónustu fyrir aldraða. Um skyldu sveitarfélaga til að sjá um heimaþjónustu ríkir því fullt samræmi milli þessa frumvarps og nýsamþykktra laga um málefni aldraðra. Í því skyni að samræma önnur atriði heimaþjónustunnar milli þeirra tveggja lagabálka, verði frumvarp þetta að lögum, er lagt til í athugasemdum með frumvarpi til laga um málefni aldraðra að ákvæði þeirra laga um heimaþjónustu verði endurskoðuð þegar frumvarp þetta verður að lögum.

Um 28. gr.

    Markmið félagslegrar heimaþjónustu er að gera fólki, sem þjónustunnar nýtur, kleift að búa sem lengst í heimahúsum við sem eðlilegastar aðstæður.
    Með þessu er annars vegar komið til móts við hagsmuni þeirra sem þjónustunnar njóta og óska eftir því að dveljast sem lengst heima og hins vegar gætt almannahagsmuna til þess að koma í veg fyrir ótímabærar innlagnir á stofnanir sem í flestum tilfellum er mun dýrari kostur og þar af leiðandi þjóðhagslega óhagkvæmari.
    Þess skal ætíð gætt að aðstoð sé til þess fallin að efla viðkomandi til sjálfsbjargar þannig að endurhæfingarsjónarmið sé haft í huga þegar þjónustan er veitt.

Um 29. gr.

    Félagsleg heimaþjónusta getur verið margvísleg. Má þar nefna aðstoð við heimilishald, daglega umönnun, heimsendingu matar, endurhæfingu og félagslegan stuðning, þar með talin hjálp til að rjúfa einangrun. Einnig getur heimaþjónusta verið fólgin í því að gæta barna í veikindum og aðstoða við umönnun og uppeldi barna og er í því tilviki einn liður í barnavernd.

Um 30. gr.

    Greinin gerir ráð fyrir því að þörf fyrir heimaþjónustu sé metin í hverju tilviki fyrir sig enda skuli liggja fyrir læknisvottorð þegar um heilsufarsástæður er að ræða. Um framkvæmd mats vísast til athugasemda við 31. gr.
    Athygli skal vakin á því að ekki er kveðið á um hvaða aðili skuli annast mat á þörf fyrir heimaþjónustu. Getur það verið félagsmálanefnd, heilsugæslustöð eða þjónustuhópur aldraðra (samkvæmt lögum um málefni aldraðra) og fer um það eftir aðstæðum. Hins vegar er áhersla lögð á samstarf og samráð félagsþjónustunnar annars vegar og heilsugæslu hins vegar þannig að þjónustan verði samræmd og hnitmiðuð miðað við þarfir hvers og eins.

Um 31. gr.

    Nauðsynlegt er að sveitarfélögin setji sér reglur um framkvæmd félagslegrar heimaþjónustu. Þar er m.a. höfð í huga nauðsyn þess að settar séu reglur um það hvernig mat á þörf á þjónustunni skuli fara fram. Slíkt mat er forsenda þess að þjónustan komi einstaklingnum að gagni og að fjármunum sveitarfélagsins til málaflokksins sé vel varið.

Um VIII. kafla.

Um 32. gr.

    Greinin kveður á um að félagsmálanefndir skuli vinna að forvörnum í þágu barna og ungmenna eða stuðla að því að aðrir aðilar sinni því. Þannig er félagsmálanefnd falið að hafa eftirlit með því að forvarnastarf eigi sér stað í sveitarfélaginu og lögð skylda á nefndina til að sjá um það ef aðrir sinna því ekki.
    Forvarnastarf í málefnum barna og ungmenna miðar að því að bæta þroskaskilyrði og aðstæður barna almennt í samfélaginu, en beinist ekki að einstöku barni.
    Sem dæmi um forvarnir í þessum málaflokki má nefna rekstur dagvistarheimila fyrir börn, sem miða að góðum uppeldisskilyrðum, og gæslu sem veitir bæði börnum og foreldrum öryggi. Í því sambandi má nefna góð leiksvæði þar sem börn geta leikið sér óhult, aðstöðu til íþrótta- og tómstundaiðju og framboð á tómstundum við hæfi barna sem allt eins geta verið á hendi frjálsra félagasamtaka. Gætt skal að því að umferðarmálum sé þannig háttað að börn geti farið sinna ferða án slysahættu. Einnig má nefna að skipulag í sveitarfélögum, svo og öll umhverfismál hafa mikil áhrif á að börn og ungmenni fái notið öryggis í uppvexti.
    Gengið er út frá því að samvinna sé höfð við foreldra, fræðslu- og heilbrigðisyfirvöld og aðra þá aðila er láta sig hagsmuni barna og ungmenna varða um málefni þeirra og forvarnir í þeirra þágu.

Um 33. gr.

    Á sama tíma og undirbúningur þessa frumvarps fór fram vann nefnd á vegum menntamálaráðuneytis að því að endurskoða lög um vernd barna og ungmenna. Samráð var haft við þá nefnd. Þar kom fram að sú nefnd mun leggja til að barnaverndarnefndir verði áfram lögskipaðar nefndir en þó verði heimilt að fela félagsmálanefndum verkefni barnaverndarnefnda þar sem það þykir henta, enda hafi félagsmálanefnd sömu umdæmismörk og barnaverndarnefnd.
    Fram hefur komið að fyrrgreind nefnd muni leggja til að í barnaverndarlögum verði ítarleg ákvæði um skyldur barnaverndarnefnda gagnvart einstökum börnum og fjölskyldum þeirra. Einnig verði ítarleg ákvæði um hvaða úrræðum verði beitt til bættrar aðbúðar barna og um meðferð mála.
    Gert er ráð fyrir að öll meðferð og framkvæmd barnaverndarmála fari eftir lögum um vernd barna og ungmenna hvort sem sveitarstjórn velur að hafa sérstaka barnaverndarnefnd eða fela félagsmálanefnd verkefni barnaverndarnefndar.

Um IX. kafla.

Um 34. gr.

    Í þessari grein er kveðið á um skyldur sveitarfélaga til þess að annast forvarnastarf í unglingamálum. Með forvarnastarfi er hér einkum átt við starfsemi sem er til þess fallin að draga úr líkum á því að félagsleg vandamál skapist. Forvarnastarf getur einnig vísað til þess að uppgötva og greina félagslegan vanda eins fljótt og auðið er í því augnamiði að koma í veg fyrir að hann þróist áfram.
    Á vegum margra sveitarfélaga í landinu, einkum þeirra stærstu, er boðið upp á margvíslega þjónustu fyrir unglinga. Þessi þjónusta er einkum tvíþætt. Annars vegar er um að ræða tómstunda- og íþróttastarfsemi og hins vegar einstaklingsbundna þjónustu, t.d. ráðgöf. Segja má að þessi þjónusta feli í sér þau markmið forvarnastarfs sem að ofan greinir.
    Samkvæmt barnaverndarlögum hafa sveitarfélög lengi haft skyldur við æskufólk þótt ekki hafi þeim verið skylt að standa að skipulögðu forvarnastarfi. Því verður að telja þetta ákvæði frumvarpsins nýmæli í lagasetningu. Á hinn bóginn hafa sveitarfélögin í reynd ýmist stutt eða staðið að forvarnastarfi svo sem fyrr er getið, t.d. með stuðningi við íþróttafélög, tómstundastarfi í skólum eða rekstri félagsmiðstöðva fyrir unglinga. Þá skal athygli vakin á því að samkvæmt greininni er sveitarfélögum ekki skylt að annast sjálf rekstur þjónustu við unglinga heldur takmarkast skylda þeirra við að hlutast til um að boðið sé upp á æskulýðsstarf sem hafi forvarnagildi.

Um 35. gr.

    Eins og fram kemur í athugasemdum við 34. gr. hefur þjónusta við unglinga á vegum sveitarfélaga verið fólgin í almennu æskulýðs- og íþróttastarfi annars vegar og þjónustu við einstaklinga eða tiltekna hópa ungmenna hins vegar. Gert er ráð fyrir því í þessari grein að félagsmálanefnd sjái um síðarnefnda þáttinn eftir því sem þörf er á. Hér er átt við ráðgjöf til unglinga, einkum til þeirra sem eiga í vanda, svo og starfsemi með eða fyrir einstaka hópa unglinga sem eiga í erfiðleikum. Dæmi um hið síðarnefnda er starfræksla unglingaathvarfa eða leitarstarf (útideild) sem miðar að því að hafa uppi á „áhættuhópum“, þ.e. unglingum sem með hegðun sinni gefa til kynna að þeir eigi við félagslegan vanda að stríða. Í þeim sveitarfélögum þar sem forvarnastarf af þessu tagi er skipulagt heyrir það yfirleitt undir félagsmálaráð.
    Í greininni er kveðið á um að heimilt sé að fela félagsmálanefndum umsjón með þjónustu fyrir unglinga að öllu leyti, þar með talin æskulýðs- og íþróttamál. Tilgangurinn er að hvetja til heildarsýnar í þjónustu við unglinga þannig að þjónusta við þennan aldurshóp lúti einni stjórn. Víðast hvar heyra íþrótta- og tómstundamál undir sérstakar nefndir, íþrótta- og/eða tómstundaráð en sjaldnast félagsmálaráð. Vissulega getur slíkt verið eðlilegt, einkum í stórum sveitarfélögum, en rétt er að vekja athygli á þeim kosti að sameina unglingaþjónustuna í undirnefnd félagsmálanefndar samkvæmt frumvarpi þessu þegar það getur átt við.

Um 36. gr.

    Greinin þarfnast ekki skýringa.

Um X. kafla.

Um 37. gr.

    Í greininni er kveðið á um að sveitarfélög skuli eftir föngum reka dagvist fyrir börn þar sem hennar er þörf. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum eru dagvistarmál eitt af lögbundnum verkefnum sveitarstjórna. Því telst eðlilegt að skylda sveitarfélög til að bjóða upp á dagvistir fyrir börn. Í greininni er kveðið svo á um að reglulega skuli kannað hverjar þarfir barna í sveitarfélaginu séu fyrir dagvistun þannig að þjónusta sveitarfélagsins geti verið í sem bestu samræmi við þarfir. Ljóst er að verulega skortir á að þörf barna sé fullnægt með tilliti til fjölda rýma og sveigjanlegs vistunartíma. Greinin kveður á um skyldur sveitarfélaga til að koma til móts við þarfir í þessum efnum eftir því sem fjárhagslegt bolmagn leyfir og mat á þörfinni segir til um. Athygli skal vakin á því að biðlistar eftir dagvist geta tæplega sagt fyrir um þörf, nema í þeim tilvikum að engar hömlur séu á rétti til dagvistar fyrir börnin.

Um 38. gr.

    Í greininni er skilgreint hvað átt er við með dagvist barna. Um er að ræða rekstur dagvistarheimila, þ.e. dagheimila, leikskóla og skóladagheimila. Þannig tekur hugtakið ekki til gæsluvalla eða daggæslu í heimahúsum, sbr. 41. gr. Með því er lögð sérstök áhersla á gildi dagvista í uppeldislegum og félagslegum skilningi og á rétt barna til dvalar á dagvistum.
    Gert er ráð fyrir að meginreglan verði sú að sveitarfélög kjósi að fela félagsmálanefndum stjórn dagvista, enda er það í samræmi við þann hátt sem flest sveitarfélög hafa haft á fram til þessa. Til samræmis við frumvarp til laga um leikskóla er þó gert ráð fyrir því að sveitarfélögum sé heimilt að fela málaflokkinn skólanefnd grunnskóla eða sérstakri leikskólanefnd.

Um 39. gr.

    Efnislega er greinin samhljóða 2. mgr. 2. gr. gildandi laga um byggingu og rekstur dagvistarheimila fyrir börn, nr. 112/1976, eins og sú grein hljóðar nú, sbr. 59. gr. laga um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, nr. 87/1989.

Um 40. gr.

    Gert er ráð fyrir því að dagvistir verði áfram starfræktar samkvæmt sérstökum lögum. Að öðru leyti er tiltekið markmið uppeldisstarfs á dagvistum í samræmi við gildandi lög, svo og uppeldisáætlun fyrir dagvistarheimili, útg. af menntamálaráðuneytinu 1985, jafnframt því sem áhersla er lögð á að uppeldisstarf á dagvist sé undir handleiðslu sérmenntaðs starfsliðs. Hér eru fyrst og fremst fóstrur hafðar í huga en einnig aðrir faghópar með uppeldismenntun, svo og þroskaþjálfar o.fl.

Um 41. gr.

    Greinin kveður á um að rekstur gæsluvalla og daggæsla í heimahúsum skuli tengjast rekstri dagvista. Átt er við að í framkvæmd skuli umrædd úrræði vera sameinuð enda nýtist fagmenntun fóstra vel í þeim efnum. Í greininni er jafnframt kveðið á um að ráðherra setji reglugerð um starfsemi gæsluvalla og dagmæðra. Óhjákvæmilegt er að þessi starfsemi lúti ákveðnum starfsreglum og eftirliti verði við komið enda skipta þau börn þúsundum sem þessi úrræði nota. Um rekstur gæsluvalla hafa engin lagaákvæði verið til þótt einstök sveitarfélög hafi sett sér reglur um starfrækslu þeirra. Fram til þessa hafa leyfisveitingar til daggæslu í heimahúsum og eftirlit með þeirri starfsemi verið í höndum barnaverndarnefnda samkvæmt heimild í reglugerð settri á grundvelli laga um vernd barna og ungmenna.

Um XI. kafla.

Um 42. gr.

    Hér er lögð sú skylda á sveitarstjórn að stuðla að því að aldraðir geti svo lengi sem verða má búið við eðlilegt heimilislíf í umgengni við aðra. Þetta er í fullu samræmi við markmiðsgrein frumvarpsins og þá hugmyndafræði sem viðurkennd hefur verið á undanförnum árum í málefnum aldraðs fólks. Sú hugsun kemur glöggt fram í nýsamþykktum lögum um málefni aldraðra nr. 82/1989, sem gengu í gildi 1. janúar 1990, þ.e. að aldraðir skuli búa á heimili sínu eins lengi og þeir geta og kjósa.
    Einnig segir greinin til um að komi til þess að hinn aldraði geti ekki lengur búið heima hjá sér, þrátt fyrir margvíslegan stuðning, skuli sveitarfélag tryggja möguleika á nauðsynlegri stofnanavist.

Um 43. gr.

    Greinin kveður á um að félagsmálanefnd skuli leitast við að tryggja öldruðum hentugt húsnæði. Nauðsynlegt er að húsnæði fyrir aldraða sé vel hannað, m.a. hvað viðvíkur aðgengi innan dyra sem utan.
    Einnig segir greinin til um að heimaþjónusta skuli skipulögð, bæði heilsufarsleg og félagsleg. Forsenda þess að aldraðir geti búið á heimilum sínum er að þeir búi við öryggi bæði hvað varðar húsnæði, svo og félags- og heilbrigðisþjónustu.

Um 44. gr.

    Hér er ítrekað að þjónusta, er gerir öldruðum kleift að búa heima hjá sér, sé til staðar og einnig er kveðið á um að sveitarfélög bjóði upp á úrræði sem eru til þess fallin að rjúfa einangrun og skapa möguleika fyrir aldraða að umgangast aðra í félagslegu starfi.
    Sú breyting, sem á sér stað í lífi aldraðra er þeir hætta þátttöku í atvinnulífi, hefur reynst mörgum erfið. Sumir hætta vinnu þegar vissum aldursmörkum er náð þrátt fyrir að þeir hafi enn mikla starfsorku. Aðrir verða að hætta vegna heilsubrests. Af hvaða orsökum sem starfslok verða er mikilvægt að aldraðir fái aðstoð til þess að aðlagast þeim. Í þessari grein er því einnig kveðið á um fræðslu og námskeiðshald hvað þetta varðar, svo og um réttindamál aldraðra almennt.

Um 45. gr.

    Hér er lögð áhersla á það að virkja aldraða til þátttöku í ákvörðunum sem varða þá sjálfa, hvort heldur um er að ræða einstaklinga eða samtök aldraðra.

Um 46. gr.

    Hér er lögð áhersla á það að aldraðir eigi rétt á allri almennri aðstoð, er frumvarpið kveður á um, með sama hætti og aðrir landsmenn en hvað varðar ýmis sérmál þeirra fari um þau eftir lögum um málefni aldraðra.

Um XII. kafla.

Um 47. gr.

    Greinin kveður á um skyldur félagsmálanefndar til að vinna að því að fötluðum séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þjóðfélagshópa jafnframt því sem þeim skulu sköpuð skilyrði til að lifa eðlilegu lífi. Um er að ræða almenna markmiðslýsingu í málefnum fatlaðra sem félagsmálanefndum ber að hafa að leiðarljósi og lögfest hefur verið í lögum um málefni fatlaðra.

Um 48. gr.

    Í gildandi lögum um málefni fatlaðra er ekki kveðið skýrt á um rétt fatlaðra til félagslegrar heimaþjónustu. Því er rétt að taka af tvímæli í þeim efnum, enda hafa flest sveitarfélög boðið fötluðum heimaþjónustu til jafns við aldraða. Þá kveður greinin á um að leitast skuli við að tryggja fötluðum hentugt íbúðarhúsnæði. Í lögum um málefni fatlaðra er fjallað um stofnanaþjónustu fyrir fatlaða, t.d. sambýli, en ekki kveðið sérstaklega á um húsnæðismál þeirra. Í lögum um Húsnæðisstofnun eru hins vegar ákvæði um sérstök lán til sveitarfélaga vegna byggingar leiguhúsnæðis fyrir öryrkja og hafa mörg sveitarfélög komið til móts við þarfir fatlaðra með leiguíbúðum. Í greininni er hvatt til þess að sveitarfélögin leitist með þessum hætti við að styrkja fatlaða til þátttöku í eðlilegu lífi.

Um 49. gr.

    Greinin felur félagsmálanefndum að sjá til þess að fatlaðir njóti almennrar þjónustu á vegum sveitarfélaga til jafns við ófatlaða eftir því sem framast er unnt. Þannig er gert ráð fyrir rétti fatlaðra til almennrar þjónustu í anda samskipunar og að ekki eigi að grípa til sérúrræða, nema nauðsyn krefji.

Um XIII. kafla.

Um 50. gr.

    Greinin er hugsuð sem hvatning til sveitarfélaga um að hafa framboð af félagslegu húsnæði.

Um 51. gr.

    Greinin felur í sér skyldu félagsmálanefnda til að útvega þeim íbúum sveitarfélagsins húsnæði sem ekki eru færir um það sjálfir. Ákvæðið er í samræmi við hið almenna ákvæði 11. gr. frumvarpsins um verkefni félagsmálanefndar, en húsnæðismál eru mikilvægur þáttur í þeirri aðstoð sem félagsmálanefndir eiga að veita skv. 7. tölul. 11. gr.
    Að baki skyldu félagsmálanefndar hvílir að sjálfsögðu sú forsenda að sveitarfélagið hafi tiltækt húsnæði. Hér er ekki nýmæli á ferðinni þar sem 1. gr. framfærslulaga hefur verið túlkuð og framkvæmd svo að sveitarfélögum beri skylda til að veita fólki úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda. Sú skylda er í samræmi við ákvæði 12. gr. frumvarpsins þar sem segir að sveitarfélag skuli veita aðstoð hverjum þeim íbúa sem ekki er fær um að sjá fyrir þörfum sínum og fjölskyldu sinnar. Með aðstoð er m.a. átt við hjálp til að útvega húsnæði.

Um 52. gr.

    Samkvæmt frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, sem nú liggur fyrir Alþingi, er gert ráð fyrir því að ráðstöfun félagslegra íbúða verði í höndum húsnæðisnefnda.
    Eðlilegt er að gera ráð fyrir tillögurétti félagsmálanefnda við úthlutun enda eru húsnæðismál snar þáttur í málefnum þess fólks sem leitar til félagsmálastofnana og hafa félagsmálaráð í stærstu sveitarfélögum því annast úthlutun leiguíbúða sveitarfélaga fram til þessa.

Um 53. gr.

    Samkvæmt lögum um húsaleigusamninga er skylt að kjósa húsaleigunefnd í hverjum kaupstað. Hlutverk hennar skal vera að fylgjast með framkvæmd húsaleigumála og afla upplýsinga um þau, hlutast til um að úttektarmenn séu dómkvaddir, gefa aðilum leigumála, sem þess óska, leiðbeiningar um ágreiningsefni og leitast við að sætta slíkan ágreining.
    Reynslan hefur orðið sú að húsaleigunefndir hafa ekki verið jafn virkar og reiknað var með við setningu laganna og dæmi eru þess að þær hafa jafnvel ekki verið kosnar. Eðlilegt er að verkefni af því tagi, sem lögin kveða á um, séu falin félagsmálanefndum. Bæði er að þekking á leigumarkaði og högum þess hóps, sem háður er framboði á leiguhúsnæði, ætti að vera til staðar hjá félagsmálanefnd eða starfsmönnum hennar. Enda sýnir reynslan að sá hópur er stór sem lendir í erfiðleikum með húsaleigumál sín og leitar með þau mál til félagsmálastofnana.

Um XIV. kafla.

Um 54. gr.

    Greinin gerir ráð fyrir því að heimilt sé að fela félagsmálanefndum lögbundin verkefni áfengisvarnanefnda, að hluta til eða að öllu leyti. Samkvæmt áfengislögum skulu áfengisvarnanefndir vera starfandi í öllum hreppum og kaupstöðum landsins. Fer um verksvið þeirra eftir sérstakri reglugerð nr. 595/1982 og nær það m.a. yfir ráðgjöf, forvarnir og aðstoð við drykkjusjúka. Í áfengislögum og reglugerð um áfengisvarnanefndir er hins vegar sérstakt heimildarákvæði til handa sveitarstjórn um að fela félagsmálaráðum hlutverk áfengisvarnanefndar, að fengnu samþykki ráðherra. Allmörg sveitarfélög hafa fært sér þessa heimild í nyt, t.d. Reykjavík. Í greininni er fólgin hvatning til sveitarstjórna um að fella aðstoð við drykkjusjúka og forvarnastarf í áfengismálum inn í almenna ráðgjöf og þjónustu við einstaklinga og fjölskyldur á vegum félagsmálanefnda.

Um 55. gr.

    Greinin kveður á um skyldur félagsmálanefndar til að stuðla að forvörnum í áfengis- og vímugjafamálum. Jafnframt er lögð áhersla á samstarf við aðra þá aðila sem koma að þessum málaflokki, t.d. lögreglu, skóla og heilbrigðisyfirvöld. Félagsmálanefndir eru einkar mikilvægur vettvangur í forvarnastarfi, ekki síst vegna náinna tengsla þeirra við börn og unglinga, auk þeirra sem þjást vegna misnotkunar áfengis.

Um 56. gr.

    Greinin kveður á um skyldur félagsmálanefnda til að hlutast til um að misnotendur áfengis eða annarra vímugjafa leiti sér viðeigandi meðferðar, auk þess sem fjölskyldum þeirra sé veitt ráðgjöf og hjálp eftir því sem við á. Vitað er að margir misnotendur vímugjafa leita eftir félagslegri aðstoð og því verður að telja félagsmálanefndir eðlilegan vettvang þess íhlutunarstarfs. Jafnframt fylgja fjölskylduráðgjöf og barnaverndarstarfi félagsmálanefnda vissar skyldur um aðstoð við aðstandendur áfengissjúklinga og misnotendur vímugjafa. Í þessum efnum á ákvæði 55. gr. um samstarf við lögreglu og aðra aðila einnig við, sbr. lög um meðferð ölvaðra manna og drykkjusjúkra.

Um 57. gr.

    Í greininni er hvatt til þess að félagsmálanefndir veiti þeim áfengissjúklingum og misnotendum vímugjafa, sem fengið hafa meðferð og læknishjálp, stuðning til að lifa eðlilegu lífi. Í því skyni að stuðla að félagslegri endurhæfingu er félagsmálanefndum eða öðrum aðilum heimilt að reka áfangastaði eða sambýli fyrir misnotendur.

Um XV. kafla.

Um 58. gr.

    Samkvæmt lögum um vinnumiðlun er öllum sveitarfélögum skylt að annast atvinnuleysisskráningu en hverju sveitarfélagi með 500 íbúa eða fleiri er skylt að annast vinnumiðlun. Jafnframt er kveðið svo á um að þar sem skylt er að reka vinnumiðlun skuli hún lúta sérstakri stjórn. Stjórn vinnumiðlunar skal skipuð a.m.k. þremur fulltrúum sveitarstjórnar ásamt fulltrúum frá samtökum verkafólks og atvinnurekenda. Eru henni ætluð mjög víðtæk verkefni í vinnumarkaðsmálum.
    Greinin gerir ráð fyrir því að stjórnum vinnumiðlunar og félagsmálanefndum sé skylt að hafa samstarf og samráð. Þetta er gert með hliðsjón af því, annars vegar að framkvæmd atvinnuleysisskráningar og vinnumiðlunar hefur mikið forvarnagildi fyrir starfsemi félagsþjónustunnar, hins vegar að víðast hvar utan Reykjavíkur, hefur starfsmönnum félagsþjónustunnar verið falin skráning atvinnulausra og vinnumiðlun.

Um 59. gr.

    Greinin heimilar sveitarstjórnum að fela félagsmálanefnd skráningu atvinnulausra og framkvæmd vinnumiðlunar að hluta. Hér er einkum um að ræða þjónustu við atvinnuleitendur og sérstaka þjónustu við unglinga, fatlaða og aldraða, sbr. lög um vinnumiðlun. Svo virðist sem óvíða hafi verið komið á fót stjórnum vinnumiðlunar í landinu svo sem vinnumiðlunarlögin gera ráð fyrir. Að svo miklu leyti sem vinnumiðlun er starfrækt hafa sveitarfélögin kosið henni vettvang í tengslum við félagsþjónustuna. Því verður að telja eðlilegt að heimila í löggjöf þá tilhögun sem sveitarfélögin hafa flest hver í reynd kosið. Margt mælir með slíkri tilhögun. Hluti þeirra sem eru á atvinnuleysisskrá (jaðarhópar á vinnumarkaði) eru gjarnan skjólstæðingar félagsþjónustunnar, auk þess sem vinnumiðlun er oft mjög mikilvægt úrræði í félagsþjónustunni. Atvinnumissi fylgir oft mikil fjárhagsleg og félagsleg röskun sem getur falið í sér þörf fyrir félagsráðgjöf, tímabundna fjárhagsaðstoð eða að félagsleg einangrun sé rofin með þátttöku í skipulögðu félagsstarfi. Þannig getur þjónusta við atvinnuleitendur verið samofin almennri félagsþjónustu svo hagkvæmt er að þjónustan sé ekki aðskilin.

Um 60. gr.

    Samkvæmt 22. gr. laga um málefni fatlaðra, nr. 41/1983, er kveðið á um að svæðisstjórnir í málefnum fatlaðra skuli fela sveitarfélögum, þar sem starfrækt er vinnumiðlun m.a. fyrir fatlaða, starfrækslu atvinnuleitar fyrir fatlaða. Greinin heimilar svæðisstjórnum, að fengnu samþykki sveitarstjórnar, að fela félagsmálanefnd umrædda atvinnuleit fyrir fatlaða. Á þetta að sjálfsögðu einungis við, hafi sveitarstjórn fært sér í nyt ákvæði 59. gr. frumvarpsins. Þess má geta að víða hafa svæðisstjórnir falið félagsmálastofnunum sveitarfélaganna starfrækslu atvinnuleitar fatlaðra, t.d. í Kópavogi, Hafnarfirði og á Akureyri.

Um XVI. kafla.

Um 61. gr.

    Í greininni felst að um starfshætti og starfslið félagsmálanefnda gildi almenn ákvæði sveitarstjórnarlaga. Einnig gildi ákvæði þeirra laga eftir því sem við á um skyldur og réttindi fulltrúa í félagsmálanefndum.
    Að öðru leyti gildi um þessi atriði ákvæði frumvarpsins.
    Um starfshætti félagsmálanefnda skal bent á að skv. 5. gr. er sveitarstjórn skylt að setja reglur um starfsemi nefndarinnar.

Um XVII. kafla.

Um 62. gr.

    Gert er ráð fyrir því að mál geti borið að félagsmálanefnd með tvenns konar hætti. Í fyrsta lagi að fyrir liggi umsókn frá einstaklingi eða fjölskyldu. Í öðru lagi fái félagsmálanefnd vitneskju á annan hátt um nauðsyn þess að veita fólki aðstoð. Slíkar upplýsingar geta borist með ýmsu móti, einkum frá öðrum opinberum aðilum, t.d. öðrum sveitarfélögum, skólum og aðilum heilbrigðisþjónustunnar en einnig frá öðrum aðilum, svo sem vinnustöðum, einstaklingum o.fl.
    Í hvoru tveggja tilvikum skal félagsmálanefnd veita sömu málsmeðferð, þ.e. taka mál til könnunar og athugunar eins fljótt og unnt er.

Um 63. gr.

    Áhersla er lögð á það að við öflun gagna og upplýsinga í málinu sé fyrst og fremst leitað til viðkomandi skjólstæðings. Áhersla er lögð á að við öflun gagna og upplýsinga í málinu sé fyrst og fremst leitað til viðkomandi skjólstæðings. Teljist nauðsynlegt að félagsmálanefnd afli sjálf upplýsinga frá öðrum skal skjólstæðingur að jafnaði hafður með í ráðum og samþykkja það.
    Hugsanlegt er að hvika þurfi frá ofangreindri meginreglu ef aðstæður skjólstæðings eru með þeim hætti að ekki geti orðið af samvinnu við hann. Er það lagt í vald félagsmálanefnda og starfsliðs þeirra að meta hvenær svo sé.

Um 64. gr.

    Með sama hætti og lögð er áhersla á samvinnu við skjólstæðing í upphafi málsmeðferðar, sbr. 63. gr. á það einnig við um meðferð málsins að öðru leyti. Sama gildir um ákvarðanatöku og er reiknað með því að gert verði samkomulag við skjólstæðing um það hvernig aðstoð til hans skuli háttað, t.d. þegar fjárhagsaðstoð á í hlut. Einnig hér þarf að gera þann fyrirvara að við vissar aðstæður getur e.t.v. ekki orðið af samvinnu við skjólstæðing við málsmeðferð. Sá fyrirvari getur falið það í sér að nauðsynlegt reynist í einstaka tilvikum að hefjast handa í máli einstaklings án vitneskju hans. Hér er haft í huga að félagsmálanefnd eða starfsmenn hennar hafi heimild til að kanna mál og undirbúa þjónustu, svo sem stofnanavist, án samþykkis skjólstæðings, ef þess gerist þörf í neyðartilvikum.
    Í 2. mgr. felst að verði talið nauðsynlegt að grípa til þvingunaraðgerða, svo sem innlagnar á sjúkrahús án samþykkis eða ráðstafana í barnaverndarmálum, skal með þau mál farið eftir sérlögum, sem veita slíkar heimildir, þar sem engin slík heimild er fyrir hendi samkvæmt frumvarpinu.
    Í 3. mgr. er lögð áhersla á það að skjólstæðingi sé kynnt niðurstaða máls eins fljótt og unnt er. Ef niðurstaða er umsækjanda óhagstæð skal hún skýrð og rökstudd og tilkynnt honum tryggilega. Ekki er lagt til að framgangsmátinn verði lögfestur umfram þetta, heldur lagt undir mat félagsmálanefndar eða starfsmanna að sjá um hvernig rökstuðningur og skýringar komist sem best til skila í hverju máli fyrir sig. Það er þannig ekki talið nauðsynlegt að niðurstaðan sé tilkynnt skriflega nema umsækjandi fari fram á það, enda sé niðurstaða máls honum óhagstæð. Ef um er að ræða skerðingu réttinda skal niðurstaðan hins vegar ávallt vera skrifleg og tilkynnt með sérstökum tryggilegum hætti, t.d. með ábyrgðarbréfi.

Um 65. gr.

    Mikilvægt er að lögfesta að skjólstæðingur eigi rétt á upplýsingum úr skráðum gögnum sem varða hans mál. Þó verður að setja þann fyrirvara á að slíkar upplýsingar stangist ekki á við trúnað gagnvart öðrum. Hér er fyrst og fremst um að ræða trúnað við þá sem veitt hafa upplýsingar, m.a. þegar sérfræðingar gefa trúnaðarupplýsingar, t.d. læknar, eða sérstakar ástæður eru til að vernda upplýsingagjafa og stöðu hans gagnvart þeim sem fjallað er um, t.d. börn gagnvart foreldrum.

Um 66. gr.

    Í greininni felast tvær mikilvægar reglur til að treysta réttaröryggi skjólstæðinga. Í fyrsta lagi sú að málsgögn, er varða persónulega hagi, séu geymd með þeim hætti að óviðkomandi fái þar ekki aðgang. Í öðru lagi er hér kveðið sérstaklega á um þagnarskyldu fulltrúa félagsmálanefndar og starfsmanna hennar. Enda þótt ljóst sé að fulltrúar félagsmálanefndar eru bundnir þagnarskyldu samkvæmt sveitarstjórnarlögum og lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og starfsmenn félagsmálanefnda þagnarskyldir samkvæmt síðargreindum lögum þótti engu að síður rétt að tilgreina sérstaklega í frumvarpinu þagnarskyldu á vettvangi félagsþjónustu til að leggja áherslu á mikilvægi hennar þar.

Um 67. gr.

    Mikilvægt er að starfsmenn félagsmálanefnda upplýsi aðila um rétt hans til málskots. Er þetta sérlega brýnt ekki síst með það í huga að í frumvarpinu er lagt til að skjóta megi ákveðnum málum til sérstakrar úrskurðarnefndar. Er þar um nýmæli að ræða sem kynna þarf sérstaklega í hverju einstöku máli.

Um 68. gr.

    Í greininni er kveðið á um nauðsyn samvinnu innbyrðis milli þeirra sem fara með félagsþjónustu sveitarfélaga eða verkefni sem henni tengjast, bæði hvað varðar almenn atriði og mál einstakra skjólstæðinga, til þess að tryggja að sem bestur árangur náist, sbr. einnig 5. tölul. 11. gr. frumvarpsins.
    Jafnframt er lögð áhersla á trúnað gagnvart skjólstæðingi.

Um XVIII. kafla.

Um 69. gr.

    Hér er lagt til að komið verði á fót sérstökum óháðum úrskurðaraðila, úrskurðarnefnd félagsþjónustu, til þess að treysta réttaröryggi skjólstæðinga félagsþjónustunnar.
    Eins og vikið er að í almennum athugasemdum frumvarpsins er ein forsenda rammalöggjafar, sem veita sveitarfélögum svigrúm til mats, sú að veita skjólstæðingum félagsþjónustunnar öruggan málskotsrétt. Með það í huga hve félagsmálaráðuneyti er ætlað veigamikið hlutverk við framkvæmd laganna þykir ekki rétt að ráðuneytið sé einnig úrskurðaraðili við málskot. Er hér einkum höfð í huga sú áhersla sem í frumvarpinu er lögð á leiðbeiningarhlutverk ráðuneytis og virkt eftirlit með framkvæmd félagsþjónustunnar sem ekki er fyrir hendi nú. Ráðuneytið kemur því til með, verði frumvarp þetta að lögum, að hafa það mikil afskipti af málaflokknum að það samræmist ekki grundvallarreglum um réttaröryggi að sá aðili fari einnig með úrskurðarvald við málskot. Því er lagt til að sérstakri nefnd, úrskurðarnefnd félagsþjónustu, verði falið úrskurðarvald í ákveðnum málum. Hér er ekki lagt til að komið verði á fót kostnaðarsamri stofnun heldur einungis nefnd sem hafi starfsaðstöðu í félagsmálaráðuneyti. Kostnaður greiðist úr ríkissjóði enda litið svo á að það sé skylda ríkisins að treysta réttaröryggi íbúa sveitarfélaga með málskotsrétti til aðila á vegum ríkisins.
    Einnig skal í þessu sambandi bent á að við framkvæmd Félagsmálasáttmála Evrópuráðs hefur sú athugasemd komið fram að Ísland fullnægi ekki 13. gr. samningsins þar sem kveðið er á um tryggan málskotsrétt einstaklinga við framkvæmd félagslegrar aðstoðar.

Um 70. gr.

    Eðli máls samkvæmt verður ekki öllum atriðum, er varða þjónustu og aðstoð, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
    Með hliðsjón af framangreindu er lagt til að eftirfarandi atriðum verði skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.
1.     Öllum atriðum er lúta að málsmeðferð, sbr. XVII. kafla frumvarps. Mikilvægt er að sá, sem á hlut að máli, geti ávallt fengið endurmetið hvort rétt hafi verið staðið að ákvörðun og ætti þar einnig að vera um aðhald að ræða fyrir þá sem vinna að félagsþjónustunni og ýta undir vönduð vinnubrögð.
2.     Öllum atriðum er varða rétt til þjónustu og aðstoðar skv. IV. kafla. Hér er annars vegar átt við að úrskurðarnefnd félagsþjónustu geti skorið úr um það hvort viðkomandi eigi rétt á aðstoð og/eða þjónustu og hins vegar í hvaða sveitarfélagi sá réttur sé.
        Í þessu felst hins vegar ekki að ráðið geti skorið úr um að málsaðili skuli fá tiltekna aðstoð eða þjónustu, sbr. það sem hér fer á eftir.
3.     Hvort samþykkt þjónusta og upphæð fjárhagsaðstoðar er í samræmi við staðbundnar reglur í hverju sveitarfélagi fyrir sig.
    Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að sveitarfélög setji reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og heimaþjónustu. Snúist umsókn um þá aðstoð eða þjónustu skal úrskurðarnefnd því skera úr um hvort reglum sveitarfélagsins hafi verið framfylgt. Sama á við hafi sveitarfélag sett reglur um aðra málaflokka frumvarpsins enda þótt það sé ekki skylt.
    Eins og áður er að vikið er þjónustu oft þannig farið að ekki hefði raunhæfa þýðingu að fela úrskurðaraðila að kveða á um að málsaðili skuli fá tiltekna aðstoð eða þjónustu. Þar verður því að láta við það sitja að ráðið taki til meðferðar hvort um rétt skv. IV. kafla sé að ræða og hvort rétt hafi verið staðið að við meðferð mála skv. XVII. kafla. Þegar um er að ræða úthlutun á íbúðum eða dagvistarrýmum eða öðrum úrræðum, sem skortur er á, verður vali félagsmálanefndar ekki áfrýjað til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

Um 71. gr.

    Lagt er til að þrír menn eigi sæti í úrskurðarnefnd félagsþjónustu, einn skipaður af Hæstarétti, sem sé lögfræðingur og oddamaður nefndarinnar, einn skipaður af félagsmálaráðherra og einn af Sambandi íslenskra sveitarfélaga.
    Til að tryggja að málsmeðferð taki ekki óhóflega langan tíma er lagt til að nefndin kveði upp úrskurð sinn í síðasta lagi innan þriggja mánaða frá því að því barst mál til úrskurðar.
    Þar sem gert er ráð fyrir að úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir á sviði stjórnsýslunnar verður þeim ekki skotið til ráðuneytis. Hins vegar verður þeim í öllum tilfellum skotið til almennra dómstóla.

Um 72. gr.

    Þar sem frumvarp þetta felur í sér miklar breytingar bæði hvað varðar sveitarfélög og ráðuneyti þykir nauðsynlegt að gildistaka eigi sér ekki stað fyrr en 1. janúar 1991.
    Hér er í fyrsta lagi átt við breytingar á nefndaskipan sveitarfélaga. Æskilegt hefði verið að gildistakan miðaðist við sveitarstjórnarkosningar vorið 1990 en sá frestur þykir of skammur. Reiknað er þó með því að við kosningu í nefndir sveitarfélaga vorið 1990 hafi sveitarfélögin hliðsjón af nýmælum frumvarpsins, verði það að lögum.
    Í öðru lagi eru hér hafðar í huga nauðsynlegar breytingar innan félagsmálaráðuneytis, þ.e. stofnun nýrrar deildar sem hafi málaflokk þennan undir höndum.

Um ákvæði til bráðabirgða.

    Hér er um nýja löggjöf að ræða og þykir því rétt að hún verði endurskoðuð að fimm árum liðnum frá gildistöku til þess að unnt verði að sníða af henni þá agnúa sem í ljós koma. Einnig er hér haft í huga að löggjöf á sviði félagsþjónustu þarf að vera í stöðugri endurskoðun vegna nýrra sjónarmiða sem skjóta ört upp kollinum á þessum vettvangi.