Frsm. minni hluta félmn. (Ingibjörg Sólrún Gísladóttir)
:
Virðulegur forseti. Á þskj. 1049 er að finna nál. frá minni hluta félmn. en að því áliti standa auk mín fulltrúar Framsfl., Jón Kristjánsson og Ingibjörg Pálmadóttir og fulltrúi Alþb. í félmn., Kristinn H. Gunnarsson. Í þessu nál. segir frá því að nefndin hafi fengið fjölmarga aðila á sinn fund og er kannski of langt mál að fara að telja það allt saman upp hér, en síðan segir í nál.:
,,Frumvarpið greinist í þrjá meginþætti. Í fyrsta lagi er lögð til breyting á stjórnsýslulegri stöðu og stjórn Húsnæðisstofnunar. Þessum breytingum er minni hlutinn algerlega andvígur.
Í öðru lagi er lögð til breyting á deildaskiptingu stofnunarinnar og að hönnunarvinnu á hennar vegum verði hætt og í þriðja lagi er lagt til að skyldusparnaður ungs fólks til húsnæðiskaupa verði afnuminn. Minni hlutinn er ekki efnislega andvígur því að gerðar verði breytingar á þessum þáttum. Minni hlutinn átelur engu að síður harðlega þau vinnubrögð sem viðhöfð hafa verið varðandi hönnunardeildina, bæði af hálfu félmrh. og meiri hluta stjórnar Húsnæðisstofnunar. Þannig tók meiri hluti stjórnarinnar þá ávörðun, og fór þar að tilmælum ráðherra, að leggja niður starfsemi hönnunardeildar, segja upp starfsfólki hennar og selja eigur og starfsemi áður en Alþingi hafði lokið umfjöllun um málið. Slíkur málatilbúnaður er með öllu óþolandi og í raun óvirðing við Alþingi.
Frv. gerir ráð fyrir því að fulltrúum aðila vinnumarkaðarins verði vikið úr stjórn Húsnæðisstofnunar og þar með höggvið á formlega aðild þeirra að stefnumörkun í húsnæðismálum. Húsnæðismál eru veigamikill þáttur kjaramála og hið opinbera húsnæðiskerfi er m.a. fjármagnað með kaupum lífeyrissjóðanna á skuldabréfum. Þessi skipan var tekin upp í tengslum við kjarasamninga á sínum tíma og engin sérstök rök til að breyta þessu fyrirkomulagi nú. Telur minni hlutinn að eins hefði mátt skoða hvort gera ætti breytingu á því hvaða aðilar tilnefna í stjórnina. Bendir minni hlutinn í því sambandi m.a. á umsögn Sambands ísl. sveitarfélaga en sveitarfélögin bera nú aukna ábyrgð á stjórn félagslega húsnæðiskerfisins.
Meginatriði frv. er þó án efa breytingin á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar. Nái hún fram að ganga er Húsnæðisstofnun ekki lengur sjálfstæð ríkisstofnun heldur lýtur boðvaldi ráðherra. Þessi breyting er í samræmi við þá tilhneigingu sem nú gætir hjá ráðherrum rikisstjórnarinnar, þ.e. að draga sem mest úr sjálfstæði ríkisstofnana og fyrirtækja og auka miðstýringu frá ráðuneytunum.
Þau rök hafa heyrst að félmrh. beri hina pólitísku ábyrgð á húsnæðismálunum og verði að hafa þau meðul sem til þarf til að fylgja henni eftir, þar á meðal beint boðvald yfir Húsnæðisstofnun. Stefna stjórnvalda í húsnæðismálum birtist í lögum um Húsnæðisstofnun en þau eru mjög ítarleg og vald og ábyrgð einstakra aðila vel skilgreint. Samkvæmt þeim ákveður ríkisstjórnin vexti af hverjum lánaflokki. Félmrh. ákveður skiptingu áætlaðs ráðstöfunarfjár milli einstakra lánaflokka og hann getur flutt það milli lánaflokka innan ársins svo nokkuð sé nefnt. Þá skipar ráðherra bæði framkvæmdastjóra og skrifstofustjóra stofnunarinnar. Síðast en ekki síst hefur ráðherra verulegt boðvald í þessum málaflokki með valdinu til að setja reglugerð.
Engin áþreifanleg dæmi liggja fyrir um að ráðherra og ríkisstjórn hafi ekki það vald sem þau þurfa til að koma fram stefnu sinni í húsnæðismálum. Fyrirhuguð breyting á stöðu Húsnæðisstofnunar innan stjórnsýslunnar er því vanhugsuð, illa rökstudd og gengur þvert á þá hugsun í nútímastjórnsýslu að dreifa valdi. Með þessari breytingu getur ráðherra gefið fyrirmæli um einstakar ákvarðanir Húsnæðisstofnunar auk þess sem hann hlýtur að verða áfrýjunaraðili um þær lánveitingar sem ákveðnar eru í stjórn stofnunarinnar. Með því að auka pólitískt vald ráðherra með þessum hætti yrðu innleiddir úreltir stjórnarhættir í rekstur þessarar lánastofnunar. Þessum breytingum er minni hlutinn algerlega andvígur og tekur þar undir sjónarmið stjórnar Húsnæðisstofnunar.
Þegar fyrirhugaðar eru jafnmiklar og víðtækar breytingar á lögum um húsnæðismál saknar minni hlutinn þess að ekki skuli bætt úr augljósum agnúum á húsnæðismálalöggjöfinni. Þar má í fyrsta lagi nefna að taka ætti upp skýrar heimildir um lán til endurbóta á félagslegu húsnæði, en nú liggja mörg hús í félagslega húsnæðiskerfinu undir skemmdum á sama tíma og ný eru byggð. Í öðru lagi ætti að breyta lánveitingum vegna kaupa á almennum kaupleiguíbúðum, en þung greiðslubyrði veldur því að lítill áhugi er fyrir þessum valkosti.
Minni hlutinn gerir tillögu um afdráttarlausar lagaheimildir í báðum þessum tilvikum og flytur tvær brtt. við frv. á sérstöku þskj.``
Þetta er sem sagt nál. minni hluta félmn. og undir það skrifa Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jón Kristjánsson, Kristinn H. Gunnarsson og Ingibjörg Pálmadóttir. Brtt. þær sem ég gat um hér áðan eru eins og segir á sérstöku þskj. og verður væntanlega gerð nánari grein fyrir þeim hér á eftir af þeim sem skrifa undir þetta nál. ásamt mér.
Ég vil hins vegar, virðulegur forseti, aðeins fjalla meira um þetta mál vegna þess að ég held að hér sé mjög stórt mál á ferðinni sem mikilvægt sé að þingmenn geri sér vel grein fyrir og viti hvað það er sem stendur til að samþykkja vegna þess að að mörgu leyti má segja að um stefnumarkandi ákvarðanir sé að ræða. Um er að ræða m.a. breytingar á skipulagi Húsnæðisstofnunar og er gert ráð fyrir því í 2. gr. þessa frv. að ráðherra ákveði með reglugerð, að fenginni tillögu húsnæðismálastjórnar, skipulag stofnunarinnar og þar á meðal skiptingu hennar í svið eða deildir. Út af fyrir sig er þetta ágætt og það er ekki þörf á því að kveða á um deildaskiptingu stofnana eins og þessarar í lögum. Það er eðlilegt að það sé gert með öðrum hætti þannig að sveigjanleiki þeirra sé meiri og þær geti betur aðlagað sig að því sem er að gerast. Út af fyrir sig er ágætt að breyta þessu en hins vegar er sá skafanki á þessari breytingu að samkvæmt 2. gr. á ráðherra að ákveða skipulagið með reglugerð, en nær hefði verið að ráðherra staðfesti tillögur stjórnar stofnunarinnar að skipulagi hennar. Mér finnst miklu eðlilegra að það sé stjórnin sem ákveði þetta skipulag heldur en að ráðherra geri það. Ef markmiðið er á annað borð að auka sveigjanleika stofnunarinnar og gera auðveldara að stjórna henni.
Þessu fylgir sú breyting, eins og segir í nál., að það á að leggja niður hönnunardeild Húsnæðisstofnunar. Hönnunardeildin er undirdeild hjá tæknideild og sér m.a. um að teikna félagslegar íbúðir og ýmislegt slíkt og liggur með teikningar á lager sem hægt er að kaupa hjá deildinni. Við höfum sagt að ekki sé óeðlilegt að gera á þessu breytingu og má geta þess að það hefur verið nokkur samdráttur hjá deildinni á undanförnum árum. Þótt hún hafi auðvitað verið mjög mikilvæg í fyrstu, þegar hún var sett á laggirnar til þess m.a. að móta staðla og móta vinnureglur varðandi teikningar, þá eru komnar svo margar stofur inn á markaðinn. Samkeppni hefur aukist og það hefur dregið úr starfsemi þessarar deildar. Þannig hefur orðið samdráttur í sértekjum deildarinnar vegna þess að sala á teikningum hefur minnkað. Það er talið að rekstrarkostnaður deildarinnar sé um 37 millj. á ári og tekjur um 29 millj. þannig að það er rekstrarhalli á þessari deild. Þess vegna höfum við ekki sett okkur upp á móti því að þessu verði breytt.
Skyldusparnaðurinn er annað mál sem minni hlutinn gerir í sjálfu sér ekki athugasemdir við vegna þess að það er mjög erfitt að standa gegn því að þetta sé lagt af, þetta skyldusparnaðarform, miðað við þær aðstæður sem uppi eru í samfélaginu í dag og miðað við hver reynslan af þessu sparnaðarformi er. Í dag er það þannig að allir 16--25 ára verða að greiða 15% af laununum í skyldusparnað og inni í þessu kerfi munu núna vera um 4,1 milljarður. Það er innláns- og innheimtudeild Húsnæðisstofnunar sem annast þennan skyldusparnað. Eftir því sem mér skilst þá fer meginhluti starfseminnar í að bregðast við kvörtunum þeirra sem telja að skyldusparnaður sem af þeim var tekinn hafi ekki skilað sér og það gerist ansi oft. Komið hefur í ljós þegar um gjaldþrot er að ræða hjá fyrirtækjum að þó að skyldusparnaður hafi verið tekinn af ungu fólki þá hefur honum ekki verið skilað inn.
Það munu vera um 3--4 ársstörf sem sparast hjá innláns- og innheimtudeild ef þetta verður lagt af og líklega um 7 störf hjá veðdeild Landsbankans. Sú aðferð sem hefur verið viðhöfð varðandi skyldusparnaðinn er mjög dýr aðferð til þess að afla lánsfjár fyrir Húsnæðisstofnun vegna þess að það eru geysilega margar færslur sem fylgja þessu. Þannig munu vera um 53 þúsund útborganir á ári út úr þessu kerfi. Það væri kannski í lagi ef þetta þjónaði vel þeim tilgangi að spara, þ.e. það fólk sem þarna leggur inn ætti einhverjar upphæðir þegar það kæmi síðan út á húsnæðismarkaðinn. Sú virðist hins vegar ekki vera raunin vegna þess að meðalinnistæða skyldusparenda er í dag um 60 þús. kr. en sparendur eru um 43 þús. talsins. Aðeins um 1.900 sparendur eiga meira en hálfa milljón inni í þessu kerfi eða 4,5% þeirra sem eiga þarna eitthvað inni. Það eru auðvitað slíkar upphæðir sem skipta einhverju máli þegar fólk kemur út á húsnæðismarkaðinn en ekki þessar lágu upphæðir sem eru þá kannski 60--100 þús. kr.
Þá hefur verið á það bent að fleiri og betri valkostir séu í boði til þess að spara. M.a. hefur verið vísað á húsnæðissparnaðarreikninga en í því sambandi vil ég vekja athygli hv. þm. á því að nú um síðustu áramót var lögunum um húsnæðissparnaðarreikninga breytt á Alþingi. Þau lög eru komin til framkvæmda og þýða að það hefur verið dregið mjög verulega úr mikilvægi þessa valkosts því það á smátt og smátt að draga úr þeim skattaafslætti sem fylgir þessum reikningum. Þetta verður í rauninni lítill valkostur fyrir þá sem vilja spara vegna íbúðarhúsnæðis. Ég held að þetta hafi átt að trappa niður, 25% af innleggi var frádráttarbært frá skatti í fyrra, það eru 20% í ár og á að lækka á næstu árum. Þó að vísað sé til betri valkosta í umræðum um það að leggja niður skyldusparnað á vegum Húsnæðisstofnunar, þá er líka búið að vega að þessum valkostum hér með lagasetningu stjórnarflokkanna á Alþingi þannig að það er orðið fátt um fína drætti.
Sumir hafa talað um það að hægt væri að breyta skyldusparnaðarkerfinu þannig að minnka innborgunina, lækka hlutfallið af laununum sem greiða ætti inn og fækka undanþágunum. Það yrðu þá fleiri sem ættu upphæðir þarna inni og erfiðara yrði að fá þetta greitt út. Í dag er það þannig að flestir sem eru í námi taka þessar upphæðir út, þeir fá undanþágu frá skyldusparnaðinum. Það er hins vegar mjög erfitt, miðað við þær reglur sem hafa verið settar um Lánasjóð ísl. námsmanna og hvernig hert hefur verið að öllu þar, að skylda námsmenn sem eiga í brösum með það að fjárfesta í námi sínu, skylda þá á sama tíma til að leggja fyrir til fjárfestingar í húsnæði síðar meir. Þetta er auðvitað eitthvað sem ekki gengur upp þannig að það bítur hvað í skottið á öðru.
Það sem er kannski aðalatriðið þegar kemur að húsnæðismálum ungs fólks þegar það kemur út á húsnæðimarkaðinn er auðvitað að aðstoða það við að komast í húsnæði á viðráðanlegu verði. Það er auðvitað hægt að gera bæði með hærri lánveitingum í fyrsta sinn út úr t.d. húsbréfakerfinu og eins er hægt að gera það með húsaleigubótum. Það er hægt að finna ýmsar leiðir til að aðstoða ungt fólk við að komast í húsnæði. Það þarf kannski ekki endilega að gerast með því að skikka það til að spara á þessum aldri til þess að það eignist síðar eigið húsnæði.
Sem sagt, þó að við sjáum auðvitað að þetta geti haft ýmsar afleiðingar, þá treystum við okkur ekki til þess að standa gegn því að þetta skyldusparnaðarkerfi, sé lagt af. Það má hins vegar benda á, af því að við erum að tala um afleiðingar þessa, að það kom m.a. fram hjá formanni Húsnæðisstofnunar á fundi hjá félmn. að hann bjóst við því að niðurlagning þessa kerfis, þ.e. skyldusparnaðar, mundi verða til einhverrar hækkunar á almennum vöxtum þar sem útgreiðslur úr kerfinu, sem verða líklega um 1,4 milljarðar fyrsta árið sem þetta kerfi verður lagt af, munu væntanlega ekki mynda nýjan sparnað heldur fara í eyðslu. Þetta gæti leitt til hækkaðra vaxta á hinum almenna markaði en óljóst hversu mikil sú hækkun yrði.
Þá má líka benda á þann galla á þessu að þegar fólk er núna í dag, við skulum segja þessir 1.800 sparendur sem eiga þarna um 500 þús. eða meira, þessi upphæð skiptir þá máli þegar þeir koma til Húsnæðisstofnunar eða bankanna og fá sig metna inn í húsbréfakerfið. Allt sem fólk á í handraðanum skiptir máli upp á greiðslumatið sem það fær. Þar af leiðandi er líklegt að þeir sem ekki hafa náð neinum slíkum húsnæðissparnaði fái lægra greiðslumat heldur en ella þannig að þessu fylgja auðvitað vissir gallar. En eins og ég segi, við treystum okkur ekki til þess að standa gegn þessari breytingu miðað við þær aðstæður sem uppi eru í samfélaginu.
Það sem er kannski stærsta málið í því sem hér er verið að gera er sú breyting á stjórnsýsulegri stöðu Húsnæðisstofnunar sem frv. gerir ráð fyrir. Það er að mínu mati stærsta málið í þessu og minni hlutinn í félmn. er algerlega andvígur þessari breytingu. Því er við að bæta að það hefur komið fram mikil andstaða við þessa breytingu hjá flestum þeim sem gefið hafa umsögn um frv. Í því sambandi langar mig hér til að vitna til álits eða athugasemda Húsnæðisstofnunar ríkisins við þetta frv. en þar segir með leyfi forseta:
,,Breytingar á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar samkvæmt frv. miða að því að draga úr sjálfstæði stofnunarinnar og auka áhrif félmrh. í yfirstjórn stofnunarinnar. Allir stjórnarmenn í húsnæðismálastjórn [sem eru 10 talsins] mæla gegn þessari breytingu sem þeir telja óæskilega. Rök húsnæðismálastjórnar eru m.a. þau að óeðlilegt sé að opinber lánastofnun sé undir beinni stjórn ráðherra, þar á meðal ákvarðanir um útlán, fjárhagsáætlanir, innra skipulag, gjaldskrár o.fl. Tvennt kemur hér til. Annars vegar að ekki er æskilegt að lánastofnun sé undir beinni stjórn ráðherra. Hins vegar að rekstur stofnunar sem þessarar er svo sérhæfður að vart er hægt að ætla ráðherra að hafa á honum kunnugleik. Engin dæmi eru um að lánastofnun hér á landi í seinni tíð hafi verið undir beinni stjórn ráðherra``, segir hér í umsögn Húsnæðisstofnunar.
Húsnæðisstofnun dregur saman þær breytingar sem gera á á lögunum með þessu frv. en þær eru eftirfarandi:
a. Lagt er til að orðalagið ,,sjálfstæð ríkisstofnun`` falli niður en þess í stað verði einungis kveðið á um að Húsnæðisstofnun ríkisins sé ríkisstofnun.
b. Fellt er út að stofnunin skuli hafa forustu í stefnumótun í húsnæðismálum en þess í stað kveðið á um að hún sé ráðgefandi fyrir félmrn. og önnur stjórnvöld.
c. Tekinn er út úr núverandi grein sá málsliður sem kveður á um að stofnunin fari með stjórn hins opinbera veðlánakerfis og þess í stað er stofnuninni falið að fara með þau verkefni sem ráðherra felur henni á sviði húsnæðismála.
Allar þessar breytingar miða að því að rýra sjálfstæði stofnunarinnar og auka vald félmrh.
Þeir tala hér um að þetta sé mikilvæg breyting sem þarna sé verið að gera með því að fella út að Húsnæðisstofnun sé sjálfstæð ríkisstofnun og gera hana einungis að ríkisstofnun. Þeir benda á að þau rök hafi komið fram að félmrh. hafi í einhverjum tilvikum sætt gagnrýni vegna framkvæmda í húsnæðismálum sem hafi verið á valdsviði Húsnæðisstofnunar ríkisins og ráðherrann því ekki þess umkominn að svara
fyrir það. Þeir harma auðvitað ef ráðherra hefur verið hafður fyrir rangri sök en segja síðan, eins og reyndar er sagt í nál. minni hlutans, að löggjöfin setji mjög skýran ramma um alla þessa hluti, um heimildir stofnunarinnar og um valdsvið hennar og valdsvið ráðherra. Þeir segja að þau sjónarmið sem kunna að liggja að baki við ofangreinda skipan mála, þ.e. hvernig löggjöfin skipar þessum málum, geti verið margvísleg. Í fyrsta lagi er rekstur lánastofnana sérhæfð starfsemi og vart hægt að ætla að heppilegt sé að slíkri starfsemi sé stýrt beint af Stjórnarráði eða ráðherra. Í öðru lagi er hér um að ræða starfsemi sem ríkið hefur tekið að sér án þess að bein rök liggi til þess að starfsemin sé í höndum ríkisins, a.m.k. gildir þetta um sjálf útlán þessara stofnana. Af þeim sökum kunna menn að sækjast eftir því að starfsemi þessi sé sem minnst háð stjórnmálalegum afskiptum og sem mest á viðskiptalegum grundvelli. Og þá segja þeir: ,,Í raun mælir margt fremur með því að sjálfstæði stofnunarinnar verði frekar aukið en að úr því verði dregið. Það er álit húsnæðismálastjórnar að færa ætti ákvarðanir um vexti af útlánum sjóðanna til húsnæðismálastjórnar jafnframt því sem löggjöfin um Byggingarsjóð verkamanna væri afdráttarlaus um það hvernig staðið skuli að fjármögnun á vaxtaniðurgreiðslu sjóðsins.``
Þeir vilja með öðrum orðum færa meira vald yfir til stofnunarinnar og auka sjálfstæði hennar og valdsvið.
Í tengslum við þetta einmitt, sjálfstæði Húsnæðisstofnunar og stöðu ríkisstofnana almennt í stjórnkerfinu, þá var mjög áhugaverð umræða í félmn. um þann eðlismun sem er á sjálfstæðum ríkisstofnunum annars vegar og ríkisstofnunum sem heyra beint undir ráðherra hins vegar. Varðandi þetta mál fékk nefndin á sinn fund þá Jón L. Arnalds héraðsdómara, Pál Hreinsson lögfræðing og Ragnar Aðalsteinsson hrl. sem allir hafa með einhverjum hætti velt þessum málum fyrir sér og þá fyrst og fremst fræðilega. Þetta var mjög í rauninni skemmtileg, fræðileg umræða sem átti sér stað þarna inni í félmn. og sem skýrði afskaplega margt varðandi þær tilhneigingar sem í gangi eru í ríkiskerfinu í dag. Þessir menn voru svo sem ekki allir sammála þeim sýndist sitt hvað. En allir lögðu þeir áherslu á að það væri afgerandi munur á stofnun sem héti bara ríkisstofnun eða stofnun sem héti sjálfstæð ríkisstofnun. Þeir töldu líka allir að það þyrfti að skilgreina áfrýjunarrétt í lögunum ef þeim yrði breytt með þeim hætti að sjálfstæði stofnunarinnar yrði minnkað. Þetta kom m.a. skýrt fram hjá Ragnari Aðalsteinssyni sem sagði einmitt í nefndinni að þennan áfrýjunarrétt þyrfti að skilgreina vegna þess að það væri óhjákvæmilega réttur borgarans að skjóta máli sínu ævinlega til æðra stjórnvalds og ef stofnunin lýtur beinu boðvaldi ráðherra þá eigi einstaklingar sem fái úrskurð sinna mála í stjórn Húsnæðisstofnunar að geta skotið málum til ráðherra til áfrýjunar. Þar erum við kannski komin með þetta pólitíska vald inn í málið sem stjórn Húsnæðisstofnunar varar við að ráðherra, hver sem hann nú er á hverjum tíma, geti haft jafnvel bein áhrif á útlán þessarar stofnunar.
Það var mjög athyglisvert að tala m.a. við Pál Hreinsson sem er lögfræðingur hjá umboðsmanni Alþingis. Hann lagði fram plagg í nefndinni þar sem hann gerði grein fyrir muninum á sérstakri og sjálfstæðri ríkisstofnun. Í þessu plaggi segir um sjálfstæðar ríkisstofnanir:
1. Einkennandi fyrir sjálfstæðar ríkisstofnanir er að ráðherra sá sem stofnunin heyrir stjórnsýslulega undir hefur ekki boðvald gagnvart stofnuninni umfram það sem lög mæla sérstaklega fyrir um.
2. Sjálfstæðum stofnunum er ávallt komið á fót með sérstökum lögum --- og það er auðvitað þannig með Húsnæðisstofnun. Það eru sérlög um Húsnæðisstofnun sem eru mjög ítarleg og kveða mjög á um valdsvið einstakra aðila.
3. Þær stofnanir sem uppfylla skilyrði 1 og 2 og taldar eru því sjálfstæðar geta verið mjög ólíkar innbyrðis. Þannig er hægt að halda því fram að þær séu í raun mjög missjálfstæðar. Enda þótt stofnun teljist sjálfstæð í skilningi stjórnsýsluréttar getur ráðherra haft veruleg áhrif um starfsemi hennar. Kemur það aðallega fram í eftirfarandi atriðum:
a. Ráðherra hefur samkvæmt lögum heimild til að setja reglugerð um starfsemi stofnunarinnar. Ræðst af lögum hve víðtæk völd ráðherra hefur að þessu leyti. --- Þetta gildir í húsnæðismálum. Ráðherra hefur heimild til að setja reglugerð og það er opin reglugerðarheimild í lögunum.
b. Lög mæla oft svo fyrir að ráðherra skipi æðstu starfsmenn sjálfstæðra stofnana. --- Þetta er t.d. hjá Húsnæðisstofnun, bæði varðandi framkvæmdastjórann og skrifstofustjórann.
c. Í lögum er stundum kveðið á um það að ráðherra þurfi að samþykkja vissar ákvarðanir sem stjórn sjálfstæðrar stofnunar tekur. Eru þetta oftast mjög þýðingarmiklar ákvarðanir í starfsemi sjálfstæðrar stofnunar. --- Þannig er þetta t.d. með vextina, það er ríkisstjórnin sem ákveður vextina af lánum Húsnæðisstofnunar en Húsnæðisstofnun gerir tillögur.
d. Loks kemur það fyrir að í lögum er kveðið á um aðrar heimildir til íhlutunar í málefni stofnunar en taldar eru upp í a.--c. liðum hér að framan.
4. Þar sem almennt stjórnsýslusamband er ekki á milli ráðherra og sjálfstæðrar stofnunar getur ráðherra t.d. ekki gefið stofnuninni fyrirskipun um úrlausn einstakra mála. Þá verður stjórnvaldsákvörðun sjálfstæðrar stofnunar heldur ekki kærð til ráðherra til endurskoðunar. --- Þetta þýðir m.a. það að ef einhver kærir úrskurð Húsnæðisstofnunar þá er það dómsmál og þá er það Húsnæðisstofnun sem er kærð en ekki ráðherra.
Þetta var hans útlistun á því hvað fælist í þessu hugtaki ,,sjálfstæð ríkisstofnun``. Hann rakti líka svolítið á fundi nefndarinnar hvernig þetta fyrirbæri hefði orðið til og sagði frá því að um síðustu aldamót, þá var hann ekki að tala um hér á landi heldur úti í Evrópu, hér í kringum okkur, hefði verið talið
óheimilt að stofna sjálfstæðar nefndir og ráð og stofnanir. Það hefði verið óheimilt, þar áttu allar nefndir og ráð að heyra beint undir ráðherra eða slík stjórnvöld. Því um leið og mynduð er sjálfstæð ríkisstofnun þá er verið að taka ákveðið vald undan ráðherra. Þetta sagði hann að við Íslendingar hefðum fengið reyndar frá Dönum. Þetta hefði verið óheimilt hér á landi líka, við hefðum fengið það frá Dönum. Síðar meir hefði komið upp í Þýskalandi tilhneiging til að breyta þessu og koma á fót sjálfstæðum ráðum og nefndum og stofnunum. Hann benti á það að þrátt fyrir að Húsnæðisstofnun heyrði ekki beint undir ráðherra með beinu boðvaldi þá væri ráðherra veitt umtalsvert vald gagnvart stofnuninni í þeim lögum sem um hana gilda. Hann lagði líka áherslu á að ef Húsnæðisstofnun væri sett undir ráðherra með beinum hætti eins og gert er ráð fyrir í frv. sem hér liggur fyrir þá væru allar ákvarðanir í stjórn Húsnæðisstofnunar kæranlegar til ráðherra nema annað væri tekið sérstaklega fram í lögunum. Ef ákvörðun væri tekin af lægra settu stjórnvaldi þá er það grundvallarregla að borgarinn á rétt á túlkun æðra setts stjórnvalds. Hann sagði að kæruréttur eins og þessi væri oft leystur með sérstökum kærunefndum. En ef ekki væri tekið á því í frv. sem hér liggur fyrir, sem ekki er gert, þá væri kærurétturinn til staðar. Hann taldi hins vegar að þetta ákvæði mundi fyrst og fremst koma til álita við túlkun nýrra laga og reglna.
Ragnar Aðalsteinsson vann á sínum tíma lögfræðilega athugun og álit á stöðu, valdsviði og ábyrgð Húsnæðisstofnunar ríkisins og húsnæðismálastjórnar. Þessi álitsgerð er frá árinu 1988 og er gerð samkvæmt ósk félmrn. á sínum tíma. Þessi álitsgerð er mjög athyglisverð og hún dregur upp mjög skýra mynd af þeim mun sem er annars vegar á ríkisstofnunum sem heyra beint undir ráðherra og sjálfstæðum ríkisstofnunum. Hann segir hér í þessari álitsgerð, með leyfi forseta:
,,Í 9. gr. stjórnarráðslaganna segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber og eignum á vegum þeirra stofnana. Þær stofnanir sem hér er vitnað til eru samkvæmt fræðikenningunni tvenns konar. Annars vegar stofnanir sem heyra beint undir viðkomandi ráðuneyti og lúta boðvaldi ráðherra og hins vegar stofnanir sem heyra ekki beint undir ráðherra í greindum skilningi heldur njóta meira sjálfstæðis en þó í mismunandi mæli, allt eftir sérstakri löggjöf um hverja þeirra.`` Þannig að það eru ekki allar sjálfstæðar stofnanir eins eða lúta ekki allar sömu reglum vegna þess að það eru sett sér lög um hverja og eina.
Þá segir hann: ,,Það sem einkennir hinn fyrri flokk [þ.e. ríkisstofnanir sem heyra beint undir ráðherra] er einkum að þau stjórnvöld sem hann fjallar um eru ósjálfstæð og er réttara að lýsa þeim sem hluta af skipan viðkomandi ráðuneytis.`` Ég vek athygli á því: Sem hluta af skipan viðkomandi ráðuneytis. Dæmi um þess háttar stofnanir eru: Vita- og hafnamálastofnun, vegamálastjóri, tollstjóri, Siglingamálastofnun ríkisins, Orkustofnun, Rafmagnsveitur ríkisins, Póstur og sími, Brunamálastofnun ríkisins og fleiri slíkar sem heyra beint undir ráðuneyti og eru eiginlega hluti af skipan viðkomandi ráðuneytis. Um þetta segir hann: ,,Ákvörðun þessara stjórnvalda verður skotið til ráðherra og ráðherra getur átt frumkvæði að ákvörðunum á sviði þessara stofnana og annarra sambærilegra.
Síðarnefndi flokkurinn`` --- og þá er ég komin að sjálfstæðu ríkisstofnunum --- ,,er ekki háður boðvaldi ráðherra á sama hátt og hinn fyrri. Í þessum flokki rúmast mjög ólík stjórnvöld, bæði að skipulagi og viðfangsefnum. Í fræðikenningunni hefur verið reynt að skipta þessum flokki í tvennt, annars vegar nefndir og ráð og hins vegar sérstakar stjórnarstofnanir. Þekkist þessi skipting í fræðikenningu stjórnarfarsréttar bæði hér á landi svo og í Danmörku og Noregi.``
Og hann segir: ,,Nefndir og ráð eru einkum þrenns konar, ráðgefandi nefndir, stjórnarnefndir og úrskurðarnefndir. Þessi stjórnvöld eru fjölskipuð eins og nafnið ber með sér og þau eru óháð ráðherra að vissu marki. Sjálfstæði þeirra er þó mismikið gagnvart ráðherra.`` Þarna kemur þetta aftur fram að sjálfstæðið er auðvitað mismikið og það fer eftir lögunum sem Alþingi setur, hvað þar er kveðið á um.
Svo kemur mjög athyglisverð setning að mínu mati, en þar segir: ,,Tilgangur með stofnun þeirra [þ.e. sjálfstæðra ríkisstofnana] er m.a. sá að fá aðra en embættismenn inn í stjórnsýsluna og auka fjölbreytni sjónarmiða. Talið er að ráðherrar geti ekki gefið slíkum stjónvöldum fyrirmæli um einstakar ákvarðanir enda þótt hann geti gefið almenn fyrirmæli um málsmeðferðarreglur sem fara skal eftir við ákvarðanir.`` Þetta tel ég einmitt að sé mikilvægt, að fá aðra en embættismenn inn í stjórnsýsluna sem er eitt af markmiðunum með sjálfstæði ríkisstofnana. Í því sambandi vil ég minna á það sem ég sagði hér í umræðunni um skýrslu utanrrh. en ein þeirra stofnana sem telst í dag vera sjálfstæð ríkisstofnun er Þróunarsamvinnustofnun. Hún lýtur sérstakri stjórn og er sjálfstæð ríkisstofnun.
Í skýrslu utanrrh. kom fram að hann fyrirhugar að leggja þá stofnun undir utanrrn., gera hana að deild í utanrrn. eða sérstakri skrifstofu í utanrrn. Skipa eitthvert þróunarsamvinnuráð sem í ættu sæti fulltrúar sem yrðu tilnefndir af ráðuneytunum. Einn frá hverju ráðuneyti. Og þá sér maður einmitt þetta að í stað þess að vera með stjórnarnefnd eins og er í dag þar sem fólk kemur frá ýmsum stöðum þá er hugmyndin sú varðandi Þróunarsamvinnustofnun að taka fólk úr ráðuneytunum sem situr í öllum nefndum og ráðum hvar sem borið er niður. Í því tilviki er um að ræða að fækka þeim sem að málunum koma.
Í álitsgerð Ragnars Aðalsteinssonar segir svo: ,,Sérstakar ríkisstofnanir eða sjálfstæðar stjórnarstofnanir, sem svo hafa verið nefndar, eru einnig innbyrðis misleitur hópur. Erfitt er að draga mörkin milli þessara tveggja flokka stjórnvalda og e.t.v. ókleift. Vegna þess hve réttarstaða þessara sérstöku ríkisstofnana er ólík verður þeim ekki öllum lýst sameiginlega heldur verður að líta til löggjafarinnar um hverja stofnun.`` Síðan segir hann að þrátt fyrir þetta sé rétt að benda á eftirfarandi einkenni sjálfstæðra stjórnarstofnana:
Í fyrsta lagi að um þær gildi sérlög, í öðru lagi að þær lúti sérstakri fjölskipaðri stjórn og í þriðja lagi að þær hafi sjálfstæðar tekjur og eignir. Hann segir síðan: ,,Rökin fyrir stofnun slíkra stjórnarstofnana utan hins almenna stjórnkerfis virðast einkum vera eftirfarandi`` --- ég var búin að nefna þetta með fleiri sjónarmið komi að:
,,Í fyrsta lagi. Stofnanirnar eru sjálfstæðari og óháðari en venjulegar ríkisstofnanir.
Í öðru lagi. Alþingi hefur beinni áhrif á stofnanir þessar en venjulegar ríkisstofanir.
Í þriðja lagi. Óskir um meira frjálsræði þar sem stofnun starfar á viðskiptalegu sviði.`` --- Það er auðvitað hluti af því sem varðar Húsnæðisstofnun.
,,Í fjórða lagi. Öðrum en embættismönnum gefst kostur á að hafa áhrif á stjónskipunina á afmörkuðu sviði.``
Helstu stofnanir sem þetta hefur gilt um eða þær stofnanir sem hafa verið sjálfstæðar ríkisstofnanir og hefur verið mikilvægt að halda sem slíkum hafa m.a. verið menningarstofnanir og ég held að það sjái hver maður mikilvægi þess. Það hefur nú kannski skýrst dálítið fyrir okkur á undanförnum dögum hve mikilvægt það hefði verið ef Ríkisútvarpið hefði verið sjálfstæðara en það er til að draga úr hinu beina boðvaldi og hinum beinu áhrifum ráðherra á slíkar stofnanir. Þetta hefur m.a. verið gert með Háskóla Íslands. Háskóli Íslands er orðin mjög sjálfstæð ríkisstofnun sem ráðherrar koma lítið sem ekkert nærri. Þetta er sem sagt tilhneiging sem er með menningarstofnanir. Þar getum við talað um háskólann, Ríkisútvarpið og Þjóðleikhúsið. Sama á við um banka, að bankar séu sem sjálfstæðastir og lúti ekki beint undir hið pólitíska vald. Menn hafa stundum talað um það hér að gera bankana að hlutafélögum til að draga úr hinu pólitíska valdi eins og hefur verið sagt, hinu pólitíska valdi þingmanna á þessar stofnanir sem sumir hafa talið uppsprettu spillingar eða óráðsíu í þessum bönkum. En hvað ætla menn að gera með hlufafélagaformið? Jú, þeir ætla að setja fulltrúa ráðherra inn í stjórnir þessara stofnana. Og hver er kominn til með að segja að það dragi úr fyrirgreiðslupólitíkinni og hinni meintu spillingu sem um er talað? Það er bara einn aðili sem tilnefnir inn og það er ráðherra úr einum tilteknum pólitískum flokki en ekki fjölskipuð stjórn lengur. Þá hefur þetta gilt m.a. um Tryggingastofnun ríkisins og ýmsar fleiri. Þetta gilti nú um Menningarsjóðinn en samt sem áður var það ráðherra sem var potturinn og pannan bak við það að leggja þá stofnun af og selja eigur hennar. Þetta var ein þeirra sjálfstæðu ríkisstofnana sem við sjáum núna að er horfin.
Ég nefndi Tryggingastofnun ríkisins. Maður sér auðvitað þá tilhneigingu í þeirri stofnun að tengja hana betur við ráðuneytið heldur en var og sú tilhneiging birtist í því að starfsmaður ráðuneytisins er formaður tryggingaráðs og þar með er reynt að ná beinum tengslum úr ráðuneytinu inn í Tryggingastofnun. Þannig að mér finnst sú tilhneiging að draga úr sjálfstæði þessara stofnana birtast m.a. í þessu.
Ýmis fyrirtæki hafa verið sjálfstæð ríkisfyrirtæki með sérstökum fjölskipuðum stjórnum sem kosnar hafa verið hér á Alþingi og þetta eru t.d. Síldarverksmiðjur ríkisins, Sementsverksmiðja ríkisins, Áburðarverksmiðja ríkisins, en nú stendur til að gera þetta allt saman að hlutafélögum og draga þar með úr áhrifum Alþingis á þessar stofnanir og draga að mínu mati að mörgu leyti úr sjálfstæði þeirra vegna þess að þær verða ekkert sjálfstæðari við það að heyra beint undir ráðherra. Mér finnst þess vegna að þessi breyting sem hér er verið að gera á Húsnæðisstofnun vera til marks um tilhneigingu sem er mjög sterk núna og það sem vekur athygli mína er að mér finnst hún mjög sterk í ráðuneytum Alþfl. Mér finnst hún mjög sterk í viðskrn., hún kemur fram líka í félmrn., þetta kemur fram í utanrrn. í skýrslu utanrrh. Mér finnst þetta dálítið sérkennileg tilhneiging og ég veit ekki einu sinni hvort þeir sem að henni standa eru fyllilega meðvitaðir um hana. En með þessu er verið að breyta fyrirtækjum og ríkisstofnunum smátt og smátt og vega að sjálfstæði þeirra. Ég held að þetta geti þýtt það sem m.a. mun gerast ef breytingin verður á Þróunarsamvinnustofnun og líka held ég með því að gera öll þessi fyrirtæki að hlutafélögum eins og núna er lagt til að færri komi að málum, vegna þess að ráðherrarnir hafa tilhneigingu til að sækja sér alltaf einhverja fulltrúa innan úr ráðuneytunum. Það eru alls staðar sömu mennirnir á fleti fyrir hvert sem litið er í stjórnkerfinu en þegar það er skipað hér á Alþingi þá held ég að það verði meiri breidd í stjórnum þessara stofnana. Fyrir þessu er auðvitað ákveðin hagkvæmnisrök. Menn telja að þessar stofnanir og fyrirtæki verði skilvirkari eins og sagt er með þessum hætti. Það kann svo sem vel að vera en það er ekki þar með sagt að þær verði eitthvað betri þó þær verði skilvirkari. Því ég held að það séu í því sérstök gæði sem mönnum hættir oft til að gleyma og meta ekki, að það séu sérstök gæði sem fylgja valddreifingu, sem fylgja ákveðnu sjálfstæði, sem kannski eru ekki alltaf alveg mælanleg eins og hagkvæmnin er nú aftur á móti oft.
Mér finnst þetta eiginlega vera alvarlegasti þáttur þessa frv. --- og eftir að hafa velt þessu mjög vel fyrir mér, það vil ég taka fram, ég velti þessu mjög vel fyrir mér og ég hef séð og skilið þau rök sem fram hafa komið hjá þeim sem telja að það þurfi að breyta þessu fyrirkomulagi og tengja þessar stofnanir, m.a. Húsnæðisstofnun, betur við ráðherra og auka yfirráð ráðherra --- ég hef velt þessum rökum fyrir mér og séð þau en ég hef hins vegar tekið þá afstöðu eftir að hafa hugsað þetta mál að þarna sé um vont mál að ræða. Þetta sé ekki til bóta og mun því greiða atkvæði gegn þessu frv.
