Ferill 258. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 258 . mál.

490. Frumvarp til laga

um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, o.fl. (innheimta sekta og punktakerfi vegna umferðarlagabrota).

(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996.)

I. KAFLI

Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940.

1. gr.

    Við 2. mgr. 52. gr. laganna bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Eigi skal þó veita lengri greiðslufrest en eitt ár frá því að sekt kemur til innheimtu.

2. gr.

    Við 54. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
    Sekt sem ekki er ákveðin af dómstólum skal afplánuð í varðhaldi.
    Sekt allt að 100.000 krónum sem sakborningur hefur skriflega gengist undir hjá lögreglustjóra afplánast með varðhaldi eftir meðfylgjandi töflu:

Sekt:

Vararefsing:

9.999 kr.      2 dagar
19.999 kr.      4 dagar
29.999 kr.      6 dagar
39.999 kr.      8 dagar
49.999 kr.      10 dagar
59.999 kr.      12 dagar
69.999 kr.      14 dagar
79.999 kr.      16 dagar
89.999 kr.      18 dagar
100.000 kr.      20 dagar

II. KAFLI

Breyting á umferðarlögum, nr. 50 30. mars 1987.

3. gr.

    Við 100. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
    Sektir allt að 100.000 krónum fyrir brot á lögum þessum og reglugerðum og reglum settum samkvæmt þeim skulu ákveðnar í reglugerð sem dómsmálaráðherra setur að fengnum tillögum ríkissaksóknara. Í reglugerðinni skal tilgreint hvaða tegunda brota hún tekur til og hvaða sekt og önnur viðurlög skuli koma fyrir hverja tegund brots. Heimilt er að víkja frá ákvæðum reglugerðarinnar ef veigamikil rök mæla með því.
    Þegar ákvörðun er tekin um sekt vegna brota á tveimur eða fleiri ákvæðum laga þessara eða reglugerða eða reglna settra samkvæmt þeim skal sektin vera samtala sekta vegna hvers brots um sig, enda rúmist refsingin innan sektarmarka almennra hegningarlaga.
    Veita má sakborningi allt að 25% afslátt af sektarfjárhæð sem lögreglustjóri hefur ákvarðað ef sakborningur greiðir sektina ásamt sakarkostnaði að fullu innan 30 daga frá dagsetningu sektarboðs eða undirritun sektargerðar sem sakborningur hefur gengist skriflega undir.

4. gr.

    Við 101. gr. laganna bætist ný málsgrein, er verður 2. mgr., svohljóðandi:
    Nú hefur maður á þriggja ára tímabili gerst sekur um þrjú eða fleiri brot á lögum þessum eða reglum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og náð tilteknum punktafjölda samkvæmt punktakerfi vegna umferðarlagabrota, og skal hann þá sviptur ökurétti í þrjá mánuði til viðbótar þeirri sviptingu ökuréttar sem við síðasta brotinu kann að liggja. Dómsmálaráðherra setur, að fenginni umsögn ríkissaksóknara, reglugerð um punktakerfi vegna umferðarlagabrota, þar á meðal um hvaða vægi einstök umferðarlagabrot skuli hafa í punktum talið við ákvörðun um beitingu sviptingar ökuréttar vegna uppsöfnunar punkta.

III. KAFLI

Breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991.

5. gr.

    Í stað 1. og 2. mgr. 115. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
    Nú berst lögreglustjóra kæra um brot sem hann hefur ákæruvald um skv. 28. gr. eða lögregla stendur mann að slíku broti og lögreglustjóri telur viðurlög við brotinu ekki fara fram úr sviptingu ökuleyfis allt að einu ári, upptöku eigna eða sekt að tiltekinni fjárhæð sem dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð að fenginni tillögu ríkissaksóknara, og getur lögreglustjóri þá bréflega, innan mánaðar frá því honum barst kæran, gefið sakborningi kost á að ljúka málinu með því að gangast undir hæfileg viðurlög ásamt greiðslu sakarkostnaðar. Gangist sakborningur undir ákvörðun viðurlaga hafa þau málalok sama gildi um ítrekunaráhrif og dómur, ef því er að skipta. Synji sakborningur þessum málalokum eða sinni þeim ekki skal tekin ákvörðun um saksókn eftir almennum reglum.

IV. KAFLI

Gildistaka.

6. gr.

    Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1997.

Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.

I. Inngangur.

    Í frumvarpi þessu eru lagðar til fáeinar lagabreytingar sem nauðsynlegar þykja til að gera meðferð sektamála, einkum hjá lögreglu, skilvirkari.
    Dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði 21. febrúar 1996 nefnd til að gera tillögur um úrbætur á innheimtu sekta og sakarkostnaðar. Nefndina skipuðu þeir Sigurður T. Magnússon héraðsdómari og var hann jafnframt formaður nefndarinnar, Þorsteinn A. Jónsson, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Ástráður Karl Guðmundsson, deildarstjóri í fjármálaráðuneyti, Kjartan Þorkelsson, sýslumaður á Blönduósi, Stefán Hirst, skrifstofustjóri hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, og Árni Hauksson verkfræðingur. Nefndinni var ætlað að líta til allra þátta meðferðar sektamála, svo sem sektarákvæða í lögum, þvingunarúrræða, innheimtuferilsins alls og upplýsingakerfa sem tengjast innheimtu sekta.
    Nefndin skilaði 25. nóvember 1996 ítarlegri skýrslu um endurskoðun á ákvörðun og innheimtu sekta og er hún birt sem fylgiskjal I með frumvarpinu. Þær lagabreytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru byggðar á tillögum nefndarinnar og eru þær liður í heildarendurskipulagningu á meðferð sektamála.
    Eins fram kemur í skýrslunni er sektum beitt sem refsingu við brotum sem ekki eru talin meðal þeirra alvarlegustu. Sektum er eins og öðrum tegundum refsinga ætlað að hafa bæði almenn og sérstök varnaðaráhrif. Til þess að sektarrefsingar hafi tilætluð varnaðaráhrif þarf innheimta sekta að vera skilvirk þannig að brotamenn geti gengið að því vísu að refsingunni verði framfylgt samkvæmt meginefni sínu eða með afplánun vararefsingar. Ómarkviss og árangurslítil innheimta sekta sem jafnvel er mismunandi milli umdæma brýtur gegn jafnræði borgaranna og grefur undan réttlætiskennd þeirra og trú á réttarvörslukerfinu.
    Í skýrslu nefndarinnar var m.a. fjallað um eftirfarandi úrræði til að ná fram skilvirkari meðferð sektamála og árangursríkari innheimtu:
—    Samræmingu á ákvörðun og innheimtu sekta milli embætta.
—    Tölvuvæðingu á allri málsmeðferð sektamála.
—    Staðlaðar refsingar við umferðarlagabrotum.
—    Afslætti af fésektum fyrir umferðarlagabrot ef greitt er innan tiltekins frests.
—    Lögbundnar vararefsingar við umferðarlagabrotum.
—    Lögveð til tryggingar sektum fyrir umferðarlagabrot.
—    Innheimtu fyrir milligöngu launagreiðanda.
    Nefndin lagði fram ítarlegar tillögur um heildarendurskipulagningu á framkvæmd álagningar og innheimtu sekta, þar á meðal um samræmingu á meðferð sektamála í öllum umdæmum landsins og þróun tölvukerfis fyrir meðferð sektamála frá því að kæra berst og þar til sekt hefur verið greidd eða vararefsing afplánuð.
    Nefndin gerði þar að auki tillögur um nokkur þýðingarmikil nýmæli í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, umferðarlögum, nr. 50/1987, og lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991. Af niðurstöðum nefndarinnar má draga þá ályktun að sá lagagrundvöllur sem sektarrefsingar eru byggðar á hér á landi þarfnist ekki grundvallarbreytinga heldur megi áfram byggja á honum með þeim lagfæringum sem lagðar eru til í þessu frumvarpi.
    Með lögum nr. 84/1996, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, var saksókn færð til lögreglustjóra í auknum mæli og eftir gildistöku laganna 1. júlí 1997 munu þeir fara með ákæruvald í málum vegna allra sérrefsilagabrota. Sektanefndin lagði megináherslu á meðferð sektamála hjá lögreglu enda er flestum málum vegna sérrefsilagabrota lokið með sektarákvörðun.
    Í umferðaröryggisáætlun sem samþykkt var á Alþingi í febrúar 1996 var það markmið sett að fækka alvarlegum umferðarslysum hér á landi um 20% fyrir lok ársins 2000. Ljóst er að ýmissa úrræða er þörf til að þetta markmið náist svo sem að fækka umferðarlagabrotum með því að auka þann varnað sem sektum og öðrum viðurlögum er ætlað að veita. Fyrir liggur að stærsti hluti mála sem lokið er með ákvörðun sektar er til kominn vegna umferðarlagabrota. Sektanefndin lagði því í tillögum sínum sérstaka áherslu á umferðarlagabrot.
    Sektanefndin taldi ljóst að virkari löggæsla og ný löggæsluúrræði í umferðinni, svo sem notkun ljósmyndavéla á gatnamótum, muni ekki ná þeim tilgangi að draga úr brotum og auka umferðaröryggi ef auknum fjölda upplýstra brota verður ekki mætt með skilvirkri tölvuvæddri innheimtu sekta. Til að mæta þessum sjónarmiðum er í frumvarpinu lagt til að lögfest verði sérákvæði sem ætlað er að einfalda meðferð slíkra mála, hvetja sakborninga til að greiða sektir fyrr og gera innheimtu sekta réttlátari, skilvirkari og jafnframt hagkvæmari.
    Svipting ökuréttar eru þau viðurlög við umferðarlagabrotum sem mest varnaðaráhrif hafa og þau koma jafnar niður á sakborningum en sektir. Samkvæmt umferðarlögum kemur svipting ökuréttar þó aðeins til greina ef maður hefur orðið sekur um mjög vítaverðan akstur eða ef telja verður varhugavert að hann stjórni vélknúnu ökutæki. Sviptingu ökuréttar verður því vart að óbreyttum lögum beitt ef um er að ræða síendurtekin brot á umferðarlögum sem ekki teljast þó stórfelld.
    Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til það nýmæli í umferðarlögum að heimild verði veitt til setningar reglugerðar um punktakerfi fyrir umferðarlagabrot. Þá er mælt fyrir um það í frumvarpinu að þegar ökumaður hefur fengið tiltekinn fjölda punkta skuli hann sviptur ökurétti í þrjá mánuði. Gert er ráð fyrir að punktakerfið tengist ökuferilsskrá sem tekin verði upp samkvæmt heimild í 2. mgr. 52. gr. umferðarlaga og hvert umferðarlagabrot samsvari tilteknum fjölda punkta. Punktakerfinu er ætlað að tryggja að síbrotamenn í umferðinni sem ekki láta sér segjast við sektir verði sviptir ökurétti tímabundið.
    Punktakerfi vegna umferðarlagabrota hefur verið tekið upp í ýmsum myndum í Bandaríkjunum, Kanada, Japan, Ástralíu, Bretlandi, Þýskalandi og víðar og hefur hvarvetna verið talið fækka umferðarlagabrotum og draga verulega úr slysatíðni. Í Noregi eru uppi hugmyndir um að taka slíkt punktakerfi upp. Telja verður fullvíst að skilvirk beiting slíks úrræðis muni samhliða skilvirkari innheimtu sekta skapa þann varnað að umferðarlagabrotum og þar með umferðarslysum fækki hér á landi.
    Sektanefndin gaf ríkissaksóknara, Rannsóknarlögreglu ríkisins, Fangelsismálastofnun ríkisins og Lögregluskóla ríkisins kost á að koma á framfæri sjónarmiðum varðandi ákvörðun og innheimtu sekta og bárust greinargerðir frá öllum þessum aðilum. Þá sendi nefndin öllum lögreglustjórum landsins spurningalista í 24 liðum um ákvörðun og innheimtu sekta. Svör bárust frá 23 af 27 lögreglustjórum og nýtti nefndin sér þau við mótun tillagna.

II. Ákvörðun og innheimta sekta að gildandi rétti.

    Ákvæði sem leggja sektarrefsingar við brotum er að finna í a.m.k. 230 lögum. Lagaákvæði þessi eru af margvíslegum toga en venjan er að skipta þeim í tvo flokka, annars vegar sektarákvæði almennra hegningarlaga og hins vegar sérrefsilagaákvæði. Meginreglan er sú að sektir eru ákvarðaðar fyrir dómi en undantekningarnar frá þeirri reglu eru svo margar að fullvíst má telja að lögreglustjórar og önnur stjórnvöld taki meiri hluta sektarákvarðana. Flokka má sektargerðir eftir því hver fer með sektarvaldið með eftirfarandi hætti:
    Sektir ákveðnar í dómi:
    Viðurlagaákvarðanir skv. 124. gr. laga um meðferð opinberra mála.
    Dómar skv. 135. gr. laga um meðferð opinberra mála.
    Sektargerðir lögreglustjóra skv. 2., sbr. 3. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála:
    Samkvæmt sektarboði/sátt. – Brot sem ekki fara á sakaskrá.
    Samkvæmt lögreglustjórasátt. – Brot sem fara á sakaskrá.
    Sektargerðir lögreglumanna skv. 1. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála.
    Sektargerðir annarra stjórnvalda. – Ýmis sérlög.
    Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, annast lögreglustjórar innheimtu sekta. Í skýrslu sektanefndarinnar er áætlað að um 35 ársverk séu unnin á lögreglustjóraembættunum við álagningu og innheimtu sekta og kostnaður við meðferð sektamála gróflega áætlaður um 100 m.kr. Þá er áætlað að árlega innheimtist sektir að fjárhæð um 150 m.kr.
    Einnig kemur fram í skýrslunni að tölvuvinnsla sektamála geti sparað um 18% af vinnuafli við málsmeðferðina og afsláttur af sektarfjárhæðum og lögbundnar vararefsingar um 12% til viðbótar. Samtals gæti því vinnusparnaður vegna þessara tveggja þátta orðið um 30%. Enda þótt um gróft mat sé að ræða gefa þessar tölur vísbendingu um að endurskoðun á þessum þáttum sektarmeðferðar geti leitt til umtalsverðrar hagræðingar.
    Ef frumvarp þetta nær fram að ganga og umrædd hagræðing verður að veruleika gæti skapast möguleiki á að færa allt að 10 starfsmenn lögregluembætta úr innheimtu sekta í almenna löggæslu eða sérstök aðkallandi verkefni.

III. Helstu nýjungar í frumvarpinu.

    Sem fyrr segir er frumvarpið til komið vegna væntanlegrar heildarendurskipulagningar á meðferð sektamála, einkum hjá lögreglu. Helstu nýjungar sem frumvarpið felur í sér eru eftirfarandi:
    Hámarksfrestur til greiðslu sektar sem lögreglustjóri getur samið við sakborning um verði eitt ár.
    Vararefsing vegna sektarrefsinga allt að 100.000 kr. verði lögbundin og heimilað að sakborningur geti skriflega gengist undir slíka vararefsingu ásamt sekt hjá lögreglustjórum.
    Lögfest verði heimild til að staðla refsingar og önnur viðurlög við brotum á umferðarlögum.
    Lögfest verði ákvæði um að við ákvörðun refsinga vegna tveggja eða fleiri umferðarlagabrota skuli beitt fullkominni samlagningu sekta.
    Lögfest verði heimild til að veita 25% afslátt af sektum vegna umferðarlagabrota ef greitt er innan 30 daga frá því að sektin var lögð á.
    Tekið verði upp punktakerfi vegna umferðarlagabrota og lögfest að beitt skuli sviptingu ökuréttar vegna uppsafnaðra punkta samkvæmt punktakerfi.
    Heimildir lögreglustjóra til að bjóða sakborningi að ljúka máli með greiðslu sektar og öðrum viðurlögum skv. 1. og. 2. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála verði sameinaðar í eitt ákvæði.

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. gr.

    Í 1. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga er kveðið á um að veita megi sakborningi allt að sex mánaða frest til greiðslu sektar. Í flestum málum er þessi frestur ákveðinn fjórar vikur. Þessi frestur þýðir í raun að ekki kemur til neinna fullnustuúrræða fyrr en að honum liðnum, þ.e. fjárnám verður ekki gert eða vararefsing afplánuð.
    Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga er lögreglustjórum heimilt að leyfa að sekt sé greidd með afborgunum. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um hámarkstíma sem dreifa má afborgunum á. Í reynd hafa afborgunarsamningar verið gerðir til nokkurra ára ef um mjög háar sektir hefur verið að ræða. Lengd slíkra samninga takmarkast þó ávallt af fyrningarreglum 83. gr. a í almennum hegningarlögum en fyrningarfrestur sekta er 5 ár ef sektin er 20.000 kr. eða hærri en 3 ár ef sekt er lægri.
    Telja verður afar óæskilegt að lögreglustjórar semji um mjög langa greiðslufresti jafnvel þótt tryggingar séu settar fyrir greiðslum þar sem lögreglustjóraembættum er ekki ætlað að vera lánastofnanir og þau eru illa í stakk búin að innheimta afborganir samkvæmt slíkum samningum.
    Í 1. gr. frumvarpsins er því lagt til lögreglustjórum verði ekki heimilað að semja um afborganir á sektum til lengri tíma en eins árs. Upphaf þessa frests miðast við það tímamark þegar sektin kemur til innheimtu. Ef sektin er endanlega ákveðin af lögreglustjóra miðast upphaf frestsins við það tímamark þegar sakborningur gengst skriflega undir greiðslu sektarinnar hvort sem hún er síðan til innheimtu hjá einu eða fleiri lögreglustjóraembættum. Fresturinn lengist ekki þótt málið sé sent á milli umdæma. Ef sektin er endanlega lögð á af öðru stjórnvaldi eða fyrir dómi miðast upphaf frestsins við það tímamark þegar sektin kemur til innheimtu hjá þeim lögreglustjóra sem fyrstur fær hana til innheimtu.

Um 2. gr.

    Með 2. gr. frumvarpsins er ætlunin að lögbinda vararefsingar vegna sekta að fjárhæð allt að 100.000 kr. sem sakborningur gengst skriflega undir hjá lögreglustjóra. Í ákvæðinu felst að þegar sakborningur fellst á boð lögreglustjóra um að ljúka máli með því að gangast skriflega undir greiðslu sektar með formlegri lögreglustjórasátt gangist hann jafnframt undir þá vararefsingu sem að lögum fylgir sektinni. Ef sekt greiðist ekki verður vararefsing því fullnustuð án atbeina dómstóla. Um nýmæli er að ræða og er fyrirmynd ákvæðisins sótt í dönsku hegningarlögin.
    Vararefsing er eins og nafnið bendir til einungis ætlað að vera til vara ef refsing í formi sektar nær ekki fram að gagna. Afplánun vararefsinga með varðhaldi eða fangelsisvist er neyðarúrræði sem ekki er rétt að grípa til nema önnur úrræði hafi ekki dugað til að knýja fram greiðslu sektar. Sjaldan kemur til þess í reynd að vararefsing sé fullnustuð en hún er engu síður nauðsynlegt þvingunarúrræði.
    Vararefsing verður ekki að gildandi rétti ákvörðuð af lögreglustjórum samhliða ákvörðun um sektarrefsingu skv. 2. og 3. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála. Því hefur reynst nauðsynlegt að gefa út ákærur í málum þar sem lögreglustjórasátt hefur verið gerð en sekt ekki greiðst. Útgáfa ákæra í slíkum málum hefur haft það eina markmið að fá ákvörðun um vararefsingu með dómi eða viðurlagaákvörðun.
    Sá megingalli er á núverandi framkvæmd að fyrri sektarákvörðun og önnur viðurlög, svo sem svipting ökuréttar, falla niður þegar ákæra er gefin út og ber þá að má þessar refsiákvarðanir af sakaskrá. Þessi framkvæmd getur valdið ýmiss konar vandkvæðum við ákvörðun refsinga, svo sem vegna samspils eldri refsiákvarðana og yngri, ítrekunaráhrifa, brotasamsteypu, ákvörðunar hegningarauka o.fl. Þá skapar framkvæmdin óvissu um hvernig fara eigi með innborganir sem búið er að greiða inn á sektir samkvæmt lögreglustjórasáttum. Þessi framkvæmd er sakborningi sem búinn er að játa brot sitt og gangast undir greiðslu sektar lítt skiljanleg og felur í sér óheppilegan tvíverknað við ákvörðun refsingar.
    Útgáfa ákæra í þeim tilvikum þegar sakborningur hefur þegar gengist undir tiltekna refsingu hefur mikla vinnu í för með sér fyrir starfsmenn lögreglustjóraembætta, við bætist vinna við birtingu ákæra, þingfestingu mála og saksókn. Jafnframt eykur þetta annir dómstóla.
    Í 2. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála er að finna heimild til að ljúka máli með lögreglustjórasátt. Ef lögreglustjóri telur að viðurlög við broti fari ekki fram úr sviptingu ökuréttar allt að einu ári, upptöku eigna eða sekt að tiltekinni fjárhæð getur hann boðið sakborningi að ljúka málinu með því að gangast undir hæfileg viðurlög. Ef sakborningur játar brot sem er þess eðlis að það fer á sakaskrá er sakborningi boðið að gangast skriflega undir ákvörðun sektar og sakarkostnaðar. Slík lögreglustjórasátt er aðfararhæf. Samkvæmt reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992 er hámarksfjárhæð sektar sem heimilt er að gera sátt um hjá lögreglustjóra 75.000 kr. en ef frumvarpið verður að lögum er gert ráð fyrir að þessi fjárhæð verði hækkuð í 100.000 kr.
    Eftirfarandi rök eru fyrir því að heimila að sakborningur gangist undir vararefsingu hjá lögreglustjóra samhliða sekt í máli sem heimilt er að ljúka með lögreglustjórasátt:
—    Ekki er um að ræða eiginlega refsiákvörðun heldur sátt um að ljúka máli með tiltekinni sektarrefsingu án ákæru og dóms.
—    Sakborningur sem handtekinn hefur verið í þágu rannsóknar opinbers máls á rétt á að hafa samband við lögmann eða talsmann sinn þegar eftir handtöku, sbr. 1. mgr. 32. gr. laga um meðferð opinberra mála. Þá er sakborningi á öllum stigum opinbers máls óskylt að svara spurningum sem varða refsiverða hegðun sem honum er gefin að sök.
—    Sakborningur getur ávallt neitað sök, neitað að gangast undir greiðslu sektar eða neitað að gangast undir tiltekna vararefsingu. Sakborningur á því alltaf kost á venjulegri málsmeðferð fyrir dómi þó að ákvörðun vararefsingar sé það eina sem hann sættir sig ekki við.
—    Sakborningur á þess ávallt kost að greiða sekt til að komast hjá frjálsræðisskerðingu.
    Ákvæðinu er einungis ætlað að taka til tiltölulega lágra sekta með tiltölulega stutta vararefsingu. Þá er ákvæðinu einungis ætlað að taka til sekta sem sakborningur gengst undir hjá lögreglustjórum í málum sem heimilt er að ljúka með þeim hætti samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála. Ætla má að réttaröryggi sé vel tryggt við meðferð mála hjá lögreglu enda eru í lögum um meðferð opinberra mála fjölmörg ákvæði sem tryggja eiga réttláta málsmeðferð hjá lögreglu og sakborningur á sem fyrr segir þess ávallt kost að málið gangi til dómstóla ef hann er ósáttur við þá sekt sem honum er boðið að gangast undir eða við þá vararefsingu sem sektinni fylgir.
    Lengd vararefsinga samkvæmt frumvarpinu styðst í stórum dráttum við viðmiðunartöflu yfir vararefsingar sem notuð er í héraðsdómi Reykjavíkur en samkvæmt henni er vararefsing vegna 100.000 kr. sektar 20 daga varðhald eða 5.000 kr. fyrir hvern varðhaldsdag. Enda þótt sakborningur geti ekki valið að afplána vararefsingu verður að miða við að fjárhæð sektar að baki hverjum varðhaldsdegi sé ekki svo há að sakborningur sjái sér hag í að afplána varðhaldsrefsingu fremur en að borga sektina.
    Ef sektarákvörðun tekur til fleiri en eins brots sem hvert um sig varðar lægri sekt en 100.000 kr. en sekt vegna allra brotanna er hærri verður vararefsing ekki ákveðin á grundvelli þessa ákvæðis. Ákvæðið útilokar hins vegar ekki að slíkum málum verði lokið með fleiri en einni lögreglustjórasátt þar sem sakborningur gengst undir lægri sekt en 100.000 kr. í hverju máli og jafnframt vararefsingu vegna hvers brots í samræmi við ákvæði frumvarpsins.
    Nauðsynlegt er að skýrt komi fram í lögreglustjórasátt hvaða vararefsingu það varðar ef sekt greiðist ekki innan tiltekins tíma og á hvaða lagaheimild vararefsingin byggir. Einnig þarf þar að koma fram að um endanlegar lyktir málsins sé að ræða. Undir þetta allt þarf sakborningur að rita.
    Gengið er út frá að ef sakborningur neitar að gangast undir vararefsingu vegna sektar hjá lögreglustjóra verði málinu ekki lokið með lögreglustjórasátt heldur fari í ákærumeðferð.

Um 3. gr.

    Með 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að sektarrefsingar vegna umferðarlagabrota verði staðlaðar í ríkara mæli en nú er með þeim hætti að sektir fyrir tiltekin brot allt að fjárhæð 100.000 kr. verði tilteknar í reglugerð sem verði bindandi fyrir lögreglu og dómstóla. Þó verði heimilt að víkja frá staðlaðri refsingu til hækkunar eða lækkunar ef veigamikil rök mæla með því.
    Alkunn staðreynd er að í flestum málum er sekt ákveðin án nokkurs tillits til greiðslugetu og jafnvel eftir taxtabundnum sjónarmiðum, svo sem vegna umferðarlagabrota og fíkniefnabrota.
    Eins og fyrr greinir eru fyrirmæli í 51. gr. almennra hegningarlaga um að við ákvörðun á fjárhæð sektar skuli höfð hliðsjón af tekjum og eignum sakbornings, afkomu hans o.fl. Regla þessi er sjaldnast framkvæmanleg þar sem allt of tímafrekt og kostnaðarsamt yrði að kanna ofangreind atriði í öllum málum auk þess sem áhrif efnahags og greiðslugetu hljóta að fara þverrandi, því veigaminni sem brotin eru.
    Þegar um er að ræða brot sem refsað er fyrir með tiltölulega lágum sektarfjárhæðum mæla fleiri rök með því að hafa staðlaðar refsingar en á móti. Rök fyrir stöðluðum refsingum eru m.a. þessi:
—    Mikilvægt er að jafnræðis sé gætt innan hvers umdæmis og milli umdæma þannig að svipuð eða sams konar refsing komi fyrir brot sömu tegundar hvort sem hún er ákvörðuð af lögreglu eða dómstólum.
—    Ökumenn geta betur séð fyrir hvaða afleiðingar brot þeirra hafa.
—    Sakborningur sættir sig betur við fjárhæð sektar ef hann veit að um staðlaða refsingu er að ræða.
—    Erfitt getur reynst og tímafrekt fyrir þann sem ákvarðar sekt að fá réttar upplýsingar um raunverulegar eignir og tekjur brotamanns og önnur þau atriði sem talin eru upp í 51. gr. almennra hegningarlaga. Kemur þar margt til, svo sem vanframtaldar tekjur og eignir og aðrar félagslegar aðstæður en fram koma í opinberum gögnum.
—    Fjárhæðir slíkra sekta eru ekki svo háar að greiðsla þeirra gangi nærri greiðslugetu sakbornings eða skerði framfærslugetu hans.
—    Umferðarlagabrot sömu tegundar eru oftast tiltölulega lík hvert öðru.
    Samkvæmt 4. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála eru sektir allt að 75.000 kr. staðlaðar að nokkru leyti þar sem mælt er fyrir um að ríkissaksóknari láti lögreglustjórum í té skrá yfir brot sem sektarheimild þeirra skv. 1. og 2. mgr. tekur til, ásamt leiðbeiningum um sektarfjárhæð og önnur viðurlög fyrir hverja tegund brots. Ákvæði þetta tekur ekki til sektarákvarðana fyrir dómi en í reynd er þessum leiðbeiningum fylgt í stórum dráttum af dómstólum.
    Brot á umferðarlögum eru fyrirferðarmest þeirra brota sem upplýst eru hér á landi og sektarrefsing liggur við. Vegna fjölda slíkra mála er mikilvægt að meðferð þeirra sé einföld og samræmi í niðurstöðum.
    Með ákvæðinu er mælt fyrir um útfærslu á almennum refsifyrirmælum 100. gr. umferðarlaga með reglugerð. Í reglugerðinni verða ekki sjálfstæðar efnisreglur eða refsiákvæði heldur tilvísun til einstakra boð- og bannreglna í umferðarlögum og sektir og önnur viðurlög tilteknar innan refsiramma umferðarlaga og almennra hegningarlaga. Í raun er aðeins verið að festa í sessi þær stöðluðu leiðbeiningar sem ríkissaksóknari hefur látið lögreglustjórum í té og gera þær sýnilegri fyrir borgarana. Ákvæðið stuðlar þannig að meira gagnsæi refsinga og miðar að því að efla réttaröryggi borgaranna og tryggja jafnræði þeirra í milli.
    Niðurlagsákvæði málsgreinarinnar veita lögreglustjórum og dómstólum nægjanlegt svigrúm til að víkja frá sektarákvæðum reglugerðarinnar ef atvik eru með þeim hætti að ósanngjarnt þykir að ákvarða sekt samkvæmt þeim.
    Ákvæði 4. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála halda gildi sínu hvað varðar önnur brot en umferðarlagabrot.
    Með 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að fullkominni samlagningu sekta verði beitt þegar sekt er ákveðin vegna tveggja eða fleiri brota á umferðarlögum og reglum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.
    Í 77. gr. almennra hegningarlaga er ákvæði sem beitt er af dómstólum og öðrum þeim sem ákvarða refsingu þegar refsað er fyrir tvö eða fleiri brot í sama máli. Í reglunni felst að ekki skuli beitt fullkominni samlagningu refsinga sem leitt gæti til óraunsærrar og óframkvæmanlegar niðurstöðu, svo sem fangelsisrefsingar langt út fyrir eðlilegan lífaldur manna. Ákvæðið á fyrst og fremst við um refsingar sem fela í sér frjálsræðisskerðingu en síður um sektir.
    Þegar refsað er fyrir tvö eða fleiri brot með sekt sem er langt innan sektarhámarks 50. gr. almennra hegningarlaga getur vart talist eðlilegt að færa refsingu niður með vísan til 77. gr. almennra hegningarlaga. Sérstaklega á það við um ákvörðun sektar fyrir tvö eða fleiri brot sem falla undir stöðluð sektarákvæði eins og lagt er til í frumvarpi þessu að verði beitt um umferðarlagabrot. Rök fyrir fullkominni samlagningu sekta vegna umferðarlagabrota eru eftirfarandi:
—    Þeim brotamönnum sem fremja brot með stuttu millibili er að jafnaði ákvörðuð vægari refsing fyrir hvert brot en þeim sem fremja sjaldan brot.
—    Brotamenn geta vænst þess að fá verulegan afslátt af sektargreiðslu vegna hvers brots ef þeir neita sök eða draga að greiða sektir en slíkt dregur úr skilvirkni innheimtu og brýtur gegn þeim sjónarmiðum að sakborningur eigi að hafa hag af því að játa brot sitt greiðlega og að skilvísi beri að launa.
—    Það stríðir gegn jafnræðissjónarmiðum og réttlætiskennd manna að tveimur sakborningum sem fremja hvor um sig tvö brot sömu tegundar með tiltölulega skömmu millibili er ekki ákvörðuð jafnhá sekt. Sá sem greiðir sektirnar strax fær engan afslátt en sá sem dregur greiðslur fær í raun a.m.k. 50% afslátt af sektargreiðslu vegna síðara brotsins.
—    Sektir vegna umferðarlagabrota eru svo lágar að um verulegan fjölda brota þarf að vera að ræða til að samanlögð sekt nái sektarhámarki 50. gr. almennra hegningarlaga sem er 4 m.kr.
    Ákvæðið byggir fyrst og fremst á sanngirnissjónarmiðum og er jafnframt ætlað að skerpa varnaðaráhrif viðurlaga við umferðarlagabrotum.
    Í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til það nýmæli að heimilt verði að veita sakborningi sem greiðir sekt vegna umferðarlagabrots innan 30 daga frá sektarákvörðun 25% afslátt af sektarfjárhæðinni. Ákvæðinu er ætlað að hvetja sakborninga til að greiða sektir án dráttar og kostnaðarsamra innheimtuaðgerða.
    Fyrirmynd ákvæðisins er sótt í innheimtu gjalda vegna stöðubrota skv. 5. og 6. mgr. 108. gr. umferðarlaga en þau ákvæði hafa reynst mjög greiðsluhvetjandi.
    Ein af þeim spurningum sem sektanefndin lagði fyrir lögreglustjóra var hvort rétt væri að veita afslætti af sektum. Af 22 lögreglustjórum sem tóku afstöðu töldu 17 rétt að taka upp slíkt fyrirkomulag en fimm lögðust gegn því.
    Sektir vegna umferðarlagabrota eru verulegur hluti þeirra sekta sem lögreglustjórar hafa til innheimtu og greiðari innheimta þeirra skiptir því miklu máli. Sérstaða umferðarlagabrota felst einnig í því að flest þeirra teljast til minni háttar brota og sektir því oftast tiltölulega lágar.
    Meðferð sektamála er tímafrek og kostnaðarsöm, sérstaklega á síðari stigum innheimtu hjá lögreglustjórum svo sem boðun sakborninga í yfirheyrslu, birting fyrirkalla vegna saksóknar og sérstaklega afplánun vararefsinga. Með lögfestingu afsláttarheimildar ættu fleiri sektir að greiðast á fyrsta stigi innheimtunnar án kostnaðarsamra innheimtuaðgerða.
    Lagt er til að veittur verði allt að 25% afsláttur af sektarfjárhæðum. Sá afsláttur ætti að verða nægjanleg hvatning til greiðslu sekta en þó ekki svo mikill að innbyrðis vægi refsinga fyrir misjafnlega alvarleg brot raskist verulega.
    Þar sem þróunin hefur orðið sú hér á landi á undanförnum árum að æ fleiri launþegar fá greidd út laun um mánaðamót og flestir greiða skuldir sínar á sama tíma þykir líklegra að innheimtan geti orðið árangursrík ef ein mánaðamót falla innan þess frests sem sakborningur hefur til að njóta afsláttar af sektargreiðslu. Því er lagt til að fresturinn verði 30 dagar frá dagsetningu sektarboðs, samkvæmt gíróseðli eða undirritun lögreglustjórasáttar.
    Gert er ráð fyrir að afsláttur verði veittur ef greitt er með greiðslukorti innan 30 daga frestsins þar sem markmið ákvæðisins er að tryggja örugga greiðslu sekta án kostnaðarsamra innheimtuaðgerða.
    Samkvæmt ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir að afsláttur verði veittur af sakarkostnaði en það skilyrði sett fyrir veitingu afsláttar að sakarkostnaður sé greiddur að fullu innan frestsins.
    Ekki er gert ráð fyrir að slíkir afslættir verði veittir af sektum sem ákveðnar eru samkvæmt dómi eða viðurlagaákvörðun heldur aðeins af sektum vegna umferðarlagabrota sem sakborningur gengst undir hjá lögreglustjórum.
    Verði ákvæðið að lögum þarf að endurskoða sektarfjárhæðir vegna umferðarlagabrota til þess að tryggja að varnaðaráhrif sekta minnki ekki en leiðbeinandi fjárhæðir sekta sem skrá ríkissaksóknara tekur til hafa ekki hækkað frá árinu 1992. Þá standa vonir til að innheimtuhlutfall sekta hækki og innheimtukostnaður lækki nái frumvarpið fram að ganga.

Um 4. gr.

    Með 4. gr. frumvarpsins er lagður lagagrundvöllur að þýðingarmikilli nýbreytni í viðurlagakerfi vegna umferðarlagabrota. Punktakerfi vegna umferðarlagabrota er ætlað að skapa þann varnað að umferðarlagabrotum fækki og umferðaröryggi aukist. Fyrirbyggjandi áhrif punktakerfisins eru grundvölluð á því að uppsöfnun punkta vegna umferðarlagabrota leiði til sviptingar ökuréttar í þrjá mánuði. Gert er ráð fyrir að reglum um punktakerfi á grundvelli frumvarpsins verði hagað þannig að einungis síbrotamenn í umferðinni sem ekki láta segjast missi ökuréttinn. Ákvörðunum um punktafjölda fyrir einstök brot verði hagað þannig að tiltölulega fáir ökumenn á hverjum tíma verði sviptir ökurétti vegna punktakerfisins.
    Umferðarlagabrot eru sem fyrr segir algengustu brot sem koma til kasta lögreglu. Svipting ökuréttar vegna slíkra brota er það úrræði sem mest varnaðaráhrif hefur. Samkvæmt umferðarlögum kemur svipting ökuréttar þó aðeins til greina ef maður hefur gerst sekur um mjög vítaverðan akstur eða ef telja verður varhugavert að hann stjórni vélknúnu ökutæki. Sviptingu ökuréttar verður því að óbreyttum lögum ekki beitt vegna síendurtekinna umferðarlagabrota nema því aðeins að um stórfelld brot sé að ræða.
    Í 2. mgr. 52. gr. umferðarlaga er að finna ákvæði um að lögreglustjórar haldi skrár um ökuskírteini og ökuferil samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setur. Reglur um ökuferilsskrá hafa ekki verið settar. Í einstökum umdæmum, t.d. í Reykjavík og Vestmannaeyjum, er þó haldið saman upplýsingum um ökuferil manna. Þar sem ökuferilsskrá er ekki landsskrá hefur færsla hennar haft takmarkaða þýðingu og má reyndar segja að notkun upplýsinga úr ökuferilsskrám einstakra embætta geti haft í för með sér að mönnum sé mismunað eftir því hvort þeir hafa haft lögheimili eða brotið af sér í einu eða fleiri umdæmum.
    Tölvutæk málaskrá lögreglunnar hefur gert mögulegt að komið verði á sameiginlegri ökuferilsskrá fyrir landið allt. Ökuferilsskrána má nota sem grundvöll undir punktakerfi vegna umferðarlagabrota.
    Með punktakerfi vegna umferðarlagabrota er átt við að tilteknin brot á umferðarlögum samsvari einum eða fleiri punktum. Við hvert brot sem ökumaður gerist sekur um fær hann tiltekinn fjölda punkta sem færast ásamt upplýsingum um brotið í punktakerfið.
    Mikilvægt er að punktakerfið verði einfalt, sanngjarnt, án undanþágna og skapi viðbótarvarnað en dragi ekki úr varnaðaráhrifum annarra viðurlaga samkvæmt umferðarlögum. Gert er ráð fyrir að reglur um punktakerfi hafi m.a. að geyma eftirfarandi efnisatriði:
—    Þegar sakborningur lýkur máli með greiðslu sektar, gengst undir lögreglustjórasátt um greiðslu sektar og önnur viðurlög eða máli lýkur með sakfellingu samkvæmt dómi eða viðurlagaákvörðun og niðurstaðan er skráð í málaskrá lögreglu færast einn eða fleiri punktar í punktakerfi.
—    Hvert brot samsvari einum til fjórum punktum eftir alvarleika brotsins.
—    Ölvunarakstursbrot og brot sem felst í því að aka sviptur ökurétti falla utan punktakerfis þar sem viðurlög við slíkum brotum fela í sér ítrekunaráhrif sem þykja skapa nægan varnað.
—    Akstur yfir hámarkshraða og önnur brot sem varðað geta sviptingu ökuréttar verði innan punktakerfis.
—    Punktar haldi gildi sínu í punktakerfinu næstu þrjú árin eftir að brot er framið án tillits til þess hvenær málsmeðferð lauk hjá lögreglu eða fyrir dómi.
—    Verði maður á þriggja ára tímabili uppvís að brotum á umferðarlögum sem jafngilda samtals 12 punktum skal hann sviptur ökurétti í þrjá mánuði vegna uppsöfnunar brota.
—    Þegar þriggja ára fresturinn er reiknaður út skal miða við þær dagsetningar þegar brot eru framin en ekki hvenær gengist er undir sekt eða sakfellt er fyrir dómi. Þannig getur svipting komið til vegna brota sem eldri eru en þriggja ára ef brot sem til meðferðar er var framið innan þriggja ára frá fyrsta broti af þeim sem samtals jafngilda 12 punktum. Punktarnir þurrkast því ekki út ef málsmeðferð er ekki lokið í máli vegna brots sem framið var innan þriggja ára markanna og fyllt gæti 12 punkta.
—    Punktarnir þurrkist út þegar sakborningur hefur verið sviptur ökurétti vegna uppsöfnunar punkta.
—    Viðvörun verði gefin út til ökumanns þegar hann hefur náð 8 punktum á þriggja ára tímabili. Þó að slík viðvörnun farist fyrir eða berist ekki ökumanni í hendur hefur það ekki áhrif á sviptingu ökuréttar ef ökumaður nær síðar 12 punktum.
    Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að punktarnir færist í punktakerfið þegar umferðarlagabrot hefur verið staðreynt. Svipting á grundvelli uppsafnaðra punkta verði ákveðin af lögreglustjóra eða dómara samhliða refsingu og öðrum viðurlögum sem ákveðin eru vegna þess brots sem til meðferðar er hverju sinni.
    Samkvæmt leiðbeiningum ríkissaksóknara um upphæðir sekta varðar akstur 52 km/klst. eða meira yfir leyfilegum hámarkshraða sviptingu ökuréttar allt frá 1 mánuði og upp í 12 mánuði. Til þess að koma í veg fyrir að dragi úr varnaðaráhrifum viðurlaga fyrir of hraðan akstur er í frumvarpinu gert ráð fyrir að slík brot varði áfram sömu viðurlögum en til viðbótar reiknist sakborningi punktar vegna þeirra á sama hátt og vegna aksturs yfir leyfilegum hámarkshraða undir sviptingarmörkum. Í framkvæmd mun þetta hafa þau áhrif að svipting ökuréttar vegna uppsafnaðra punkta verður sjálfstæð viðurlög og um leið viðbótarviðurlög við þá ökuréttarsviptingu sem við hverju broti liggur. Sem dæmi má nefna að ökumaður sem næði 12 punkta markinu með akstri á rauðu ljósi yrði sviptur ökurétti í þrjá mánuði en ökumaður sem næði 12 punkta markinu með akstri bifreiðar 52 km/klst. yfir leyfðum hámarkshraða, sem varðar eins mánaðar sviptingu, yrði sviptur ökurétti í samtals fjóra mánuði.
    Gert er ráð fyrir að önnur ákvæði umferðarlaga sem fjalla um sviptingu ökuréttar taki einnig til sviptingar ökuréttar vegna uppsafnaðra punkta eftir því sem við á. Um endurveitingu ökuréttar skv. 106. gr. getur ekki orðið að ræða. Þá er gert ráð fyrir að brot sem framin eru erlendis og sakfellt er fyrir hér á landi falli undir punktakerfið.
    Ef frumvarpið verður að lögum er gert ráð fyrir að punktakerfið verði kynnt rækilega fyrir ökunemum og ökumönnum með útgáfustarfsemi og í fjölmiðlum.

Um 5. gr.

    Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að sektarheimild lögreglumanna skv. 1. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála og sektarheimild lögreglustjóra skv. 2. mgr. 115. gr. verði sameinaðar í eitt ákvæði.
    Sektargerðum lögreglumanna hefur verið beitt í sjö lögreglustjóraumdæmum. Sá háttur hefur verið hafður á þessum sektargerðum að hengja á ökutæki eða afhenda sakborningi tilkynningu um brot eða gíróseðil. Hjá meiri hluta þeirra embætta sem nýta heimild til að beita lögreglumannasektum er ekki gerð frekari skýrsla um brotið og afrit af gíróseðli eða tilkynningu um brot er þá eina heimild um brotið, brotamann og brotavettvang. Þannig hefur meðferð slíkra sektamála um margt verið ólík málsmeðferð vegna annarra brota.
    Þar sem lögreglumaður er ekki sjálfstætt stjórnvald heldur sækir heimildir sínar til lögreglustjóra þykir óheppilegt að aðgreina sektarheimildir lögreglumanna frá öðrum sektarheimildum lögreglustjóra. Því er lagt til að aðgreiningin verði felld niður og meðferð allra mála sem sektarheimild lögreglustjóra tekur til verði samræmd.
    Lögreglustjórar geta þrátt fyrir slíka lagabreytingu falið lögreglumönnum að bjóða sakborningum að ljúka málum með því að gangast undir sektargreiðslu eða önnur viðurlög, jafnvel á vettvangi brotsins. Lögreglustjóri ber allt að einu ábyrgð á málinu og sektarákvarðanir eru teknar í hans nafni.
    Ef frumvarpið nær fram að ganga fellur úr gildi reglugerð um sektargerðir lögreglumanna nr. 187/1993.

Um 6. gr.

    Lagt er til að lögin taki gildi sama dag og lögreglulög, nr. 90/1996, og lög nr. 84/1996, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, en þau hafa að geyma ákvæði um aukið ákæruvald lögreglustjóra. Þessi lög munu hafa í för með sér umtalsverðar breytingar á starfsemi lögreglu og ákæruvalds og þykir heppilegt að gildistaka allra laganna fylgist að. Fylgiskjal I.


Sektanefnd:

Skýrsla um ákvörðun og innheimtu sekta.

(Nóvember 1996.)

Helstu tillögur nefndarinnar.

    I. Nefndin gerir ítarlegar tillögur um samræmingu á meðferð sektamála í öllum umdæmum landsins. (Sjá nánar kafla 4.3.2.)

    II. Nefndin gerir tillögur um að þegar verði hafist handa við að þróa tölvutækt sektakerfi með upplýsingum um ákvörðun og innheimtu sekta frá því að kæra berst og þar til sekt hefur verið greidd eða vararefsing afplánuð. Sektakerfið verði byggt upp sem hliðarkerfi við málaskrá lögreglunnar en með tengingu við tekjubókhaldskerfi ríkisins. (Sjá nánar 7. kafla.)

    III. Nefndin leggur til að eftirfarandi breytingar verði gerðar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (HGL).
    Hámarksfrestur til greiðslu sektar sem lögreglustjóra verði heimilt að semja við sakborning um verði bundinn við eitt ár. Við 2. mgr. 52. gr. HGL bætist svohljóðandi málsliður (sjá nánar kafla 4.4.2.):
                   Eigi skal þó veita lengri greiðslufrest en eitt ár frá því að sekt kemur til innheimtu.
    Dráttarvextir reiknist á sektir og sakarkostnað í vanskilum. Við 52. gr. HGL bætist ný málsgrein sem hljóði svo (sjá nánar kafla 4.4.4.):
                   Nú greiðist sekt ekki innan þess frests sem veittur er skv. 1. mgr. og skulu þá dráttarvextir reiknast á sektina og ógreiddan sakarkostnað í samræmi við ákvæði vaxtalaga.
    Vararefsing vegna sektarrefsinga allt að 100.000 kr. verði lögbundin og heimilað að sakborningur geti skriflega gengist undir slíka vararefsingu ásamt sektarrefsingunni hjá lögreglustjórum. Við 54. gr. HGL bætast tvær nýjar málsgreinar, 4. og 5. mgr., og hljóða svo (sjá nánar kafla 5.3.2.):
                   Sekt sem ekki er ákveðin af dómstólum skal afplánuð í varðhaldi.
                  Sekt allt að 100.000 krónum sem sakborningur hefur skriflega gengist undir hjá lögreglustjóra afplánast með varðhaldi eftir meðfylgjandi töflu:

Sekt:

Vararefsing:

    

0–

9.999 kr.      2 dagar

    

10.000–

19.999 kr.      4 dagar

    

20.000–

29.999 kr.      6 dagar

    

30.000–

39.999 kr.      8 dagar

    

40.000–

49.999 kr.      10 dagar

    

50.000–

59.999 kr.      12 dagar

    

60.000–

69.999 kr.      14 dagar

    

70.000–

79.999 kr.      16 dagar

    

80.000–

89.999 kr.      18 dagar

    

90.000–

100.000 kr.      20 dagar
    IV. Nefndin leggur til að eftirfarandi breytingar verði gerðar á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991 (OML). (Sjá nánar kafla 3.1.2.)
    Heimildir lögreglustjóra til að bjóða sakborningi að ljúka máli með greiðslu sektar og öðrum viðurlögum skv. 1. og 2. mgr. 115. gr. OML verði sameinaðar í eitt ákvæði sem verði 1. mgr. 115. gr. og hljóði svo:
                   Nú berst lögreglustjóra kæra um brot sem hann hefur ákæruvald um skv. 28. gr. eða lögregla stendur mann að slíku broti og lögreglustjóri telur viðurlög við brotinu ekki fara fram úr sviptingu ökuleyfis allt að einu ári, upptöku eigna eða sekt að tiltekinni fjárhæð sem dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð að fenginni tillögu ríkissaksóknara. Getur lögreglustjóri þá bréflega, innan mánaðar frá því honum barst kæran, gefið sakborningi kost á að ljúka málinu með því að gangast undir hæfileg viðurlög ásamt greiðslu sakarkostnaðar. Gangist sakborningur undir ákvörðun viðurlaga hafa þau málalok sama gildi um ítrekunaráhrif og dómur, ef því er að skipta. Synji sakborningur þessum málalokum eða sinni þeim ekki skal tekin ákvörðun um saksókn eftir almennum reglum.

    V. Nefndin leggur til að eftirfarandi breytingar verði gerðar á umferðarlögum, nr. 50/1987 (UMFL).
    Lögfest verði heimild til að veita 25% afslátt af sektum vegna umferðarlagabrota ef greitt er innan 30 daga frá því að sektin var lögð á. Við 100. gr. umferðarlaga, nr. 50/1987, bætist ný málgrein sem hljóði svo (sjá nánar kafla 3.2.2.1.):
                   Veita má sakborningi allt að 25% afslátt af sektarfjárhæð sem lögreglustjóri hefur ákvarðað ef sakborningur greiðir sektina ásamt sakarkostnaði að fullu innan 30 daga frá dagsetningu sektarboðs eða undirritun sektargerðar sem sakborningur hefur gengist skriflega undir.
    Lögfest verði ákvæði um að við ákvörðun refsinga vegna umferðarlagabrota skuli beitt fullkominni samlagningu sekta. Við 100. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 bætist ný málsgrein sem hljóði svo (sjá nánar kafla 3.2.2.3.):
                   Þegar ákvörðun er tekin um sektarrefsingu vegna brota á tveimur eða fleiri ákvæðum laga þessara eða reglugerða eða reglna settum samkvæmt þeim skal sektarrefsingin vera samtala þeirra sekta sem hæfileg er talin vegna hvers brots um sig, enda rúmist refsingin innan sektarmarka almennra hegningarlaga.
    Lögfest verði heimild til að staðla refsingar fyrir brot á umferðarlögum. Við 100. gr. umferðarlaga bætist ný málsgrein sem hljóðar svo (sjá nánar kafla 3.2.2.1.):
                   Sektarrefsingar allt að 100.000 krónum fyrir brot á lögum þessum og reglugerðum og reglum settum samkvæmt þeim skulu ákveðnar í reglugerð sem dómsmálaráðherra setur að fengnum tillögum ríkissaksóknara. Í reglugerðinni skal tilgreint hvaða tegundir brota hún tekur til og hvaða refsing skuli koma fyrir hverja tegund brots. Heimilt er að víkja frá slíkri sektarrefsingu ef veigamikil rök mæla með því.
    Tekið verði upp punktakerfi vegna umferðarlagabrota og í því skyni lögfest ákvæði um að beita skuli sviptingu ökuréttinda vegna uppsafnaðra brota. Við 101. gr. umferðarlaga bætist ný málsgrein, sem verði 2. mgr., og orðist svo (sjá nánar 8. kafla):
                   Nú hefur maður á þriggja ára tímabili gerst sekur um þrjú eða fleiri brot á lögum þessum eða reglum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og náð tilteknum punktafjölda samkvæmt punktakerfi vegna umferðarlagabrota. Skal hann þá sviptur ökurétti í þrjá mánuði til viðbótar þeirri sviptingu ökuréttar sem við síðasta brotinu kann að liggja. Dómsmálaráðherra setur, að fenginni umsögn ríkissaksóknara, reglugerð um punktakerfi vegna umferðarlagabrota, þar á meðal um hvaða vægi einstök umferðarlagabrot skuli hafa í punktum talið við ákvörðun um beitingu sviptingar ökuréttar vegna uppsöfnunar punkta.

    VI. Nefndin leggur til eftirfarandi breytingar á ákvæðum reglugerða og fyrirmæla:
    Á reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992 (sjá nánar kafla 3.2.2.1.):
                   Að hámarksfjárhæð 2. mgr. 1. gr. verði hækkuð úr 75.000 kr. í 100.000 kr.
    Í reglugerð um fullnustu refsidóma nr. 29/1993 verði sett skýr ákvæði um innheimtu lögreglustjóra á fésektum samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum (sjá nánar kafla 6.2.).
    Að eftirfarandi framkvæmd verði höfð um framsendingu sektamála milli umdæma (sjá nánar kafla 4.3.3.):
                   Að mál sem lokið verður með sektarrefsingu verði að jafnaði framsend í það lögreglustjóraumdæmi þar sem sakborningur á lögheimili eða fastan dvalarstað og rekin þar allt frá upphafi til enda nema sakborningur flytji lögheimili eða dvalarstað.
                  Ef sakborningur flytur lögheimili eða dvalarstað eftir að málsmeðferð er hafin verði málið framsent strax eftir að kunnugt verður um flutninginn. Málinu skuli þá fram haldið í nýju umdæmi á því stigi sem það var við framsendinguna.

1.0. Inngangur.
    Dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði 21. febrúar 1996 nefnd til að gera tillögur um úrbætur á innheimtu sekta og sakarkostnaðar. Nefndina skipa þeir Sigurður T. Magnússon, héraðsdómari í héraðsdómi Reykjavíkur og er hann jafnframt formaður nefndarinnar, Þorsteinn A. Jónsson, skrifstofustjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Ástráður Karl Guðmundsson, deildarstjóri í fjármálaráðuneyti, Kjartan Þorkelsson, sýslumaður á Blönduósi, Stefán Hirst, skrifstofustjóri hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, og Árni Hauksson verkfræðingur. Nefndinni var ætlað að líta til allra þátta innheimtunnar, svo sem sektarákvæða í lögum, þvingunarúrræða, innheimtuferilsins alls og upplýsingakerfa sem tengjast innheimtu sekta.
    Sektum er beitt sem refsingu við brotum sem ekki eru talin meðal þeirra alvarlegustu. Sérkenni sektarrefsinga er að í almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, (HGL) er mælt fyrir um að jafnframt sekt sem ákveðin er fyrir dómi skuli tiltaka vararefsingu við broti. Vararefsingin er varðhald eða fangelsi sem kemur því aðeins til afplánunar að sektin greiðist ekki.
    Í þessum stutta inngangi verður ekki reynt að skilgreina tilgang refsinga út í ystu æsar en bent á að refsingum er ætlað að hafa bæði almenn og sérstök varnaðaráhrif. Til þess að sektarrefsingar hafi tilætluð varnaðaráhrif þarf innheimta sekta að vera skilvirk þannig að brotamenn geti gengið að því vísu að refsingunni verði framfylgt samkvæmt meginefni sínu eða með afplánun vararefsingar. Því má einnig halda fram að ómarkviss og árangurslítil innheimta sekta sem jafnvel er mismunandi milli umdæma brjóti gegn jafnræði borgaranna. Ef sú skoðun nær fótfestu í landinu að stór hópur fólks komist upp með að greiða sektir seint eða alls ekki grefur smátt og smátt undan réttlætiskennd fólks og tiltrú á réttarvörslukerfinu.
    Markmið nefndarinnar hafa verið eftirfarandi:
—    Að samræma ákvörðun og innheimtu sekta á öllu landinu þannig að borgararnir verði jafnt settir gagnvart þessari tegund refsinga.
—    Að bæta innheimtu sekta í því skyni að sektarrefsingar nái betur þeim tilgangi sínum að fækka afbrotum.
    Í umferðaröryggisáætlun sem samþykkt var á Alþingi í febrúar 1996 var það markmið sett að fækka umferðarslysum hér á landi um 20% fyrir lok ársins 2000. Ljóst er að ýmissa úrræða er þörf til að þetta markmið náist, svo sem að fækka umferðarlagabrotum með því að auka þann varnað sem sektum og öðrum viðurlögum er ætlað að veita. Fyrir liggur að stærsti hluti mála sem lokið er með ákvörðun sektar er vegna umferðarlagabrota og lagði nefndin því sérstaka áherslu á meðferð sektamála vegna slíkra brota.
    Nefndin telur ljóst að virkari löggæsla og ný löggæsluúrræði í umferðinni, svo sem notkun ljósmyndavéla á gatnamótum, ná ekki þeim tilgangi sínum að draga úr brotum og auka umferðaröryggi ef auknum fjölda upplýstra brota er ekki mætt með skilvirkri tölvutækri innheimtu sekta.
    Nefndin hefur m.a. fjallað um eftirfarandi þætti varðandi ákvörðun sekta og innheimtu þeirra:
—    Samræmingu á ákvörðun og innheimtu sekta milli embætta.
—    Tölvuvæðingu á allri málsmeðferð sektamála.
—    Staðlaðar refsingar vegna umferðarlagabrota.
—    Afslætti af fésektum vegna umferðarlagabrota ef greitt er innan tiltekins frests.
—    Lögbundnar vararefsingar vegna umferðarlagabrota.
—    Lögveð til tryggingar sektum vegna umferðarlagabrota.
—    Innheimtu fyrir milligöngu launagreiðanda.
    Til þess að treysta grundvöllinn undir störf nefndarinnar sendi hún öllum lögreglustjórum landsins spurningalista í 24 liðum um ákvörðun og innheimtu sekta. Svör bárust frá 23 lögreglustjórum og er gerð grein fyrir svörunum í viðauka nr. 2 með skýrslunni. Einnig er vísað til svara lögreglustjóranna á nokkrum stöðum í skýrslunni.
    Nefndin gaf ríkissaksóknara, Rannsóknarlögreglu ríkisins, Fangelsismálastofnun ríkisins og Lögregluskóla ríkisins kost á að koma á framfæri sjónarmiðum varðandi viðfangsefni nefndarinnar. Greinargerðir hafa borist frá þessum embættum og þakkar nefndin þeim greinargóð og gagnleg svör.
    Í skýrslunni er að finna eftirfarandi skammstafanir á lögum:
    HGL = Almenn hegningarlög, nr. 19/1940, með síðari breytingum.
    OML = Lög um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, með síðari breytingum.
    UMFL = Umferðarlög, nr. 50/1987, með síðari breytingum.

2.0. Innheimtuárangur.
    Í þessum kafla verður gerð grein fyrir meginflokkum sektarákvarðana, innheimtuárangri í hverjum flokki og því hversu tímafrek innheimtan er.

2.1. Meginflokkar sektarákvarðana.
    Sektarákvörðunum má skipta í eftirtalda flokka:
    Sektir ákveðnar í dómi.
    Viðurlagaákvarðanir skv. 124. gr. OML.
    Dómar skv. 135. gr. OML.
    Sektargerðir lögreglustjóra skv. 2., sbr. 3. mgr. 115. gr. OML.
    Samkvæmt sektarboði/sátt. – Brot sem ekki fara á sakaskrá.
    Samkvæmt lögreglustjórasátt. – Brot sem fara á sakaskrá.
    Sektargerðir lögreglumanna skv. 1. mgr. 115. gr. OML.
    Sektargerðir annarra stjórnvalda. – Ýmis sérlög.

2.2. Hversu tímafrek er málsmeðferðin?
    Með innheimtu sekta er hér átt við vinnuferlið frá því að sekt er lögð á og þar til hún er greidd, afplánuð með vararefsingu, mál fellt niður eða brotið fyrnist.
Við hina ýmsu þætti innheimtunnar starfa:
—    lögreglustjórar,
—    löglærðir fulltrúar,
—    lögreglumenn,
—    annað starfsfólk lögreglustjóra- og sýslumannsembætta.
    Í spurningalista sem nefndin lagði fyrir lögreglustjóra var m.a. eftirfarandi spurning:
„Hversu löngum tíma áætlar þú að sé varið til meðferðar og innheimtu sekta á embætti yðar á ári í mannmánuðum? Hér er beðið um upplýsingar um alla málsmeðferðina frá því að ákvörðun sektar liggur fyrir og allt til þess að afplánun vararefsingar hefst. Þar með talin vinna við meðferð ákærumála vegna brota sem heimilt er að ljúka með sektarákvörðun eða lögreglustjórasátt.“
    Af 23 lögreglustjórum sem sendu inn svör treystu 15 sér til að svara þessari spurningu. Mat þeirra var eftirfarandi:

                                  

15 umdæmi,

Landið allt,

                                  

Reykjavík

þ.m.t. Reykjavík

áætlun

58 mán. = 4,8 ársverk 8 ársverk
112 mán. = 8,3 ársverk 13 ársverk
117 mán. = 9,8 ársverk 14 ársverk
287 mán. = 23,9 ársverk 35 ársverk

    Lætur því nærri að um 12 ársverk séu unnin við innheimtu sekta í Reykjavík og samtals um 24 við þau 15 embætti sem sendu inn svör, að embætti lögreglustjórans í Reykjavík meðtöldu. Þegar tekið hefur verið tillit til þess að svör vantar frá 12 embættum, þar á meðal Ísafirði, Sauðárkróki, Selfossi, Vestmannaeyjum og Kópavogi má áætla að allt að 35 ársverk séu unnin við lögreglustjóraembættin við innheimtu sekta og er kostnaður við innheimtuna gróflega áætlaður um 100 millj. kr. Erfitt er að meta árangur verksins vegna brotakenndra upplýsinga um árangur af innheimtu sekta á ýmsum stigum málsmeðferðarinnar. Á grundvelli upplýsinga í kafla 2.3. hér á eftir um innheimtuárangur á árinu 1995 má þó gróflega áætla að innheimtar sektir og sakarkostnaður séu samtals um 150.000 millj. kr. á ári.
    Þó að framangreindar tölur séu byggðar á grófri áætlun benda þær til að talsverður mannafli lögreglustjóraembætta sé bundinn við meðferð sektamála. Hér á eftir verður reynt að sýna fram á að draga megi úr vinnu við þennan málaflokk með endurskoðun lagaákvæða um ákvörðun sekta, virkari þvingunarúrræðum, samræmingu innheimtunnar og tölvuvinnslu. Það er mat nefndarinnar að endurskoðun á málsmeðferðinni í heild ætti einnig að skila bættum innheimtuárangri og þar með auknum tekjum af sektum.
    Þess má geta að lagt var fyrir lögreglustjóra að áætla hversu stórt hlutfall vinnuafls við innheimtu sekta gæti sparast, annars vegar með nýju öflugu tölvuforriti til aðstoðar við innheimtu sekta og hins vegar ef teknar yrðu upp stighækkandi sektir eða afslættir af sektarfjárhæðum ef greitt er innan 30 daga og/eða lögákveðnar vararefsingar.
    Svo sem vonlegt var töldu margir lögreglustjórar erfitt eða útilokað að svara spurningunni. Alls gáfu ellefu lögreglustjórar upp tölulegt álit sitt um vinnusparnað, þar af taldi einn að þessi úrræði mundu ekki leiða til vinnusparnaðar. Fjórir til viðbótar svöruðu því einfaldlega til að innheimtan mundi batna en sjö treystu sér ekki til að svara spurningunni.
    Sé til gamans tekið meðaltal af svörum þeirra ellefu lögreglustjóra sem lögðu í að svara spurningunni fæst út sú niðurstaða að tölvuvinnsla á innheimtu sekta gæti sparað um 18% af vinnuafli við innheimtuna og afsláttur af sektarfjárhæðum og lögákveðnar vararefsingar um 12% til viðbótar. Samtals gæti því vinnusparnaður vegna þessara tveggja þátta orðið um 30%. Svör lögreglustjóranna gefa þá vísbendingu að endurskoðun á þessum þáttum í ákvörðun og innheimtu sekta gæti leitt til umtalsverðrar hagræðingar.

2.3. Innheimtuárangur í tölum.
    Eitt af því sem fjallað er um í skýrslu þessari er samræmt skráningarkerfi sektamála fyrir landið allt. Eins og fram kemur á öðrum stað í skýrslunni hefur dómsmálaráðuneytið látið gera tölvutæka málaskrá fyrir kærð brot og er langt komið að taka málaskrána í notkun við öllum lögreglustjóraembætti landsins. Í gagnasafni málaskrárinnar verða helstu gögn sem á þarf að halda í væntanlegri hliðarskrá um innheimtu sekta. Eins og sakir standa eru tölulegar upplýsingar um innheimtuárangur brotakenndar en þær er helst að fá úr tekjubókhaldskerfi ríkisins. Hér á eftir verður fjallað í grófum dráttum um innheimtuárangur í ýmsum flokkum sekta.

2.3.1. Lögreglumannasektir.
    Lögreglustjórar voru spurðir um hvort lögreglumannasektum væri beitt í umdæmi þeirra. Af 22 lögreglustjórum svöruðu sjö spurningunni játandi, þar á meðal lögreglustjórinn í Reykjavík, en 15 neitandi. Þá voru lögreglustjórar sem beittu lögreglumannasektum spurðir um fjölda slíkra sekta og afgreiðslu með eftirfarandi spurningu: „Óskað er upplýsinga um mál sem voru til innheimtu hjá embætti yðar á árinu 1995 vegna sektargerða lögreglumanna skv. 1. mgr. 115. gr. laga nr. 19/1991, (merkt LR í TBI). Aðeins er óskað eftir fjölda nýrra mála sem komu til innheimtu á árinu 1995.“
    Svör þeirra sjö lögreglustjóra sem beittu lögreglumannasektum benda til að erfitt sé að henda reiður á upplýsingum um afgreiðslu slíkra mála. Einna besta mynd gáfu svör frá Reykjavík og Vestmannaeyjum, en þau voru eftirfarandi:
                                  

Reykjavík

Vestmanna-

                                  

eyjar

    Fjöldi nýrra sektargerða frá embætti yðar 284 93
    Fjöldi mála sem komu frá öðrum embættum á
–
    Heildarfjárhæð sekta skv. a- og b-lið á árinu 1995 1.342.850 kr. 366.000 kr.
    Fjöldi allra uppgreiddra mála á árinu 1995 – 111
    Heildarfjárhæð allra greiddra sekta á árinu 1995 3.578.648 kr. 335.000 kr.
    Þess ber að geta að flæði er milli mála í þessum flokki sekta og hinum flokkunum þar sem málin fara í hefðbundinn innheimtu- og ákærufarveg ef sekt greiðist ekki innan þeirra tímamarka sem mælt er fyrir um í reglugerð um sektargerðir lögreglumanna nr. 187/1993.

2.3.2. Lögreglustjórasektir sem ekki fara á sakaskrá.
    Eftirfarandi upplýsingar fengust frá Ríkisbókhaldi um fjölda sektarákvarðana í þessum flokki á árinu 1995. Í viðauka nr. 1 er að finna nánari sundurliðun á innheimtunni, skipt eftir sektum og sakarkostnaði og eins flokkað eftir embættum.
                                  

Reykjavík

Landið allt

    Fjöldi mála     

5.108

9.609

    Upplýsingar um heildarfjárhæð ákvarðaðra sekta liggur ekki fyrir og ekki heldur upplýsingar um innheimtuárangur. Sé gengið út frá að sektir í þessum flokki séu að meðaltali 5.000 kr. og innheimtuhlutfall um 60% eru innheimtar sektir í þessum flokki á landinu öllu um 29 millj. kr. Tekið skal fram að um grófa áætlun er að ræða.

2.3.3. Lögreglustjórasáttir sem fara á sakaskrá.
    Ákvæði 5. gr. reglugerðar um sakaskrá ríkisins nr. 249/1992 sker úr um hvort sáttir sem menn gangast undir skv. 2., sbr. 3. mgr. 115 gr. OML fari á sakaskrá eða ekki. Sektir yfir 20.000 kr. fara samkvæmt því á sakaskrá en einnig ýmsar sektir að lægri fjárhæð, sbr. upptalningu í kafla 3.1.1. hér á eftir.
    Eftirfarandi upplýsingar hafa fengist frá Ríkisbókhaldi um þessa tegund sekta. Tölur þær sem hér fara á eftir eru frá árinu 1995 og taka bæði til sekta og sakarkostnaðar en í viðauka nr. 1 er að finna nánari sundurliðun á innheimtunni skipt eftir sektum og sakarkostnaði og eins flokkað eftir embættum.

                                  

Reykjavík,

Landið allt,

                                  

fjöldi

þús. kr.

%

fjöldi

þús. kr.

%

Eftirstöðvar í ársbyrjun

16.142

40.909

Ákvarðaðar sektir 1995

910

22.018

2181

53.440

Samtals til innheimtu

38.161

94.349

Innheimt 1995     

23.213

60,8

57.748

61,2

Eftirstöðvar í árslok

14.948

36.621

—    Allar fjárhæðir hafa að geyma samtölu sektarfjárhæða og sakarkostnaðar. Sakarkostnaður vegur um 10% af heildarfjárhæðum.
—    Fjárhæðin ákvarðaðar sektir 1995 er í raun samtala sekta á árinu að frádregnum fjárhæðum sekta sem breytt hefur verið, fjárhæðum sekta í málum sem ákært hefur verið í eða hafa fyrnst. Upplýsingar um heildarfjárhæð ákvarðaðra sekta liggur hins vegar ekki fyrir. Þar sem ákæra er yfirleitt til komin vegna þess að menn greiða ekki sekt og mál fyrnast af sömu ástæðu er innheimtuárangur í reynd ekki eins góður og fram kemur í töflunni að ofan.
    Eftirstöðvar óinnheimtra sekta í þessum flokki ættu að vera tiltölulega lágar á hverjum tíma þar sem ákæra ber í þeim málum sem sektarboði er ekki sinnt. Ef mál væru ekki á þessu stigi sektainnheimtu nema í eitt ár að hámarki eins og æskilegast væri næmu óinnheimtar sektir í þessum flokki í árslok ekki nema 25–50% af ákvörðuðum sektum á árinu. Eftirstöðvarnar benda því til að ferill sektainnheimtunnar sé fremur hægur.

2.3.4. Sektir samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum.
    Eftirfarandi upplýsingar hafa fengist frá Ríkisbókhaldi um þessa tegund sekta. Tölur þær sem hér fara á eftir taka bæði til sekta og sakarkostnaðar en í viðauka nr. 1 er að finna nánari sundurliðun á innheimtunni skipt eftir sektum og sakarkostnaði og eins flokkað eftir embættum.

                                  

Reykjavík,

Landið allt,

                                  

fjöldi

þús. kr.

%

fjöldi

þús. kr.

%

Eftirstöðvar í ársbyrjun

.025

.912
Ákvarðaðar sektir 1995

801

.036

1505

.478
Samtals til innheimtu

.061

.391
Innheimt 1995     

.893

14,4

.706

17,7

Eftirstöðvar í árslok

.168

.684

—    Allar fjárhæðir hafa að geyma samtölu sektarfjárhæða og sakarkostnaðar. Sektir vega um 53% af heildarfjárhæðum en sakarkostnaður um 47%.
—    Fjárhæðin, ákvarðaðar sektir 1995, er í raun samtala sektardóma og viðurlagaákvarðana sem bárust til fullnustu á árinu að frádregnum fjárhæðum sekta í málum sem send hafa verið annað (Reykjavík), ákært hefur verið í eða fyrnst hafa. Upplýsingar um heildarfjárhæð álagðra sekta liggur hins vegar ekki fyrir.

2.3.5. Er innheimtuárangurinn viðunandi?
    Nefndin telur framangreindar upplýsingar og þær heildarupplýsingar sem fram koma í viðauka nr. 1 um innheimtuárangur sýna svo ekki verði um villst að sektarrefsingar þjóna vart tilgangi sínum að öllu leyti eins og sakir standa. Nefndin lítur svo á að slakur innheimtuárangur hljóti að draga úr varnaðaráhrifum sektarrefsingar og grafa undan tiltrú fólks á réttarvörslukerfinu og því sé endurskoðunar þörf á ýmsum þáttum málsmeðferðarinnar.

3.0. Um ákvörðun sekta.
    Í þessum kafla verður fjallað um hverjir hafi heimild til að ákvarða sektir og hvaða reglur gildi um fjárhæð sekta.

3.1. Handhöfn sektarvalds.
    Undir þessum lið verður fjallað um hverjir hafi heimild til að annast ákvörðun sekta hér á landi að gildandi rétti. Í kafla 3.1.2. eru lagðar til breytingar á 115. gr. OML sem fela í sér að felldur verði niður greinarmunur á lögreglumannasektum og lögreglustjórasektum.

3.1.1. Hverjir fara með sektarvaldið að gildandi rétti?
    Grundvallarreglan er sú í íslenskum rétti að dómstólar ákvarða sektir eins og önnur viðurlög við afbrotum. Ákvarðanir dómstóla eru í formi dóma eða viðurlagaákvarðana samkvæmt OML. Í raun ákvarða dómstólar þó sektir í fæstum tilvikum.
    Í OML er þó gert ráð fyrir að lögreglustjórar og jafnvel lögreglumenn geti boðið sakborningi að ljúka máli með greiðslu sektar ef um brot er að ræða sem lögreglustjórar hafa ákæruvald um og talið er að viðurlög við brotinu fari ekki fram úr sviptingu ökuleyfis allt að einu ári, upptöku eigna eða sekt að tiltekinni fjárhæð.
    Sett hefur verið reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992 á grundvelli heimildar í 2. mgr. 115. gr. OML. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að lögreglustjórum sé heimilt að afgreiða með sáttargerð kærur sem þeim berast um brot sem þeir hafa ákæruvald um skv. 28. gr. OML. Sáttargerðin er þó bundin þeim skilyrðum að lögreglustjóri telji að sekt við brotinu fari ekki fram úr 75.000 kr., svipting ökuleyfis vari ekki lengur en í eitt ár eða verðmæti þess sem gera skal upptækt fari ekki fram úr 25.000 kr. Samkvæmt reglugerðinni er meðferð mála sem lögreglustjóra er heimilt að afgreiða með sátt skipt í tvo flokka og ræðst sú skipting af því hvort niðurstaða máls er færð í sakaskrá eða ekki.
    Í 5. gr. reglugerðar um sakaskrá ríkisins nr. 249/1992 er að finna fyrirmæli um hvaða mál sem lokið er skv. 2. mgr. 115 gr. OML skuli skrá í sakaskrá. Niðurstöðu máls skal samkvæmt ákvæðinu skrá þegar eitthvert eftirtalinna atriða er til staðar:
    sekt er 20.000 kr. eða hærri,
    sakborningur er sviptur ökuleyfi,
    brot varðar við 45 gr. umferðarlaga (ölvunarakstur),
    sakborningur hefur ekið sviptur ökuleyfi,
    niðurstaða máls hefur samkvæmt heimild í viðkomandi lögum ítrekunaráhrif á síðara brot,
    brot varðar við lög um ávana- og fíkniefni,
    brot varðar við lög um skotvopn, sprengiefni og skotelda,
    brot varðar við almenn hegningarlög.
Í sakaskrá skal einnig skrá lögregluáminningar skv. 232. gr. HGL.“
    Lögreglumenn hafa þrönga heimild til ákvörðunar sektar skv. 1. mgr. 115. gr. OML. Heimildin er takmörkuð við að lögreglumaður standi vegfaranda að broti gegn UMFL eða lögreglusamþykkt og hann telur að refsing muni ekki fara fram úr sekt að tiltekinni fjárhæð sem dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð eftir tillögu ríkissaksóknara. Núgildandi reglugerð um sektargerðir lögreglumanna er nr. 187/1993 og tók hún gildi 12. maí 1993. Í reglugerðinni kemur fram að lögreglumenn hafi heimild til að sekta vegfarendur sem gerst hafi sekir um brot á umferðarlögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, enda megi telja að refsing fyrir brotið muni ekki fara fram úr sekt að fjárhæð 15.000 kr. Í reglugerðinni er kveðið á um að ríkissaksóknari láti lögreglustjórum í té skrá yfir brot þau sem sektarheimild þessi tekur til. Í skránni skal tilgreind sektarfjárhæð fyrir hverja tegund brots. Ríkissaksóknari gaf út slíka skrá 1. júlí 1992.
    Í ýmsum sérlögum er að finna dæmi um heimild til handa öðrum stjórnvöldum en lögreglustjórum til ákvörðunar sekta og má þar nefna sektarheimildir samkeppnisráðs skv. 52. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993, tollstjóra skv. 139. gr. tollalaga, nr. 55/1987, og yfirskattanefndar skv. 107. og 108. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, sbr. lög um yfirskattanefnd, nr. 30/1992. Þá er Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA-dómstólnum einnig heimilt að leggja sektir á íslenska aðila skv. 44. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993.

3.1.2. Lögreglumannasektir.
    Nefndin hefur talsvert fjallað um ákvæði 1. mgr. 115. gr. OML sem veitir lögreglumanni tiltekna sektarheimild. Ákvæðið er svohljóðandi: „Nú stendur lögreglumaður vegfaranda að broti gegn umferðarlögum eða lögreglusamþykkt og hann telur að refsing muni ekki fara fram úr sekt að tiltekinni fjárhæð sem dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð eftir tillögu ríkissaksóknara. Getur lögreglumaður þá gefið sakborningi kost á að greiða hæfilega sekt sem greiðist þegar í stað eða innan tiltekins tíma. Ef sekt er greidd innan tiltekins tíma fellur málsókn niður, en greiðist sekt ekki fellur ákvörðun lögreglumanns úr gildi og fer þá ákvörðun um saksókn eftir almennum reglum.“
    Eins og áður hefur verið frá greint var reglugerð um sektargerðir lögreglumanna nr. 248/1992 sett á grundvelli heimildar í 1. mgr. 115. gr. en reglugerð um sama efni nr. 187/1993 hefur nú leyst hana af hólmi. Þá hefur ríkissaksóknari sem fyrr segir gefið út skrá um meginflokka brota sem sektarheimild lögreglumanna tekur til.
    Sá háttur hefur verið hafður á þessum sektargerðum að hengja á ökutæki eða afhenda sakborningi tilkynningu um brot eða gíróseðil. Hjá meiri hluta þeirra embætta sem nýta heimild til að beita lögreglumannasektum er ekki gerð frekari skýrsla um brotið og afrit af gíróseðli eða tilkynningu um brot er því eina heimildin um brotið, brotamann og brotavettvang.
    Ein þeirra spurninga sem nefndin lagði fyrir lögreglustjóra var hvort lögreglumannasektum væri beitt í umdæmi þeirra. Niðurstaðan var sú að sjö svöruðu spurningunni játandi og 15 neitandi. Þá voru lögreglustjórar spurðir um hvort þeir teldu rétt að fella úr gildi heimild 1. mgr. 115. gr. OML til að lögreglumenn geti boðið sakborningi að greiða sekt. Skoðanir voru mjög skiptar og töldu sjö að fella mætti niður heimildina en 15 að ekki bæri að gera það.
    Nefndin telur að ekki beri að fella úr gildi heimild lögreglumanna til að bjóða vegfarendum sem þeir standa að broti að ljúka máli með sektargreiðslu. Aftur á móti telja nefndarmenn þá aðgreiningu sem er í 115. gr. OML á lögreglumannasektum skv. 1. mgr. annars vegar og lögreglustjórasektum skv. 2. mgr. ekki heppilega þar sem ljóst er að lögreglumaður er ekki sjálfstætt stjórnvald heldur sækir hann heimild sína til að bjóða sakborningi að ljúka máli með sekt til viðkomandi lögreglustjóra.
    Lögreglustjóri getur þrátt fyrir slíka lagabreytingu falið lögreglumönnum og jafnvel öðrum starfsmönnum að bjóða sakborningum að ljúka málum með því að gangast undir sektargreiðslu eða önnur viðurlög, jafnvel á vettvangi brotsins. Lögreglustjóri ber allt að einu ábyrgð á málinu og sektarákvarðanir eru teknar í hans nafni.
    Nefndin telur að í hvert sinn sem lögreglumenn verða áskynja um brot beri að rita um það formlega lögregluskýrslu. Sú skýrsla geti hins vegar verið á stöðluðu formi og skráningaratriði geti verið tiltölulega fá og einföld, allt eftir eðli brotsins og alvarleika. Þá telur nefndin að öll slík brot beri að færa í tölvutæka málaskrá. Til að ná fram breytingum frá núverandi framkvæmd er þörf á að breyta OML á þann veg að lögreglumannasektir verði aflagðar sem sérstök tegund sektarálagningar fremur en að gefin verði út fyrirmæli til lögreglu um að þeim skuli almennt ekki beitt.
    Því er lagt til að heimildir lögreglumanna og lögreglustjóra til að bjóða sakborningum að ljúka máli með greiðslu sektar og öðrum viðurlögum skv. 1. og. 2. mgr. beri að sameina í eitt ákvæði, sem verði 1. mgr. 115. gr. og hljóði svo:
     Nú berst lögreglustjóra kæra um brot, sem hann hefur ákæruvald um skv. 28. gr., eða lögregla stendur mann að slíku broti og lögreglustjóri telur viðurlög við brotinu ekki fara fram úr sviptingu ökuleyfis allt að einu ári, upptöku eigna eða sekt að tiltekinni fjárhæð sem dómsmálaráðherra ákveður í reglugerð að fenginni tillögu ríkissaksóknara. Getur lögreglustjóri þá bréflega, innan mánaðar frá því að honum barst kæran, gefið sakborningi kost á að ljúka málinu með því að gangast undir hæfileg viðurlög ásamt greiðslu sakarkostnaðar. Gangist sakborningur undir ákvörðun viðurlaga hafa þau málalok sama gildi um ítrekunaráhrif og dómur, ef því er að skipta. Synji sakborningur þessum málalokum eða sinni þeim ekki skal tekin ákvörðun um saksókn eftir almennum reglum.
    Nefndin telur að eftir sem áður geti lögreglustjóri á grundvelli framangreinds ákvæðis falið lögreglumönnum að bjóða vegfarendum sem þeir standa að broti á umferðarlögum og reglugerðum settum á grundvelli þeirra, svo og brotum á lögreglusamþykktum, að ljúka málum með greiðslu sektar og jafnvel að taka við greiðslu á sektum, t.d. með kreditkortum, á vettvangi, þótt meginreglan verði að málið fari í sama farveg og aðrar kærur, þ.e. sendur er út gíróseðill sem hafi að geyma upplýsingar um kæruefni.
3.2. Ákvörðun fjárhæða sekta.
    Undir þessum lið verður fjallað um fjárhæð sekta í einstökum tilvikum og svigrúm þess sem fer með sektarvaldið til að ákveða sektarfjárhæðina.

3.2.1. Gildandi réttur.
    Dómarar hafa nokkurt svigrúm til ákvörðunar refsingar innan tiltekinna marka sem löggjafinn ákveður, refsirammans. Ákvörðun sekta sker sig ekki úr öðrum tegundum refsinga að þessu leyti. Um sektarrefsingu er fjallað í 49.–55. gr. HGL. Skv. 50. gr. má ekki beita hærri fésekt en 4 millj. kr. nema heimild sé til þess í öðrum lögum. Þá er eftirfarandi sérregla um ákvörðun sektar í 1. mgr. 51. gr.: „Þegar fjárhæð sektar er ákveðin, skal höfð hliðsjón af tekjum og eignum sakbornings og afkomu hans, þ. á m. framfærsluskyldu hans og öðrum atriðum er orka á greiðslugetu hans.“
    Í 4. mgr. 115. gr. OML er mælt fyrir um að ríkissaksóknari láti lögreglustjórum í té skrá yfir brot, sem heimild skv. 1. og 2. mgr. nær til, þ.e. lögreglumannasektir og lögreglustjórasektir, ásamt leiðbeiningum um sektarfjárhæð og önnur viðurlög fyrir hverja tegund brots. Ríkissaksóknari gaf út slíkar skár 1. júlí 1992, eins og getið er um í kafla 2.1. hér að framan.
    Í þessum skrám er að finna leiðbeiningar um sektarfjárhæðir og önnur viðurlög fyrir hverja tegund brots. Ljóst er að þessar leiðbeiningar takmarka ekki að gildandi rétti heimildir lögreglustjóra til að ákveða misháar sektir fyrir samskonar brot, með hliðsjón af 51. gr. HGL.
    Í sérlögum eru ýmsar leiðir farnar varðandi sektarrammann. Í flestum tilvikum er sektarrefsing lögð við brotum án þess að lágmark eða hámark sé tilgreint og fer þá um sektarákvörðunina eftir ákvæðum HGL. Dæmi eru hins vegar um að lægri og/eða hærri mörk sektar séu tilgreind eða að sekt sé tiltekið margfeldi af viðmiðunarfjárhæð sem á rætur að rekja til brotsins.

3.2.2. Tillögur um breytingar á sektarákvæðum umferðarlaga.
    Eins og áður hefur komið fram í skýrslunni er stærsti hluti sektarákvarðana vegna brota á umferðarlögum. Í þessum kafla eru lagðar til þrjár breytingar á umferðarlögum sem ætlað er að hvetja brotamenn til greiðslu sekta á fyrstu stigum málsmeðferðarinnar og tryggja að þeir sem draga að greiða sektir hagnist ekki á því.

3.2.2.1. Afsláttur af sektum.
    Nefndin hefur tekið til skoðunar hvernig hægt sé að hvetja brotamenn til að greiða álagðar sektir án dráttar og kostnaðarsamra innheimtuaðgerða.
    Einkum hefur verið tekið til skoðunar hvort heppilegt sé að láta sektarfjárhæðir hækka ef brotamaður dregur að greiða sektina og því meira sem innheimta þeirra tekur lengri tíma. Önnur útfærsla er að gefa tiltekinn hlutfallslegan afslátt af sekt ef sakborningur greiðir sektina innan tiltekins frests. Fyrirmynd stighækkandi viðurlaga má finna í framkvæmd á innheimtu gjalda vegna stöðubrota skv. 5. og 6. mgr. 108. gr. UMFL, en þau ákvæði eru svohljóðandi:
    „Dómsmálaráðherra ákveður fjárhæð gjaldsins. Fari álagning fram á vegum sveitarfélags getur sveitarstjórn þó ákveðið fjárhæðina í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Verði á lagt gjald ekki greitt innan tilskilins frests hækkar það um 50%.
    Dómsmálaráðherra setur nánari reglur um hvernig gjaldið skuli lagt á og innheimt, þar á meðal um greiðslu- og kærufrest. Má þar ákveða að á lagt gjald, sem eigi er greitt innan nánar tiltekins frests, hækki um 100%.“
    Ein af þeim spurningum sem nefndin bar undir sýslumenn var hvort þeir teldu rétt að taka upp kerfi stighækkandi sekta eða veitingu afsláttar af sektarfjárhæð ef sekt væri greidd innan tiltekins frests. Af 23 lögreglustjórum sem svöruðu spurningunni töldu 17 rétt að taka upp slíkt fyrirkomulag, fimm lögðust gegn því en einn var óákveðinn.
    Nefndin telur heppilegast að viðmiðunarfjárhæð sekta við tiltekinni tegund brota verði aðeins ein og taki ekki breytingum frá því að sektin er lögð á eða undir hana gengist. Hins vegar telur nefndin að heimilt eigi að vera að veita sérstakan hlutfallslegan afslátt af sektarfjárhæðinni ef sektin greiðist strax eða fljótlega eftir að hún hefur verið ákveðin.
    Nefndin telur að hlutfallslegur afsláttur verði að vera það verulegur að hann reynist greiðsluhvetjandi. Afslátturinn má hins vegar ekki vera svo hár að innbyrðis vægi refsinga fyrir misjafnlega alvarleg brot raskist verulega. Að teknu tilliti til framangreindra sjónarmiða telur nefndin hæfilegt að gefinn verði 25% afsláttur af sektarfjárhæðum.
    Nefndin telur ýmsa annmarka á að lögfesta slíka almenna afsláttarreglu fyrir sektarrefsingar í almennum hegningarlögum og öllum sérlögum. Koma þar ýmis sjónarmið til álita, svo sem lögbundnar lágmarksrefsingar við tilteknum brotum og sérstök sektarviðmið, eins og t.d. í skattalögum.
     Nefndin leggur því til að afsláttur af ákvarðaðri sektarfjárhæð verði einungis lögfestur í umferðarlögum en brot á þeim lögum eru stærsti hlutinn af þeim sektum sem lögreglustjórar leggja á og hafa til innheimtu. Sérstaða umferðarlagabrotanna liggur einnig í því að mikill meiri hluti þeirra telst til minni háttar brota og sektarrefsingar vegna þeirra því í flestum tilvikum tiltölulega lágar. Gefist afsláttur vel þykir vel koma til greina að beita sömu reglu við sektir vegna brota á t.d. áfengislögum og jafnvel lögum um ávana- og fíkniefni.
    Nefndarmenn hafa fjallað um hversu langan frest sé heppilegt að gefa áður en afslátturinn falli úr gildi. Nefndarmenn eru sammála um að fresturinn eigi að vera tiltölulega skammur þar sem ella sé hætta á að sakborningar fresti greiðslu og gleymi að greiða sektina fyrir lok frestsins. Það sem mælir með að fresturinn verði lengri er hins vegar að sektir samkvæmt umferðarlögum geta í ýmsum tilfellum verið tiltölulega háar. Stærstur hluti sektanna er nú innan við 20.000 kr. en sektir vegna ölvunaraksturs og aksturs án ökuréttinda eru þó verulega hærri, sérstaklega ef um ítrekuð brot er að ræða. Þar sem þróunin hefur orðið sú hér á landi á undanförnum árum að æ fleiri launþegar fá greidd út laun um mánaðarmót og flestir greiða skuldir sínar um mánaðarmót þykir líklegra að innheimtan geti orðið árangursrík ef ein mánaðarmót falla innan þess frests sem sakborningur hefur til að njóta afsláttar á sektargreiðslu. Því er lagt til að fresturinn verði 30 dagar frá dagsetningu sektarboðs, samkvæmt gíróseðli eða lögreglustjórasátt sem sakborningur gengst undir með undirritun sinni.
    Nefndin leggur því til að við 100. gr. umferðarlaga, nr. 50/1987, bætist ný málsgrein sem hljóði svo:
     Veita má sakborningi allt að 25% afslátt af sektarfjárhæð sem lögreglustjóri hefur ákvarðað ef sakborningur greiðir sektina ásamt sakarkostnaði að fullu innan 30 daga frá dagsetningu sektarboðs eða undirritun sektargerðar sem sakborningur hefur gengist skriflega undir.
    Samkvæmt reglugerð um lögreglusáttir nr. 250/1992 er svokölluð sáttaheimild lögreglustjóra m.a. bundin því skilyrði að hann telji að sekt við brotinu fari ekki fram úr 75.000 kr.
     Þar sem nefndarmenn telja að sektarrefsingar vegna brota á umferðarlögum séu síst of háar og í mörgum tilvikum of lágar til þess að þær geti skapað varnaðaráhrif leggur nefndin til að sektarrefsingar sem falla innan marka framangreindrar reglugerðar og ríkissaksóknari skal gefa út skrá um verði hækkaðar.
    Rök fyrir hækkun sekta eru að mati nefndarmanna tvenns konar. Annars vegar að leiðbeinandi fjárhæðir sekta vegna brota þeirra sem skrá ríkissaksóknara tekur til hafa ekki verið hækkaðar frá árinu 1992 en frá miðju ári 1992 til október 1996 hafa ýmsar vísitölur hækkað:
—    Lánskjaravísitala: 3218–3523 eða um 9,5%.
—    Vísitala neysluverðs: 161,2–178,4 eða um 10,7%.
—    Launavístala: 129,5–147,9 eða um 14,2%.
    Hins vegar eru rökin þau að ekki getur talist heppilegt að afslættir af sektarfjárhæðum leiði til þess að sektir lækki í raun. Ef tillögur nefndarinnar um afslætti til handa skilvísum sektargreiðendum ná fram að ganga er af þessum sökum þörf á að hækka sektir um allt að þriðjungi (25% afsláttur af X + 33,3% = X).
     Nefndin leggur því til að eftir að 115. gr. OML hefur verið breytt verði sú breyting gerð á 2. mgr. 1. gr. reglugerðar um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992 að hámarksfjárhæð hækki úr 75.000 kr. í 100.000 kr.
    Ef tillögur nefndarinnar um setningu reglugerðar um sektir fyrir umferðarlagabrot, sem fjallað er um í kafla 3.2.2.2., ná fram að ganga leggur nefndin til að tekið verði tillit til framangreindra sjónarmiða við samningu reglugerðarinnar og sektir hækkaðar nokkuð frá því sem nú er.
    Ef framangreindar tillögur nefndarinnar ná ekki fram að ganga telur nefndin rétt að lagt verði til við ríkissaksóknara að skrá yfir meginflokka brota, sem sektarheimild lögreglustjóra nær til, og leiðbeiningar um upphæðir sekta verði endurskoðuð og leiðbeinandi sektir hækkaðar til að vega upp á móti hækkun verðlags og launa í landinu og þeim afslætti sem nefndin leggur til að verði veittur skilvísum sektargreiðendum.
    Til þess að tillögur nefndarinnar um afslátt af sektarfjárhæðum nái tilætluðum árangri þarf að huga að tvennu. Annars vegar að stöðlun sektarfjárhæða, sbr. kafla 3.2.2.2., og hins vegar að takmörkun á beitingu ákvæðis 77. gr. HGL, sbr. kafla 3.2.2.3.

3.2.2.2. Staðlaðar sektir.
    Alkunn staðreynd er að í flestum sektamálum er sekt ákveðin án nokkurs tillits til greiðslugetu og jafnvel eftir textabundnum sjónarmiðum, svo sem vegna umferðarlagabrota og fíkniefnabrota.
    Eins og fyrr greinir eru í sérreglu 51. gr. HGL fyrirmæli um að við ákvörðun á fjárhæð sektar skuli höfð hliðsjón af tekjum og eignum sakbornings, afkomu hans o.fl. Eins og fram kemur á bls. 227 í bók Jónatans Þórmundssonar, Viðurlög við afbrotum, er regla þessi tæpast framkvæmanleg nema í óvenjulegum og mikilvægum refsimálum, einkum þegar fjársterkir aðilar eiga í hlut. Það yrði að hans mati allt of tímafrekt og kostnaðarsamt að kanna framangreind atriði í öllum þorra mála, auk þess sem áhrif efnahags og greiðslugetu hljóta að fara þverrandi, því veigaminni sem brotin eru.
    Löggjafinn hefur séð ástæðu til að staðla sektarrefsingar að nokkru leyti því að í 4. mgr. 115. gr. OML eru sem fyrr segir fyrirmæli um að ríkissaksóknari láti lögreglustjórum í té skrá yfir brot sem sektarheimild þeirra skv. 1. og 2. mgr. tekur til, ásamt leiðbeiningum um sektarfjárhæð og önnur viðurlög fyrir hverja tegund brots. Eins og fyrr segir er hér um að ræða sektir allt að 75.000 kr.
    Þegar um er að ræða brot sem refsað er fyrir með tiltölulega lágum sektarfjárhæðum mæla fleiri rök með því að hafa staðlaðar refsingar en á móti. Rök fyrir stöðluðum refsingum eru m.a. þessi:
—    Mikilvægt er að jafnræðis sé gætt innan hvers umdæmis og milli umdæma þannig að svipuð eða sams konar refsing komi fyrir brot sömu tegundar.
—    Minni hætta er á óánægju og mótmælum sakborninga ef þeir vita að um staðlaða refsingu er að ræða.
—    Erfitt getur reynst og tímafrekt fyrir þann sem ákvarðar sekt að fá réttar upplýsingar um raunverulegar eignir og tekjur brotamanns og önnur þau atriði sem talin eru upp í 51. gr. almennra hegningarlaga. Kemur þar margt til, svo sem vanframtaldar tekjur og eignir og aðrar félagslegar aðstæður en fram koma í opinberum gögnum.
—    Fjárhæðir slíkra sekta eru sjaldnast svo háar að greiðsla þeirra gangi nærri greiðslugetu sakbornings eða skerði framfærslugetu hans.
—    Brot sömu tegundar eru oft tiltölulega lík hvert öðru.
    Nefndin hefur fjallað um möguleika á að staðla refsingar vegna brota sem tiltölulega lítil sektarrefsing liggur við. Staðreyndin er sú brot á umferðarlögum eru fyrirferðarmest þeirra brota sem upplýst eru hér á landi og sektarrefsing liggur við. Nefndin telur rétt að gengið verði lengra í að staðla sektarrefsingar vegna brota á umferðarlögum en nú er gert, með þeim hætti að sektarrefsingar fyrir tiltekin brot allt að fjárhæð 100.000 kr. verði tilteknar í reglugerð og að sú reglugerð verði bindandi jafnt fyrir lögreglu og dómstóla. Þó verði heimilað að hnika frá staðlaðri refsingu til hækkunar eða lækkunar ef veigamikil rök mæla með því.
    Nefndin leggur til að við 100. gr. UMFL bætist ný málsgrein sem hljóði svo:
     Sektarrefsingar allt að 100.000 krónum fyrir brot á lögum þessum og reglugerðum og reglum settum samkvæmt þeim skulu ákveðnar í reglugerð sem dómsmálaráðherra setur að fengnum tillögum ríkissaksóknara. Í reglugerðinni skal tilgreint hvaða tegunda brota hún tekur til og hvaða refsing skuli koma fyrir hverja tegund brots. Heimilt er að víkja frá slíkum sektarfjárhæðum ef veigamikil rök mæla með því.
    Samkvæmt þessu tæki heimildin aðeins til minni háttar brota á umferðarlögum sem sektarheimild lögreglu nær til. Stöðlun sektarákvarðana tæki hins vegar jafnt til sektargerða lögreglustjóra og sektarákvarðana dómstóla.

3.2.2.3. Brotasamsteypa.
    Í 77. gr. HGL er ákvæði sem beitt er af dómurum og öðrum þeim sem ákvarða refsingu þegar í sama máli er refsað fyrir tvö eða fleiri brot. Tilgangur ákvæðisins er fyrst og fremst sá að tryggja að refsingar séu ekki ákvarðaðar með þeim hætti að leggja saman refsingu sem talin væri hæfileg fyrir hvert einstakt brot þannig að samanlögð refsing fari út fyrir refsimörk þess refsiákvæðis sem þyngsta hegningu setur. Ákvæðið á fyrst og fremst við um refsingar sem fela í sér frjálsræðisskerðingu en síður þegar um er að ræða sektir.
    Meginreglan er sú að taka skuli öll brotin að einhverju leyti til greina við refsiákvörðun, sbr. 1. mgr. 77. gr. Í reglunni felst að ekki skuli beitt fullkominni samlagningu refsinga, sem leitt gæti til óraunsærrar og óframkvæmanlegrar niðurstöðu, svo sem fangelsisrefsingar langt út fyrir eðlilegan dánaraldur manna. Að mati íslenskra og danskra fræðimanna kemur hins vegar fullkomin samlagning refsinga til álita við ákvörðun sekta, sbr. Viðurlög við afbrotum, bls. 291.
    Þegar refsað er fyrir tvö eða fleiri brot með sektarrefsingu sem er langt innan marka sektarhámarks 50. gr. HGL getur vart talist eðlilegt að færa refsingu niður með vísan til 77. gr. HGL. Engu að síður hafa dómstólar og lögreglustjórar að einhverju leyti horft til ákvæðisins við ákvarðanir sektarrefsinga vegna tveggja eða fleiri brota og fært refsingu niður fyrir þær leiðbeinandi sektarfjárhæðir sem skrár ríkissaksóknara hafa að geyma. Beiting ákvæðisins við ákvörðun sektarrefsinga virðist þó á undanhaldi.
    Nefndin telur að verulegir annmarkar séu á að beita 77. gr. þegar um er að ræða ákvörðun sektarrefsingar fyrir tvö eða fleiri brot sem falla undir stöðluð sektarviðmið. Sérstaklega þykir nefndarmönnum beiting 77. gr. óheppileg þegar um er að ræða sektir vegna umferðarlagabrota. Helstu annmarkarnir eru þessir að mati nefndarmanna:
—    Síbrotamönnum eða þeim sem fremja brot með stuttu millibili er að jafnaði ákvörðuð vægari refsing fyrir hvert brot en þeim sem fremja sjaldan brot.
—    Brotamenn geta vænst þess að fá verulegan afslátt af sektargreiðslu vegna hvers brots ef þeir neita sök eða draga að greiða sektir en slíkt dregur úr skilvirkni innheimtu og brýtur gegn því sjónarmiði að skilvísi beri að launa.
—    Það stríðir gegn jafnræðissjónarmiðum og réttlætiskennd manna að tveimur brotamönnum sem fremja hvor um sig tvö brot sömu tegundar með tiltölulega skömmu millibili getur verið ákvörðuð misjafnlega há sekt. Sá sem greiðir sektir sínar strax fær engan afslátt en sá sem dregur greiðslur fær í raun a.m.k. 50% afslátt af sektargreiðslu vegna síðara brotsins.
—    Sektir vegna umferðarlagabrota eru svo lágar að um verulegan fjölda brota þarf að vera að ræða til að samanlögð sekt nái sektarhámarki 50. gr. HGL sem er 4 millj. kr.
    Með vísan til framangreindra sjónarmiða leggur nefndin til að eftirfarandi breyting verði gerð á UMFL. Við 100. gr. umferðarlaga, nr. 50/1987, bætist ný málsgrein sem hljóði svo:
     Þegar ákvörðun er tekin um sektarrefsingu vegna brota á tveimur eða fleiri ákvæðum laga þessara eða reglugerða eða reglna settum samkvæmt þeim skal sektarrefsingin vera samtala þeirra sekta sem hæfileg er talin vegna hvers brots um sig, enda rúmist refsingin innan sektarmarka almennra hegningarlaga.

4.0. Innheimtan.
    Í þessum kafla verður fjallað um innheimtumenn sekta, innheimtuferilinn og greiðslu sekta. Loks verður gerð grein fyrir tillögum nefndarinnar um úrbætur á innheimtuferli og innheimtuaðferðum.

4.1. Almennt um innheimtu sekta.
    Lögreglustjórar annast innheimtu sekta hér á landi, sbr. 2. mgr. 55. gr. HGL. Skv. 2. málsl. 1. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma, nr. 29/1993, tekur Fangelsismálastofnun við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara og Hæstarétti og öðrum dómum þar sem refsing er ákveðin. Sektardóma sendir stofnunin viðkomandi lögreglustjóra til fullnustu. Mikill meiri hluti sektarákvarðana er þó sem fyrr segir tekinn af lögreglustjórum.

4.2. Innheimtan að gildandi rétti.
    Í þessum undirkafla verður fjallað um innheimtuferilinn, ákvæði laga og reglugerða um hann og framkvæmdina í raun. Jafnframt verður gerð grein fyrir tillögum nefndarinnar um endurskoðun á ýmsum þáttum innheimtunnar.
    Fyrirmæli um innheimtu sekta er einkum að finna í lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og reglugerðum um lögreglustjóra- og lögreglumannasektir nr. 250/1992 og 187/1993.

4.2.1. Lögreglumannasektir.
    Vísað er til þess sem áður hefur verið sagt um ákvörðun lögreglumannasekta, sbr. kafla 2.3.1. og 3.1.2. Sem fyrr greinir er lögreglumannasektum beitt við sjö þeirra 22 lögreglustjóraembætta sem svör bárust frá, þar á meðal í Reykjavík. Við fjögur þessara sjö embætta er gerð lögregluskýrsla vegna slíkra brota en við þrjú þeirra ekki.
—    Upphafsaðgerðir í þessum málum eru þær að lögreglumaður afhendir sakborningi eða festir á ökutæki hans tilkynningu um brot. Í stað tilkynningar er heimilt að nota gíróseðla. Þegar gíróseðill er ekki notaður og greiðsla er ekki innt af hendi þegar í stað er greiðslustaður tilgreindur á sektargerð.
—    Næsta skref er það að ef sakborningur greiðir ekki innan viku er heimilt að senda honum ítrekun og framlengja greiðslufrest um tvær vikur. Ef greitt er fellur málsókn niður.
—    Greiðist sektin ekki fellur ákvörðun lögreglumannsins úr gildi og lögreglustjóri tekur þá ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út.
—    Ríkissaksóknari getur fellt sektargerð lögreglumanns úr gildi innan mánaðar frá því að honum barst vitneskja um hana, enda sé þá ekki ár liðið frá málalokum.

4.2.2. Lögreglustjórasektir sem ekki fara á sakaskrá.
    Vísað er til þess sem áður hefur verið sagt um ákvörðun lögreglustjórasekta sem ekki fara á sakaskrá, sbr. kafla 2.3.2. Eftirfarandi reglur um innheimtu slíkra sekta er að finna í reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992:
—    Upphafsaðgerðir eru þær að þegar lögreglustjóra berst kæra skal hann ákveða hvort málið sé þess eðlis að unnt sé að bjóða sakborningi að ljúka því með sátt sem ekki færist á sakaskrá og skal hann þá innan mánaðar frá því að honum barst kæran senda sakborningi gíróseðil þar sem fram kemur m.a. í stuttu máli lýsing á broti, hvenær það var framið og hvaða refsiákvæði brot varði við. Greint skal frá því að sakborningur eigi þess kost að ljúka máli með greiðslu tiltekinnar sektar og sakarkostnaðar innan tveggja vikna frá dagsetningu gíróseðils. Í stað gíróseðils getur lögreglustjóri sent sakborningi bréflegt sáttarboð sem greini sömu atriði.
—    Í svörum lögreglustjóra kom fram að við 11 embætti af 21 eru sendir út gíróseðlar, þar af úr tölvukerfi TBR á sex embættum, á þremur stöðum úr heimasmíðuðum kerfum en við tvö embætti eru sendir út vélritaðir gíróseðlar. Við tíu embætti eru send út bréfleg sáttarboð í stað gíróseðils. Á flestum embættum er um að ræða stöðluð bréf úr ritvinnslukerfum.
—    Ef sakborningur greiðir gíróseðil er litið svo á að hann hafi fallist á málalokin. Ef sakborningur vill ljúka máli með greiðslu sektar, kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan tveggja vikna frá dagsetningu gíróseðils eða bréflegs sáttarboðs og fer fram á greiðslufrest er heimilt að veita honum frest í allt að fjórar vikur. Skv. 6. gr. reglugerðar um lögreglustjórasáttir skal þá gerð við hann sátt en slíkar formlegar sáttir munu þó ekki gerðar í reynd þegar um þessa tegund mála er að ræða.
—    Ef sakborningur greiðir ekki og kemur ekki á skrifstofu lögreglustjóra innan tveggja vikna frá dagsetningu gíróseðils eða sáttaboðs er heimilt að senda honum ítrekun þar sem gefinn er tíu daga greiðslufrestur, ella taki lögreglustjóri ákvörðun um saksókn.
—    Ef sakborningur sinnir ekki ítrekun er málinu víðast hvar fylgt eftir með kvaðningu þar sem sakborningur er boðaður til yfirheyrslu hjá lögreglu á ákveðnum tíma vegna væntanlegrar saksóknar, enda liggur undirritaður framburður sakbornings nánast aldrei fyrir á þessu stigi.
—    Ef kvaðning dugar ekki tekur við tímafrek boðun gegnum síma og heimsóknir lögreglumanna í því skyni að fá sakborning til að mæta til yfirheyrslu.
—    Ef sakborningur hefur gert formlega sátt en ekki staðið við greiðslur getur lögreglustjóri krafist fullnustu ákvörðunar með aðför eða gefið út ákæru.
—    Ríkissaksóknari getur fellt sátt úr gildi innan mánaðar frá því að honum barst vitneskja um hana, enda sé þá ekki ár liðið frá málalokum.

4.2.3. Lögreglustjórasektir sem fara á sakaskrá.
    Vísað er til þess sem áður hefur verið sagt um ákvörðun lögreglustjórasekta sem fara á sakaskrá, sbr. kafla 2.3.3. Eftirfarandi reglur um innheimtu slíkra sekta er að finna í reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992:
—    Upphafsaðgerðir eru þær að þegar lögreglustjóra berst kæra skal hann ákveða hvort málið sé þess eðlis að unnt sé að bjóða sakborningi að ljúka því með sátt sem færist á sakaskrá og skal hann þá innan mánaðar frá því að honum barst kæran senda sakborningi kvaðningu um að mæta á lögreglustöð eða skrifstofu lögreglustjóra innan tveggja vikna frá dagsetningu kvaðningar. Í kvaðningu skal m.a. koma fram lýsing á broti, hvenær brot var framið, hvaða refsiákvæði brot varðar við, að sakborningi verði gefinn kostur á að ljúka máli með sátt og hverju það varði að sinna ekki sáttarboði. Í kvaðningu skal einnig greina sektarfjárhæð auk sakarkostnaðar, tímalengd ökuleyfissviptingar o.fl.
—    Ef sakborningur sinnir ekki kvaðningu er heimilt að senda honum nýja kvaðningu þar sem gefinn er lokafrestur til að ljúka máli með lögreglustjórasátt.
—    Ef sakborningur játar brot og fellst á að ljúka máli með þeim hætti sem í kvaðningu greinir gengst hann skriflega undir sektargerð lögreglustjóra en í reglugerðinni er þetta nefnt að hann undirriti sáttargerð. Í lögreglustjórasáttinni má ákveða allt að fjögurra vikna frest til greiðslu sektar.
—    Ef sakborningur sinnir ekki ítrekaðri kvaðningu eða synjar sáttaboði lögreglustjóra tekur lögreglustjóri ákvörðun um útgáfu ákæru.
—    Ef sakborningur hefur gert formlega sátt en ekki staðið við greiðslur getur lögreglustjóri krafist fullnustu ákvörðunar með aðför eða gefið út ákæru.
—    Ríkissaksóknari getur fellt sátt úr gildi innan mánaðar frá því að honum barst vitneskja um hana, enda sé þá ekki ár liðið frá málalokum.

4.2.4. Sektir samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum.
    Um innheimtu sekta samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðununum vísast til kafla 2.3.4. og 6. kafla í heild.
    Sakarkostnaðarákvörðun fylgir ákvörðun sektar þegar um sakarkostnað er að ræða í máli. Þegar um viðurlagaákvarðanir er að ræða er fjárhæð sakarkostnaðar jafnan tilgreind.
    Í dómum er hins vegar látið nægja að dæma sakborning til greiðslu sakarkostnaðar ótilgreint, þar með talið til greiðslu saksóknarlauna og málsvarnarlauna. Þeir sem fara með rannsókn máls skulu skv. 2. mgr. 168. gr. OML taka saman yfirlit yfir þau útgjöld sem þeir hafa haft af málinu og telst til sakarkostnaðar og skal yfirlitið fylgja málinu. Dómari lætur síðan gera heildarreikning sakarkostnaðar samkvæmt þessu yfirliti og að viðbættum kostnaði sem fallið hefur á við málsmeðferð. Reikningurinn fylgir dómsgerðum til ríkissaksóknara sem framsendir hann Fangelsismálastofnun ríkisins til úrskurðar.
    Fangelsismálastofnun sendir lögreglustjórum sektardóma og viðurlagaákvarðanir til innheimtu og sjá lögreglustjórar um innheimtu bæði sekta og sakarkostnaðar.
4.3. Úrbætur á innheimtuferlinum.
    Í þessum kafla verður gerð grein fyrir tillögum nefndarinnar um endurskoðun og samræmingu á vinnuferli við ákvörðun og innheimtu sekta. Í þessum tillögum er gengið út frá að öðrum tillögum nefndarinnar verði hrint í framkvæmd að meira eða minna leyti. Þó svo verði ekki ættu þessar tillögur að geta komið að nokkru gagni en þarfnast þá einhverra lagfæringa. Sem fyrr segir er tölvuvædd meðferð og samræmd vinnubrögð grundvöllur að skilvirkari meðferð sektamála.

4.3.1. Tölvuvædd sektarmeðferð.
    Eins og nánar er gerð grein fyrir í kafla 7 hér á eftir er lagt til að út úr tölvutæku málaskrárkerfi lögreglunnar verði þróað sérstakt álagningar- og innheimtukerfi sekta sem taki upplýsingar um kærur, þar með talið um sakborninga, lýsingu á broti og verknaðarstað úr málaskrá og miðli síðan og skiptist á upplýsingum við tekjubókhaldskerfi ríkisins. Sektakerfi þetta verði þróað á grundvelli þeirra tillagna sem nefndin hefur lagt til og haldi utan um alla málsmeðferðina frá kæru til greiðslu sektar eða afplánunar á vararefsingu. Út úr kerfinu verði hægt að skrifa gíróseðla, kvaðningarbréf, ítrekanir, lögreglustjórasáttir, fjárnámstilkynningar, tilkynningar um innheimtu dómsekta, tilkynningar um afplánun vararefsinga, afborgunarsamninga og jafnvel ákærur og fyrirköll.

4.3.2. Samræmd málsmeðferð í sektamálum.
    Eins og áður hefur komið fram er álagning og innheimta sekta ekki framkvæmd með fullkomlega samræmdum hætti milli embætta hér á landi. Kemur þetta m.a. fram í svörum lögreglustjóra við spurningalista nefndarinnar. Þetta er ekki heppilegt þar sem borgararnir eiga að geta treyst því að farið sé með mál þeirra með sama hætti hvar á landinu sem þeir hafa búsetu eða þeir brjóta af sér. Allir eiga að vera jafnir fyrir lögunum. Á þetta jafnt við um fjárhæð sekta, innheimtuhraða og beitingu þvingunarúrræða.
    Í þessum kafla verður gerð grein fyrir tillögum nefndarinnar um samræmingu á málsmeðferð við ákvörðun og innheimtu sekta. Þessar tillögur tengjast mjög tölvuvæðingu innheimtunnar og fullur árangur mun ekki nást af þeim nema með samræmdu tölvutæku sektakerfi.
    Þegar talað er um lögreglustjóra hér á eftir tekur það einnig til löglærðra fulltrúa, lögreglumanna og annarra sem lögreglustjóri hefur falið að annast verkefnið.

4.3.2.1. Sektir sem ekki fara á sakaskrá.
    Gerð skal lögregluskýrsla um öll brot sem lögregla hefur komist á snoðir um eða kærð hafa verið til lögreglu. Uppbygging og umfang lögregluskýrslu skal þó vera í samræmi við eðli brotsins og alvarleika. Æskilegt er að staðla sem mest lögregluskýrslur vegna einfaldra og algengra brota jafnt á tölvutæku formi og á prentuðum eyðublöðum.
    Mál er skráð í málaskrá með þeim upplýsingum sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að senda út gíróseðil með sektarákvörðun. Skrá þarf m.a. eftirfarandi atriði:
         —    nafn sakbornings,
         —    kennitölu sakbornings,
         —    heimilisfang sakbornings,
         —    stutta lýsingu á broti,
         —    hvenær brot var framið, dagsetningu og tíma,
         —    brotavettvang,
         —    þau refsiákvæði sem brot er talið varða við.
    Þegar mál hefur verið skráð í málaskrá skal lögreglustjóri ákveða hvort málið sé þess eðlis að unnt sé að bjóða sakborningi að ljúka því með sátt sem ekki færist á sakaskrá. Ef sú er niðurstaðan skal hann innan mánaðar frá því að honum barst kæran senda sakborningi gíróseðil þar sem fram kemur m.a. í stuttu máli lýsing á broti, hvenær það var framið og hvaða refsiákvæði brot varði við. Greint skal frá því að sakborningur eigi þess kost að ljúka máli með greiðslu tiltekinnar sektar og sakarkostnaðar innan 30 daga frá dagsetningu gíróseðils.
    Ef um umferðarlagabrot er að ræða skal sakborningi skal gefinn allt að 25% afsláttur af ákvarðaðri sekt ef hann greiðir innan 30 daga frá dagsetningu gíróseðils. Afsláttur verði ekki veittur af sakarkostnaði. Greiðsla með kreditkorti, þar með talinn raðgreiðslusamningur til allt að sex mánaða, jafngildi staðgreiðslu.
    Ef sakborningur greiðir gíróseðil er litið svo á að hann hafi fallist á málalokin.
    Ef sakborningur vill ljúka máli með greiðslu sektar, kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan 30 daga frá dagsetningu gíróseðils og fer fram á greiðslufrest er heimilt að veita honum frest í allt að fjórar vikur. Þá skal hann gangast skriflega undir sektargreiðslu og vararefsingu með formlegri lögreglustjórasátt sem þó fer ekki á sakaskrá.
    Ef sakborningur greiðir ekki og kemur ekki á skrifstofu lögreglustjóra innan 30 daga er honum innan tveggja vikna frá lokum frestsins send ítrekun þar sem gefinn er tíu daga greiðslufrestur, ella taki lögreglustjóri ákvörðun um saksókn.
    Ef sakborningur sinnir ekki ítrekun fylgi lögreglustjóri málinu eftir með saksókn. Lögreglustjóra er þó heimilt að boða sakborning til yfirheyrslu hjá lögreglu innan tveggja vikna ef hann telur það nauðsynlegt vegna væntanlegrar saksóknar. Kvaðning skal þá send út innan tveggja vikna frá lokum tíu daga frestsins.
    Ef kvaðning dugar ekki er lögreglu heimilt að ná í sakborning til yfirheyrslu.
    Ef sakborningur sinnir ekki ítrekun um að ljúka máli með greiðslu sektar, neitar sök eða neitar að gangast skriflega undir greiðslu sektar og/eða vararefsingar tekur lögreglustjóri ákvörðun um útgáfu ákæru.
    Ef sakborningur hefur gert formlega sátt en ekki staðið við greiðslur getur lögreglustjóri krafist fullnustu ákvörðunar með aðför.
    Allar sáttir og afborgunarsamningar innihaldi ákvæði um að verði dráttur á greiðslu einstakra afborgana teljist öll sektin í gjalddaga fallin og við taki fullnusta með fjárnámi eða afplánun vararefsingar.
    Hér er gengið út frá að tillaga nefndarinnar um að heimilað verði að sakborningur gangist skriflega undir lögbundna vararefsingu hjá lögreglustjóra nái fram að ganga, sbr. kafla 5.3.2. Verði svo ekki en í þess í stað lögfest heimild til að dómari riti á lögreglustjórasátt ákvörðun um fullnustu vararefsingar leggur nefndin til að sakborningur undirriti fyrirkall þess efnis að greiðist sektin ekki verði málið tekið fyrir hjá dómara á tilteknum tíma til ákvörðunar um vararefsingu. Dómari tekur málið þá fyrir að loknum frestinum og komi ekki fram varnir ritar hann á lögreglustjórasáttina ákvörðun um fullnustu vararefsingar. Ella tekur lögreglustjóri ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út.
    Tilkynning um fyrirhugaða afplánun vararefsingar skal send sakborningi þegar ljóst þykir að innheimtutilraunir samkvæmt framansögðu muni ekki bera árangur og í síðasta lagi tíu mánuðum eftir dagsetningu fyrsta gíróseðils.
    Sé sekt ekki greidd eða fullnægjandi trygging ekki sett fyrir greiðslu skal lögreglustjóri svo fljótt sem unnt er óska eftir að Fangelsismálastofnun ríkisins ákveði stað og stund fyrir afplánun vararefsingar. Aldrei skal líða lengri tími en eitt ár frá sektarákvörðun og þar til slík beiðni er send stofnuninni.
    Ríkissaksóknari getur fellt sátt úr gildi innan mánaðar frá því að honum barst vitneskja um hana, enda sé þá ekki ár liðið frá málalokum.
    Á öllum stigum sektarákvörðunar og innheimtu skulu upplýsingar um stöðu máls jafnharðan skráðar í sektainnheimtukerfi þannig að kerfið endurspegli á hverjum tíma raunverulega stöðu málsins.
    Þess skal jafnan gætt að bjóða sakborningi ekki greiðslufresti á sektum eða afborgunarsamning ef slíkir frestir eða afborgunarsamningar hafa áður verið gerðir við sama sakborning og hann hefur enn ekki staðið í skilum. Öðru máli gegnir um að bjóða manni að gangast undir sátt um sektargreiðslu og vararefsingu því með vararefsingunni er komið þvingunarúrræði sem ætti í flestum tilvikum að nægja til að sektin greiðist.

4.3.2.2. Sektir sem fara á sakaskrá.
    Gerð skal lögregluskýrsla um öll brot sem lögregla hefur komist á snoðir um eða kærð hafa verið til lögreglu. Uppbygging og umfang lögregluskýrslu skal þó vera í samræmi við eðli brotsins og alvarleika. Æskilegt er að staðla sem mest lögregluskýrslur vegna einfaldra og algengra brota, jafnt á tölvutæku formi og á prentuðum eyðublöðum.
    Mál er skráð í málaskrá með þeim upplýsingum sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að senda út gíróseðil með sektarákvörðun. Skrá þarf m.a. eftirfarandi atriði:
         —    nafn sakbornings,
         —    kennitölu sakbornings,
         —    heimilisfang sakbornings,
         —    stutta lýsingu á broti,
         —    hvenær brot var framið, dagsetningu og tíma,
         —    brotavettvang,
         —    þau refsiákvæði sem brot er talið varða við.
    Þegar mál hefur verið skráð í málaskrá skal lögreglustjóri ákveða hvort málið sé þess eðlis að unnt sé að bjóða sakborningi að ljúka því með sátt sem færist á sakaskrá. Ef sú er niðurstaðan skal hann innan mánaðar frá því að honum barst kæran senda sakborningi kvaðningu um að mæta á skrifstofu sína innan tveggja vikna frá dagsetningu kvaðningar. Í kvaðningu skal m.a. koma fram í stuttu máli lýsing á broti, hvenær það var framið og hvaða refsiákvæði brot varði við. Einnig skal greint frá því að sakborningi verði gefinn kostur á að ljúka máli með sátt og hverju það varði að sinna ekki sáttarboði. Í kvaðningu skal einnig greina sektarfjárhæð auk sakarkostnaðar, tímalengd ökuleyfissviptingar o.fl.
    Ef sakborningur kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan tveggja vikna og vill ljúka máli með greiðslu sektar skal hann gangast skriflega undir sektargreiðslu og vararefsingu með formlegri lögreglustjórasátt. Heimilt skal að veita fjögurra vikna frest til greiðslu sektar samkvæmt sáttinni.
    Ef um umferðarlagabrot er að ræða skal sakborningi skal gefinn 25% afsláttur af ákvarðaðri sekt ef hann greiðir innan 30 daga frá dagsetningu gíróseðils. Greiðsla með kreditkorti, þar með talinn raðgreiðslusamningur til allt að sex mánaða, jafngildi staðgreiðslu.
    Ef sakborningur greiðir ekki sektina samkvæmt sáttinni en kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan fjögurra vikna frá undirritun sáttar verði heimilt að gera við hann afborgunarsamning til allt að sex mánaða.
    Hér er gengið út frá að tillaga nefndarinnar um að heimilað verði að sakborningur gangist skriflega undir lögbundna vararefsingu hjá lögreglustjóra nái fram að ganga, sbr. kafla 5.3.2. Verði svo ekki en í þess í stað lögfest heimild til að dómari riti á lögreglustjórasátt ákvörðun um fullnustu vararefsingar leggur nefndin til að sakborningur undirriti fyrirkall þess efnis að greiðist sektin ekki verði málið tekið fyrir hjá dómara á tilteknum tíma til ákvörðunar um vararefsingu. Dómari tekur málið þá fyrir að loknum frestinum og komi ekki fram varnir ritar hann á lögreglustjórasáttina ákvörðun um fullnustu vararefsingar. Ella tekur lögreglustjóri ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út.
    Ef sakborningur sinnir ekki fyrstu kvaðningu verði málinu fylgt eftir með ítrekaðri kvaðningu um að mæta á skrifstofu lögreglustjóra innan tveggja vikna frá dagsetningu ítrekunar. Slík ítrekuð kvaðning skal send innan tveggja vikna frá fyrirhugaðri fyrstu fyrirtöku.
    Ef sakborningur sinnir ekki ítrekaðri kvaðningu fylgi lögreglustjóri málinu eftir með saksókn. Lögreglustjóri boðar þó sakborning til yfirheyrslu hjá lögreglu innan tveggja vikna ef hann telur það nauðsynlegt vegna væntanlegrar saksóknar. Kvaðning skal þá send út innan tveggja vikna frá lokum tíu daga frestsins.
    Ef kvaðning dugar ekki skal lögregla ná í sakborning til yfirheyrslu.
    Ef sakborningur neitar sök eða neitar að gangast skriflega undir greiðslu sektar og/eða vararefsingar tekur lögreglustjóri ákvörðun um útgáfu ákæru.
    Ef sakborningur hefur gert formlega sátt en ekki staðið við greiðslur getur lögreglustjóri krafist fullnustu ákvörðunar með aðför.
    Allar sáttir og afborgunarsamningar innihaldi ákvæði um að verði dráttur á greiðslu einstakra afborgana teljist öll sektin í gjalddaga fallin og við taki fullnusta með fjárnámi eða afplánun vararefsingar (eða áritun dómara um vararefsingu ef hún hefur ekki áður verið ákveðin, sbr. 7. tölul.).
    Tilkynning um fyrirhugaða afplánun vararefsingar skal send sakborningi þegar ljóst þykir að innheimtutilraunir samkvæmt framansögðu muni ekki bera árangur og í síðasta lagi tíu mánuðum eftir dagsetningu fyrsta gíróseðils.
    Sé sekt ekki greidd eða fullnægjandi trygging ekki sett fyrir greiðslu skal lögreglustjóri svo fljótt sem unnt er óska eftir að Fangelsismálastofnun ríkisins ákveði stað og stund fyrir afplánun vararefsingar. Aldrei skal líða lengri tími en eitt ár frá sektarákvörðun og þar til slík beiðni er send stofnuninni.
    Ríkissaksóknari getur fellt sátt úr gildi innan mánaðar frá því að honum barst vitneskja um hana, enda sé þá ekki ár liðið frá málalokum.
    Á öllum stigum sektarákvörðunar og innheimtu skulu upplýsingar um stöðu máls jafnharðan skráðar í sektainnheimtukerfi þannig að kerfið endurspegli á hverjum tíma raunverulega stöðu málsins.
    Þess skal jafnan gætt að bjóða sakborningi ekki greiðslufresti á sektum eða afborgunarsamninga ef slíkir frestir eða afborgunarsamningar hafa áður verið gerðir við sama sakborning og hann hefur enn ekki staðið í skilum. Öðru máli gegnir um að bjóða manni að gangast undir sátt um sektargreiðslu og vararefsingu því með vararefsingunni er komið þvingunarúrræði sem ætti í flestum tilvikum að nægja til að sektin greiðist.
    Ef tillögur nefndarinnar um staðlaðar sektir og fullkomna samlagningu refsinga vegna umferðarlagabrota ná fram að ganga ætti ekki að vera nein þörf á að sameina mál heldur er fullt eins æskilegt og einfaldara frá tæknilegu sjónarmiði að afgreiða málin sjálfstætt nema komi til útgáfu ákæru. Heppilegt er hins vegar að láta ólokin mál sama sakbornings fylgjast að í boðun og fyrirtökur hvar sem þau eru stödd í sektarferlinu.

4.3.2.3. Sektir samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum.
    Sérstaða slíkra sektarákvarðana er að í sama dómi eða viðurlagaákvörðun er ákveðin sekt vegna margra brota sem eiga e.t.v. uppruna sinn í mörgum lögreglumálum. Þegar svo er verður að skrá úrslit í málskrá lögreglu á öll málin en halda sektainnheimtumálinu áfram á lægsta málanúmerinu eða á máli vegna stærsta brotsins. Til greina kemur einnig að búa til sérstök mál í sektainnheimtukerfi vegna dóma og viðurlagaákvarðana og flytja upplýsingar úr upphaflegum málum inn í það mál. Niðurstaðan ræðst af því hvað er tæknilega einfaldast í útfærslu.
    Samkvæmt 2. málsl. 1. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma nr. 29/1993 tekur Fangelsismálastofnun við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara og Hæstarétti og öðrum dómum þar sem refsing er ákveðin. Sektardóma sendir stofnunin viðkomandi lögreglustjóra til fullnustu. Eðlilegt verður að telja að Fangelsismálastofnun ríkisins fái aðgang að sektakerfi og skrái þar dagsetningu refsiákvörðunar, móttökudag, sektarfjárhæðina, vararefsinguna, framsendingardag og til hvaða lögreglustjóra málið er sent til innheimtu. Heppilegt er að sá lögreglustjóri sem fær málið til innheimtu sjái um áframhaldandi skráningu í sektakerfið.
    Um framhald innheimtunnar vísast til kafla 6.2. hér á eftir.
—    Ljóst er að senda þarf sakborningi tilkynningu þegar sektarákvörðun dómstóla er komin til innheimtu.
—    Senda þarf sakborningi aðra tilkynningu þegar nær dregur því tímamarki að óskað verði eftir ákvörðun um stað og stund fyrir afplánun vararefsingar.
—    Loks þarf að senda sakborningi tilkynningu þegar ákvörðun Fangelsismálastofnunar um stað og stund afplánunar liggur fyrir.

4.3.3. Samræmdar vinnureglur um framsendingu mála milli umdæma.
    Algengt er að brot séu framin utan þess umdæmis sem brotamaður á lögheimili eða dvalarstað í, sérstaklega á suðvesturhorni landsins þar sem sama atvinnusvæðið nær yfir a.m.k. fjögur umdæmi. Einkum á þetta við um umferðarlagabrot. Af þessum sökum er mikið um að mál séu send á milli umdæma. Með samræmdri málaskrá fyrir lögreglumál veldur slík framsending æ minni vandkvæðum.
    Fyrir lögreglustjóra voru lagðar tvær spurningar varðandi það hvernig farið væri með kærur á hendur sakborningum sem ættu heimilisvarnarþing í öðrum umdæmum. Hér á eftir fara spurningarnar og svör við þeim. Sú fyrri var svohljóðandi: „Eru kærur sem verða til í umdæmi yðar framsendar á heimilisvarnarþing kærða ef hann á heimilisvarnarþing í öðru umdæmi eða teknar til meðferðar á brotavarnarþingi?“
    Gefnir voru eftirfarandi fimm svarmöguleikar og má hér sjá fjölda þeirra lögreglustjóra sem völdu hvern svarmöguleika fyrir sig en alls svöruðu 23 spurningunni.
    [ 0]     Alltaf afgreiddar á brotavarnarþingi.
    [ 4]     Að jafnaði afgreiddar á brotavarnarþingi.
    [ 1]     Jöfnum höndum framsendar á heimildisvarnarþing eða afgreiddar á brotavarnarþingi.
    [ 10]     Að jafnaði framsendar á heimilisvarnarþing kærða.
    [ 9]     Alltaf framsendar á heimilisvarnarþing kærða.
    Eins og sjá má af svörunum eru kærur við mikinn meiri hluta embætta alltaf eða að jafnaði framsendar á heimilisvarnarþing kærða. Við einungis fjögur embætti eru kærur að jafnaði afgreiddar á brotavarnarþingi en þar á meðal eru þó embætti lögreglustjóranna í Reykjavík og á Akureyri.
    Síðari spurningin var svohljóðandi: „Hver verður framvinda máls ef það er í upphafi tekið til meðferðar á brotavarnarþingi en sekt sem boðin er greiðist ekki?“
    Gefnir voru eftirfarandi fimm svarmöguleikar og má hér sjá fjölda þeirra lögreglustjóra sem völdu hvern svarmöguleika fyrir sig en alls svöruðu 14 spurningunni.
    [ 1]     Málið rekið til enda á brotavarnarþingi.
    [ 4]     Málið framsent á heimilisvarnarþing ef fyrsta sektarboði ekki sinnt.
    [ 6]     Málið sent á heimilisvarnarþing ef fullreynt er að sektin greiðist ekki án ákærumeðferðar.
    [ 3]     Annað.
    Í flestum tilfellum eru málin þannig send á heimilisvarnarþing sakbornings ef ekki tekst að innheimta sektina án ákærumeðferðar.
    Nefndin telur að setja þurfi fyrirmæli sem tryggi samræmingu á framsendingu mála milli umdæma. Nefndin telur heppilegast að farið sé með kærur frá upphafi í því umdæmi sem sakborningur á lögheimili eða fastan dvalarstað í þar sem það tryggi besta mögulega árangur sektainnheimtunnar.
    Nefndin leggur því til að mál sem lokið verður með sektarrefsingu séu að jafnaði framsend í það lögregluumdæmi sem sakborningur á lögheimili eða fastan dvalarstað í og rekin þar allt frá upphafi til enda nema sakborningur flytji lögheimili eða dvalarstað.
    Tryggja þarf að sakborningur geti ekki komist undan að greiða sekt með því að flytja á milli umdæma eða unnið tíma vegna þess að langan tíma taki að framsenda málið og málsmeðferðin fari á byrjunarreit í nýju umdæmi. Með tilkomu miðlægrar málaskrár fyrir landið allt þarf ekki að skrá málið að nýju heldur nægir að skrá upplýsingar um flutning máls milli umdæma og þá fær það embætti sem málið er framsent til rétt til aðgangs að og áframhaldandi skráningar í viðkomandi máli.
     Nefndin leggur því til að ef sakborningur flytur lögheimili eða dvalarstað eftir að málsmeðferð er hafin sé málið framsent strax eftir að kunnugt verður um flutninginn. Málinu skal þá fram haldið í nýju umdæmi á því stigi sem það var við framsendinguna.
    Tryggja þarf að þegar komið er að útgáfu ákæru á hendur sakborningi sé óloknum sektamálum á hendur honum sem til meðferðar eru við viðkomandi embætti eða önnur embætti safnað saman í því umdæmi þar sem sakborningur á lögheimili eða dvalarstað eða einhverju hinna samkvæmt samkomulagi lögreglustjóra eða eftir atvikum ákvörðun ríkissaksóknara. Þannig verði freistað að gefa út eina ákæru vegna allra brotanna og skilja ekki eftir ólokin sektamál við önnur embætti. Með tilkomu miðlægrar málaskrár fyrir landið allt ætti söfnun upplýsinga um ólokin mál að verða auðveld og hægt er að senda nægjanlegar upplýsingar til útgáfu ákæru á milli embætta á rafrænan hátt þótt skjölin séu send síðar.

4.4. Greiðsla sekta.
    Í 52. gr. HGL eru svohljóðandi ákvæði um greiðslu sekta.
    „Ákveða skal í dómi, sátt eða úrskurði frest til greiðslu sektar, þó ekki yfir 6 mánuði.
    Lögreglustjórar annast innheimtu sekta. Heimilt er þeim að leyfa, að sekt sé greidd með afborgunum.
    Hafi greiðsla sektar ekki farið fram á tilskildum tíma, skal þegar heimta hana eða eftirstöðvar hennar með fjárnámi, ef unnt er, nema lögreglustjóri álíti, að innheimtan mundi hafa í för með sér tilfinnanlega röskun á högum sökunauts eða manna, sem hann framfærir. Annars kostar krefst lögreglustjóri fjárnáms.
    Ekki er leyfilegt, án sérstakrar lagaheimildar, að krefjast greiðslu sektar úr dánarbúi sökunauts, né að innheimta sekt hjá nokkrum öðrum en sökunaut sjálfum.“
    Nefndin fjallaði talsvert um greiðslu sekta og hugsanlega endurskoðun á framangreindum ákvæðum. Hér á eftir verður gerð grein fyrir þeim atriðum sem nefndin tók sérstaklega til skoðunar.

4.4.1. Notkun greiðslukorta.
    Á flestum lögreglustjóraembættum er nú tekið á móti greiðslum á opinberum gjöldum með debetkortum. Nefndin fjallaði um hvort rétt væri að auka notkun greiðslukorta við innheimtu sekta og þá hvort takmarka ætti notkun þeirra við lögreglustöðvar og sýsluskrifstofur eða heimila lögreglumönnum að taka við greiðslu sekta í lögreglubifreiðum á vettvangi.

4.4.1.1. Kreditkort.
    Einn algengasti greiðslumátinn í þjóðfélaginu er greiðsla með kreditkortum. Nefndin telur nauðsynlegt að taka til alvarlegrar athugunar hvort rétt sé að heimila að sektir verði greiddar með kreditkortum.
    Eftirfarandi spurningar um notkun kreditkorta voru lagðar fyrir lögreglustjóra: „Hafa kreditkort verið notuð við innheimtu sekta hjá embætti yðar?“
    Gefnir voru eftirfarandi fjórir svarmöguleikar og má hér sjá fjölda þeirra lögreglustjóra sem völdu hvern svarmöguleika fyrir sig en alls svöruðu 22 spurningunni.
    [ 1]     Já, aðeins í lögreglubifreiðum.
    [ 3]     Já, aðeins við móttöku sektargreiðslna á skrifstofu embættisins.
    [ 0]     Já, bæði í lögreglubifreiðum og á skrifstofu embættisins.
    [ 18]     Nei.
    „Telur þú eðlilegt að hægt sé að nota kreditkort til innheimtu sekta?“
    Gefnir voru eftirfarandi fjórir svarmöguleikar og má hér sjá fjölda þeirra lögreglustjóra sem völdu hvern svarmöguleika fyrir sig en alls svöruðu 22 spurningunni.
    [ 0]     Já, aðeins í lögreglubifreiðum.
    [ 6]     Já, aðeins við móttöku sektargreiðslna á skrifstofu embættisins.
    [ 13]     Já, bæði í lögreglubifreiðum og á skrifstofu embættisins.
    [ 3]     Nei.
    Svörin sýna að meiri hluti lögreglustjóra vill að hægt verði að taka við greiðslu sekta með kreditkortum jafnt á skrifstofum embættanna sem í lögreglubifreiðum. Flestir lögreglustjórar eru hlynntir því að taka við greiðslum með kreditkortum á lögreglustöðvum.
    Við embætti sýslumannsins á Blönduósi hafa kreditkort verið notuð í nokkur ár til greiðslu sekta. Brotamenn hafa þá greitt sekt í lögreglubifreið á brotastað en þetta hefur nær eingöngu tíðkast í hraðakstursbrotum. Notkun kortanna hefur þó að mestu takmarkast við þau tilvik þegar útlendingar eru staðnir að brotum. Í þeim tilvikum sýnir reynslan að annaðhvort er að afgreiða málin strax eða þau falla niður. Útlendingunum er gefinn kostur á að greiða sektina á staðnum ella er þeim gert að koma á lögreglustöð en til þess hefur aldrei komið. Íslendingum hefur gefist kostur á að greiða með kreditkorti ef þeir hafa sérstaklega óskað eftir því.
    Af hálfu nefndarinnar hefur verið lögð áhersla á að hraða og bæta innheimtu sekta. Þar sem greiðsla með kreditkorti er í flestum tilvikum jafnörugg og greiðsla með peningum verður að teljast eðlilegt að hægt verði að greiða sektir með kreditkortum á öllum lögreglustöðvum og sýsluskrifstofum.
    Nefndin telur rétt að hægt verði að semja um greiðslu á hærri sektum með raðgreiðslum. Nái tillögur nefndarinnar um aflætti af sektargreiðslum fram að ganga telur nefndin rétt að meta greiðslu með kreditkorti sem staðgreiðslu og að kærði njóti þá afsláttarkjara ef hann greiðir innan 30 daga frestsins.
    Ekki hefur tíðkast að lögreglumenn taki við sektargreiðslum á vettvangi og almennt hefur verið talið óeðlilegt að lögreglumenn taki við peningum við slíkar aðstæður. Helstu rök gegn því að tekið verði við kreditkortum sem greiðslu eru þau að óeðlilegt er að hafna þurfi greiðslu með peningum en hægt sé að ljúka máli með því að rétta fram kreditkort. Þá má einnig telja óeðlilegt að heimila útlendingum að greiða með þessum hætti en ekki öðrum.
    Það sem mælir með slíku greiðsluformi er að heppilegt er að refsing komi sem allra fyrst í kjölfar brots. Þá er greiðsla á staðnum ódýrasta innheimtuaðferðin þar sem ekki þarf að útbúa sektarbréf og gíróseðil og póstsenda.
    Nefndin telur ljóst að verulegur kostnaður yrði af því að koma á rafrænum greiðslum (posum) með kreditkortum í lögreglubifreiðum. Þangað til slíkt verður mögulegt og hagkvæmt telur nefndin að lögreglumenn eigi almennt ekki að taka við greiðslum með kreditkortum í lögreglubifreiðum.
    Lögreglustjórar voru sérstaklega spurðir að því hvernig háttað væri meðferð kærumála frá embættum þeirra á hendur útlendingum sem búsettir eru erlendis. Af svörum lögreglustjóranna að dæma er lítill árangur af innheimtu slíkra sekta.
    Vegna þessa telur nefndin að fleira mæli með því en á móti að gefa útlendingum kost á að greiða sektir í lögreglubifreiðum með kreditkortum þó að ekki sé um rafrænar greiðslur að ræða, líkt og tíðkað hefur verið í umdæmi lögreglustjórans á Blönduósi. Hægt á að vera að tryggja öryggi slíks greiðslumáta. Nefndin leggur því til að móttöku kreditkorta sem greiðslu í slíkum tilvikum beri því að heimila á landsvísu.
    Þegar mögulegt verður orðið og hagkvæmt að taka á móti greiðslu með kreditkortum með rafrænum hætti telur nefndin sjálfsagt og eðlilegt að slíkum búnaði verði komið fyrir í lögreglubifreiðum við umferðareftirlit.

4.4.1.2. Debetkort.
    Nefndin telur eðlilegt að hægt sé að greiða sektir með debetkortum á skrifstofum embættanna og annars staðar þar sem því verður við komið. Hins vegar er enn ekki sá búnaður fyrir hendi í lögreglubifreiðum að hægt sé að greiða með debetkortum en ekkert er því til fyrirstöðu að tekið verði við greiðslu með þessum hætti, eins og með kreditkortum, þegar það telst hagkvæmt.

4.4.2. Frestir til uppgjörs á sektum.
    Í 2. mgr. 52. gr. HGL er kveðið á um að veita megi sakborningi allt að sex mánaða frest til greiðslu sektar. Rík venja er fyrir því að ákveða þennan frest fjórar vikur nema um sé að ræða mjög háar sektir. Þessi frestur þýðir í raun að ekki kemur til neinna þvingunarúrræða fyrr en fresturinn er útrunninn, þ.e. fjárnám verður ekki gert eða vararefsing afplánuð.
    Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. HGL er lögreglustjórum heimilt að leyfa að sekt sé greidd með afborgunum. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um hámarkstíma sem dreifa má afborgunum á. Ef túlka ætti ákvæðið þröngt bæri að greiða síðustu afborgun innan þess tíma sem kveðið hefur verið á um í sektarákvörðun eða a.m.k. innan sex mánaða frests 1. mgr. 52. gr.
    Í reynd hafa afborgunarsamningar verið gerðir til mun lengri tíma ef um mjög háar sektir hefur verið að ræða. Hámarkslengd slíkra afborgunarsamninga hlýtur þó ávallt að takmarkast af fyrningarreglum 83. gr. a. í HGL, en fyrningarfrestur sekta er fimm ár ef sektin er 20.000 kr. eða hærri en þrjú ár ef sekt er lægri.
    Ekki náðist samstaða innan nefndarinnar um að leggja til breytingar á ákvæðum 1. eða 2. mgr. 52. gr. HGL. Nefndin leggur hins vegar til að dómsmálaráðuneytið gefi út fyrirmæli um þá greiðslufresti sem veita má. Nefndin telur rétt að ef sekt er 100.000 kr. eða lægri verði ekki veittur lengri greiðslufrestur en sex mánuðir frá því að sektin var ákveðin en allt að tólf mánaða greiðslufrestur ef sektin er hærri. Nefndin leggst gegn því að lengri greiðslufrestir verði heimilaðir.
    Telja verður afar óæskilegt að lögreglustjórar semji um mjög langa greiðslufresti jafnvel þótt tryggingar séu settar fyrir greiðslum. Lögreglustjóraembættum er ekki ætlað að vera lánastofnanir og eru illa í stakk búin að sjá um innheimtu slíkra samninga.
    Nefndin leggur til að við 2. mgr. 52. gr. HGL bætist svohljóðandi málsliður:
     Eigi skal þó veita lengri greiðslufrest en eitt ár frá því að sekt kemur til innheimtu.

4.4.3. Tryggingar fyrir greiðslu sekta.
    Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. er heimilt að tryggja greiðslu sekta með fjárnámi. Af því leiðir að heimilt er að tryggja greiðslu með samningsveðsetningu í eigum sakbornings. Þar sem óheimilt er án sérstakrar lagaheimildar að innheimta sekt hjá nokkrum öðrum en sökunaut sjálfum skv. 4. mgr. 52. gr. HGL verður ekki heimilað að greiðsla sektar sé tryggð með veði í eignum annarra en sakbornings eða með ábyrgðum.
    Nefndarmenn sáu sér ekki fært að leggja til breytingar á þessum ákvæðum HGL þar sem refsingu er ætlað að bitna á sakborningi en ekki öðrum, svo sem ættingjum eða vinum sakbornings.
    Fjárnámi er fyrst og fremst ætlað að tryggja greiðslu sekta með veðtryggingu gagnvart öðrum skuldbindingum sem á sakborningi hvíla og einnig til að tryggja að ekki komi til undanskots eigna. Sömu rök eru til að heimila tryggingu í formi samningsveðs þar sem það tryggir stöðu í veðröð á sama hátt og fjárnám og minni kostnaður fylgir slíkri veðstofnun.
    Sem fyrr segir er hins vegar mjög óæskilegt að gerðir séu samningar um afborganir sekta á löngum tíma jafnvel þó að tryggingar séu settar, svo sem veðtryggingar í eignum sakborning og þykir nefndinni rétt að binda slíka samninga við eitt ár frá því að sekt kom til innheimtu eins og lagt er til í kafla 4.3.2. Ef sakborningur á eignir er mun eðlilegra að hann útvegi sér lánsfé á frjálsum markaði til greiðslu sektanna. Lögreglustjóraembætti eru illa í stakk búin til að sjá um innheimtu slíkra afborgunarsamninga.
     Nefndin varar sérstaklega við að sektir séu tryggðar með veði í yfirveðsettum eignum eða með veði á tæpum veðrétti. Hætt er við sektir sem „tryggðar“ eru með slíkum veðrétti greiðist aldrei og veðsetningin dragist einungis á langinn eða komi í veg fyrir að vararefsing sé afplánuð og leiði jafnvel til þess að sektin fyrnist.

4.4.4. Vextir og dráttarvextir af sektum.
    Nefndin fjallaði um hvort lögleiða ætti heimild til að reikna vexti og/eða dráttarvexti af sektum. Fjallað var um hvort rétt væri að lögfesta heimild til að t.d. sparisjóðsvextir reiknist á sekt frá því að hún er ákvörðuð og dráttarvextir frá lokum þess frests sem veittur er til greiðslu sektar samkvæmt sektarákvörðun. Dráttarvextir mundu reiknast áfram á sekt þótt lögreglustjóri gæfi greiðslufrest skv. 2. mgr. 52. gr. HGL. Nefndin gengur út frá því að dráttarvextir hafi ekki áhrif á lengd vararefsingar.
    Rök fyrir því að sektir beri vexti og/eða dráttarvexti eru einkum þessi:
—     Sektir lækka að raunvirði. Sektarfjárhæðir rýrna að raunvirði ef vextir reiknast ekki af þeim, sérstaklega á miklum verðbólgutímum.
—     Brot á jafnræðissjónarmiðum. Það að reikna ekki vexti af sektum leiðir til þess að sá maður sem greiðir sekt sína strax greiðir í raun hærri sekt en sá sem dregur greiðslu.
—     Sekir beri vexti eins og gildir um aðrar fjárskuldbindingar sem dregið er að greiða. Erfitt er að rökstyðja hvaða sérstöðu sektir hafa sem réttlæti að dráttarvextir reiknist ekki ef greiðsludráttur verður.
—     Vaxtalausar sektir virka greiðsluletjandi. Ef gengið er út frá því að fólk í vanskilum velji úr þær kröfur sem þungbærast er að greiða ekki en dragi að greiða vaxtalausar kröfur má gera ráð fyrir að sektir séu síðastar í forgangsröðinni þegar sakborningur gerir upp við sig hvaða skuldir sé mikilvægast að greiða.
    Rök gegn því að sektir beri vexti og eða dráttarvexti eru einkum þessi:
—     Upphafstími vaxta og dráttarvaxta. Við ákvörðun sektar þyrfti að ákveða vaxtareikning og upphafstíma dráttarvaxta. Gerir sektarákvörðun lengri og flóknari. Gæti þó verið staðlað ákvæði sem auðvelt er að láta fylgja sjálfkrafa með í sektarákvörðun.
—     Greiðsla sekta getur verið þungbær fyrir efnalitla. Dráttarvextir draga úr greiðslugetu tekjulágra og efnalítilla sakborninga og lama þar með e.t.v. greiðsluvilja þeirra. Dráttarvextir gætu því leitt til að beita þyrfti vararefsingu í frekari mæli. Frjálsræðissvipting í stað sektargreiðslu er dýrt neyðarúrræði.
—     Dráttarvextir eru í raun skaðabætur eða refsing sem sá þarf að greiða sem ekki greiðir skuld. Ýmis þvingunarúrræði eru hins vegar heimil til innheimtu sekta, þar á meðal vararefsing í formi frjálsræðissviptingar.
—     Flóknari innheimta. Vaxtareikningur á sektir þýðir það að fjárhæð sú sem sakborningi ber að greiða hækkar dag frá degi en það þýðir að kanna verður stöðu skuldarinnar áður en tekið er við greiðslu. Flækir innheimtuaðgerðir. Með tilkomu tölvutæks sektainnheimtukerfis ættu þessi vandamál þó að vera tiltölulega auðleyst.
    Nefndin telur að ekki sé heppilegt að reikna vexti af sektum á þeim fresti sem veittur er til að greiða þær samkvæmt vaxtaákvörðun. Um tiltölulega skamman frest er að ræða og telur nefndin að sektarfjárhæðin eigi að standa óbreytt á þeim fresti.
    Nefndin telur hins vegar að veigameiri rök séu með en á móti því að ákveða að dráttarvextir séu reiknaðir af sektum sem ekki greiðast innan þess frests sem veittur er í sektarákvörðun. Nefndin telur því æskilegt að lögbinda dráttarvexti af sektarfjárhæð frá þeim tíma þegar frestur til greiðslu sektar er útrunninn.
    Nefndin leggur því til að við 52. gr. HGL bætist ný málsgrein sem hljóði svo:
     Nú greiðist sekt ekki innan þess frests sem veittur er skv. 1. mgr. og skulu þá dráttarvextir reiknast á sektina og ógreiddan sakarkostnað í samræmi við ákvæði vaxtalaga.

5.0. Virkari þvingunarúrræði.
    Í þessum kafla verður gerð grein fyrir nokkrum þvingunarúrræðum sem nefndin telur að geti leitt til virkari innheimtu sekta. Fjallað verður um kosti og galla einstakra þvingunarúrræða.

5.1. Almennt.
    Ákvörðun sektar er ætlað að vera fjárhagslega íþyngjandi fyrir þann sem fundinn hefur verið sekur um brot. Tekjur manna eru sem kunnugt er mismunandi og fjárhagsleg geta þeirra til að greiða sektirnar þar af leiðandi ákaflega mismunandi. Frá þessum sjónarhóli getur jafnhá sektarrefsing, sem tveimur mönnum er ákvörðuð, verið misjafnlega þungbær. Til viðbótar við mismunandi greiðslugetu kemur að greiðsluvilji manna er mismikill án tillits til efnahags. Í meginþorra sektarákvarðana er þó um tiltölulega lágar fjárhæðir að ræða og ætti greiðsla þeirra því ekki að ganga nærri greiðslugetu sakborninga.
    Til þess að sektarrefsing geti náð tilgangi sínum þurfa því að vera til þvingunar- eða fullnustuúrræði sem beita má til að hvetja brotamenn til greiðslu sekta. Þau þvingunar- og fullnustuúrræði sem til staðar eru í núgildandi lögum eru einkum fjárnám og vararefsing, varðhald eða fangelsi. Hér á eftir verður fyrst fjallað um þvingunarúrræði í gildandi lögum í köflum 5.2. og 5.3. og þar á eftir þau úrræði sem nefndin telur koma til greina að taka upp í lög í köflum 5.4., 5.5. og 5.6.

5.2. Fjárnám.
    Í gildandi lögum eru heimildir til að fullnusta sektir með fjárnámi eftirfarandi:

5.2.1. Almenn hegningarlög.
    Í 3. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, segir: „Hafi greiðsla sektar ekki farið fram á tilskildum tíma, skal þegar heimta hana eða eftirstöðvar hennar með fjárnámi, ef unnt er, nema lögreglustjóri álíti, að innheimtan mundi hafa í för með sér tilfinnanlega röskun á högum sökunauts eða manna, sem hann framfærir. Annars kostar krefst lögreglustjóri fjárnáms.“

5.2.2. Lög um meðferð opinberra mála.
    Í 3. mgr. 115. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, er að finna svipaða heimild til innheimtu sekta sem ákvarðaðar hafa verið af lögreglustjóra og sakborningur hefur gengist undir skriflega: „Nú hefur sakborningur gengist skriflega undir ákvörðun sektar og sakarkostnaðar skv. 2. mgr. en ekki greitt og getur þá lögreglustjóri, ef hann svo kýs, krafist fullnustu ákvörðunar með aðför fremur en að ákveða saksókn vegna brotsins. Um aðförina fer þá eftir fyrirmælum aðfararlaga um aðför eftir sátt sem komist hefur á fyrir yfirvaldi.“

5.2.3. Beiting fjárnámsheimilda.
    Heimild til að gera fjárnám hjá sakborningum á grundvelli sektarákvörðunar eða sektardóms hefur lítið verið beitt af lögreglustjórum og kemur þar helst til mikill fjöldi sektamála, tiltölulega lágar fjárhæðir í flestum tilvikum, talsverður kostnaður og mikil fyrirhöfn, auk þess sem slík fullnustuleið er nokkuð tímafrek. Sérstaklega hefur tímaþátturinn þótt skipta máli þegar um lögreglustjórasáttir skv. 3. mgr. 115. gr. OML er að ræða þar sem vararefsing fylgir ekki slíkum ákvörðunum að gildandi lögum. Ef fjárnám reynist árangurslaust í slíkum tilvikum þarf að ákæra til að fá ákvörðun dóms um vararefsinguna og mikill tími hefur tapast.
    Nefndin telur þó að um mikilvæga heimild sé að ræða sem sjálfsagt sé að hafa áfram í lögum. Nefndinni þykir nauðsynlegt að lögreglustjórar meti í hverju tilviki hvort fjárnámsleiðin sé vænleg til árangurs við innheimtu sektar og ef svo er verði hún valin. Nefndin telur að heppilegt geti verið að fara fjárnámsleiðina í fleiri tilvikum en nú mun vera raunin.

5.3. Vararefsingar.
    Eitt af sérkennum sektar er, sem fyrr segir, að ef hún greiðist ekki kemur í stað hennar frjálsræðissvipting nema háttsemi sé manni ósaknæm.

5.3.1. Vararefsingar að gildandi rétti.
    Vararefsing er, eins og nafnið bendir til, einungis ætlað að vera til vara ef refsing í formi sektar nær ekki fram að gagna. Afplánun vararefsinga er neyðarúrræði sem ekki er rétt að grípa til nema önnur úrræði hafi ekki dugað til að knýja fram greiðslu sektar.
    Eins og Jónatan Þórmundsson bendir á í bók sinni Viðurlög við afbrotum tryggir víðtæk notkun vararefsinga betur jafnræði en nauðungarinnheimta að því leyti að frjálsræðisskerðing kemur tiltölulega jafnt við alla sakborninga. Hins vegar er að hans mati óeðlilegt að viðurlög sem beint er að fjármunum sökunauts komi niður á frelsi hans auk þeirrar hættu að efnahagur manna ráði því að einhverju leyti hverjir þurfa að afplána sektir. Niðurstaða hans er sú að varnaður og réttlæti verði illa samrýmd að þessu leyti.
    Ákvæði almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um vararefsingar eru svohljóðandi:
    „53. gr.
    Nú greiðist sekt ekki, og kemur þá í stað hennar varðhald eða fangelsi, nema háttsemi sé manni ósaknæm og er vararefsing þá eigi ákveðin.
    54. gr.
    Dómstólar ákveða í dómi, úrskurði eða sátt, þar sem sekt er tiltekin, hvort hún skuli afplánuð í varðhaldi eða fangelsi, og um hversu langan tíma. Ekki má ákveða styttri tíma til afplánunar sektar en 2 daga og ekki lengri en 1 ár.
    Sé sekt dæmd ásamt refsivist, skal afplánun hennar ákveðin með sömu tegund refsivistar og aðalrefsingin.
    Hafi hluti sektar verið greiddur, ákveður lögreglustjóri sá, sem annast fullnustu sektardóms, styttingu afplánunartíma að sama skapi, en þó þannig, að hann verði ekki undir framangreindu lágmarki, og að sektarfjárhæð, sem svarar til hluta úr degi, afplánist með heilum degi.
    55. gr.
    Sektir og aðrar skyldugreiðslur, sem afplána á að lögum og ákveðnar eru á annan hátt en í 54. gr. getur, afplánast eftir reglum um varðhald eða fangelsi. Stjórnvald það, er sekt eða afplánun ákveður, tiltekur einnig um leið um refsivistina, en bera má þá ákvörðun undir dómara.
    Dagsektir skal afplána í varðhaldi og ákveður sýslumaður varðhaldstímann. Um heimild til að bera þá ákvörðun undir dómstóla fer eftir reglum aðfararlaga um heimildir til að bera ákvarðanir þær, sem sýslumaður tekur við framkvæmd aðfarar, undir héraðsdóm.
    Um sektir samkvæmt þessari grein sé gætt lágmarks og hámarks afplánunartíma samkvæmt 54. gr., svo og ákvæða 3. mgr. sömu greinar.“
    Vararefsing verður ekki að gildandi rétti ákvörðuð af lögreglustjórum samhliða ákvörðun um sektarrefsingu skv. 2. og 3. mgr. 115. gr. OML. Því hefur verið gefin út ákæra í þeim málum sem sakborningar hafa gengist undir að greiða sektir skv. 3. mgr. en ekki staðið við sáttina. Sektarrefsing í þessum málum hefur verið færð á sakaskrá. Útgáfa ákæru í slíkum málum hefur haft það eina markmið að ná fram dómi eða viðurlagaákvörðun þar sem vararefsing er tiltekin.
    Þá er sá megingalli á núverandi framkvæmd að fyrri sektarákvörðun og önnur viðurlög, svo sem svipting ökuréttar, fellur niður þegar ákæra er gefin út og ber þá að má þessar refsiákvarðanir af sakaskrá. Framkvæmdin veldur ýmiss konar vandkvæðum við ákvörðun refsinga, svo sem vegna samspils eldri refsiákvarðana og yngri, brotasamsteypu, ákvörðunar hegningarauka o.fl. Þá skapar framkvæmdin ósvissu um hvernig fara eigi með innborganir sem búið er að greiða inn á sektir samkvæmt lögreglustjórasáttum. Þá skilur sakborningur oft ekki hvað réttarkerfið er að brölta í hans málum löngu efir að hann hefur játað brot og gengist undir greiðslu sektar.
    Útgáfa ákæru í þeim tilvikum þegar sakborningur hefur þegar gengist undir tiltekna refsingu hefur mikla vinnu í för með sér fyrir starfsmenn lögreglustjóraembætta, við bætist vinna við birtingu ákæru, þingfestingu málanna og saksókn. Jafnframt eykur þetta annir dómstóla. Þó að e.t.v. megi segja að útgáfa ákæru geti verið hvati fyrir þá sem eiga sektir í vanskilum að greiða tefur ákærumeðferðin innheimtu sekta þegar á heildina er litið.
     Með tilliti til framangreindra sjónarmiða telur nefndin nauðsynlegt að finna leiðir til þess að komast hjá ákærumeðferð vegna minni brota sem játuð hafa verið og sökunautar hafa skriflega gengist undir ákvörðun sektar.

5.3.2. Lögbundnar vararefsingar.
    Nefndin hefur fjallað um að þá leið að lögbinda vararefsingar með þeim hætti að til tiltekinnar sektar svari vararefsing að tiltekinni dagatölu, samkvæmt töflu sem bundin verði í lög. Fyrirmyndin er sótt í dönsku hegningarlögin.
    Eftirfarandi spurning var lögð fyrir lögreglustjóra: „Telur þú rétt að gera þær breytingar á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, að vararefsingar verði bundnar í lög þannig að tiltekinni sektarfjárhæð (aðeins sektir lægri en 100.000 kr.) fylgi tiltekin varðhaldsvist. Með þeim hætti yrði komist hjá að ákæra vegna brota sem lokið hefur verið með lögreglustjórasátt en vararefsingin tilgreind í sáttinni. Væntanlega yrði að tryggja brotamanni rétt til að skjóta málinu til dómstóla innan tiltekins frests.“
    Gefnir voru eftirfarandi fjórir svarmöguleikar og má hér sjá fjölda þeirra lögreglustjóra sem völdu hvern svarmöguleika fyrir sig en alls svöruðu 22 spurningunni.
    [ 6]     Tvímælalaust.
    [ 13]     Já, ef viðhlítandi lagagrundvöllur verður tryggður.
    [ 3]     Nei.
    [ 0]     Ekki viss.
    Alls telja 19 lögreglustjórar að rétt sé að lögbinda vararefsingu en 3 leggjast gegn því.
    Samkvæmt dönsku hegningarlögunum er vararefsing vegna sekta ákvörðuð með þrenns konar hætti:
1.     Sektir sem lagðar eru á fyrir dómi eru ákvarðaðar sem „dagbod“ þar sem fjöldi daga ræðst af eðli brotsins en sekt fyrir hvern dag ræðst af meðaltekjum sakbornings að teknu tilliti til lífskjara hans, svo sem eigna, framfærsluskyldna og annarra þátta sem hafa áhrif á greiðslugetu hans, sbr. 51. gr. dönsku hegningarlaganna. Meginreglan um vararefsingu vegna slíkra sektarákvarðana er að fjöldi varðhalds- eða fangelsisdaga er sá sami og fjöldi sektardaga.
2.     Í 1. mgr. 55. gr. dönsku hegningarlaganna er mælt fyrir um að sektir sem ekki eru lagðar á fyrir dómi afplánist með varðhaldsvist. Greinarmunur er gerður á ákvörðun sekta hjá lögreglu allt að 10.000 d.kr. og stjórnvaldssektum. Í þeim tilvikum sem sektir allt að 10.000 d.kr. eru lagðar á hjá lögreglu er vararefsingin lögákveðin.
    2. mgr. 55. gr. dönsku hegningarlaganna er svohljóðandi: „Bøde på 10.000 kr. eller derunder, som er vedtaget efter tilkendegivelser fra politiet, afsoneres efter følgende skala:






    Í athugasemdum með þessu ákvæði í Karnovs lovsamling kemur skýrt fram að þessar vararefsingar eru lagðar á hjá lögreglu án þess að málin séu borin undir dómstóla.
3.     Um aðrar stjórnvaldssektir, þ.e. sektir sem lögregla ákveður og eru yfir 10.000 d.kr. og sektarrefsingar sem önnur stjórnvöld ákvarða lögum samkvæmt, gildir sú regla skv. 2. mgr. 55. gr. að vararrefsing er ákveðin af „byretten“. Ákvæðið er svohljóðandi: „For andre bøder fastsættes forvandlingsstraffen af byretten i den retskreds, hvor den pågældende bor eller opholder sig.“
    Í athugasemdum við ákvæðið í Karnovs lovsamling kemur fram að lögreglan beri slík mál undir dómstóla sem leggja vararefsinguna á með ákvörðun. Ekkert er tekið fram um réttarfar í slíkum málum en ljóst er þó að sakborningi er gefinn kostur á að tjá sig áður en ákvörðun er tekin. Forsetar landsréttanna dönsku hafa sent frá sér leiðbeiningar um ákvörðun vararefsinga og lengd þeirra.
    Í refsilögum annarra norrænna ríkja er ekki að finna samsvarandi heimild til að ákvarða vararefsingu án atbeina dómstóla.
    Nefndin telur að vel komi til greina að taka upp í almenn hegningarlög samsvarandi heimild til að vararefsing fylgi sektarákvörðunum lögreglustjóra og er í dönsku hegningarlögunum.
    Samkvæmt reglugerð um lögreglustjórasáttir nr. 250/1992 nær heimild lögreglustjóra til þess að leggja á allt að 75.000 króna sekt. Nefndin telur rétt að þetta hámark verði hækkað í 100.000 krónur.
    Nefndin telur að rétt sé að lögfesta einfaldari leið til að ákvarða vararefsingu í þeim tilvikum þegar sakborningur játar brot sitt og gengst undir ákvörðun lögreglu um greiðslu sektar allt að 100.000 kr.
    Nefndin telur að kanna þurfi betur hvaða leið sé heppilegast að fara varðandi ákvörðun vararefsinga og koma þar helst þrjár leiðir til greina:
    Sakborningur gengst undir greiðslu sektar hjá lögreglu og jafnframt undir tiltekna vararefsingu sem fylgir sektinni lögum samkvæmt, án atbeina dómstóla.
    Sakborningur gengst undir greiðslu sektar hjá lögreglu og jafnframt undir tiltekna vararefsingu sem fylgir sektinni lögum samkvæmt. Ákærði geti borið ákvörðun vararefsingar undir dómstóla innan 30 daga.
    Sakborningur gengst undir greiðslu sektar hjá lögreglu en dómari ákvarðar vararefsingu án ákæru. Ákærða gefinn kostur á að tala máli sínu.
    Leið 1 er sú sama og farin er í dönsku hegningarlögunum varðandi sektir sem gengist er undir hjá lögreglu allt að 10.000 d.kr. Leið 2 er sambærileg við ákvæði 1. og. 2. mgr. 55. gr. almennra hegningarlaga. Leið 3 er hins vegar sú sama og lögfest er í dönsku hegningarlögunum varðandi sektir sem lagðar eru á af öðrum stjórnvöldum en lögreglu.
     Nefndin telur eftirfarandi rök fyrir því að heimila að sakborningur gangist undir vararefsingu hjá lögreglustjóra samhliða sekt í máli sem heimilt er að ljúka með lögreglustjórasátt:
—    Ekki er um að ræða eiginlega refsiákvörðun heldur sátt um að ljúka máli með tiltekinni sektarrefsingu án ákæru og dóms.
—    Sakborningur sem handtekinn hefur verið í þágu rannsóknar opinbers máls á rétt á að hafa samband við lögmann eða talsmann sinn þegar eftir handtöku, sbr. 1. mgr. 32. gr. OML. Þá er sakborningi á öllum stigum opinbers máls óskylt að svara spurningum sem varða refsiverða hegðun sem honum er gefin að sök.
—    Sakborningur getur ávallt neitað sök, neitað að gangast undir greiðslu sektar eða neitað að gangast undir tiltekna vararefsingu. Sakborningur á því alltaf kost á réttlátri málsmeðferð fyrir dómi þó að ákvörðun vararefsingar sé það eina sem hann sættir sig ekki við.
—    Sakborningur á þess ávallt kost að greiða sekt til að komast hjá frjálsræðisskerðingu.
—    Heimildin tæki einungis til tiltölulega lágra sekta eða allt að 100.000 kr.
—    Um skammvinna frjálsræðisskerðingu yrði að ræða en samkvæmt dönsku hegningarlögunum er hámarksvararefsing samkvæmt sektarákvörðun lögreglu 10 dagar. Samkvæmt viðmiðunartöflu yfir vararefsingar sem notuð er í héraðsdómi Reykjavíkur yrði vararefsing vegna 100.000 króna sektar 20 daga varðhald.
    Að öllu framangreindu virtu leggur nefndin til svofelldar breytingar á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Við 54. gr. bætast tvær nýjar málsgreinar, 4. og 5. mgr., og hljóða svo:
     Sekt sem ekki er ákveðin af dómstólum skal afplánuð í varðhaldi.
    Sekt allt að 100.000 krónum sem sakborningur hefur skriflega gengist undir hjá lögreglustjóra afplánast með varðhaldi eftir meðfylgjandi töflu:

Sekt:

Vararefsing:

    

0–

9.999 kr.      2 dagar

    

10.000–

19.999 kr.      4 dagar

    

20.000–

29.999 kr.      6 dagar

    

30.000–

39.999 kr.      8 dagar

    

40.000–

49.999 kr.      10 dagar

    

50.000–

59.999 kr.      12 dagar

    

60.000–

69.999 kr.      14 dagar

    

70.000–

79.999 kr.      16 dagar

    

80.000–

89.999 kr.      18 dagar

    

90.000–

100.000 kr.      20 dagar
    Það sem helst mælir á móti slíkri lagasetningu er að ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlaðist lagagildi hér á landi með lögum nr. 62/1994, setja tiltekin skilyrði fyrir frjálsræðissviptingu. Má þar sérstaklega benda á að í 1. mgr. 5. gr. sáttmálans segir að allir eigi rétt til frelsis og mannhelgi og engan mann skuli svipta frelsi nema þegar um er að ræða eftirfarandi tilvik, enda skuli þá gæta þeirrar aðferðar sem mælt er í lögum. Þessi tilvik eru m.a.:
    Löglegt varðhald manns sem dæmdur hefur verið sekur af þar til bærum dómstóli.
    Löglega handtöku eða varðhald manns fyrir að óhlýðnast löglegum úrskurði dómstóls eða til að tryggja efndir lögmætrar skyldu.
    Nefndin telur að líta verði svo á að ákvörðun um vararefsingu sem sakborningur gengst undir og fullnusta hennar sé ekki óheimil frjálsræðisskerðing ef sakborningur gengst undir að greiða sektina með lögmætum hætti og samþykkir skriflega að verða beittur frjálsræðisskerðingunni ef hann stendur ekki við greiðslu sektarinnar enda á hann ávallt kost á réttlátri málsmeðferð fyrir dómi í stað þess að gangast undir slíka lögreglustjórasátt.
    Ef ekki verður fallist á ofangreinda tillögu nefndarinnar kemur til greina að bæta eins konar varnagla við 54. gr. til að tryggja réttaröryggi sakbornings enn frekar. Um yrði að ræða nýja málsgrein, 6. mgr., sem hljóðaði þannig:
     Bera má ákvörðun um vararefsingu vegna sektar sem sakborningur hefur skriflega gengist undir hjá lögreglustjóra undir dómara innan 30 daga frá því að sakborningur gekkst undir sektina.
    Ef framangreindum tillögum verður hafnað telur nefndin nauðsynlegt að einfalda núverandi málsmeðferð fyrir dómi í slíkum minniháttar málum og jafnframt að létta á álagi við boðun hjá lögreglu.
    Þetta yrði að mati nefndarinnar best gert með því að ekki þyrfti að gefa út formlegar ákærur í málum sem sakborningur hefur skriflega gengist undir sátt í. Vararefsing yrði eftir sem áður ákvörðuð af dómstólum en ekki með dómi eða viðurlagaákvörðun heldur með áritun á lögreglustjórasátt.
    Til að einfalda boðun í slíkum málum mætti koma á föstum vikulegum fyrirtökudögum dómara á hverjum dómstóli. Á lögreglustjórasátt væri ritað að ef sakborningur stæði ekki í skilum með greiðslu sektar samkvæmt sáttinni yrði málið tekið fyrir hjá dómara á tilteknum tíma og áritað um vararefsingu ef sakborningur mætti ekki eða ekki væru hafðar uppi varnir. Þetta fyrirkall yrði undirritað af sakborningi og þyrfti þá ekki að koma til frekari boðunar. Lögreglustjóri þyrfti ekki að hafa samráð við dómara um fyrirtökutíma þar sem um fasta fyrirtökudaga væri að ræða.
    Þetta fyrirkomulag myndi vafalaust spara tíma hjá lögreglu og dómstólum og ekki þyrfti að koma til útgáfu ákæru nema í þeim fáu tilvikum sem sakborningur mætti hjá dómara og bæri játningu til baka. Þá yrði það augljósa hagræði af þessu fyrirkomulagi að ákvörðun um sekt og t.d. sviptingu ökuréttar félli ekki úr gildi vegna útgáfu ákæru eins og nú er raunin.
    Til þess að koma ofangreindum breytingum í kring þyrfti að bæta nýrri málsgrein, 4. mgr., við 54. gr. HGL. Ákvæðið gæti hljóðað svo:
     Dómstólar ákveða vararefsingu vegna sektar allt að 100.000 krónum sem sakborningur hefur skriflega gengist undir hjá lögreglustjóra.

5.4. Lögveð.
    Nefndin fjallaði um möguleika á að setja í lög heimild til að sektarrefsingu fylgi lögveð í hlut eða verðmætum sem tengjast brotinu eða brotið var framið með. Nefndin telur að ef lögveðsheimild er veitt til tryggingar sektum vegna tiltekinna brota verði þau brot ekki færð á sakaskrá og vararefsing ekki jafnframt ákvörðuð. Nefndin telur að um eiginlega refsingu vegna brotsins verði þá ekki að ræða heldur eins konar gjaldtöku. Helst gæti komið til greina að lögfesta slíkt ákvæði varðandi sektir vegna umferðarlagabrota.

5.4.1. Hugtök: réttarvernd, rétthæð.
    Lögveð nefnast veðréttindi sem stofnast vegna fyrirmæla réttarreglna og þá fyrst og fremst með ákvæðum í settum lögum. Einnig hefur verið talið að regla, sem skapast hefði fyrir réttarvenju, mundi geta heimilað lögveð, svo fremi að grundvöllurinn væri alveg ótvíræður. Ekki er talið að gera þurfi sérstakar tryggingarráðstafanir til þess að lögveð njóti réttarverndar gagnvart þriðja manni, og á birtingarreglan samkvæmt því ekki við lögveð. Frá þessu geta þó verið undantekningar samkvæmt einstökum heimildarlögum. Í heimildarákvæðum lögveðs eru oft ákvæði um rétthæð lögveðsins gagnvart öðrum takmörkuðum eignarréttindum yfir þeim eignum sem lögveðið nær til. Talið er og öruggt að lögveðið gangi fyrir eldri sem yngri samningsveðum, enda þótt þess sé eigi sérstaklega getið í heimildarlögum. Um rétthæð fleiri lögveða, sem stofnast hafa í sömu eign, gildir sennilega sú meginregla að eldra lögveð gengur fyrir yngra.

5.4.2. Reglur um lögveð skv. 108. og 109. gr. UMFL.
    Í 108. gr. UMFL eru lögfest sérákvæði um ýmis stöðvunarbrot. Það sem einkum einkennir þessi ákvæði er að þar er kveðið á um gjaldtöku en ekki sektir vegna brota á ákvæðunum. Gjöldin skulu lögð á með skriflegri tilkynningu, sem fest skal við ökutækið eða afhent ökumanni. Lögreglan annast ákvörðun og innheimtu gjaldsins. Dómsmálaráðherra getur ákveðið að sveitarstjórn sjái um ákvörðun og innheimtu gjaldsins. Ákvörðun um ákvörðun gjaldsins verður ekki borin undir æðra stjórnvald og er því einungis hægt að bera ágreining undir dómstóla. Gjaldið hvílir á þeim sem ábyrgð ber á stöðvun ökutækis eða lagningu. Eigandi ökutækis eða umráðamaður ber einnig ábyrgð á greiðslu gjaldsins ef það greiðist ekki innan tilskilins frests, nema sannað verði að ökumaður hafi notað ökutækið í algeru heimildarleysi. Gjaldið nýtur lögtaksréttar og lögveðs í viðkomandi ökutæki. Lögveð þetta gengur fyrir öllum öðrum réttindum í ökutækinu en fellur niður við eigendaskipti hafi hinn nýi eigandi hvorki vitað né mátt vita um lögveðið. Verði álagt gjald ekki greitt innan tilskilins frests skal senda eiganda ökutækisins eða umráðamanni, á sannanlegan hátt, tilkynningu um að krafist verði aðfarar eða nauðungarsölu að tilteknum tíma liðnum, enda hafi greiðsla þá eigi verið innt af hendi. Einnig skal honum gefinn kostur á að koma að mótbárum eða vörnum innan sama tíma. Sé gjaldið ekki greitt innan frests og engar mótbárur eða varnir hafðar uppi má krefjast nauðungarsölu á lögveðinu til lúkningar gjaldinu án undangengis fjárnáms. Einnig má krefjast fjárnáms hjá þeim sem ber ábyrgð á greiðslu gjaldsins án undangengins dóms eða sáttar.

5.4.3. Lögveð til tryggingar greiðslu sekta vegna umferðarlagabrota.
    Lögfesting lögveðsheimildar virðist sem fyrr segir eingöngu koma til greina þegar um umferðarlagabrot er að ræða þar sem bifreið gæti verið andlag. Ein þeirra spurninga sem var lögð fyrir sýslumenn var hvort þeir teldu rétt að setja í lög heimild til að tryggja greiðslu sekta vegna umferðarlagabrota með lögveði. Alls töldu 16 lögreglustjórar að rétt sé að setja slíka heimild í lög í einhverri mynd en 5 lögðust gegn því.
    Nefndin telur að eftirfarandi rök mæli gegn því að taka upp lögveðsheimild til tryggingar sektum:
—    Það samrýmist vart að sekt sé bæði tryggð með lögveði, t.d. í ökutæki, og jafnframt megi fullnusta sektina með afplánun vararefsingar.
—    Sækja má mál sem lengra eru komin með fjárnámi og séu eignir fyrir hendi er yfirleitt lítil ástæða til að óttast undanskot eigna. Innheimta sektar er yfirleitt erfiðust hjá gjaldþrota aðilum og eignalausum.
—    Úr veðhæfni bifreiða dregur, en lögveð gengur framar samningsveðum.
—    Jafnræðisregla. Mismunun yrði við innheimtu sekta eftir eignastöðu manna og á hvers bifreið þeir væru, þ.e. sinni eigin eða annars aðila.
—    Innheimtuferlið gert flóknara. Nefndin hefur lagt áherslu á að hafa innheimtuferlið sem einfaldast til að tryggja betra samræmi milli embætta við innheimtuna.
—    Farið yrði að flokka brot strax eftir innheimtuúrræðum en ekki eftir eðli brota.
    Nefndin mælir ekki með því að frekari lögveðsheimildir verði settar fyrir sektum vegna brota á umferðarlögum.

5.5. Krafa í laun sakbornings.
    Í nágrannalöndunum, m.a. í Danmörku og Noregi, hefur verið tekin upp í lög heimild til að innheimta sektir með frádrætti af launum sakbornings fyrir milligöngu launagreiðanda. Í þessum kafla verður gerð grein fyrir hvort rétt sé að taka upp slíkt innheimtuúrræði hér á landi.

5.5.1. Heimild til innheimtu krafna fyrir milligöngu launagreiðanda samkvæmt íslenskum rétti.
    Samkvæmt 4. mgr. 28. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, og skv. 1. mgr. 113. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 75/1981, ber launagreiðanda að halda eftir af kaupi launþega til lúkningar á gjöldum sem þar eru tilgreind. Aldrei má þó halda eftir meira en 75% af heildarlaunagreiðslum hverju sinni. Vanræki launagreiðandi að halda eftir af launum ber hann sjálfskuldarábyrgð á greiðslu þessa fjár. Sams konar heimild er að finna í lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga varðandi meðlag, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Slíkar kröfur ganga framar öðrum kröfum, þar á meðal kröfum sveitarsjóða og innheimtumanna ríkissjóðs.

5.5.2. Heimild til innheimtu sekta fyrir milligöngu launagreiðanda, samkvæmt dönskum rétti.
    Samkvæmt 52. gr. danskra hegningarlaga er heimilt að gera kröfu í laun við innheimtu sekta. Heimilt er að taka allt að 20% af nettólaunum eftir að teknir hafa verið skattar og meðlög en sektir víkja fyrir skattkröfum og meðlagi. Heimildin nær einnig til sakarkostnaðar en greiðslur skal fyrst taka upp í sekt.

5.5.3. Á að heimila innheimtu sekta fyrir milligöngu launagreiðanda?
    Nefndin skoðaði þetta nokkuð ítarlega og taldi þetta geta auðveldað innheimtu sekta í mörgum tilfellum. Heimildin gæti þó sennilega einungis náð til sátta, dóma o.þ.h. og senda yrði sektarþola viðvörun með góðum fyrirvara um að gerð yrði krafa í laun. Nefndin telur það mæla á móti slíkri innheimtu að nú þegar eru bæði meðlög og þinggjöld innheimt með þessum hætti og spurning hvort heppilegt sé að höggva oftar í þann knérunn.
    Nefndin leggur því til að þessu innheimtuúrræði verði ekki beitt að sinni. Þá niðurstöðu mætti hins vegar endurskoða ef reynslan sýnir að innheimta sekta verður ekki bætt með öðrum þeim úrræðum sem lögð eru til í skýrslunni.

6.0. Fullnusta vararefsinga.
    Rétt þykir að fjalla um fullnustu vararefsinga í sérstökum kafla. Fjallað verður um fullnustuna eins og henni er nú háttað og einnig settar fram tillögur um endurskoðun á henni.

6.1. Fullnusta vararefsinga að gildandi rétti.
    Í kafla 3.1. hér að framan var fjallað almennt um innheimtu sekta en eins og þar kom fram er innheimta sekta í höndum lögreglustjóra skv. 2. mgr. 55. gr. HGL. Í 2. tölul. 2. gr. laga um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, er kveðið á um að Fangelsismálastofnun ríkisins skuli m.a. sjá um fullnustu refsidóma. Í 3. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um að fangelsi skuli skiptast í afplánunarfangelsi og gæsluvarðhaldsfangelsi og að í afplánunarfangelsi skuli m.a. vista þá sem afplána vararefsingu sekta. Í 5. mgr. 3. gr. er þó gerð sú undantekning að í sérstökum tilfellum megi um skemmri tíma vista afplánunarfanga í fangageymslum lögreglu eða gæsluvarðhaldsfangelsi.
    Samkvæmt 2. málsl. 1. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma, nr. 29/1993, tekur Fangelsismálastofnun við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara og Hæstarétti og öðrum dómum þar sem refsing er ákveðin. Sektardóma sendir stofnunin viðkomandi lögreglustjóra til fullnustu.
    Mikill meiri hluti sektarákvarðana er hins vegar tekinn af lögreglustjórum en þar sem þeir hafa ekki að gildandi rétti heimild til að ákvarða vararefsingu hefur Fangelsismálastofnun milligöngu um fullnustu allra sekta sem vararefsing fylgir.
    Fangelsismálastofnun ríkisins sendi nefndinni greinargóðar athugasemdir um fullnustu vararefsinga vegna sekta og tveir starfsmenn stofnunarinnar komu á fund nefndarinnar. Þá voru lögreglustjórar spurðir sérstaklega að því hversu margir sektardómar hefðu verið fullnustaðir með vararefsingu á þeirra vegum á árinu 1995 og hvernig staðið hefði verið að fullnustu. Loks koma fram í tölulegu yfirliti Ríkisbókhalds upplýsingar um sektir sem afplánaðar voru með vararefsingu á árinu 1995.
    Upplýsingar þessar eru nokkuð misvísandi. Upplýsingaflæði milli Fangelsismálastofnunar og lögreglustjóra virðist mjög lítið eftir að sektir hafa verið framsendar lögreglustjórum til innheimtu. Í mörgum tilvikum virðast lögreglustjórar láta farast fyrir að tilkynna Fangelsismálastofnun ríkisins um innheimtu sekta, afplánun vararefsinga eða önnur málalok. Skrár stofnunarinnar segja því lítið um raunverulega stöðu óinnheimtra sekta á hverjum tíma. Þá virðast afskipti Fangelsisstofnunar og eftirlit með afplánun vararefsinga vera lítið. Upplýsingar Ríkisbókhalds og lögreglustjóra um fjölda sekta sem afplánaðar voru með vararefsingu stangast á í verulegum atriðum og bendir það til að lögreglustjórar hirði ekki um að skrá slíka afplánun sem málalok í tekjubókhaldskerfi ríkisins.
    Af framangreindum upplýsingum má hins vegar draga eftirfarandi ályktanir:
    Af þeim 26 lögreglustjóraembættum sem heyra undir dómsmálaráðuneytið virðast sektarrefsingar hafa verið afplánaðar með vararefsingu í sex umdæmum í a.m.k. 73 tilvikum á árinu 1995. Fimm embættanna virðast hafa séð um fullnustuna sjálf að öllu leyti í eigin fangaklefum en eitt þeirra virðist hafa fullnustað vararefsinguna fyrir milligöngu Fangelsismálastofnunar ríkisins en þó í eigin fangaklefum.
    Fullnusta vararefsinga hefur nánar tiltekið verið með eftirfarandi hætti:

                                  

Upplýsingar frá

Fullnustað af

Umdæmi          

lögreglu

Ríkisbókhaldi

embættinu sjálfu

Fangelsismálast.

Reykjavík          

-

51

x

Akureyri               

-

5

x

Selfoss               

-

1

x

Vestmannaeyjar

3

0

x

Keflavík               

-

3

x

Hafnarfjörður     

10

1

x

x

Samtals               

13

51+12=73

6

1

    Þess ber að geta að heildarfjöldi afplánaðara vararefsinga er samtala þeirra talna sem lögregla og ríkisbókhald gefa upp að teknu tilliti til skörunar upplýsinganna.
    Eins og sjá má heyrir til undantekninga að Fangelsismálastofnun ríkisins hafi milligöngu um fullnustu vararefsinga. Í samtali sem nefndin átti við starfsmenn stofnunarinnar kom fram að nokkur undanfarin ár hefði hún ekki haft undan við að fullnusta fangelsisdóma. Með stækkun fangelsisins á Litla-Hrauni hefði fangelsisplássum fjölgað um 50% eða í um 150. Þrátt fyrir þessa stækkun og ný afplánunarúrræði svo sem samfélagsþjónustu og afplánun í áfengismeðferð væri boðunarlistinn enn langur en hefði þó styst úr 300 í 50 í byrjun hausts. Nokkrar sveiflur væru í fjölda dómþola á boðunarlista.
    Í fyrrgreindu samtali var einnig upplýst að fullnusta vararefsinga vegna sekta hefði ekki verið framarlega í forgangsröð stofnunarinnar á síðustu árum en með væntanlegu fangelsi að Tunguhálsi í Reykjavík stæðu vonir til að úr þessu myndi rætast og stofnuninni yrði kleift að annast fullnustu vararefsinga eins og annarra refsinga.
    Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar uppfylla þeir fangaklefar sem lögregluembættin hafa yfir að ráða ekki alþjóðlegar skuldbindingar sem við höfum gegnist undir varðandi aðbúnað afplánunarfanga. Engu að síður hefur vararefsing samkvæmt framansögðu verið afplánuð í fangaklefum lögreglunnar í Reykjavík, í Hafnarfirði, Vestmannaeyjum, Keflavík og e.t.v. víðar, enda veita lögin um fangelsi og fangavist undanþágu til slíks. Þetta fyrirkomulag virðist ekki geta viðgengist til framtíðar.

6.2. Tillögur nefndarinnar um framkvæmd á afplánun vararefsingar.
    Nefndin leggur til að í reglugerð um fullnustu refsidóma nr. 29/1993 verði sett skýr ákvæði um innheimtu lögreglustjóra á fésektum samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum.
    Ný ákvæði hafi að geyma eftirfarandi efnisatriði:
—    Að Fangelsismálastofnun hafi aðgang að þeim hluta málaskrár lögreglu sem sektir eru skráðar í og geti skráð upplýsingar í skrána um framsendingu sektar til innheimtu hjá lögreglustjóra.
—    Að lögreglustjórar skuli freista þess að innheimta sektirnar og fullnusta dómana með fjárnámi ef það telst líklegt til árangurs.
—    Þegar lögreglustjóra þykir ljóst að ekki verði árangur af innheimtu, fjárnám reynist t.d. ólíklegt til árangurs eða árangurslaust, skuli hann þegar í stað senda beiðni til Fangelsismálastofununar ríkisins um að stofnunin ákveði stað og stund afplánunar vararefsingar. Slík beiðni skal ekki send síðar en einu ári eftir að sektin var ákvörðuð af lögreglustjóra, eða sektardómur eða viðurlagaákvörðun barst lögreglustjóra til innheimtu.
—    Að vararefsingar vegna sekta verði afplánaðar án óhóflegs dráttar.
—    Að Fangelsismálastofnun ríkisins hafi aðgang að upplýsingum í sektahluta málaskrár lögreglu og geti fylgst með afplánun vararefsinga.

7.0. Tölvuvinnsla við ákvörðun og innheimtu sekta.
    Í þessum kafla verður gerð grein fyrir hvernig tölvuvinnslu við ákvörðun og innheimtu sekta verður best fyrir komið. Fram til þessa hafa lögreglustjóraembætti aðeins að litlu leyti notast við tölvur við innheimtu sekta. Einstök embætti hafa þó komið sér upp mismunandi lausnum við tölvutæka meðferð sektamála.
    Nefndin telur ljóst að brýn þörf sé á miðlægu landskerfi fyrir ákvörðun og innheimtu sekta. Slíkt tölvutækt sektakerfi er í raun forsenda fyrir þeirri samræmingu á sektarmeðferð sem fjallað er um í kafla 4.3.2. hér að framan. Um endurskoðun og samræmingu á innheimtuferlinu vísast til þess kafla.
    Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu hugmyndum sem fram hafa komið í nefndinni um samræmda tölvuvinnslu sem haldi utan um ákvörðun sekta og innheimtu allt þar til sekt hefur verið greidd, vararefsing afplánuð eða innheimtan felld niður.

7.1. Sektakerfi sem hliðarkerfi við málaskrá lögreglu.
    Svo sem fyrr hefur verið greint frá hefur verið tekið í notkun tölvutækt málaskráningarkerfi fyrir lögreglu. Um er að ræða miðlægan gagnagrunn sem einstök lögreglustjóraembætti tengjast við um háhraðanet. Verið er að vinna að uppsetningu málaskrárinnar eftir því sem vélbúnaður á lögreglustöðvum leyfir. Nefndin telur brýnt að því verki verði lokið sem allra fyrst. Í málaskrána eru færðar upplýsingar um öll kærð brot, þar á meðal um sakborninga, lýsing á broti, stað og stund brots og refsiákvæði sem brotið er talið varða.
    Málaskráin hefur þannig að geyma megnið af þeim upplýsingum sem á þarf að halda við málsmeðferð í sektamálum, þ.m.t. ákvörðun og innheimtu sekta.
    Nefndin leggur því til að það tölvukerfi sem þróað verður til að halda utan um málsmeðferð í sektamálum verði hliðarkerfi við málaskrána og byggt upp sem miðlægt landskerfi á sama hátt og málaskráin. Sektakerfið sæki sjálfkrafa upplýsingar í málaskrána og miðli upplýsingum til baka í málaskrána.
    Nefndin telur nauðsynlegt að hægt verði að prenta út úr sektakerfinu gíróseðla, ítrekanir, allar kvaðningar, boðunarbréf, tilkynningar, lögreglustjórasáttir, ákærur og önnur þau skriflegu erindi sem daglega þarf á að halda vegna málsmeðferðarinnar og byggja að meira eða minna leyti á þeim upplýsingum sem til staðar eru í málaskrá eða sektakerfi.
    Nauðsynlegt er að úr sektakerfinu megi prenta hvers kyns lista yfir mál þar sem frestur rennur út á tilteknum degi eða þar sem frestur er þegar liðinn. Þá verði hægt að taka saman með merkingum lista yfir mál þar sem hefja skal tilteknar aðgerðir eða prenta út tiltekna tegund erinda vegna þeirra, svo sem ítrekun eða hótun um afplánun vararefsingar.
    Eins og grein verður gerð fyrir hér á eftir, í kafla 7.3., þarf þetta kerfi að hafa ýmis samskipti við tekjubókhaldskerfi ríkisins með skeytasendingum.
    Þær hugmyndir sem hér eru settar fram um sektakerfið taka mið af tillögum nefndarinnar í heild sinni, sbr. sérstaklega kafla 4.3.2. hér að framan. Þó að tillögur nefndarinnar nái aðeins að litlu leyti fram að ganga er þörfin fyrir slíkt sektakerfi jafnbrýn. Fari svo þarf að taka ýmsa þætti í þessum kafla til endurskoðunar ef efni hans á að geta orðið grundvöllur að þarfagreiningu fyrir nýtt sektakerfi.

7.2. Tekjubókhaldskerfi ríkisins.
    Þetta kerfi heldur utan um ákvörðun og innheimtu hinna fjölmörgu tegunda opinberra gjalda. Kerfið er þjónustað af SKÝRR hf. og gögnin geymd þar. Unnið er í kerfinu frá öllum lögreglustjóraembættum landsins um háhraðanet Pósts og síma. Kerfið býr yfir fjölmörgum möguleikum til útprentunar á hvers kyns listum um innheimtu og innheimtuárangur í hinum ýmsu gjaldaflokkum og hægt er að fá upplýsingarnar sundurliðaðar eftir embættum.
    Allar innborganir færast beint inn í kerfið svo hægt er að sjá stöðu innheimtunnar samstundis og kvittanir eru prentaðar beint út úr kerfinu. Þá er hægt að prenta út úr því gíróseðla, fjárnámsbeiðnir og nauðungarsölubeiðnir svo eitthvað sé nefnt.
    Innheimta ýmissa tegunda sekta hefur farið í gegnum þetta kerfi, svo sem lögreglustjórasektir sem ekki fara á sakaskrá, lögreglustjórasáttir sem fara á sakaskrá og sektir samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum. Hjá sumum embættum hafa gíróseðlar vegna lögreglustjórasekta sem ekki fara á sakaskrá verið prentaðir út úr þessu kerfi.
    Nefndin telur að nota eigi þetta kerfi áfram til að halda utan um innheimtu sekta, sérstaklega innborganir og stöðu sektamála. Upplýsingar verða því að berast úr þessu kerfi yfir í sektakerfi og öfugt eins og gerð verður grein fyrir í kafla 7.4.

7.3. Samskipti sektakerfis og tekjubókhaldskerfis ríkisins (TBR).
    Hér á eftir fylgir lýsing á fyrirhuguðu upplýsingaflæði milli málaskrár lögreglu eða sektakerfis og tekjubókhaldskerfis ríkisins. Lýsingin var unnin sameiginlega af dómsmálaráðuneyti, fjármálaráðuneyti og Ríkisbókhaldi.
    Grunnreglan verður sú að innheimtuferlinu verður stýrt úr sektakerfi og úr því verða gíróseðlar prentaðir. Tekjubókhaldskerfið fær upplýsingar frá sektakerfi um sektina þegar gíróseðill er sendur sakborningi, ef greiðslufresti er breytt, sektin fer í aðför eða málið er fellt niður. Undantekning frá þessu er ef aðfararhæf sekt er afskrifuð, t.d. vegna fyrningar sektar. Þá eru upplýsingar um afskrift færðar í tekjubókhaldskerfið sem sendir upplýsingar um afskriftina í sektakerfi. Þegar krafa er greidd að hluta eða að öllu leyti sendir tekjubókhaldskerfið upplýsingar um það til sektakerfis.

7.3.1. Lögreglustjórasektir sem ekki fara á sakaskrá.
    Gert er ráð fyrir að lögreglustjóri sendi sakborningi, innan mánaðar frá því að honum barst kæran, gíróseðil sem felur í sér tilboð um að ljúka máli með greiðslu þeirrar sektar sem kemur fram á seðlinum innan 30 daga frá dagsetningu hans. Gíróseðillinn verði skrifaður út úr sektakerfinu. Sektakerfið sendir upplýsingar um sáttaboðið til tekjubókhaldskerfis.
    Greiði sakborningur gíróseðilinn í banka eru upplýsingar um greiðsluna sendar til tekjubókhaldskerfisins sem býr til kröfu á móti greiðslunni og merkir um leið að sáttaboðið hafi verið samþykkt með greiðslu sektarinnar. Sama gerist ef sakborningur greiðir á skrifstofu lögreglustjóra.
    Um leið og sakborningur lýkur máli sínu með greiðslu sektar samkvæmt útsendum gíróseðli sendir tekjubókhaldskerfið sektakerfi skeyti um að málinu sé lokið með greiðslu sektar. Ef sakborningur greiðir hluta af kröfu sendir tekjubókhaldskerfið upplýsingar um það til sektakerfis.
    Ef sakborningur vill ljúka máli sínu með sátt og kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan 30 daga frá dagsetningu gíróseðils er gerð við hann formleg lögreglustjórasátt og heimilt er að veita honum greiðslufrest í allt að fjórar vikur. Um leið og sakborningur hefur undirritað sáttina er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfisins um að sáttaboð hafi verið undirritað. Við undirritun er sektin orðin aðfararhæf.
    Komi sakborningur til lögreglustjóra innan fjögurra vikna og óski eftir greiðslufresti er heimilt að gera við hann afborgunarsamning til allt að sex mánaða. Um leið og sakborningur hefur gengið frá afborgunarsamningi er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfisins um að greiðslufrestur hafi verið veittur.
    Greiði sakborningur ekki heimsendan gíróseðil innan 30 daga frá dagsetningu hans er heimilt að senda honum ítrekun innan tveggja vikna og veita honum tíu daga viðbótarfrest til að ganga að sáttaboðinu. Á ítrekuninni komi fram að sakborningi sé gefinn kostur á að greiða gíróseðilinn innan tíu daga frá dagsetningu ítrekunarinnar ella taki lögreglustjóri ákvörðun um útgáfu ákæru.
    Sett verði inn í daglega vinnslu í tekjubókhaldskerfinu listun sekta sem komnar eru fram yfir eindaga. Innheimtufulltrúi embættis kemur þessum lista til lögreglustjóra eða löglærðs fulltrúa sem tekur ákvörðun um útgáfu ákæru eða annað framhald málsins.
    Greiði sakborningur ekki gíróseðilinn þrátt fyrir ítrekun gefur lögreglustjóri út ákæru. Lögreglustjóri getur þó ef hann telur það nauðsynlegt vegna rannsóknar málsins sent sakborningi kvaðningu um að mæta til yfirheyrslu. Mæti sakborningur ekki til yfirheyrslu á tilteknum degi er hann sóttur af lögreglu. Neiti sakborningur sakargiftum eða neiti að greiða sekt tekur lögreglustjóri ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út. Þegar ákæra er gefin út þarf að senda skeyti frá sektakerfi til tekjubókhaldskerfis um að sáttaboð hafi verið fellt úr gildi, þ.e. innheimtumálið fellt út og þá er ekki lengur hægt að greiða gíróseðil.
    Ef í tekjubókhaldskerfinu kemur fram á lista yfir sektir sem komnar eru fram yfir eindaga að sakborningur hafi undirritað sáttaboð og fengið greiðslufrest en ekki greitt sekt og sakarkostnað innan frestsins sem tiltekinn var í sáttinni, getur lögreglustjóri annaðhvort ákveðið að gefa út ákæru eða krafist fullnustu sektar með aðför. Ef tillaga um að ákærði geti gengist undir lögbundna vararefsingu með lögreglustjórasátt nær fram að ganga kemur ekki til ákæru vegna sáttar sem ekki greiðist og stendur valið þá á milli aðfarar og afplánunar vararefsingar.
    Ef lögreglustjóri eða löglærður fulltrúi fellir niður sáttaboð vegna nýrra upplýsinga er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfis um að sáttaboðið hafi verið fellt niður.
    Ef lögreglustjóri ákveður að fara með sektina í aðför er niðurstaðan skráð í sektakerfi sem sendir skeyti um það til tekjubókhaldskerfisins. Aðfararbeiðni er síðan skrifuð út úr tekjubókhaldskerfinu og sektin vanskilamerkt.
    Ef ríkisendurskoðun og dómsmálaráðuneyti heimila afskrift aðfararhæfs sáttaboðs er sáttin afskrifuð í tekjubókhaldskerfinu og upplýsingar um afskrift sendar til sektakerfis. Sama gerist þegar málskostnaðarhluti sektarákvörðunar er felldur niður.
    Þegar mál er fellt niður skal ávallt skrá af hverju mál er fellt niður, hver tók ákvörðun um það og hver skráði ákvörðunina.

7.3.2. Lögreglustjórasektir sem fara á sakaskrá.
    Gert er ráð fyrir að lögreglustjóri sendi sakborningi innan mánaðar frá því að honum barst kæran kvaðningu um að mæta á skrifstofu lögreglustjóra innan 30 daga frá dagsetningu kvaðningar. Kvaðningarbréf verði skrifaður út úr sektakerfinu.
    Ef sakborningur sinnir ekki kvaðningu um að mæta hjá lögreglustjóra birtist það á ábendingalista sem unnin er úr sektakerfi.
    Ef sakborningur vill ljúka máli sínu með með greiðslu sektar ásamt sakarkostnaði og kemur á skrifstofu lögreglustjóra innan 30 daga frá dagsetningu kvaðningar er gerð við hann formleg lögreglustjórasátt og heimilt er að veita honum greiðslufrest í allt að fjórar vikur. Um leið og sakborningur hefur undirritað sáttina er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfisins um að sáttaboð hafi verið undirritað. Við undirritun er sektin orðin aðfararhæf.
    Ef sakborningur greiðir sektina strax eða innan tilskilins frests frá undirritun lögreglustjórasáttar sendir tekjubókhaldskerfið upplýsingar um það til sektakerfis og málið er skráð sem lokið.
    Ef sakborningur greiðir hluta af sektinni sendir tekjubókhaldskerfið upplýsingar um það til sektakerfis.
    Komi sakborningur til lögreglustjóra innan fjögurra vikna og óski eftir greiðslufresti er heimilt að gera við hann afborgunarsamning til allt að sex mánaða. Um leið og sakborningur hefur gengið frá afborgunarsamningi er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfisins um að greiðslufrestur hafi verið veittur.
    Sett verði inn í daglega vinnslu í tekjubókhaldskerfinu listun sekta sem komnar eru fram yfir eindaga. Innheimtufulltrúi embættis kemur þessum lista til lögreglustjóra eða löglærðs fulltrúa sem tekur ákvörðun um framhald málsins.
    Mæti sakborningur ekki á tilsettum tíma þrátt fyrir kvaðningu er heimilt að ítreka kvaðninguna og skal það gert innan tveggja vikna frá því að fyrri fyrirtaka átti að fara fram. Mæti sakborningur ekki til yfirheyrslu á tilteknum degi samkvæmt kvaðningu er hann sóttur af lögreglu. Neiti sakborningur sakargiftum eða neiti að greiða sekt tekur lögreglustjóri ákvörðun um hvort ákæra skuli gefin út. Þegar ákæra er gefin út þarf að senda skeyti frá sektakerfi til tekjubókhaldskerfis um að sáttaboð hafi verið fellt úr gildi, þ.e. innheimtumálið fellt út.
    Ef í tekjubókhaldskerfinu kemur fram á lista yfir sektir sem komnar eru fram yfir eindaga að sakborningur hafi undirritað sáttaboð og fengið greiðslufrest en ekki greitt sekt og sakarkostnað innan frestsins, sem tiltekinn var í sáttinni, getur lögreglustjóri annaðhvort ákveðið að gefa út ákæru eða krafist fullnustu sektar með aðför. Ef tillaga um að ákærði geti gengist undir lögbundna vararefsingu með lögreglustjórasátt nær fram að ganga kemur ekki til ákæru vegna sáttar sem ekki greiðist og stendur valið þá á milli aðfarar og afplánunar vararefsingar.
    Ef lögreglustjóri ákveður að fara með sektina í aðför er niðurstaðan skráð í sektakerfi sem sendir skeyti um það til tekjubókhaldskerfisins. Aðfararbeiðni er síðan skrifuð út úr tekjubókhaldskerfinu og sektin vanskilamerkt.
    Ef lögreglustjóri ákveður að gefa út ákæru er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfis um útgáfu ákæru. Í framhaldi af því er fyrri sektarákvörðun, ef hún er til, felld út úr tekjubókhaldskerfinu, þ.e. fyrri álagning er bakfærð.
    Ef ríkissaksóknari fellir lögreglustjórasátt úr gildi er það skráð í sektakerfi sem sendir upplýsingar til tekjubókhaldskerfis um að sátt hafi verið felld úr gildi samkvæmt ákvörðun ríkissaksóknara.
    Ef Ríkisendurskoðun og dómsmálaráðuneyti heimila afskrift aðfararhæfs sáttaboðs er sáttin afskrifuð í tekjubókhaldskerfinu og upplýsingar um afskrift sendar til sektakerfis. Sama gerist þegar málskostnaðarhluti sektarákvörðunar er felldur niður.
    Þegar mál er fellt niður skal ávallt skrá af hverju mál er fellt niður, hver tók ákvörðun um það og hver skráði ákvörðunina.

7.3.3. Sektir og sakarkostnaður samkvæmt dómum og viðurlagaákvörðunum.
    Sama ferli og samskipti milli tölvukerfa og lýst er í kafla 7.3.2., um lögreglustjórasektir sem fara á sakaskrá.

8.0. Ökuferilsskrá og punktakerfi.
    Sektir vegna umferðarlagabrota eru sem fyrr segir fyrirferðarmesta tegund sektarrefsinga. Nátengd slíkum sektum eru önnur viðurlög sem ef til vill hafa meiri varnaðaráhrif og koma jafnar niður á sakborningum, þ.e. ökuréttindasvipting. Samkvæmt umferðarlögum kemur svipting ökuréttinda þó aðeins til greina ef maður hefur orðið sekur um mjög vítaverðan akstur eða ef telja verður varhugavert að hann stjórni vélknúnu ökutæki. Ökuréttindasviptingu veður því vart að óbreyttum lögum beitt ef um er að ræða síendurtekin en þó ekki stórfelld brot á umferðarlögum. Nefndin leggur til að slík lagaheimild verði veitt, sbr. kafla 8.2.

8.1. Samræmd ökuferilsskrá.
    Í 2. mgr. 52. gr. UMFL er að finna ákvæði um að lögreglustjórar haldi skrár um ökuskírteini og ökuferil samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setji. Reglur um ökuferilsskrá hafa ekki verið settar. Í einstökum umdæmum, t.d. í Reykjavík, er þó haldið saman upplýsingum um ökuferil manna. Þar sem ökuferilsskrá er ekki landsskrá hefur færsla hennar haft takmarkaða þýðingu og má reyndar segja að notkun upplýsingar úr ökuferilsskrám einstakra embætta geti haft í för með sér að mönnum sé mismunað eftir því hvar þeir hafa haft lögheimili eða hvort þeir hafa brotið af sér í einu eða fleiri umdæmum.
    Þegar málaskrá lögreglunnar verður komin í notkun á öllum lögregluembættum skapast kjörið tækifæri til að koma á sameiginlegri ökuferilsskrá fyrir landið allt.

8.2. Punktakerfi til ökuréttindasviptingar.
    Nefndin telur að nota megi slíka ökuferilsskrá sem rætt er um í kafla 8.1. sem grundvöll punktakerfis fyrir umferðarlagabrot til grundvallar ökuréttindasviptingar að erlendri fyrirmynd. Slík punktakerfi vegna umferðarlagabrota hafa verið tekin upp í ýmsum myndum m.a. í Bandaríkjunum, Kanada, Japan, Ástralíu, Bretlandi, Þýskalandi og fleiri Evrópulöndum og hafa hvarvetna verið talin fækka umferðarlagabrotum og draga verulega úr slysatíðni. Í Noregi eru uppi hugmyndir um að taka slíkt punktakerfi upp.
    Með punktakerfi er átt við að hverju einstöku broti á umferðarlögum, eða a.m.k. brotum sem hafa í för með sér hættu, samsvari einn eða fleiri punktar. Við hvert einstakt brot á umferðarlögum fái ökumaður sem brotið fremur tiltekinn fjölda punkta sem færast ásamt brotinu í ökuferilsskrá. Safnist upp tiltekinn fjöldi punkta vegna umferðarlagabrota í ökuferilsskrá á þriggja ára tímabili hafi það sjálfkrafa í för með sér sviptingu ökuréttinda í tiltekinn tíma þó að hvert einstakt brot sé ekki svo alvarlegt að það hafi sviptingu ökuréttinda í för með sér. Ákvörðun um ökuréttindasviptingu yrði þá tekin samhliða ákvörðun refsingar vegna þess brots sem fyllir punktakvótann.
    Nefndin telur að slíkt punktakerfi muni þegar til lengdar lætur hafa mikil varnaðaráhrif og ásamt virkari innheimtu sekta draga úr brotatíðni í umferðinni og þar með auka umferðaröryggi. Mikilvægt er að punktakerfið verði einfalt, sanngjarnt, án undanþágna og skapi viðbótarvarnað en dragi ekki úr varnaðaráhrifum þeirra viðurlaga sem fyrir eru samkvæmt umferðarlögum.
    Til þess að hrinda slíku punktakerfi í framkvæmd er nauðsynlegt að lögfesta heimild til að beita ökuréttarsviptingu vegna uppsafnaðra brota hvort sem þau brot hafa í för með sér sviptingu ökuréttar eða ekki. Nefndin telur heppilegast að setja í umferðarlög almenna heimild fyrir því að slíkt punktakerfi verði tekið upp, ásamt tilgreiningu á þeim viðurlögum sem skylt verður að beita, og að nánari útfærsla á punktakerfinu verði í reglugerð. Nefndin leggur því til að við 101. gr. umferðarlaga bætist ný málsgrein sem verði 2. mgr. og orðist svo:
     Nú hefur maður á þriggja ára tímabili gerst sekur um þrjú eða fleiri brot á lögum þessum eða reglum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og náð tilteknum punktafjölda samkvæmt punktakerfi vegna umferðarlagabrota. Skal hann þá sviptur ökurétti í þrjá mánuði til viðbótar þeirri sviptingu ökuréttar sem við síðasta brotinu kann að liggja. Dómsmálaráðherra setur, að fenginni umsögn ríkissaksóknara, reglugerð um punktakerfi vegna umferðarlagabrota, þar á meðal um hvaða vægi einstök umferðarlagabrot skuli hafa í punktum talið við ákvörðun um beitingu sviptingar ökuréttar vegna uppsöfnunar punkta.


Fylgiskjal II.


Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:

Umsögn um frumvarp til laga um breyting á
almennum hegningarlögum, nr. 19/1940, o.fl.

    Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á almennum hegningarlögum, umferðarlögum og lögum um meðferð opinberra mála sem miða að því að gera meðferð sektamála skilvirkari. Breytingarnar eru hluti af heildarskipulagningu á meðferð sektamála, einkum hjá lögreglu, í kjölfar álitsgerðar nefndar á vegum dóms- og kirkjumálaráðherra en í henni voru gerðar tillögur um úrbætur á innheimtu sekta og sakarkostnaðar.
    Talið er að þessar breytingar muni draga úr kostnaði við innheimtu og í greinargerð með frumvarpinu er gert ráð fyrir að sá sparnaður verði nýttur til annarra löggæslustarfa. Telja verður líklegt að með skilvirkari innheimtu aukist tekjur nokkuð þótt erfitt sé að áætla fjárhæðir. Einnig er kveðið á um að sett verði reglugerð um sektir allt að 100 þús. kr. vegna brota sem tilgreind eru í þeim lögum sem frumvarpið tekur til og reglugerða þeim tengdum. Ekki er hægt að meta tekjuáhrif þar sem drög að þessari reglugerð liggja ekki fyrir.
    Í frumvarpinu er m.a. gert ráð fyrir að tekið verði upp punktakerfi vegna umferðarlagabrota en forsenda slíks kerfis er ökuferilsskrá. Samkvæmt núgildandi lögum er heimild til að halda slíka skrá en samræmdri landsskrá hefur ekki verið komið á fót enn sem komið er. Í greinargerð með frumvarpinu er greint frá því að tölvutæk málaskrá lögreglunnar hefur gert mögulegt að koma á sameiginlegri ökuferilsskrá fyrir landið allt og áætlað er að viðbótarkostnaður vegna þessa geti numið 0,3–0,5 m.kr. Einnig þarf að að tengja saman málaskrá lögreglunnar og tekjubókhaldskerfi ríkisins til að innheimta sekta verði með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Ekki liggur fyrir kostnaðaráætlun en samkvæmt lauslegu mati dómsmálaráðuneytisins er talið að kostnaður verði að hámarki 4 m.kr. að meðtöldum kostnaði af ökuferilsskránni. Fjármálaráðuneyti telur að ekki verði önnur kostnaðaráhrif af þessu frumvarpi.