Ferill 94. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 95 — 94. mál.
Frumvarp til laga
um lágmarkslaun.
Flm.: Gísli S. Einarsson, Jóhanna Sigurðardóttir,
Guðmundur Árni Stefánsson, Kristján L. Möller.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Frumvarp til laga um lágmarkslaun var lagt fram á 122. þingi en náði þá ekki fram að ganga. Það var lagt fram að nýju á 123. þingi í breyttri mynd. Frumvarpið gerir ráð fyrir því að heildarlaun á mánuði fyrir 18 ára og eldri skuli ekki vera lægri en 112.000 kr. á mánuði fyrir fulla dagvinnu.
Meginvandi íslensks þjóðfélags er fátækt sem stafar af lágum launum. Þó að um tiltölulega fá heimili sé að ræða hafa lág laun leitt til margs konar vanda og jafnvel hrakið fólk af landi brott. Einkenni íslensks hagkerfis eru hin lágu taxtalaun. Um nokkra hríð hefur ekki verið hægt að framfleyta fjölskyldu með lægstu taxtalaunum. Launakerfið á Íslandi einkennist af umfangsmiklum feluleik með raunveruleg launakjör. Þannig hafa ýmiss konar aukagreiðslur komið til viðbótar taxtalaunum. Annað einkenni á íslensku atvinnulífi er hve langan vinnutíma íslenskir launamenn vinna. Í samanburði sem var gerður milli Íslands og Danmerkur kom í ljós að launamaður hérlendis vinnur um 50 klst. á viku að meðaltali en danskur launamaður 39 klst. Þetta sýnir að íslenskur launamaður vinnur að jafnaði tíu vikum lengur en danskur launamaður á ári hverju. Lífskjörum hér á landi, sem eru betri en launin gefa til kynna, er þannig augljóslega fyrst og fremst haldið uppi með löngum vinnudegi.
Hjálparstarf hefur sífellt aukist innan lands vegna bágs ástands. Samkvæmt upplýsingum hjálparstofnana og ýmissa líknaraðila hafa þúsundir einstaklinga notið matargjafa sökum fátæktar. Félagsleg aðstoð sveitarfélaga hefur aukist svo síðustu ár að þeim er mörgum um megn að sinna þeim skyldum sínum.
Lág framleiðni og fólksflótti.
Alþjóðlegur samanburður sýnir að laun á Íslandi eru áberandi lægri en í helstu viðmiðunarlöndum okkar. Ein aðalástæða þessa er að framleiðni íslenskra fyrirtækja er mun lægri en þekkist annars staðar. Þannig er samkeppnisstaða Íslands mjög léleg í alþjóðlegum samanburði. Framleiðni á hverja vinnustund á Íslandi er með því lægsta sem þekkist í Evrópu. Í samanburði á landsframleiðslu á vinnustund í 24 OECD-ríkjum er Ísland í 20. sæti.
Þetta hefur leitt til fólksflótta frá landinu. Íslendingum fjölgaði 50% meira í Danmörku en á Íslandi árið 1995. Alls fluttu 1.060 héðan til Danmerkur árið 1994. Íslendingum fjölgaði um 30% í Noregi og um 60% á Grænlandi árið 1995. Alls voru 20.800 Íslendingar búsettir erlendis og fjölgaði þeim um 10% frá árinu 1994 til 1995. Til samanburðar má geta þess að samkvæmt upplýsingum Hagstofu Íslands voru 22.425 Íslendingar búsettir erlendis 1. desember 1996 en það þýðir að Íslendingum erlendis fjölgaði um tæplega 9,5% á árinu 1996. Á þessu hefur sem betur fer orðið breyting á síðustu tveimur árum í kjölfar aukins hagvaxtar í íslensku þjóðfélagi sem rekja má til aðgerða verkalýðshreyfingarinnar. Fjölgun aðfluttra á móti brottfluttum nemur 800 manns á síðasta ári sem er ákveðinn mælikvarði á stöðu mála.
Þegar borin eru saman laun og lífskjör verður vitaskuld að taka tillit til margra þátta, svo sem bótakerfis, skattkerfis, húsnæðiskerfis, vaxta, matvöruverðs, heilbrigðiskerfis og gjalda fyrir opinbera þjónustu.
Í íslensku þjóðfélagi hefur lengi tíðkast að vinna langan vinnudag. Sú hefð markast af einhæfu atvinnulífi um aldir þar sem unnið var í skorpum bæði til sjávar og sveita. Þessi vinnumáti hefur breyst síðustu áratugi eftir því sem íslenskt hagkerfi hefur færst nær því sem gerist í nágrannalöndunum og ýmiss konar þjónustustörf skipta sífellt meira máli. Nýjar vinnutímareglur á Evrópska efnahagssvæðinu leyfa ekki lengur svo langan vinnutíma.
Lág taxtalaun hér á landi eru efnahagslegt vandamál. Þau leiða til þess að ýmsir sem eru á þessum launum eiga vart fyrir mat, hvað þá að þeir geti nýtt sér þá þjónustu sem eðlilegt er að veitt sé í nútímaþjóðfélagi. Jafnframt verður þetta til þess að ýmsar starfsstéttir fá viðbætur við laun sem ekki er samið um í kjarasamningum. Þetta skapar verulegt óöryggi fyrir launafólk í landinu og hefur, með öðru, stuðlað að því að launajafnrétti er ekki eins og skyldi. Það að lægstu taxtar skuli vera svipaðir og lágmarksframfærsla er ósvinna. Hér eru margir ábyrgir.
Tímakaup í dönskum iðnaði árið 1994 var 97% hærra en í íslenskum. Ekki eru nýjar tölur fyrirliggjandi en vitnað er til skýrslu forsætisráðherra varðandi samanburð. Tekjur hjóna í Danmörku árið 1993 voru um 39% hærri en á Íslandi. Danskur byggingaverkamaður hefur um 28% hærri ráðstöfunartekjur en íslenskur. Þessar tölur, sem komu fram í skýrslu forsætisráðherra um laun og lífskjör á Íslandi, í Danmörku og víðar, segja alla söguna.
Skattar og lág laun.
Í þessum samanburði við Danmörku ber að hafa í huga að byrði beinna skatta er minni hér en í Danmörku. Meðalheimili í Danmörku greiðir 38% tekna sinna í tekju- og eignarskatt en meðalheimili á Íslandi 21%. Jaðarskattar eru hærri í Danmörku en á Íslandi en þykir þó mörgum nóg um þá hérlendis.
Hins vegar er athyglisvert að skattleysismörk hér á landi voru 57.000 kr. á mánuði þegar samanburður var gerður en í Danmörku eru engin skattleysismörk. Skattleysismörk á Íslandi eru nú 60.848 kr. Það er umhugsunarvert hvort skattleysismörk hér á landi, sem vissulega eru ekki há, hafi komið í veg fyrir hækkun taxtalauna undanfarin ár. Ef greiddur væri skattur af öllum tekjum, ef til vill 10.15% skattur af lægstu tekjum, er ekki ósennilegt að það hefði leitt til hærri taxtalauna í kjarasamningum síðustu ár. Umræðu vantar um þennan þátt mála hérlendis. Jaðarskattar koma harðast niður á tekjulægsta fólkinu á Íslandi en leggjast jafnt á alla tekjuhópa í Danmörku. Af þeim sökum er full ástæða til að endurskoða skatta- og launakerfin á Íslandi í samhengi við ákvörðun lágmarkslauna.
Í alþjóðlegum samanburði kemur skýrt fram að óbeinir skattar hér eru mun hærri en erlendis. Þá er verð á matvælum mun hærra hér en í nágrannalöndunum og leiðir það hugann að því að löngu er tímabært að endurskoða stefnu stjórnvalda í því efni. Endurbætur á því sviði væru ein mesta kjarabót fyrir láglaunafólk sem um getur.
Við gerð kjarasamninga undanfarin ár hefur verkalýðshreyfingin oft talað um að nú væri kominn tími til að hækka lægstu launin. Viðurkenna ber að árangur hefur náðst þótt lægstu umsamin laun, 70.000 kr., séu neðan fátæktarmarka að mati félagsfræðinga. Á verðbólgutímanum var einna algengast að samið væri um kauphækkun sem átti að leiðrétta lægstu launin. Þá var reiknuð út prósentuhækkun þeirrar launahækkunar og hún gekk í gegnum allt kerfið. Láglaunafólk stóð þannig eftir í sömu sporum og áður og verðbólgan eyddi áhrifum hagstæðra kjarasamninga á örskömmum tíma.
Við gerð kjarasamninga síðari ár hefur reynst einna best að semja um eingreiðslur til að hækka lægstu laun. Sú aðferð virðist hafa gefist nokkuð vel í undanförnum kjarasamningum. Þrátt fyrir það eru lægstu taxtalaunin svo lág að það er gjörsamlega óverjandi fyrir þjóðfélagið. Ekki má gleyma því að fjölmargir fá greitt samkvæmt þessum töxtum og má þar nefna ófaglært starfsfólk, ekki hvað síst á vegum hins opinbera. Þetta launafólk hefur ekki tækifæri til að bæta sér upp lág laun með mikilli vinnu eða kaupaukakerfi. Það lifir í sárri fátækt og á fárra kosta völ.
Gildistaka frumvarpsins.
Flutningsmenn telja að allt sem viðkemur kjarasamningum eigi að vera á forræði samningsaðila. Þar sem ekki hefur tekist með samningum að knýja fram hækkun lægstu launa undanfarin ár ber Alþingi Íslendinga skylda til að grípa inn í þessi mál með lagasetningu.
Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um að heildarlaun á mánuði fyrir 18 ára og eldri skuli ekki vera undir 112.000 kr. Í kjölfar mjög mikilla launabreytinga sem orðið hafa hjá einstökum starfsstéttum undanfarið og eru langt umfram almenna kjarasamninga er ástæða til að flytja frumvarp til laga um lágmarkslaun. Nú er ljóst að 112.000 kr. mánaðarlaun fyrir fulla dagvinnu eru ekki há og flestir launþegar hafa hærri heildarlaun, að vísu með nokkurri eftirvinnu. Frumvarpinu er því fyrst og fremst ætlað að skapa vörn fyrir þá sem minnst mega sín. Rökin fyrir þessu eru augljós. Hækkun lægstu launa í 112.000 kr. á mánuði mun auka velferð þeirra fátækustu í íslensku þjóðfélagi, jafna laun og bæta afkomu margra einstaklinga. Það er engin ástæða til að ætla að lagasetning af þessum toga muni kalla á óðaverðbólgu, allra síst ef aðilar vinnumarkaðarins setjast nú niður í alvöru til að semja um hækkun lægstu taxtalauna eins og þeir hafa margoft talað um undanfarin ár.
Að mati flutningsmanna mundi lagasetning af þessum toga knýja samningsaðila til að finna leiðir til að unnt sé að lifa mannsæmandi lífi af dagvinnulaunum.
Lögbinding lágmarkslauna.
Launaumræða verður að vera í alþjóðlegu samhengi. Íslenskar vörur eru vitaskuld í samkeppni við erlendar, hvort sem um er að ræða útflutningsvörur okkar eða vörur sem keppa við innflutning. Við verðum að standast þessa alþjóðlegu samkeppni og okkur hefur fyrst og fremst tekist það með löngum vinnudegi. Löggjöf um lágmarkslaun er til erlendis, t.d. í Ameríku og Frakklandi. Þess má geta að nokkur umræða um lágmarkslaun var í Bandaríkjunum í aðdraganda að forsetakosningunum árið 1996. Eitt af höfuðstefnuatriðum ríkisstjórnar Tonys Blairs er að setja lög um lágmarkslaun og að skilgreina þarfir einstaklinga og fjölskyldna til framfærslu sinnar.
Hægt er að sýna fram á að séu lágmarkslaun ákveðin of há geti það leitt til þess að það dragi úr vinnu í viðkomandi hagkerfi. Þetta eru helstu rök gegn lögbindingu lágmarkslauna. Að mati flutningsmanna eiga þau ekki við núverandi aðstæður hérlendis. Þau lágmarkslaun sem gert er ráð fyrir í þessu frumvarpi eru ekki há og atvinnulífið á auðveldlega að geta ráðið við þau með aukinni framleiðni. Atvinnuástand hér á landi er einnig að mörgu leyti mun betra en í nágrannalöndunum. Að skapa umhverfi fyrir sérhæfð störf, hálaunastörf, er vitaskuld háð mörgum þáttum, m.a. menntakerfi og því sem varið er í rannsóknir og þróunarstarf innan og utan fyrirtækja. Á þessu sviði er stefna ríkisstjórnarinnar mjög á reiki. Ekki hefur verið unnið nóg hérlendis í menntamálum og rannsóknum undanfarna áratugi.
Íslendingar verða að gera upp við sig hvort hér eigi að verða láglaunasvæði eins og allt stefnir í og landsmenn verði að vinna langan vinnudag til að halda uppi sambærilegum lífskjörum og í nágrannalöndunum eða hvort þróa eigi hagkerfið í átt til sérhæfðra starfa sem eru betur launuð. Flutningsmenn efast ekki um að síðari leiðin er gæfuríkari fyrir land og þjóð.
Lokaorð.
Það er liðin tíð að hægt sé að ætlast til þess af Íslendingum að þeir vinni allt að 30% lengri vinnudag en kollegar þeirra erlendis til þess eins að ná sambærilegum launum. Það mun ekki auka framleiðni íslenskra fyrirtækja ef þau eiga í auknum mæli að byggja á ódýru vinnuafli. Við verðum að snúa af þessari braut því að annars verður Ísland áfram láglaunaland.
Frumvarp þetta er liður í þeirri stefnumörkun jafnaðarmanna að skapa hér mannsæmandi umhverfi fyrir launafólk og stuðla jafnframt að heilbrigðu og þróttmiklu efnahagslífi. Ef þessi leið er ekki farin og taxtalaunin látin eiga sig eina ferðina enn í næstu kjarasamningum mun sífellt stærri hópur launamanna sitja eftir með lágmarkstaxta og eiga sér ekki viðreisnar von. Við megum ekki láta mál þróast á þann veg.
Fylgiskjal I.
Verslunarmannafélag Reykjavíkur,
Edda Rós Karlsdóttir hagfræðingur:
Laun verslunar- og skrifstofufólks
á Íslandi og í Danmörku.
(Febrúar 1996.)
(18 síður myndaðar)
Fylgiskjal II.
Edda Rós Karlsdóttir hagfræðingur:
Samanburður á tekjum verkafólks á Íslandi og í Danmörku.
Unnið fyrir 18. þing Verkamannasambands Íslands.
(Október 1995.)
(12 síður myndaðar.)
Fylgiskjal III.
Þjóðhagsstofnun:
Minnisblað um lágmarkslaun.
(10. desember 1998.)
Tvö sjónarmið eru ríkjandi. Annars vegar er hin viðtekna kenning hagfræðinga að hækkun lágmarkslauna dragi úr atvinnu og hafi lítil áhrif til að leiðrétta tekjuójöfnuð. Aðrir halda því hins vegar fram að hækkun lágmarkslauna sé áhrifarík leið til að bæta lífskjör hinna lægst launuðu og draga úr fátækt. Fylgismönnum hækkunar lágmarkslauna hefur borist fræðilegur liðsauki á sl. árum, m.a. í rannsóknum Cards og Kruegers, sem halda því fram að hækkun lágmarkslauna geti í raun aukið atvinnu. 1
Hér á eftir verður lýst fyrirkomulagi lágmarkslauna í OECD-ríkjum, fjallað um helstu sjónarmið og reifuð nokkur atriði er varða lágmarkslaun á Íslandi. Áður en lengra er haldið er nauðsynlegt að skýra nánar hugtakið lágmarkslaun.
Lágmarkslaun.
Í kjarasamningum er samið um kauptaxta. Þeir eru bindandi að því leyti að óheimilt er að greiða lægri laun en þar er kveðið á um. Vinnuveitandi getur hins vegar greitt hærri laun. Á Íslandi er þannig samið um lágmarkslaun sem gilda um allt land og í öllum starfsgreinum. 2 Umræðan um lágmarkslaun fjallar ekki um þetta fyrirkomulag, heldur um lögbindingu lágmarkslauna, sbr. frumvarp Gísla Einarssonar o.fl. um hækkun lágmarkslauna í 85 þús. kr., er taka átti gildi 1. mars 1998. Víða erlendis háttar svo til að ekki er samið um lágmarkslaun með þeim hætti sem hér er gert og ekki eru til kjarasamningar sem gilda yfir landið og starfsgreinar. Í mörgum fræðiritum er ekki gerður greinarmunur á umsömdum lágmarkslaunum og lögbundnum. Á þessu er þó mikilvægur munur; annars vegar er um að ræða frjálsa samninga en hins vegar felur lögbinding í sér íhlutun um verðmyndun. Munurinn minnkar þó þegar samið er um lágmarkslaun í mjög miðstýrðum kjarasamningum þar sem áhrif einstakra fyrirtækja eða launþega eru lítil.
Lágmarkslaun í OECD-ríkjum.
Í nýjasta hefti OECD Employment Outlook 3 er ítarlega fjallað um lágmarkslaun og verður umfjöllun hér að talsverðu leyti byggð á þeirri heimild.
Lögbundin lágmarkslaun eru í gildi í 14 af 29 aðildarríkjum OECD. Þar á meðal eru öll nýju aðildarríkin í Austur-Evrópu og Asíu, en að þessum 5 ríkjum frátöldum eru 9 aðildarríki með lögbundin lágmarkslaun.
Fyrirkomulag lágmarkslauna er mjög mismunandi frá einu landi til annars, eins og tafla 1 sýnir. Meginatriðin sem þar koma í ljós eru eftirfarandi:
. Lágmarkslaun eru víðast ákveðin í samráði við samtök launþega og atvinnurekenda.
. Lágmarkslaun taka mið af verðlagi eða launum, en eru óvíða formlega bundin við þessa kvarða.
. Í Evrópu eru miklar undantekningar frá lágmarkslaunum fyrir einstaka hópa og einstakar greinar.
. Í Norður-Ameríku eru lágmarkslaun að mestu án undanþágna.
. Hlutfall lögbundinna lágmarkslauna og meðaltímakaups í iðnaði er að meðaltali um 39%.
Tvö aðildarríki, Bretland og Írland, munu lögbinda lágmarkslaun um mitt ár 2000. Lágmarkslaun voru lögbundin í ákveðnum atvinnugreinum í Bretlandi 1909 og lögð niður 1993, nema í landbúnaði.
Í töflu 1 hér að aftan kemur fram að víðast eru lög um lágmarkslaun gömul að stofni til. Þá kemur einnig fram að lágmarkslaun hafa verið sett á í kjölfar félagslegs umróts, svo sem kreppunnar í N-Ameríku, stríðsloka Evrópu, falls alræðisstjórna í Austur-Evrópu og víðar.
Kaupmáttur lágmarkslauna hefur á undanförnum áratug lækkað mjög í Bandaríkjunum, Kanada og Mexíkó. Í nokkrum Evrópuríkjum, einkum í Frakklandi, Lúxemborg og Póllandi, hefur kaupmáttur lágmarkslauna hins vegar aukist umtalsvert, og sömu þróunar hefur gætt í Japan og Kóreu. Hins vegar hafa lágmarkslaun lækkað verulega í nær öllum ríkjum OECD í hlutfalli við meðallaun.
Í töflu 1 kemur fram að lágmarkslaun eru að jafnaði 44% af meðaltímakaupi í iðnaði og um 39% af heildarlaunum. Þau eru hæst í Frakklandi, en nokkru lægri í Hollandi og Nýja- Sjálandi. Umræða um lágmarkslaun er fyrirferðarmikil í Bandaríkjunum og rannsóknastarfsemi á sviðinu lífleg. Í því sambandi er rétt að hafa í huga hversu lág lágmarkslaunin eru að tiltölu við meðallaun þar í landi eða einungis 36–38% af meðallaunum. Til samanburðar við þessar tölur má nefna að lægstu umsamin laun á Íslandi á 2. ársfjórðungi 1997 námu 60,3% af meðaltímakaupi að tilliti teknu til eingreiðslna og 42,6% af heildarlaunum landverkafólks í ASÍ.
Lágmarkslaun og kjarasamningar.
Athyglisvert er að þau lönd sem ekki hafa lögbundin lágmarkslaun eiga það sameiginlegt að aðild að verkalýðsfélögum er víðtæk. Þessi ríki eiga það og sameiginlegt að kjarasamningar eru miðstýrðir. Þetta er sýnt í töflu 2. Þar kemur fram að ekkert Norðurlandanna lögbindur lágmarkslaun.
Ísland er ekki með í þessum samanburði, en samkvæmt vinnumarkaðskönnun Hagstofu Íslands voru 86,8% launþega í stéttarfélögum og er Ísland því í 2. sæti meðal OECD-ríkja í þessu tilliti. Miðstýring er mjög mikil í kjarasamningagerð á Íslandi og samræming milli samninga mikil.
Það er því mjög freistandi að álykta að ástæða sé til að lögbinda lágmarkslaun í þeim löndum þar sem stéttarfélög eru veik til að vernda þá launþega sem utan þeirra standa. Jafnframt má álykta að víðtæk aðild að stéttarfélögum geri lögbindingu óþarfa.
Rök með og móti lágmarkslaunum.
Fylgismenn lágmarkslauna tefla yfirleitt fram rökum um félagslegt réttlæti máli sínu til stuðnings. Hagkvæmnisrökum er einnig til að tefla. Kenningin um afkastalaun (efficiency wages) tengja saman framleiðni og laun, þannig að hækkun launa geti leitt af sér aukna framleiðni. Þá hefur einnig verið bent á að hækkun lágmarkslauna að atvinnuleysisbótum óbreyttum hafi jákvæð áhrif á vinnuvilja.
Hefðbundin greining hagfræði á vinnumarkaði leiðir til eftirfarandi ályktana um áhrif lágmarkslauna:
. Lágmarkslaun draga úr atvinnu ungs fólks og lítt menntaðs fólks.
. Lágmarkslaun geta hindrað aðgengi ungs fólks að vinnumarkaðnum.
. Neikvæð áhrif á atvinnu eru mest í litlum opnum hagkerfum.
. Lágmarkslaun hafa lítil áhrif á fátækt þar sem atvinnuþátttaka meðlima fátækustu heimilanna er lítil.
. Hækkun lágmarkslauna leiðir til aukins launajafnaðar sem þannig getur dregið úr menntunarsókn.
. Með lækkun skatta eða breytingu bótakerfis má ná betri árangri við að auka atvinnu og bæta kjör hinna verst settu.
Þessi sjónarmið má sjá í mörgum ritum OECD.
Á það hefur verið bent að áhrif lágmarkslauna á atvinnustig sé háð forsendu um samkeppni á vinnumarkaði. Við skilyrði frjálsrar samkeppni munu laun ákveðast af jaðarafköstum vinnuafls. Samkeppnin mun hafa þau áhrif að einstakur atvinnurekandi hefur ekkert svigrúm til launabreytinga, þau ráðast alveg af markaðnum. Bjóði atvinnurekandi laun undir markaðslaunum munu allir starfsmenn segja upp, hann hefur heldur engan hag af því að hækka laun umfram markaðinn.
Ófullkomin samkeppni breytir ofangreindum niðurstöðum að verulegu leyti. Í ýtrasta tilviki háttar svo til að aðeins einn kaupandi er á markaðnum. Slík tilvik eru nefnd einkeypi. Þegar svo háttar til halda þær niðurstöður sem fást í frjálsri samkeppni ekki. Við slík skilyrði verða laun lægri en jaðarafköst. Atvinnurekandinn hefur svigrúm til launabreytinga, en hann tekur tillit til þess að hann þarf að hækka launin ef hann vill fá fleiri til starfa og því verður atvinna minni hjá einkaupa en við skilyrði frjálsrar samkeppni. Hækkun lágmarkslauna getur aukið atvinnu hjá einkaupa, eins og Card og Krueger sýna fram á.
Við fyrstu sýn kann einkaupadæmið að virðast hrein undantekning. Svo þarf þó ekki að vera, því fyrirtæki geta haft umtalsverð áhrif á launin á einstökum mörkuðum og gagnvart starfsfólki sínu. Almennt hallast hagfræðingar þó fremur að því að líkan sem byggist á fullkominni samkeppni sé raunsönn lýsing á vinnumarkaðinum, einkum er til lengdar lætur.
Þegar horft er til Íslands og launamyndunar hér á landi má bæta við rökum gegn hækkun lágmarkslauna.
. Hækkun lágmarkslauna leiðir til launaskriðs langt upp eftir launakerfinu og þegar til lengdar lætur breytast launahlutföll ekki.
Þegar þetta gerist koma áhrifin fremur fram í almennum launahækkunum og leiða hugsanlega til verðbólgu án þess að atvinna dragist saman. Þessi hefur því miður verið reynslan hér á landi af hækkun lágmarkslauna með kjarasamningum á umliðnum áratugum. Þótt launadreifing sýni að fáir taki lágmarkslaun, vegna alls konar yfirborgana, hefur hluti af launakjörum mun fleiri launþega verið tengdur lægstu töxtunum.
Niðurstöður rannsókna.
I. Áhrif á atvinnu.
Miklar empírískar rannsóknir hafa verið gerðar á áhrifum lágmarkslauna á atvinnustig og þá einkum á atvinnu ungs fólks.
Í yfirlitsgrein Browns og fleiri 4 um þessar rannsóknir var komist að þeirri niðurstöðu að 10% hækkun lágmarkslauna mundi minnka atvinnu ungs fólks um 3%. Bók Cards og Kruegers er byggð á öðru líkani og annarri rannsóknaraðferð. Niðurstaða þeirra er sú að hækkun lágmarkslauna hafi lítil áhrif á atvinnu ungs fólks og að áhrifin séu fremur jákvæð en neikvæð.
Flestar rannsóknir á þessu sviði hafa verið gerðar á tímaröðum. Rannsókn Cards og Kruegers studdist hins vegar við „case studies“ þar sem fylgst var með áhrifum af hækkun lágmarkslauna á atvinnu í fjölmörgum fyrirtækjum um nokkurt skeið. Þessi rannsóknaraðferð hefur verið gagnrýnd af mörgum. Bent hefur verið á að gagna í rannsókninni hafi verið aflað með símakönnunum, sem oft eru ónákvæmar, og að spurningar í könnuninni hafi verið ónákvæmar. Könnun á launagreiðslum fyrirtækja á sama svæði og í sömu atvinnugreinum leiddi í ljós nokkuð aðrar niðurstöður. Þá hefur einnig verið bent á að í óhefðbundnum aðferðum Cards og Kruegers felist erfiðleikar við að sýna fram á að ekki hafi komið til aðrir áhrifavaldar en launahækkun. Þá hefur verið bent á að áhrifin af hækkun lágmarkslauna á atvinnu komi fram að nokkrum tíma liðnum. 5
Aðstæður eru misjafnar frá einu landi til annars. Í fyrrnefndri skýrslu OECD er gerð grein fyrir rannsókn OECD á áhrifum lágmarkslauna í níu aðildarríkjum. Niðurstaðan er sú að hækkun lágmarkslauna um 10% dragi úr atvinnu unglinga (15–19 ára) um 0–2% þegar Portúgal og Spáni er sleppt en um 3–6% ef þau lönd eru með. Áhrifin á atvinnu ungs fólks (20–24 ára) eru lítil sem engin, og alls engin hvað varðar atvinnu fólks á aldrinum 25–54 ára.
Í áðurtilvitnuðu riti OECD eru birtar helstu niðurstöður fjölda rannsókna á áhrifum lágmarkslauna á atvinnu. Af 24 tilfærðum rannsóknum var niðurstaða 14 að hækkun lágmarkslauna drægju úr atvinnu ungs fólks, í tveimur var niðurstaða sú að atvinna sumra hópa minnkaði en annarra ekki, í fjórum var niðurstaðan sú að hækkun hefði engin áhrif og í fjórum rannsóknanna var niðurstaðan sú að hækkun lágmarkslauna yki atvinnu ungs fólks.
II. Áhrif á tekju- og launajöfnun.
Ef hækkun lágmarkslauna leiðir einvörðungu til þess að þeir launþegar sem eru síst framleiðnir missa vinnuna, verða áhrif hækkunar lágmarkslauna þau að launajöfnuður minnkar. Þetta virðist ekki vera reynslan í aðildarríkjum OECD. Launadreifingin jafnast, því þeir sem áður voru á lágmarkslaunum fá hærri laun og laun þeirra sem voru áður heldur yfir lágmarkslaunum hækka einnig, en áhrif eru lítil sem engin á þá sem eru með enn hærri laun. Rétt er að taka það skýrt fram að þessar rannsóknir eru miðaðar við litlar breytingar á lágmarkslaunum, en um hækkun þeirra um tugi prósenta gegnir allt öðru máli.
Rannsóknir OECD sýna þrátt fyrir þetta að á fátækustu heimilunum eru ekki margir með lágmarkslaun. Þetta skýrist af því að fáir á fátækustu heimilunum eru vinnandi. Unglingar eða ungt fólk sem þiggja lágmarkslaun búa oft á heimilum þar sem fjölskyldutekjur geta verið mjög háar. Eins eru áhrif hækkunar lágmarkslauna á ráðstöfunartekjur heimila í mörgum tilvikum lítil vegna áhrifa skatta og þó enn fremur bótakerfisins. Hér er um að ræða hina illræmdu fátæktargildru, þegar háir jaðarskattar og tekjutenging bóta koma í veg fyrir að ráðstöfunartekjur efnalítils fólki geti hækkað.
Niðurstaða.
Niðurstaða OECD í umfjöllun sinni um lágmarkslaun er þessi:
„Lögbundin lágmarkslaun hafa bæði kosti og galla. Þau geta komið í veg fyrir að laun falli niður fyrir félagslega óviðunandi mörk. Þau geta einnig aukið hvata til vinnu. Ef lágmarkslaun hafa veruleg áhrif á atvinnu er viðbúið að kostirnir verði vegnir upp. Áhrif lágmarkslauna til að bæta kjör hinna lægst launuðu fara einnig eftir samspili við önnur úrræði sem beitt er til að styðja við lágtekjuheimili.
Ekki er hægt að skera úr um með neinni nákvæmni hversu mikil áhrif lágmarkslaun hafa á atvinnustig þegar miðað við er við tiltölulega litlar hækkanir lágmarkslauna. Hins vegar er almennt samkomulag um að miklar hækkanir lágmarkslauna miðað við meðallaun muni draga úr atvinnu. Þótt niðurstöður stangist stundum á, eru líkur á að ungu fólki sé hætt við að missa vinnuna.“ 6
Þótt bók þeirra Cards og Kruegers hafi vissulega leitt til þess að margar forsendur hagfræðinga um lágmarkslaun hafi verið endurmetnar, virðast engu að síður nýlegar rannsóknir fremur hallast að því að jafnvel lítil hækkun lágmarkslauna geti haft skaðvænleg áhrif á atvinnu ungs fólks.
Tafla 1. Fyrirkomulag lögbundinna lágmarkslauna í OECD-ríkjum.
|
Land og ár sem lágmarkslaun voru tekin upp |
Endurskoðun |
Undanþágur og lægra lágmark vegna ungs fólks |
Hlutfall lágmarkslauna og | |
| meðaltímakaups í iðnaði |
meðallauna með yfirvinnu og bónus |
|||
| Bandaríkin (1938) |
Hvorki tengd verðlagi né launum. | Lægri laun fyrir yngri en 20 ára fyrstu 90 daga þeirra í starfi. | 36,1% |
38,1% |
| Frakkland (1950; breytt 1970) |
Einhliða ákvarðað m.t.t. verðlags og launa, skv. ákv. forskrift. | Undanþágur vegna öryrkja o.fl. Lægri laun fyrir 17–18 ára og þá sem starfað hafa stutt. |
68,7% |
57,4% |
| Holland (1968) |
Þróun meðallauna, tillit til bóta. | Lægri laun fyrir 15–22 ára. | 58,1% |
49,4% |
| Japan (1959; breytt 1970) |
Samráð við aðila vinnumarkaðar m.t.t. launa og verðs. | Undanþágur vegna öryrkja, lærlinga o.fl. | 46,8% |
30,8% |
| Kanada (1930–1950) |
Hvorki tengd verðlagi né launum. | Undanþágur í einstökum fylkjum. | 38,2% |
39,6% |
| Kórea (1988; breytt 1990) |
Samráð. | Starfsmenn í fyrirtækjum með færri en 10 starfsmenn. Lægri laun fyrir yngri en 18 og þá sem starfað hafa stutt. | 30,7% |
24,4% |
| Lúxemborg (1944) |
Verðlag. Annað hvort ár miðað við laun og hagþróun. | Lægri laun fyrir 15–17 ára. | 53,9% |
|
| Mexíkó (1917; breytt 1962) |
Samráð. | Engar undanþágur. | 27,6% |
|
| Nýja-Sjáland (1945; breytt 1983) |
Árleg. | Undanþágur vegna öryrkja o.fl. og lægri laun fyrir 16–19 ára. | 52,8% |
45,6% |
| Portúgal (1974) |
Samráð, verðbólga og hagþróun. | Lægri laun fyrir yngri en 18 ára. | 64,1% |
|
| Pólland (1990) |
Þrisvar til fjórum sinnum á ári, m.t.t. til útgjalda tekjulágra, verðbólgu og hagþróunar. | Engar undanþágur. | 44,6% |
|
| Spánn (1963; breytt 1976) |
Samráð, m.t.t. verðbólgu og hagþróunar | Lægri laun fyrir yngri en 18 ára. | 40,6% |
32,4% |
| Tékkland (1991) |
Hvorki tengd verðlagi né launum. | Lágmarkslaun eiga bara við þá sem ekki taka laun skv. kjarasamningum. | 21,2% |
|
| Tyrkland (1971) |
Samráð. | Lægri laun fyrir yngri en 16 ára. | 27,7% |
|
| Ungverjaland (1977; breytt 1976) |
Samráð. | 40,7% |
37,4% |
|
| Óvegið meðaltal | 44,3% | 39,6% | ||
Tafla 2. Verkalýðsfélög og kjarasamningagerð í nokkrum ríkjum OECD.
| Hlutfall launþega í verkalýðsfélögum | Miðstýring 1 |
Samræming 2 |
| Hlutfall % |
Sæti |
Sæti |
Sæti |
|
| Með lögbundin lágmarkslaun |
| Kanada | 38% | 8 | 16 | 16 |
| Frakkland | 9% | 19 | 5 | 9 |
| Japan | 24% | 16 | 16 | 1 |
| Holland | 26% | 15 | 5 | 9 |
| Nýja-Sjáland | 30% | 12 | 16 | 16 |
| Portúgal | 32% | 11 | 5 | 9 |
| Spánn | 19% | 17 | 5 | 9 |
| Bandaríkin | 16% | 18 | 16 | 16 |
| Ekki með lögbundin lágmarkslaun |
| Ástralía | 35% | 9 | 14 | 15 |
| Austurríki | 42% | 6 | 1 | 1 |
| Belgía | 54% | 5 | 1 | 9 |
| Danmörk | 76% | 3 | 5 | 6 |
| Finnland | 81% | 2 | 1 | 6 |
| Þýskaland | 29% | 13 | 5 | 1 |
| Ítalía | 39% | 7 | 5 | 4 |
| Noregur | 58% | 4 | 1 | 4 |
| Svíþjóð | 91% | 1 | 5 | 9 |
| Sviss | 27% | 14 | 5 | 6 |
| Bretland | 34% | 10 | 14 | 16 |
Heimild: OECD Employment Outlook, júlí 1997.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Myth and Measurement. The New Economics of the Minimum Wage, Princeton University Press, 1995.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Heimilt er þó að greiða iðnsveinum lægri laun og eins eru laun unglinga lægri.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Making the most of the minimum: Statutory minimum wages, employment and poverty í OECD Employment Outlook, París, júlí 1998.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Brown, C., Gilroy, C. og Cohen, A. (1982), „The Effect of the Minimum Wage on Employment and Unemployment“, Journal of Economic Literature, júní, bls. 487–528.
- Neðanmálsgrein: 5
- 5 Sjá m.a. yfirlit í Economist apríl 1995 og greinar í American Economic Review, maí 1995.
- Neðanmálsgrein: 6
- 6 Bls. 57, OECD Employment Outlook.
- Neðanmálsgrein: 7
- 1 Með miðstýringu er átt við á hvaða vettvangi samið er um laun. Um þrjá meginvettvanga er að ræða. Í fyrsta lagi er um að ræða samninga milli heildarsamtaka sem taka til allra atvinnugreina og allra landshluta. Í öðru lagi er um að ræða samninga milli einstakra stéttarfélaga og samtaka atvinnurekenda um laun einstakra stétta eða atvinnugreina og loks í þriðja lagi samninga um laun í einstökum fyrirtækjum milli stjórnenda og stéttar- eða starfsmannafélaga.
- Neðanmálsgrein: 8
- 2 Í mörgum löndum eru kjarasamningar gerðir í einstökum fyrirtækjum, en mikil samræming er milli þeirra, sem ýmist er vegna samráðs milli atvinnurekenda eða stéttarfélaga.
