fjármálastefna 2018--2022.
Hæstv. forseti Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um fjármálastefnu fyrir árin 2018–2022. Með fjármálastefnu til næstu fimm ára er mótuð stefna um afkomu og skuldaþróun opinberra aðila í heild, þ.e. A-hluta ríkis og sveitarfélaga og stofnana, sjóða og fyrirtækja þeirra. Markmið stefnunnar er í fyrsta lagi að stuðla að sjálfbærni og stöðugleika í opinberum fjármálum. Í öðru lagi er fjármálastefnu ætlað að stuðla að jafnvægi í þjóðarbúskapnum samhliða peningastefnu Seðlabankans. Framlagning fjármálastefnu leiðir jafnframt til festu og fyrirsjáanleika um opinber fjármál sem skapar traustari forsendur fyrir alla áætlanagerð og ákvarðanatöku, þar með talið um þörf fyrir breytingar á peningamálastefnunni á hverjum tíma.
Árleg fjármálaáætlun er byggð á fjármálastefnu og skal lögð fram eigi síðar en 1. apríl ár hvert. Í henni er að finna pólitískar áherslur og áætlanir stjórnvalda sem settar eru fram með mun útfærðari hætti, þar sem m.a. koma fram áform um tekjuöflun og ráðstafanir í skattamálum sem og uppbyggingu þjónustukerfa og innviða og aðrar breytingar á opinberri starfsemi.
Markvisst hefur verið unnið að því að tryggja samstarf milli ríkis og sveitarfélaga við undirbúning stefnumörkunar í opinberum fjármálum. Slíkur vettvangur um opinber fjármál hefur verið skapaður til að efla samráð og tryggja samleitni í tölulegri greiningu og verkferlum. Markmið um afkomu og skuldir sveitarfélaga í fjármálastefnunni eru sett að undangengnu samráði við sveitarfélög og taka mið af fjárhagsáætlunum þeirra.
Meginstefnumið fjármálastefnunnar er að umtalsverður afgangur verði á afkomu opinberra aðila í heild á tímabilinu, þ.e. um 3% af vergri landsframleiðslu öll árin. Þar af verður afgangur A-hluta ríkis og sveitarfélaga 1,4% af vergri landsframleiðslu í fyrstu en lækkar smám saman niður í 1%. Samhliða þessum ágæta árangri, sem er til þess fallinn að hægja á fremur en að ýta undir áframhaldandi eftirspurnarvöxt í hagkerfinu, verður kleift að styrkja grunnþjónustu og innviði og stuðla að því að allir landsmenn njóti góðs af yfirstandandi hagvaxtarskeiði.
Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um tölusetta mælikvarða um afkomu og skuldastöðu. Mælikvarðarnir gegna því hlutverki að setja ytri vikmörk við frávikum fjármálastefnu hins opinbera, í þeim skilningi að hún einkennist í senn af jafnvægi og takmarkaðri áhættu af langtímaskuldum. Þessir mælikvarðar eru fremur skýrir og fyrirsjáanlegir og eiga því að geta fallið vel að ákvarðanatökuferli stjórnvalda um þróun opinberra fjármála. Vissulega verður ávallt fyrir hendi ýmis óvissa og álitaefni sem tengjast breytilegu mati á þjóðhagsstærðum og efnahagsspám fram í tímann en segja má að þessar tölusettu reglur tiltaki lágmarkskröfur sem gerðar eru til þess hvernig opinberu fjármálin þróast.
Fjármálastefnan byggir á þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá nóvember 2017 sem nær til áranna 2017–2023. Vert er að nefna að fjármálastefnan byggist á hagfelldri hagspá fyrir allt spátímabilið. Þó að hagvöxtur næstu ára verði öllu minni en á árinu 2016 er þó gert ráð fyrir að hagvöxtur hafi verið 4,9% á síðasta ári og að uppsafnaður hagvöxtur yfir gildistíma stefnunnar verði ríflega 14%. Varðandi umsvif og afkomu hins opinbera byggist hagspáin á þeirri fjármálaáætlun sem samþykkt var á Alþingi um mitt síðasta ár.
Aukinn útflutningur hefur verið ein helsta driffjöður hagvaxtar síðustu ára. Útflutt þjónusta, einkum ferðaþjónusta, hefur vaxið kröftuglega og afgangur hefur verið af vöru- og þjónustuviðskiptum þrátt fyrir aukinn vöruinnflutning samhliða vexti kaupmáttar og gengisstyrkingu. Gert er ráð fyrir að nokkuð dragi úr aukningu inn- og útflutnings á næstu árum en að viðskiptajöfnuður verði áfram jákvæður og mikill, þ.e. um 3,6% á ári frá 2018 til 2023.
Uppgangur síðustu missera hefur ýtt undir fjárfestingu í hagkerfinu. Fjárfesting atvinnuveganna hefur vaxið mjög hratt síðastliðin ár og fjárfesting í íbúðarhúsnæði tók verulega við sér árið 2016. Gert er ráð fyrir að fjárfestingin haldi í við hagvöxtinn og að vöxtur hennar verði að meðaltali 5,2% á ári á þessu tímabili og nemi um 21% frá árinu 2018 til 2023. Samkvæmt hagspánni dregur úr stóriðjutengdri fjárfestingu á næstu árum, en atvinnuvegafjárfesting eykst á ný undir lok gildistíma fjármálastefnunnar.
Þrátt fyrir töluverða spennu í hagkerfinu og verulegar launahækkanir á undanförnum árum hefur verðbólga verið undir markmiði Seðlabankans í tæp fjögur ár. Hagfelld ytri þróun, svo sem lág verðbólga í viðskiptalöndum og gengisstyrking, hefur haft sitt að segja í því samhengi. Þá hafa vextir lækkað um 1,5 prósentustig frá því fyrir um ári. Hagspáin gerir ráð fyrir að verðbólga verði við eða lítillega yfir markmiði frá yfirstandandi ári og út spátímabilið, en þó vel innan vikmarka verðbólgumarkmiðsins.
Gangi þjóðhagsspáin sem fjármálastefnan byggir á eftir verður hagvöxtur út gildistíma stefnunnar umtalsverður og þar með yrði núverandi hagvaxtarskeið það lengsta í sögunni.
Virðulegi forseti. Það er markmið fjármálastefnu þessarar að tryggja hæfilegt jafnvægi milli gjalda og tekna hins opinbera. Samtímis því skapar stefnan traustar forsendur til að efna áform og styðja við þau pólitísku markmið sem fram koma í samstarfssáttmála stjórnarflokkanna. Staða ríkissjóðs er traustari en hún hefur verið um árabil og þær horfur eru áfram jákvæðar. Þó er rétt að taka alvarlega og bregðast við teiknum um að hægja muni á í efnahagslífinu á næstu árum. Batnandi staða ríkissjóðs er nýtt til að styrkja innviði, bæði félagslega og hlutbundna. Áhersla er lögð á að útgjaldastefnan tryggi velferðarþjónustu á breiðum grunni og stuðli að jöfnuði og samfélagslegri sátt. Þess er áfram gætt að halda niðurgreiðslu skulda áfram þannig að ríkissjóður verði í færum til að bregðast við samdrætti eða áföllum sem kunna að dynja á síðar. Lækkun skulda er enn fremur réttlætismál gagnvart þeim sem eru yngri og komandi kynslóðum.
Í fjármálastefnunni eru sett fram markmið um að heildarskuldir hins opinbera, þ.e. A-hluta, fari jafnt og þétt lækkandi yfir fimm ára tímabilið, eða úr um 38% af vergri landsframleiðslu í árslok 2017, samkvæmt áætlunum þar um, í um 25% af vergri landsframleiðslu árið 2022. Rétt er að vekja athygli á að samkvæmt stefnunni munu skuldir hins opinbera mæta skuldaviðmiði laga um opinber fjármál og verða lægri en 30% af vergri landsframleiðslu á árinu 2020. Það er einu ári síðar en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir, en skýring þess er að skuldir sveitarfélaga hækka um u.þ.b. 1% af vergri landsframleiðslu vegna uppgjörs þeirra gagnvart lífeyrissjóðnum Brú á lífeyrisskuldbindingum. Ekki hafði verið gert ráð fyrir því uppgjöri í fyrri áætlunum um þessi efni.
Í fjármálastefnunni eru enn fremur sett markmið um að skuldir A-hluta ríkissjóðs lækki verulega á næstu árum og fari úr um 31% af vergri landsframleiðslu í árslok 2017 í um 25% af vergri landsframleiðslu í árslok 2022. Ljóst er að til að það markmið geti náðst þarf fleira að koma til en afgangur á afkomu sem geti numið 0,8–1,2% árlega.
Stefnan er því í eðli sínu varfærin og hún styður við markmið um sjálfbærni í margháttuðu tilliti. Uppbygging þjóðarsjóðs, til að mæta ófyrirséðum áföllum, sem fjármagnaður yrði með reglulegum arðgreiðslum félaga í ríkiseigu miðar að sama marki.
Afkomumarkmið fjármálastefnunnar taka breytingum frá fyrri stefnu og áætlunum en áfram er gert ráð fyrir að afkoma ríkis og sveitarfélaga skili góðum afgangi yfir allt tímabil stefnunnar þótt lítillega dragi úr honum er á líður. Það er til tvenns að líta hér, annars vegar gera efnahagsspár ráð fyrir heldur dvínandi hagvexti þegar litið er til næstu ára og horfur eru um margt tvísýnni en áður. Það á við svo dæmi sé tekið er varðar viðskiptajöfnuð og þróun útflutnings, einkanlega þjónustugreina. Hins vegar endurspeglar markmiðssetningin breyttar áherslur nýrrar ríkisstjórnar. Um þær breytingar er vísað til ítarlegs stjórnarsáttmála.
Líkt og áður hefur komið fram er megintilgangur fjármálastefnunnar að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála og áframhaldandi stöðugleika og jafnvægi í hagkerfinu. Samkvæmt núverandi horfum í efnahagsmálum og opinberum fjármálum eru sett þau markmið með stefnunni að heildarafkoma A-hluta ríkissjóðs verði 1,2% af vergri landsframleiðslu á árinu 2018, 0,2% hærri ef borið er saman við samþykkt fjárlög ársins 2017. Stefnan gerir síðan ráð fyrir áframhaldandi hóflegum og viðvarandi afgangi yfir allt tímabilið þótt smám saman verði dregið úr afgangi ríkisfjármálanna samhliða því sem dregur úr þenslu í hagkerfinu. Þannig verði afkoman ekki lægri en 1% af vergri landsframleiðslu árið 2019 og ekki lægri en 0,8% af vergri landsframleiðslu í lok tímabilsins. Afkomumarkmið ríkissjóðs svarar til þess að afgangur af rekstri ríkissjóðs verði að jafnaði 26–33 milljarðar kr. á ári eða ríflega 140 milljarðar kr. uppsafnað yfir tímabilið. Gangi hagspár eftir kann að skapast svigrúm til þess að rekstur ríkissjóðs skili afgangi i á tímabilinu sem verði hærri en það lágmark sem stefnan mælir fyrir um að náð skuli.
Virðulegi forseti. Ég hef hér rakið nokkra lykilþætti fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2018–2022. Megintilgangur hennar er að stuðla að efnahagslegu jafnvægi til lengri tíma og stuðla að sjálfbærum ríkisrekstri með því að tryggja hæfilegt jafnvægi milli gjalda og tekna hins opinbera. Fjármálastefna ríkisstjórnarinnar ber þess skýr merki að hún er gerð á tímum hagfelldra aðstæðna sem nýttar verða til nauðsynlegrar uppbyggingar, ásamt því að grynnka eins og kostur er skuldir ríkissjóðs og búa þannig í haginn fyrir komandi kynslóðir.
Mig langar til að segja örfá orð undir lok ræðu minnar um það verklag sem við erum að fóta okkur í. Frá því að fjármálastefnan var lögð fram höfum við fengið álitsgerð fjármálaráðs sem fylgir málinu í gegnum þinglega meðferð. Þar koma fram ýmsar ábendingar, annars vegar um margt sem snertir það verklag sem stjórnvöld geta tekið til skoðunar með umbætur í huga. Þar má nefna sem dæmi að kallað er eftir því að við komumst að raun um hver hagsveifluleiðréttur afgangur opinberra fjármála er í raun og veru. Síðan er töluvert fjallað um einsleitni spálíkana og aðra slíka þætti. Ég vil af því tilefni láta þess getið að í fjármálaráðuneytinu hefur verið unnið að úrbótum á því sviði með sérstakri áætlun þar sem við reynum að styrkja alla umgjörð vegna framsetningar í opinberum fjármálum og koma til móts við gagnlegar ábendingar eins og þær sem fjármálaráð hefur komið á framfæri á undanförnum árum. Ég get tekið undir með fjármálaráðinu hvað varðar hagsveifluleiðréttan afgang, að það gæti verið gagnlegt fyrir umræðuna að hafa slíkar upplýsingar við höndina. En það er til þess að líta í því samhengi að það verða aldrei mjög nákvæm vísindi heldur einhvers konar nálgun við veruleika sem menn eru að reyna að höndla og gríðarlega margir óvissuþættir sem geta komið að niðurstöðu um hagsveifluleiðréttan afgang. Það má svo sem líka segja um margt annað sem fjármálastefnan byggir á inn í framtíðina, að breytingar á einkaneyslu, breytingar á viðskiptakjörum í viðskiptalöndum, aukin eftirspurn innan lands, meiri framleiðsluspenna en menn hafa séð fyrir í haglíkönum, geta haft veruleg áhrif, bæði til þess að gera myndina hagfelldari en líka á hinn veginn. Ef aflabrestur verður, minna verður um komur ferðamanna, áföll verða á viðskiptamörkuðum okkar o.s.frv., getur það haft veruleg áhrif á megináformin sem eru uppistaðan í fjármálastefnu hvers tíma.
Það er m.a. af þessari ástæðu sem þess er getið í greinargerð fjármálastefnunnar að það er vissum vandkvæðum bundið að festa niður tölusett markmið fimm ár fram í tímann um heildarafkomu og skuldaþróun sökum þess hversu mikil uppsöfnuð áhrif af breytingum á þjóðhagsspám geta orðið á síðari hluta spátímabilsins, eða í þessu tilviki síðari hluta fjármálastefnutímabilsins. Sleginn er ákveðinn varnagli varðandi þetta í fjármálastefnunni sem ég vil gjarnan halda til haga, ég geri það vegna þess að það þarf töluvert mikið til að koma þannig að fjármálastefna verði endurskoðuð innan kjörtímabils. Rætt er um það í lögunum að þá þurfi einhverjar af meginforsendum stefnunnar að hafa brostið. En staðreyndin er sú að þótt ekki verði nema t.d. 0,5–0,75% minni hagvöxtur á hverju ári eða að aðrar undirliggjandi hagstærðir breytist að einhverju slíku umfangi geta uppsöfnuð áhrif af slíku sett fjármálastefnuna eða forsendur hennar í talsvert uppnám.
Síðan er að finna ýmsar ábendingar í áliti fjármálaráðs þar sem reynt er að lesa saman við fjármálastefnuna sjálfa ýmislegt úr stjórnarsáttmálanum og bent á að varhugavert geti verið að lækka skatta á sama tíma og mikil framleiðsluspenna er í hagkerfinu ef ekki koma til aðrar ráðstafanir. Það er alveg hægt að taka undir með fjármálaráðinu um slíkar almennar hagrænar ábendingar, að tímasetja verði slíkar aðgerðir með tilliti til annars þess sem er að gerast í hagkerfinu. Ég tel að þegar horft er til þeirra tölusettu markmiða sem er að finna í fjármálastefnunni sé engin ástæða til annars en að ríkisstjórnin muni framfylgja sínum helstu stefnumálum með þeim hætti að það rúmist innan þeirra markmiða um afkomu- og skuldaþróun sem sett eru fram í áætluninni sjálfri. Það er meginatriði málsins, ríkisstjórnin meinar það sem hún segir með þeim afkomumarkmiðum, skuldaþróunarmarkmiðum sem hér er að finna og mun haga aðgerðum sínum, sem hún hefur að öðru leyti sett á dagskrá í stjórnarsáttmála, og munu m.a. birtast í ríkisfjármálastefnunni til næstu ára, í samræmi við það. Hún mun haga tímasetningum og frekari aðgerðum í þeim efnum með hliðsjón af svigrúmi hvers tíma, ella væru menn að kalla fram þau neikvæðu áhrif sem fjármálaráðið bendir á.
Í blálokin er áhugavert að líta til baka, á sama tíma og maður lítur fram veginn eins og við gerum hér, og velta fyrir sér hvernig síðustu árin hafa liðið, hvað hafi gengið eftir af þjóðhagsspám og hvernig kenningarnar ríma við það sem við höfum séð. Segjum t.d. á árinu 2017, þá vorum við með rétt tæplega 5% hagvöxt. Við lækkuðum tekjuskattinn, við afnámum miðþrepið endanlega og lækkuðum lægra þrepið og þá komu til framkvæmda sömuleiðis síðustu aðgerðir í tollamálum. Launavísitalan fór upp um rétt 7% á því ári. Eftir að hafa talið allt þetta upp gæti einhver sagt við mig: Ja, það hlýtur að hafa orðið mikil framleiðsluspenna. En staðreyndin er sú að Seðlabankinn lækkaði vexti, verðbólgan var um 1,4% og í nýlegum þjóðhagsspám sem horfa fram í tímann segja menn að vissulega sé talsverð spenna á fasteignamarkaði og eignaverð hátt en að öðru leyti séu góðar horfur í efnahagsmálum. Um það eru allir spáaðilar sammála. En í þessum sal eigum við líka að horfa til þess sem getur hrokkið á hinn veginn, þ.e. það sem getur farið úrskeiðis. Það verður að vera hluti umræðunnar hér vegna þessa máls (Forseti hringir.) sem ég legg til að gangi til viðeigandi nefndar að lokinni umræðu og síðan til síðari umr.
