sveitarstjórnarlög og tekjustofnar sveitarfélaga .
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi um breytingu á sveitarstjórnarlögum. Um er að ræða fyrsta frumvarpið sem lagt er fram til að ná fram markmiðum þingsályktunar um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019–2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2018–2023, sem samþykkt var á Alþingi þann 29. janúar sl. Rétt er að rifja upp nokkur veigamikil atriði þingsályktunarinnar, þeirrar fyrstu sinnar tegundar hér á landi. Þingsályktunin fékk góðar viðtökur, m.a. hér í þingsölum, vegna umfangsmikils samráðs og samstarfs við þá sem málið varðar þar sem m.a. voru haldnir samráðsfundir um allt land, fjallað var um hana á sérstöku aukaþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga auk þess sem efni ályktunarinnar var tvisvar birt í samráðsgátt stjórnvalda.
Framtíðarsýn áætlunar í málefnum sveitarfélaga er, með leyfi forseta:
„… að Ísland verði í fremstu röð með trausta og örugga innviði, öflug sveitarfélög, verðmætasköpun og framsækna þjónustu. Tækni tengi byggðir og Ísland við umheiminn í jafnvægi við umhverfið.“
Þá segir enn frekar um meginmarkmið hennar:
„Helsta viðfangsefni áætlunar í málefnum sveitarfélaga verði að draga saman meginþætti langtímastefnumörkunar ríkisins í þeim málaflokkum sem snúa að verkefnum sveitarfélaga og stuðla að samræmingu í stefnumótun ríkis og sveitarfélaga á þeim sviðum með heildarhagsmuni sveitarstjórnarstigsins að leiðarljósi. Jafnframt verði sett fram leiðarljós í málefnum sveitarstjórnarstigsins með eflingu þess og sjálfbærni að markmiði.“
Þingsályktunartillagan var lögð fram hér á Alþingi síðastliðinn vetur og afgreidd 29. janúar fyrir rúmu ári. Í umsögn meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar, sem var með tillöguna til meðferðar, kom fram að gestir hennar hefðu almennt lýst yfir ánægju með framkomna þingsályktun og þær aðgerðir sem þar koma fram.
Það var sameiginleg niðurstaða þeirra sem unnu að gerð tillögunnar að til þess að ná því markmiði að efla sveitarstjórnarstigið og gera sveitarfélögin að enn sjálfbærari þjónustu- og rekstrareiningum þyrftu þau að stækka og þeim að fækka. Fyrir því eru margar ástæður og ég tel rétt að nefna nokkrar.
1. Öflug stjórnsýsla. Miklar og auknar kröfur hafa verið gerðar til stjórnsýslu sveitarfélaga undanfarna áratugi og ljóst er að fámenn sveitarfélög hafa síður getu til að uppfylla slíkar kröfur. Þegar sveitarfélög eru of mörg reynist einnig erfitt að halda uppi fullnægjandi eftirliti með stjórnsýslu allra sveitarfélaga og afleiðingarnar verða þær að íbúar geta ekki treyst því að staðbundin stjórnvöld uppfylli allar sínar lagaskyldur eða gæti nægilega að vönduðum stjórnsýsluháttum í starfsemi sinni.
2. Sjálfbærni. Markmið þingsályktunarinnar er að auka sjálfbærni sveitarfélaga og tryggja getu þeirra til að annast lögbundin verkefni. Það kunna að vera skiptar skoðanir á því hvað telst vera fjárhagslega sjálfbært sveitarfélag eða hversu hátt hlutfall af tekjum sveitarfélags getur komið úr sameiginlegum sjóðum til að það sé orðið ósjálfbært. Þó hljóta flestir að setja spurningarmerki við sjálfbærni sveitarfélaga sem treysta á framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til að geta haldið uppi lágmarksþjónustu.
3. Hagræðing. Með fækkun sveitarfélaga má ná fram umtalsverðri hagræðingu, m.a. þá fjármuni sem fara í yfirbyggingu sveitarfélaga. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið lét greina hagræn áhrif frumvarpsins og var niðurstaðan sú að með stækkun og eflingu sveitarfélaga gæti fylgt hagræðing upp á 5 milljarða á ári sem væri hægt að nýta til að auka og bæta þjónustu við íbúa og treysta alla innviði svo um munar. Sjá verður til þess að sá fjárhagslegi ávinningur komi íbúum þeirra sveitarfélaga til góða sem fara í sameiningar á komandi árum.
4. Betra vinnuumhverfi fyrir kjörna fulltrúa og starfsmenn sveitarfélaga. Það þarf að efla og auka fjölbreytni í stjórnsýslu sveitarfélaga, það gerist með auknum verkefnum og skapar um leið ný atvinnutækifæri og styður við störf kjörinna fulltrúa. Óumdeilt er að stærri stjórnsýslueiningar hafa meiri möguleika á að efla mannauð sinn og tryggja starfskjör kjörinna fulltrúa
5. Lýðræðishalli. Þær auknu kröfur sem gerðar eru til stjórnsýslu sveitarfélaga hafa orðið til þess að mörg fámenn sveitarfélög framselja vald sitt í mörgum lögbundnum verkefnum til nágrannasveitarfélagsins, til stærri sveitarfélaga. Í slíkum tilvikum eru ákvarðanir færðar frá kjörnum fulltrúum til annarra aðila sem hafa ekki lýðræðislegt umboð á bak við sig.
Grundvallaratriðið er þó þetta: Sveitarfélög eru rekin fyrir almannafé. Það er skylda Alþingis og annarra stjórnvalda að tryggja að sveitarstjórnarstigið í heild sé rekið með lýðræðislegum, hagkvæmum og skilvirkum hætti. Öll sveitarfélög þurfa að hafa afl til að sinna lögbundinni grunnþjónustu sem um leið tryggir jafnan rétt allra landsmanna að þeirri þjónustu sem sveitarfélög veita. Eins og ég hef rakið hér með örfáum dæmum er hægt að gera betur. Miklu betur. Og um það eru allir sammála.
Þingsályktunin kveður á um 11 aðgerðir og hefur það verið verkefni mitt og okkar í ríkisstjórninni að undirbúa framkvæmd þeirra og innleiðingu. Við höfum þegar hrint þeirri aðgerð í framkvæmd að stórefla fjárhagslegan stuðning Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga við sameiningar, en áætlað er að um 10–12 milljarðar kr. geti runnið í slíkan stuðning á næstu árum. Ríkið hefur enn fremur lagt 100 milljónir kr. í stuðning við stafræna þróun á sveitarstjórnarstiginu og er samstarf ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði nú í góðum farvegi. Þá höfum við náð samkomulagi við sveitarfélögin um það hvernig við stöndum að heildarendurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga og regluverki jöfnunarsjóðs, en sú vinna hefst á næstu vikum. Aðrar aðgerðir eru einnig í undirbúningi og er þingsályktuninni fylgt eftir með skipulögðum hætti.
Umdeildasta aðgerð þingsályktunarinnar en jafnframt sú áhrifaríkasta, til að ná fram þeim ávinningi sem ég fjallaði um hér á undan, er sú fyrsta, þ.e. fyrsti liður þingsályktunarinnar. Með henni var staðfestur vilji Alþingis, ríkisstjórnar og jafnframt meiri hluta sveitarstjórnarfólks á Íslandi um lögfestingu lágmarksfjölda íbúa í sveitarstjórnarlög að nýju. Ráðuneyti mitt hefur í nánu samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga unnið samviskusamlega að því að útfæra aðgerðina í frumvarpsformi, og er það mál nú til umræðu hér á hinu háa Alþingi.
Segja má að efni þessa frumvarps snúi að sameiningum sveitarfélaga með ýmsum hætti. Lagðar eru til breytingar á sveitarstjórnarlögum sem hafa þann tilgang að hvetja til frjálsra sameininga sveitarfélaga, draga úr lagahindrunum tengdum sameiningum og styrkja þróun og nýbreytni í stjórnun sveitarfélaga. Hér má nefna að í frumvarpinu er lagt til:
a. að auka heimildir ráðherra til að veita sveitarfélögum færi á að gera tilraunir með annað stjórnskipulag en kveðið er á um í sveitarstjórnarlögum,
b. að víkka heimildir sveitarfélaga til að halda fjarfundi,
c. og jafnframt er lagt til það nýmæli að sveitarfélögum beri að móta og framfylgja stefnu um það þjónustustig sem þau ætla að halda uppi í byggðum utan stærstu byggðarkjarna.
Meginefni frumvarpsins snýr þó fyrst og fremst að lögfestingu nýs ákvæðis í sveitarstjórnarlög sem kveður á um að sveitarfélög þurfi að hafa að lágmarki 1.000 íbúa. Reglan felur í sér að íbúafjöldi sveitarfélaga skuli á ný vera að ákveðnu lágmarki og ber sveitarstjórnum að hafa frumkvæði að því að hefja undirbúning að sameiningu sveitarfélags sem ekki nær slíku íbúalágmarki, við annað eða önnur sveitarfélög. Er þannig ekki horfið frá því meginsjónarmiði sveitarstjórnarlaga að frjálsar sameiningar sveitarfélaga séu ávallt fyrsti kostur þegar kemur að stækkun sveitarfélaga. Hafi íbúafjöldi sveitarfélags verið undir lágmarksíbúamarkinu þrjú ár í röð og sveitarstjórn hefur ekki hafið undirbúning að sameiningu sveitarfélagsins við önnur sveitarfélög ber ráðherra sveitarstjórnarmála að hafa frumkvæði að slíkum undirbúningi og ákveða hvernig staðið skuli að sameiningunni. Ber ráðherra að taka fullt tillit til vilja íbúa sveitarfélagsins um það hvernig sameiningin skal fara fram og er m.a. gert ráð fyrir að haldnar verði kosningar innan sveitarfélags ef um fleiri en einn sameiningarkost er að ræða.
Þá er einnig farin sú leið í frumvarpinu að veita sveitarfélögum verulegt svigrúm til að aðlagast lágmarksíbúafjöldamarkinu. Ráðherra skal ekki hafa frumkvæði að sameiningu sveitarfélaga sem hafa færri en 250 íbúa, fyrr en tveimur árum eftir sveitarstjórnarkosningar 2022 og hann skal ekki hafa frumkvæði að sameiningu sveitarfélaga sem hafa færri en 1.000 íbúa fyrr en tveimur árum eftir sveitarstjórnarkosningar 2026. Auk þess er lagt til að ráðherra geti veitt tímabundna undanþágu frá lágmarksíbúafjölda í allt að fjögur ár ef sérstakar ástæður mæla gegn því að sveitarfélag geti myndað stjórnsýslulega heild með nærliggjandi sveitarfélögum. Með þessari útfærslu hefur verið tekið tillit til ýmissa sjónarmiða sem komu fram í máli þingmanna og í meirihlutaáliti umhverfis- og samgöngunefndar þegar þingsályktunin var hér til meðferðar.
Hæstv. forseti. Sátt er mikilvæg. Sameiningar sveitarfélaga eru mikið hitamál. Það dylst þó engum sem til þekkir að það er gríðarlega mikilvægt fyrir sveitarstjórnarstigið og samfélögin, íbúana, um allt land að sveitarfélögin séu stærri og sterkari. Það er heldur enginn sem ég hef hitt og rætt við sem er ósammála því að sveitarstjórnarstigið þurfi að styrkja og að það verði helst gert með sameiningum. Það sem fólk hefur helst sett sig upp á móti er að það sé gert með því að lágmarksíbúafjöldi sé bundinn í lög. Fólk hefur talað um að frekar eigi að vera jákvæðir hvatar fyrir sveitarfélög sem sameinast, líkt og við erum að gera varðandi stuðning úr jöfnunarsjóði. Svo eru aðrir sem hafa aðra sýn á málin og vilja að jöfnunarsjóður sé nýttur til að svelta sveitarfélög til sameininga. Þá eru þeir hinir þriðju sem vilja hætta að pæla í þessu með sveitarfélögin og búa einfaldlega til þriðja stjórnsýslustigið að norrænni fyrirmynd og fela því að reka grunnskóla og sjá um málefni fatlaðs fólks og fleiri þætti sem nú eru á ábyrgð sveitarfélaganna.
Með þetta allt í huga hef ég, frá því að ég tók við, unnið að málinu með áherslu á breiða samstöðu um leiðir til að efla sveitarstjórnarstigið. Forsenda fyrir kerfisbreytingu af þessum toga er almenn sátt og samstaða. Afgerandi stuðningur aukalandsþings sambandsins og síðan Alþingis, við tillögu til þingsályktunar um þessi mál, var sannfærandi. Það voru því ákveðin vonbrigði þegar það kom í ljós á landsþingi sambandsins í desember sl. að stuðningur við þennan þátt stefnumörkunarinnar er minni en áður hafði komið fram á aukalandsþingi þess í september 2019. Stuðningurinn er ekki eins afgerandi og áður þó að meirihluti þingfulltrúa hafi vissulega samþykkt að halda áfram stuðningi við málið.
Nú er málið komið til hv. Alþingis og til ákvörðunar þar. Frumvarpið er efnislega í samræmi við þingsályktunina og enn fremur er búið er að taka mið af þeim sjónarmiðum sem fram komu við umfjöllun um hana í hv. umhverfis- og samgöngunefnd um hæfilegan tíma til aðlögunar að íbúamörkum. Ég er því opinn fyrir umræðu um málamiðlanir ef það gæti orðið til þess fallið að tryggja breiðari samstöðu um þetta mikilvæga umbótaverkefni, sumir segja stærsta umbótaverkefni í stjórnsýslu í mjög langan tíma. Það gæti t.d. falið í sér að leita leiða til að ná markmiðunum um aukna sjálfbærni sveitarfélaga með því að skilgreina sveitarfélag út frá ákveðnum grundvallarþáttum sem verða að vera fyrir hendi til að geta talist sveitarfélag; að starfrækja grunnskóla, hafa bolmagn til að veita fötluðu fólki lögbundna þjónustu o.s.frv. Slíkar skilgreiningar gætu leitt til þess að afstaða okkar til þeirra tölulegu viðmiðana sem sett eru fram í frumvarpinu myndi breytast.
Fyrst og fremst, herra forseti, megum við ekki gefast upp fyrir þessu verkefni þótt umdeilt sé, við erum öll sammála markmiðunum og það hefur ítrekað komið fram í samtölum mínum við fulltrúa ólíkra sveitarfélaga. Markmiðið er að efla sveitarstjórnarstigið á Íslandi til hagsbóta fyrir íbúa þeirra og landsmenn alla.
Herra forseti. Síðasta vetur fór ég á opinn fund á Grenivík um þingsályktunartillögu um eflingu sveitarstjórnarstigsins með aðaláherslu á boðaða löggjöf um lágmarksíbúafjölda. Það voru heitar tilfinningar á þessum fundi eins og oft vill verða í umræðum um sameiningar sveitarfélaga. Og ég skil vel þær heitu tilfinningar. Ég er sjálfur íbúi í litlu sveitarfélagi og var áður oddviti sama sveitarfélags í allnokkur ár. Skoðun mín þá var sú að hagsmunir íbúa Hrunamannahrepps væru betur tryggðir með því að vera hluti af stærra sveitarfélagi. Skoðun mín er enn sú að hagsmunir byggðanna séu betur tryggðir með því að sveitarfélögin séu sem stjórnsýslueiningar stærri og þar af leiðandi sterkari.
Málið snýst í mínum huga um það að stærri sveitarfélög eru betur í stakk búin til að mæta vaxandi kröfum íbúa um þjónustu á þeim sviðum sem snúa að sveitarfélögunum. Málið snýst í mínum huga um það að byggðir landsins eigi sterkari rödd, ekki síst í samskiptum sínum við ríkisvaldið.
Við erum öll hluti af samfélögum okkar og öll þau sem hér sitja eru virkir þátttakendur í þeim. Þau samfélög eru misstór og misjafnlega skilgreind. Ég hef reynt að hanga í karlakór Hreppamanna við misjafna eftirspurn. Ég er Hrunamaður og verð Hrunamaður, jafnvel þótt stjórnsýslueiningin, sveitarfélagið, sameinaðist nágrannasveitarfélögum. Með öðrum orðum þá er ég ekki stjórnsýslueining og ég held að ef einhver hafi einhvern tímann litið á sig sem stjórnsýslueiningu þá hafi þeim fækkað eftir því sem árin hafa liðið. Keflavík keppir enn við Njarðvík í körfubolta. En ég skil tilfinningarnar og því legg ég áherslu á breiða samstöðu um þau skref sem við stígum á þessari mikilvægu vegferð okkar, bæði meðal sveitarstjórnarmanna og hér á hinu háa Alþingi.
Það er mikilvægt að leiða fram vilja íbúa sveitarfélaga og hugmyndir þeirra um þá þjónustu sem þeir vilja að sveitarfélagið veiti þeim. Vinna við slíka greiningu fer í gang í ráðuneyti mínu innan skamms og verður þinginu haldið upplýstu um þá vinnu og niðurstöður hennar. Markmiðið er skýrt: að efla og styrkja sveitarstjórnarstigið svo það geti staðið betur undir þeim kröfum sem íbúar gera til þjónustu sveitarfélaganna. Um markmiðið eru allir sammála. Verkefni okkar, verkefni þingsins, er að finna leiðina að því markmiði.
Ég hef nú farið yfir aðdraganda að gerð þessa frumvarps og nauðsyn þess að efla sveitarfélögin í landinu og tryggja landsmönnum sem besta þjónustu, hvar sem þeir búa. Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar og 2. umr.
