fjármálastefna 2022--2026.
Í lögum um opinber fjármál er fjallað um hvernig stefnumörkun opinberra fjármála skuli hagað. Þegar ný ríkisstjórn tekur til starfa skal hún leggja fram fjármálastefnu sem hefur að geyma ákveðinn ramma. Hvert vor skal hún leggja fram fjármálaáætlun til næstu fimm ára og skal sú áætlun rúmast innan þess ramma sem kveðið er á um í fjármálastefnu. Við upphaf haustþings leggur ráðherra svo fram frumvarp til fjárlaga sem skal vera í samræmi við markmið fjármálaáætlunar. Þannig myndar fjármálastefna hverrar ríkisstjórnar þann ramma sem ríkisfjármálin þurfa að rúmast innan.
Alþingi hefur þegar vikið frá hefðbundnu verklagi stefnumörkunar í opinberum fjármálum með því að samþykkja fjárlög áður en fjármálastefna er afgreidd. Þetta er síður en svo ákjósanlegt, enda á fjármálastefnan að mynda þann ramma sem fjárlög þurfa að rúmast innan hverju sinni. Ljóst er að þeir verkferlar sem lögin teikna upp gera ráð fyrir kosningu til Alþingis að vori til en ekki að hausti.
Auk þess hefur Alþingi vikið til hliðar skuldareglu laga um opinber fjármál vegna efnahagslegra áhrifa heimsfaraldurs. Samhliða hefur Alþingi falið fjármálaráði að leggja mat á það hvort yfirlýst markmið stjórnvalda í opinberum fjármálum og framfylgd þeirra muni gera kleift að skuldareglan taki gildi á ný. Sú tillaga sem hér er til umfjöllunar leggur til að stöðvun vaxtar skuldahlutfallsins frestist um eitt ár frá gildandi fjármálastefnu. Það er kjarninn í núverandi fjármálastefnu, að stöðvun vaxtar skuldahlutfallsins frestist um eitt ár.
Mig langar aðeins að fjalla um það hver ramminn er í fjármálastefnunni. Ný ríkisstjórn tók við völdum nú í haust og hún var á grundvelli stjórnarsáttmála. Það ætti þá að vera ramminn í fjármálastefnunni en hann er ekki að finna í fjármálastefnunni, þ.e. hinn pólitíski sáttmáli sem er grundvöllur þessarar ríkisstjórnar kemur ekki fram í fjármálastefnunni. Ef maður les stjórnarsáttmálann og síðan fjármálastefnuna er ekki hægt að sjá að það sé sama ríkisstjórnin sem er með þessa fjármálastefnu og gerir ríkisstjórnarsáttmálann.
Fjármálaráð hefur skilað áliti sínu um tillögu að fjármálastefnu og gert grein fyrir því á fundi fjárlaganefndar. Ráðið telur þá stefnu sem hér er til umfjöllunar uppfylla kröfur laga um opinber fjármál en engu að síður er rauði þráðurinn í umfjöllun þess gagnrýni á efni stefnunnar og stefnumótun ríkisstjórnarinnar. Ráðið bendir á að samhljóm skorti milli fjármálastefnu og ríkisstjórnarsáttmála. Í stefnunni sé öll áhersla lögð á að vaxa út úr vandanum á meðan ríkisstjórnarsáttmálinn hafi að geyma ýmis fyrirheit um að stofna til aukinna ríkisútgjalda. Þá ítrekar fjármálaráð varnaðarorð sín um þann freistnivanda sem kunni að myndast hjá ríkisstjórnum hverju sinni og hve óheppilegt það sé að fresta erfiðum aðgerðum fram yfir kosningar.
Mig langar að vitna beint í orð fjármálaráðs, með leyfi forseta:
„Samhljóm skortir milli stjórnarsáttmála og framlagðrar fjármálastefnu. Stjórnvöld hafa boðað að hagkerfið muni vaxa til velsældar með jákvæðum áhrifum á afkomu og skuldir hins opinbera. Ekki er vísað til þeirra sjónarmiða með beinum hætti í framlagðri fjármálastefnu og er slíkt ekki í anda grunngildis um gagnsæi.“
Þetta þýðir að þú lest ríkisstjórnarsáttmálann og lest svo fjármálastefnuna og þú veist ekkert hvað er í gangi. Þessi fjármálastefna er klárlega unnin af hagfræðingum í fjármálaráðuneytinu og raunverulega, þegar maður les lögin, mætti velta því fyrir sér hvort það ætti ekki bara að breyta nafninu á þessu plaggi. Það mætti hugsa sér að þetta sé bara fjármálaviðhorf hagfræðideildar fjármálaráðuneytisins, eitthvað slíkt. Það eina sem er í þessu plaggi er að það á að vaxa upp úr vandanum og það er stefna ríkisstjórnarinnar.
Samkvæmt þeirri stefnu sem hér er til umfjöllunar og skuldareglu 7. gr. laga um opinber fjármál mun skuldasöfnun ríkissjóðs ná hámarki árið 2026 og í kjölfarið þarf að vinna niður skuldir úr 49,5% af vergri landsframleiðslu (VLF) í 30% á fjórum árum. Sú stefna sem hér er til umfjöllunar gerir því ráð fyrir sögulegum afkomubata en felur jafnframt næstu ríkisstjórn það erfiða verkefni. Sem sagt, það á að taka á vandanum síðar, næsta ríkisstjórn eftir þetta kjörtímabil. Þá á að taka á hinum undirliggjandi vanda en ekki á næstu fjórum árum. Fjármálaráð bendir á að ef ekki tekst að stöðva vöxt skuldahlutfallsins fyrir 2026 geti trúverðugleiki stefnumörkunar í opinberum fjármálum til lengri tíma beðið hnekki. Það er algerlega kristaltært í kortunum ef maður les þessa fjármálastefnu að hér er ekki verið að taka á undirliggjandi vanda. Það er ekki verið að gera það. Við erum að koma út úr Covid og það eina sem á að gera er að stöðva vöxt skuldahlutfallsins fyrir 2026 og svo á allt annað að gerast af sjálfu sér.
Það er óskandi að efnahagshorfur batni á næstu misserum og að stefna þessi gangi eftir þannig að hægt verði að stöðva skuldasöfnun á tilsettum tíma. Hins vegar valda nýjustu hagtölur óvissu um hvort það muni ganga eftir. Verðbólga hefur aukist verulega umfram verðbólguspár og greiningaraðilar telja að vöruverð og húsnæðisverð muni hækka enn frekar á næstu misserum. Ef ekki tekst að draga úr verðbólgunni er erfitt að sjá að sú stefnumörkun sem hér er lögð til geti gengið eftir.
Ríkisstjórnin þarf að koma með skýr svör á tekjuhliðinni ef við eigum að geta stöðvað skuldasöfnun og brúað fjárlagahalla. Við þurfum jákvæð tekjuúrræði til lengri tíma, eins og aukna auðlindarentu í samræmi við arðsemi sjávarauðlindarinnar, í stað þess að grípa í sífellu til einskiptisaðgerða, eins og sölu arðbærra ríkiseigna. Við getum ekki treyst á það að önnur eins gósentíð taki við, eins og með uppgangi ferðaþjónustunnar í kjölfar hrunsins.
Við vorum heppin í kjölfar hrunsins að ferðamennirnir fóru að koma til Íslands við gengishrunið. Það var engin stefna. Það var engin stefna stjórnvalda. Það var vegna þess að það varð gengishrun, Ísland var ódýrt land, það kom Eyjafjallajökulsgosið og við vorum góð í fótbolta, við vöktum heimsathygli og heimurinn er alltaf að minnka og minnka og ferðamennirnir ákváðu að koma.
Mig langar aðeins að nefna kaflann um tekjustefnuna í fjármálastefnunni og vitna í orð fjármálastefnunnar sjálfrar svo við getum örugglega verið viss um það hver stefnan er. Ef maður vill vita hver tekjustefnan er þá les maður um tekjustefnu. Þetta byrjar svona, með leyfi forseta:
„Stefnumörkun um tekjuöflun ræðst af pólitískum markmiðum en ekki síður af efnahagshorfum og áskorunum hvers tíma.“
Ég hélt, eftir að hafa lesið lög um opinber fjármál og eftir að hafa tekið sæti í fjárlaganefnd, að stefnumörkun og tekjustefna ættu að koma hér fram. En ef ég les kaflann þá er það ekki þannig. Ef ég les áfram, með leyfi forseta, þá segir í sömu málsgrein:
„Að mörgu er að huga við mótun stefnunnar þar sem hún hefur bein áhrif á hag fólks og fyrirtækja. Stefnan þarf að stuðla að skilvirku og réttlátu skattkerfi ásamt því að styðja við efnahagslegan stöðugleika.“
Þetta er engin stefna, það er bara verið að tala um stefnuna. Það verður að móta stefnuna, ekki svona snakk. Það er það sem þetta gengur út á. En allur kaflinn gengur út á að tala um það sem á að gera en ekki hvað verður gert. Það er verið að tala um það hver raunverulega stefna sé en ekki innihaldið. Það er það sem þetta gengur allt út á. Svo heldur áfram, með leyfi forseta:
„Tekjuöfluninni þarf að haga með þeim hætti að hún hafi ekki neikvæð eða letjandi áhrif, heldur stuðli að sem mestri velsæld og verðmætasköpun.“
Já, takk fyrir. Þetta vita allir. Það vita það allir að tekjuöflun þarf að gera þetta. En hver er skattstefnan? Hver er hún? Það kemur einfaldlega ekki fram hér. Svo segir, með leyfi forseta: „Fram undan eru margvíslegar áskoranir í skattamálum og mun skattastefnan taka mið af því.“ Þegar ég las þetta hugsaði ég: Bíddu, á ekki skattstefnan að koma fram í kaflanum um tekjuöflun? Ég hélt það. Ég fór beint í lög um opinber fjármál, las 4. gr., um hvernig fjármálastefnunni skal skipt í þætti, og í 2. tölulið segir:
„Greinargerð um hvernig grunngildum skv. 2. mgr. 6. gr. verði fylgt, bæði hvað varðar stefnumörkun um þróun gjalda og skattastefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera.“
Í fjármálastefnunni er verið að tala um það hvernig hún mun verða, „fram undan eru margvíslegar áskoranir í skattamálum og mun skattstefnan taka mið af því“. Ég auglýsi hér með eftir skattstefnunni. Ég hlakka til að sjá hana, ég verð bara að segja alveg eins og er. En þetta eru fyrirheit um það að hún muni koma í framtíðinni því að það er ekki að sjá, þegar maður les þetta, að hún sé í fjármálastefnunni. Hún er það ekki og það er beinlínis sagt þegar maður les textann.
Í stefnunni kemur líka fram, með leyfi forseta:
„Notast verður við jákvæða hvata til að greiða fyrir grænum lausnum samhliða gjaldtöku á losunarvalda gróðurhúsalofttegunda. Markmið stjórnvalda um samdrátt í losun kalla á áframhaldandi endurskoðun regluverks …“
Það kemur fram í ríkisstjórnarsáttmálanum að það eigi að stefna á að vera best í heimi í loftslagsmálum. Við erum samt ekki búin að uppfylla Kyoto-samninginn, munum ekki gera það og við munum alveg örugglega ekki uppfylla Parísarsáttmálann. Við þurfum að kaupa milljarða loftslagskvóta svo að við getum staðið við skuldbindingar þar. Samt ætlum við að vera best í heimi. Þannig að ég auglýsi eftir skattstefnunni og hún er hluti af tekjustefnunni, væntanlega, það kemur þá nýr kafli í framtíðinni. En svona er plaggið út í gegn. Það er engin stefna. Þetta heitir fjármálastefna, það er fjallað um gjaldastefnu og tekjustefnu, en hún er engin.
ASÍ bendir á það í umsögn sinni að fjármálastefnan geri ráð fyrir 2,6% raunvexti útgjalda á tíma stefnunnar, eða 0,7% á ári, á sama tíma og hagkerfið vaxi um 10%. Erfitt sé að sjá hvernig svo lágur útgjaldavöxtur geti staðið undir velferðarkerfinu. Og það er rétt sem kom fram í ræðu hérna áðan varðandi velferðarkerfið, það er talað um íslenska velferðarkerfið en það er það ekki í raun og fjármálastefnan ber þess merki. Ég vitna hér í umsögn ASÍ, Alþýðusamband Íslands, sem ég tel vera með mjög góða umsögn. Með leyfi forseta, segir þar:
„Alþýðusambandið telur að sú fjármálastefna sem lögð hefur verið fram skapi ekki grundvöll fyrir félagslegan stöðugleika og þar með stöðugleika á vinnumarkaði. Stefnan er ekki í takti við áform stjórnvalda eins og þau eru sett fram í stjórnarsáttmála.“ — ASÍ er alveg sammála fjármálaráði hér. — „Stefnan felur í sér aukið aðhald á næstu árum með það að markmiði að draga úr þenslu í hagkerfinu. Sú tekju- og gjaldastefna sem boðuð er sýnir með skýrum hætti að aukið aðhald mun fyrst og fremst koma fram á útgjaldahliðinni og er því fyrirboði um niðurskurð í velferðarkerfinu.“
Það er alveg klárt mál ef fjármálastefnan er skoðuð, það litla rýra sem þar er, að það á að nota velferðarkerfið sem hagstjórnartæki. Það er þar sem á að draga úr útgjöldunum og ekki að huga að tekjuhliðinni á nokkurn hátt. Jú, það á að selja Íslandsbanka, það er einskiptisgreiðsla. En það er ekki verið að huga að því að greiða fyrir velferðarkerfi með norrænum hætti.
Undir orð ASÍ má taka. Undirfjármögnun er viðvarandi á fjölmörgum sviðum og kerfið hefur ekki vaxið til samræmis við fólksfjölgun. Biðlistavandinn er óleystur, fráflæðisvandinn er óleystur. Síðustu fjárlög gerðu ekki ráð fyrir reiknuðum raunvexti Landspítalans og er rekstur hans því undirfjármagnaður á þessu ári. Við munum örugglega sjá þess merki í fjáraukalögum í lok árs. Ef þessi stefna er lögð til grundvallar lítur út fyrir að ekki verði tekið tillit til raunvaxtar opinberrar þjónustu það sem eftir er af kjörtímabilinu. Öll áhersla er lögð á að vaxa út úr vandanum en ekkert svigrúm er gefið fyrir raunvöxt í opinberri þjónustu, jafnvel uppsafnaðan raunvöxt. Þetta kemur ASÍ mjög vel inn á í sinni umsögn.
Hæpið er að treysta á það að samfélagið muni „vaxa úr vandanum“ ef verðbólgan étur upp allan ávinning jafnóðum. Sagan hefur sýnt það aftur og aftur að agi í ríkisfjármálum er besta vopnið gegn verðbólgu. Sú stefna sem hér er til umfjöllunar og leggur til að fresta erfiðum aðgerðum er ekki til marks um öguð vinnubrögð, svo það sé tekið fram. Það verkefni bíður næstu ríkisstjórnar og næstu fjármálastefnu. Ef við ætlum að ná tökum á verðbólgunni og skuldasöfnun þá þarf að grípa til aðgerða miklu fyrr. Ef við ætlum að vaxa úr vandanum verða stjórnvöld að kynna aðgerðir sem fyrst, aðgerðir sem eru til þess fallnar að stuðla að auknum vexti.
Við verðum að ráða bót á húsnæðisvandanum og finna leiðir til að auka fjárfestingu í almenna íbúðakerfinu og auka framboð á lóðum. Við þurfum að auka framboð á raforku svo að flýta megi orkuskiptum og skapa ný tækifæri fyrir innlenda framleiðslu. Fjárfestum í framtíðinni með því að efla menntakerfið og heilbrigðiskerfið. Þetta eru atriði sem ríkisstjórnin verður að setja í forgang ef við eigum að vaxa út úr vandanum.
Ef fjármálastefna þessi á að halda út kjörtímabilið, sem er ólíklegt, verður ríkisstjórnin að sýna fram á raunhæfar aðgerðir til að sporna gegn áhrifum verðbólgu, stuðla að raunvexti og stöðva skuldasöfnun.
Mig langar að fjalla um nokkur atriði sem ætti að fjalla um í fjármálastefnu. Fjárfestingarstigið er of lágt. Það kom fram í fyrri ræðu að vandi er við að beita fjárfestingum sem hagstjórnartæki. Það er alveg hárrétt og ég vona að við munum ræða það í fjárlaganefnd. Ég tel að þetta tengist líka öðrum áætlunum stjórnvalda. Ég get tekið sem dæmi samgönguáætlun og jarðgangaáætlun og aðrar, ég er ekki búinn að skoða það sérstaklega, en mér finnast þær bara svo verkefnabundnar. Ég myndi telja að það væri rétt, og það er innlegg í þá umræðu, að hafa samgöngustefnu líka og svo samgönguáætlun, svipað fyrirkomulag og við erum með í lögum um opinber fjármál. Við værum með samgöngustefnu og svo samgönguáætlun, alveg eins og við erum með fjármálastefnu og svo fjármálaáætlun. Svo vonandi getum við greitt fyrir þetta allt saman í fjárlögum. En það er mjög mikilvægt að hafa hina stóru sýn, sjá markmiðið fram undan og gera svo áætlun um það hvernig við ætlum að ná því. Það er grundvallaratriði í samgöngumálum og þeim fjárfestingaráætlunum sem við ætlum að hafa í framtíðinni og erum með núna þegar, þ.e. að hafa sýnina á hreinu og þá þyrfti hún að koma fram í stefnu. Ég hef ekki skoðað þessar áætlanir gaumgæfilega þar sem ég er nýr þingmaður en það virðist vera og ég veit að íslenskt stjórnkerfi á erfitt með að innleiða stefnur og halda sig við þær. Það er ákveðið vandamál. Við lifum svolítið mikið í núinu á Íslandi og eins og Halldór Laxness sagði á sínum tíma: Þetta fer jú alltaf einhvern veginn. Ég get tekið fram að ég er mjög bjartsýnn á framtíðina eftir Covid og ég efast ekki um að íslenskt hagkerfi muni taka við sér. En það er bara spurning hvernig og líka hvernig samfélag við viljum hafa. Framkvæmdastjóri SA talaði um það fyrir nokkrum vikum að við þyrftum sennilega flytja inn 30.000 manns til að manna atvinnugreinar, þar á meðal ferðaþjónustuna. Hér var minnst á öldrun þjóðarinnar, það sé ákveðinn íþyngjandi baggi á heilbrigðiskerfinu. Það mun vissulega auka útgjöld en ég tel hvað hlutfallslega öldrun þjóðarinnar varðar þá sé mjög einfalt að fá erlent vinnuafl til að bæta úr þeim halla, það verða fleiri vinnandi hendur með innflutningi á fólki sem mun koma í veg fyrir tekjutap þar.
Það sem málið snýst um er að við þurfum að ákveða þetta sjálf. Viljum við bara að vera láglaunaland þar sem ferðaþjónustan er langstærsta atvinnugreinin, allt snýst um ferðaþjónustu eins og allt snerist um sjávarútveginn á sínum tíma. Þá var gengið alveg upp að seðlabankastjóra. Áður var það þannig að útgerðarmaðurinn fór í þingmanninn, sem fór í ráðherrann, sem fór í seðlabankastjóra sem felldi gengið svo að fiskvinnslan á eyrinni gat lifað af. Á hagstjórnin á Íslandi að snúast eingöngu um ferðaþjónustu? Við þurfum að byggja upp alvöru þekkingariðnað, komast inn í þekkingarhagkerfi og út úr auðlindahagkerfi til að geta haldið í menntað fólk á Íslandi. Það er það sem fjármálastefna á að gera. Við þurfum að ákveða þetta. Það á að taka skrefin, taka skref fyrir skref í áttina að þekkingarhagkerfi. Það eru vel þekktar formúlur til í heiminum um hvernig á að gera það og það er bara að setjast niður og ákveða að gera það og setja stefnu um það.
Það er annað atriði sem varðar húsnæðismálin sem er lítið minnst á í fjármálastefnunni en ég tel vera mjög stórt atriði. Minni hlutinn lagði til 3,5 milljarða í stofnframlag ríkissjóðs til að auka framleiðslu og framboð á húsnæði og það er gríðarlega mikilvægt að það verði gert. Ég tel líka að húsnæðisliðurinn ætti ekki heima í verðbólguútreikningum.
Annað atriði sem mig langar að koma inn á er fjármál sveitarfélaga og á mínum stutta tíma í fjárlaganefnd og ég hef hugsað þetta svolítið og lesið mér til um það og þekki þetta reyndar aðeins úr mínu fyrra starfi hjá Skipulagsstofnun, en sveitarfélagakerfið sem stjórnkerfi þarf að taka til gagngerrar endurskoðunar. Ríkisvaldið getur líka ekki verið að flytja verkefni á sveitarfélögin sem þau ráða ekki við og ef tekjustofnar fylgja ekki með. Þetta er kerfi sem þarf að taka til gagngerrar endurskoðunar. Þau eru allt of mörg, allt of vanfjármögnuð. Þetta er hluti af hagstjórninni og ætti að fjalla um í fjármálastefnu. En því miður er ekki fjallað um þetta í fjármálastefnunni og ég tel að það sé miður. En það breytir því ekki að ég auglýsi eftir skattstefnu og reyndar líka gjaldastefnu. Ég tel að þetta plagg, fjármálastefnan, sé allt of almennt orðað, pólitísk stefnumörkun kemur þar ekki fram. Stefnan er raunverulega sú að það eigi að fara að lækka skuldir 2026 en það verða kosningar á undan og það verður verkefni nýrrar ríkisstjórnar að taka þær erfiðu ákvarðanir.
