skýrsla Ríkisendurskoðunar um Vegagerðina - Stjórnun, reikningshald og eftirlit með öryggi og gæðum framkvæmda.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir hönd stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar fyrir nefndaráliti um skýrslu Ríkisendurskoðunar um Vegagerðina, stjórnun, reikningshald og eftirlit með öryggi og gæðum framkvæmda.
Með erindi, dags. 6. mars 2023, sendi forseti Alþingis tvær skýrslur Ríkisendurskoðunar um Vegagerðina til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Um er að ræða annars vegar skýrslu um Vegagerðina – Stjórnun, reikningshald og eftirlit með öryggi og gæðum framkvæmda, og hins vegar skýrslu um Vegagerðina – Niðurstöður fjárhagsendurskoðunar á bókhaldi ársins 2020. Fyrri skýrslan er byggð á skýrslubeiðni Alþingis, sbr. þskj. 705 í 426. máli á 151. löggjafarþingi. Seinni skýrslan byggist á 5. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, en er jafnframt liður í því að svara fyrrnefndri skýrslubeiðni. Nefndin vísaði síðari skýrslunni til athugunar í fjárlaganefnd á grundvelli heimildar í þingsköpum.
Nefndin fjallaði um málið og fékk gesti á sinn fund. Greint er frá því nefndaráliti sem liggur frammi.
Meginniðurstöður skýrslunnar eru að ýmsa hluti megi og jafnvel þurfi að bæta, til að mynda að það þurfi að taka stefnumörkun Vegagerðarinnar fastari tökum. Tryggja verður að stefnumarkandi ákvarðanir og aðgerðir sem kveðið er á um í samgönguáætlun, sem og þær sem eru skilgreindar við framkvæmd laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, styðji við hver aðra og skarist ekki. Ásamt þessu er vert að benda á að framkvæmd innri endurskoðunar geti verið bætt til muna. Á þeim tíma sem úttekt Ríkisendurskoðunar stóð yfir var framkvæmd hennar hvorki í samræmi við þáverandi erindisbréf né alþjóðlega staðla. Þessu hafði stjórnendur ekki brugðist við.
Starfsemi Vegagerðarinnar er í eðli sínu mjög dreifð og því mikilvægt að mæta áskorunum um t.d. samhæfingu, samræmda fylgni við ferla og viðhald góðra vinnustaðamenningar. Úttekt Ríkisendurskoðunar bendir til þess að fjármálasvið Vegagerðarinnar hafi að nokkru leyti verið einangrað sem hafi takmarkað getu stofnunarinnar til að tryggja nauðsynlega heildarsýn um rekstur og fjárhag.
Frá gildistöku laga um opinber fjármál hafði sú alvarlega staða verið við lýði að Vegagerðin hafði ekki staðið skil á ársreikningum og eignaskrám innan þess tímaramma sem lögin kveða á um. Um alvarlega veikleika er að ræða en samkvæmt skýrslunni hefur yfirsýn Vegagerðarinnar um fjárfestingarverkefni og kostnað verið ábótavant. Þá hefur ráðuneyti samgöngumála átt erfitt með að fá heildræna mynd á fjárhagslega framvindu verkefna sem Vegagerðin hefur umráð yfir. Skortur á tímanlegum og fullnægjandi upplýsingum hefur áhrif á möguleika ráðuneytisins til að sinna eftirlitshlutverki sínu gagnvart Vegagerðinni og stefnumótun. Erfitt er að fá upplýsingar um útboð og samninga á grundvelli þeirra.
Vegagerðin býður flest verkefni út og hvert svið sér sjálfstætt um sín útboð sem hafa reglulega verið kærð síðastliðin tíu ár. Í flestum tilfellum hefur kærunefnd útboðsmála úrskurðað Vegagerðinni í vil. Það kemur þó fyrir að útboðin eru úrskurðuð ógild og slík mál þarfnast grandskoðunar svo að hægt sé að bæta ferlið.
Vegagerðin hefur innleitt gæðastjórnunarkerfi og allir helstu fasar þess eru aðgengilegir starfsfólki. Innri úttektir sýna að bæta þurfi notkun og uppfærslur þess. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf gæðastjórnunarkerfið að vera í virkri notkun og þekking til staðar á öllum starfsstöðvum Vegagerðarinnar. Verkferla þarf að yfirfara og uppfæra reglubundið.
Í kjölfar banaslyss á Kjalarnesi sumarið 2020 hefur eftirlit Vegagerðarinnar með verkframkvæmd þar sem unnið er að lagningu bundins slitlags einnig verið tekið til öryggisúttektar. Einnig hafa kröfur Vegagerðarinnar verði hertar um vegviðnám og faggildingu eftirlitsaðila. Ríkisendurskoðun bendir á að slík viðbrögð eru jákvæð en mikilvægt er að dreginn sé lærdómur af atvikum sem þessum. Einnig þarf að bæta skráningu slysa, hvort sem um annmarka á framkvæmdum er að ræða eða ekki, efla umferðaröryggisstjórnun og tryggja að gæða- og öryggiskrafna sé gætt í hvívetna. Þetta kemur m.a. fram í tíu ábendingum Ríkisendurskoðunar til Vegagerðarinnar, innviðaráðuneytisins og Samgöngustofu. Vegna erfiðleika við að framkvæma og ljúka fjárhagsendurskoðun hafi Ríkisendurskoðun ekki getað skilað skýrslunni fyrr en í febrúar 2023 en Ríkisendurskoðun bendir á erfiðleika við að fá upplýsingar og gögn frá Vegagerðinni. Það megi rekja til mannabreytinga og misskilnings en miklar breytingar voru gerðar á fjármálasviði Vegagerðarinnar á þessum tíma. Fyrir nefndinni kom fram að Vegagerðin hefði gripið til viðeigandi ráðstafana og tekið á þeim vanköntum sem leiddu til þess að erfiðlega gekk fyrir Ríkisendurskoðun að fá nauðsynleg gögn og upplýsingar.
Þrátt fyrir það vill nefndin taka fram að Ríkisendurskoðun er stofnun á vegum Alþingis og fer hún í þess umboði með tiltekið eftirlit með stjórnarframkvæmdinni. Ráðuneytum og stofnunum ber að veita Ríkisendurskoðun greiðlega þær upplýsingar og gögn sem hún fer fram á við úttektir sínar. Vert er að benda á, eins og fram kom í skýrslunni og í heimsóknum fyrir nefndinni, að Vegagerðin hafði að jafnaði greint ráðuneytinu frá stöðu verka með tilliti til fjárveitinga á mánaðarlegum fundum. Þó telur Vegagerðin að upplýsingagjöfina megi einfalda og bæta en fram kom að áform þess efnis væru til staðar. Ráðuneytið leggur áherslu á að auðvelda þurfi aðgengi að rauntímaupplýsingum til að það geti sinnt yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki sínu, og auka gagnsæi og upplýsingagjöf. Þá tekur nefndin undir og hvetur til úrbóta og að aðkoma umsjónaraðila fjárhagskerfa ríkisins sé einnig tryggð. Koma þarf umræddum samskiptum í formlegra horf og nefndin fagnar því að þau hafi verið aukin og unnið sé að úrbótum.
Nefndin fjallaði jafnframt um þá upplýsingagjöf sem felst í skýrslum um framkvæmd samgönguáætlana. Sú skýrslugjöf byggist á 5. gr. laga um samgönguáætlun, nr. 33/2008. Þar segir að ráðherra skuli árlega leggja fram á Alþingi skýrslu um framkvæmd samgönguáætlunar næstliðið ár. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að skýrsla um framkvæmd samgönguáætlunar hafi ekki verið lögð fram innan þeirra tímamarka sem lögin kveða á um á tímabilinu 2017–2020. Eftirfylgni með framkvæmd samgönguáætlunar og miðlun upplýsinga til Alþingis hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laganna að þessu leyti.
Fyrir nefndinni kom fram að fyrirkomulag þessarar skýrslugjafar sé komið til ára sinna. Stefnt sé að því að falla frá þessu fyrirkomulagi en í frumvarpi um stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála, sem innviðaráðherra mælti fyrir á yfirstandandi þingi, er lagt til að ráðherra veiti Alþingi og almenningi upplýsingar um framgang áætlana með reglubundnum og aðgengilegum hætti.
Hvað varðar innri endurskoðun Vegagerðarinnar kom fram að fyrirkomulagið fari batnandi. Árið 2021 var ráðinn faggiltur innri endurskoðandi sem starfar samkvæmt erindisbréfi staðfestu af forstjóra og á grundvelli alþjóðlegra staðla. Ábendingar innri endurskoðunar séu nú í formlegum farvegi og þeim fylgt eftir en endurskoðunaráætlun fyrir tímabilið 1. júní 2022 til 31. maí 2023 hefur verið samþykkt af forstjóra og kynnt fyrir yfirstjórn. Nefndin lýsir ánægju sinni yfir framangreindum úrbótum og ítrekar mikilvægi þess að innri endurskoðun sé formföst og markviss, að hún njóti stuðnings stjórnenda og að unnið sé úr ábendingum sem koma fram við endurskoðanir. Ásamt þessu ítrekar nefndin mikilvægi þess að gæðastjórnunarkerfið, sem Vegagerðin hefur innleitt og kynnt starfsmönnum, sé í virkri notkun og þekking á því sé tryggð. Að mati nefndarinnar er jákvætt að málefni gæðastjórnunarkerfis Vegagerðarinnar horfi til betri vegar og hvetur nefndin stofnunina til að halda áfram að leggja ríka áherslu á virka notkun þess. Að eigin frumkvæði hafi Vegagerðin látið gæðastjórnunarkerfið undirgangast ISO-vottun og stefnt sé að lokaúttekt vorið 2023.
Í skýrslunni kemur fram að eftirlit Samgöngustofu með öryggisstjórnunarkerfi hennar sé takmarkað og einnig skráning slysa og óhappa. Þessi atriði þarfnast úrbóta svo að hægt sé að framfylgja skyldum stofnunarinnar samkvæmt settum lögum um eftirlit og skráningu. Í skýrslunni kemur fram að Samgöngustofa taki undir þá ábendingu og hafi unnið að bótum í samráði við Vegagerðina. Ráðuneytið hafi undanfarin ár lagt töluverða áherslu á öflugt og sjálfstætt eftirlit Samgöngustofu með framkvæmd öryggisstjórnunar vegamannvirkja og hvetur nefndin ráðuneytið til að vinna áfram að því með Samgöngustofu að tryggja árangursríkt og skilvirkt eftirlit með öryggisstjórnun vegamannvirkja. Skráning umferðarslysa byggir á lögregluskýrslum úr gagnagrunni embættis ríkislögreglustjóra auk þess sem stuðst hefur verið við gögn frá fyrirtæki sem veitir þjónustu vegna umferðarslysa og óhappa á höfuðborgarsvæðinu.
Í skýrslunni kemur fram að Ríkisendurskoðun hafi óskað eftir upplýsingum um tíðni slysa og óhappa á stöðum þar sem framkvæmdir stóðu yfir. Að mati Ríkisendurskoðunar kann að vera mjög matskennt hvort vegavinna sé beinn orsakaþáttur slysa eða óhappa. Því sé ekki hægt að ganga að því vísu að þeir aðilar sem skrái slys eða óhöpp tilgreini sérstaklega hvort slys eigi sér stað á skilgreindu framkvæmdasvæði. Af því leiði að ekki sé auðveldlega hægt að draga fram áreiðanlegar upplýsingar úr slysaskrá um það hversu mörg slys og óhöpp hafa orðið á framkvæmdasvæðum eða vegköflum þar sem verið er að sinna viðhaldi en að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að svo verði gert.
Nefndin tekur undir ábendingu Ríkisendurskoðunar um að innviðaráðuneyti og Samgöngustofa beiti sér fyrir úrbótum á skráningu slysa í samstarfi við Vegagerðina og lögreglu þannig að skráningin verði bætt og samræmd.
Undir þetta álit rita, auk þeirrar sem hér stendur, hv. þingmenn Þórunn Sveinbjarnardóttir, Steinunn Þóra Árnadóttir, Ásthildur Lóa Þórsdóttir, Berglind Ósk Guðmundsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Friðjón R. Friðjónsson og Sigmar Guðmundsson. Sigmar Guðmundsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir þetta álit samkvæmt heimild þingskapa.
