[prenta uppsett í dálka] 102. fundur
Menntamálaráðherra (Björn Bjarnason):
Herra forseti. Á þskj. því sem um er að ræða er frv. til laga um háskóla og er það fyrsta frv. þessa efnis sem rætt er hér á hinu háa Alþingi, þ.e. frv. til heildarlaga um háskóla eða rammalöggjafar eins og við köllum gjarnan slík heildarlög nú á tímum. Verði þetta frv. samþykkt hér á hinu háa Alþingi þá má segja að lokið sé endurskoðun á heildarlögum um öll skólastig landsins.
Á síðasta kjörtímabili samþykktum við lög um leikskóla og einnig lög um grunnskóla sem síðan hafa verið til umræðu hér á þessu þingi vegna flutnings grunnskólans til sveitarfélaga. Á þessu kjörtímabili höfum við samþykkt lög um framhaldsskóla og hér er frv. til laga um háskóla. Hingað til hefur þannig verið staðið að stofnun menntastofnana á háskólastigi að það hafa verið sett lög um einstakar stofnanir. Við eigum lög um Háskóla Íslands, um Háskólann á Akureyri, Kennaraháskóla Íslands og einnig um Tækniskóla Íslands. Þannig hafa menn nálgast þessi mál til þessa --- að hafa lög um einstakar stofnanir.
Eins og þingmenn muna gengum við inn á þá braut við afgreiðslu laganna um framhaldsskóla að fella með þeim lögum úr gildi sérlög um einstaka skóla á framhaldsskólastigi eins og Vélskólann, Stýrimannaskólann og Fiskvinnsluskólann og Alþingi samþykkti heildarlög um þetta skólastig sem nær til framhaldsskólanna almennt. Hér fyrr í dag var um það rætt hvort æskilegt hefði verið að láta þau lög einnig ná til landbúnaðarskólanna sem ekki var gert. Rétt er að taka það fram að þetta frv. til laga um háskóla nær í sjálfu sér ekki til landbúnaðarskóla því það fjallar um þá skóla sem eru á starfssviði menntmrn. En eins og kom fram í umræðunum í dag hefur hæstv. landbrh. fullan hug á að tengja þann skóla sem starfar á háskólastigi á landbúnaðarsviðinu, þ.e. Bændaskólann á Hvanneyri, inn í það kerfi sem hér er um að ræða, hvernig sem úr því verður leyst. En ég vildi taka fram að þetta nær til þeirra skóla á háskólastigi sem reknir eru á vegum menntmrn. og með frv. er ekki verið að fara inn á verksvið annarra ráðuneyta.
Ég ætla ekki að rekja hér einstakar greinar þessa frv. Menn hafa lengi beðið eftir því og óskað eftir því að sett yrði slík heildarlöggjöf eða rammalöggjöf um háskólastigið og m.a. er samstarfsnefnd skóla á háskólastigi sem í eiga sæti fulltrúar 13 skóla. Á þeim vettvangi hafa menn fjallað um þetta og óskað var eftir því á síðasta kjörtímabili við þáv. hæstv. menntmrh. að hann beitti sér fyrir því að setja slíka löggjöf. Og hinn 11. janúar 1995 skilaði samstarfsnefndin drögum að háskólalöggjöf sem m.a. var höfð til hliðsjónar við þá vinnu sem ég hef síðan látið vinna vegna þessa máls á undanförnum mánuðum. Einnig var lögð til grundvallar við þá vinnu skýrsla Hagsýslu ríkisins um stjórnsýslu Háskóla Íslands og jafnframt er við ákvæði frv. tekið mið af skýrslu sem var gefin út á síðasta kjörtímabili um Háskóla Íslands --- stefnu og framtíðarsýn, sem kom út í desember 1994. Það er því mikil vinna sem býr þarna að baki og þeir sem hafa komið að því á mínum vegum í ráðuneytinu að semja þetta frv. hafa stuðst við margar skýrslur, bæði innlendar og erlendar, um háskólastigið og slíka lagasetningu í öðrum löndum. En æ víðar fara menn inn á þá braut að setja almenna löggjöf um þetta skólastig og gera þær kröfur til skólastofnana á háskólastigi að þær lagi sig að slíkum almennum kröfum og hagi starfi sínu í samræmi við þær, án þess að gengið sé síðan inn á sjálfstæði skólanna, sem eins og við vitum er hefðbundið, mjög ríkt á háskólastiginu, og hið akademíska frelsi --- það hugtak á við háskóla og við því hugtaki er í sjálfu sér ekki raskað með neinum hætti með þessu frv.
Ef ég stikla aðeins á stóru, herra forseti, á efnisatriðum þessa frv. þá geri ég það með þessum hætti:
Í fyrsta lagi er rétt að taka það fram eins og ég sagði að með frv. er stefnt að auknu sjálfstæði háskólastofnana og aukinni ábyrgð stofnananna á eigin málefnum. Háskólastigið er skilgreint í lögum. Háskólar eru menntastofnanir sem geta einnig haft rannsóknarhlutverk. Hvort þeir hafa rannsóknarhlutverk ræðst af eðli hverrar stofnunar og að þessu er vikið í 2. gr. frv. Það má segja að verið sé að koma þessum skólum af gráu svæði. Það eru skólar starfandi hér á landi sem ekki hafa fengið viðurkenningu sem háskólar en nemendurnir koma inn í skólana með stúdentspróf og vænta þess að þær námsgráður sem þeir fái af námi sínu séu viðurkenndar sem háskólagráður. Þess vegna er nauðsynlegt að taka af skarið þannig að nemendum sé ljóst hvaða réttindi nám veitir þeim og að óvissu í því efni sé eytt. Það er gert með frv. Það er verið að færa vald inn í stofnanirnar. Gert er ráð fyrir að einkaaðilar hafi heimild til þess að stofna háskóla. Reglur eru settar um samstarf háskóla og um gagnkvæma viðurkenningu námsþátta. Það er mælt fyrir um að menntmrh. gefi út skrá um viðurkenndar prófgráður og inntak þeirra og menntmrh. skal setja almennar reglur um gæðaeftirlit og í slíkum reglum er reynt að kveða á um sjálfsmat skóla.
Spyrja má hvers vegna sú leið er farin sem þarna er gert, þ.e. að setja heildarlöggjöf og gera síðan ráð fyrir því að sérstakar reglur verði settar um hvern skóla fyrir sig sé þess talin þörf. --- Þessi leið er farin vegna þess að eðli menntastofnana á háskólastigi er mismunandi og þörfin fyrir laga- og reglusetningu þar af leiðandi einnig mismunandi. Með þessari löggjöf yrðu settar skýrar almennar reglur og löggjöfinni til fyllingar síðan sett sérlög eða reglur sem undirstrika séreðli hverrar stofnunar, m.a. með tilliti til rannsóknarhlutverks hennar. Við höfum einnig til umræðu á þessum fundi Alþingis frv. til laga um Kennara- og uppeldisháskóla Íslands og þar sjá menn hvernig við höfum hannað frv. til laga um nýja háskólastofnun sem tekur mið af þessari rammalöggjöf.
Eins og hér hefur einnig komið fram er um það að ræða að breyta nokkuð stjórnskipulegum þáttum í starfi háskóla. Að þessu leyti er farið að tillögum þróunarnefndar Háskóla Íslands um stefnu og framtíðarsýn skólans frá því í desember 1994 og skýrslu Hagsýslu ríkisins um stjórnsýslulega úttekt á Háskóla Íslands. Skýrslan var gefin út í júlí 1996. Þessi tvö skjöl eru höfð til hliðsjónar að því er stjórnskipulegu breytingarnar varðar. Lagt er til að fækkað verði í háskólaráði og tengsl milli háskólaráðs og deilda verði afnumin. Stefnt er að því að háskólaráð verði skilvirkara sem stjórn viðkomandi stofnunar. Skipan ráðsins tekur annars vegar mið af þeirri hugmynd sem kennd er við ,,universitas``, þ.e. að í ráðinu sitji fulltrúar akademíunnar sjálfrar og hins vegar er tekið mið af því að aðilar utan háskólans, svonefndir fulltrúar þjóðlífsins, sitji einnig í ráðinu og menntmrh. skipi þessa fulltrúa.
Embætti rektora við skólana eru efld bæði inn á við og út á við. Reglum um skipun rektors er breytt. Rektorsstöður á að auglýsa en ráðherra ber að skipa þann í rektorsembætti sem háskólaráð tilnefnir. Menntmrh. er þannig bundinn af meirihlutavilja háskólaráðs þegar kemur að því að tilnefna rektor. Hins vegar geta reglur innan hverrar stofnunar varðandi aðdraganda þess að háskólaráðið kemst að niðurstöðu sinni og gerir tillögu til ráðherrans verið mismunandi.
Þá er mælt fyrir um það að rektor sé einungis skipaður til fimm ára. Í því efni er m.a. höfð hliðsjón af því að almennt kemur rektor úr röðum háskólamanna sjálfra, er viðurkenndur vísindamaður og talið er líklegt að það mundi frekar fæla menn frá því að sækjast eftir rektorsembættum ef starfstími þeirra yrði t.d. allt að 10 árum, því að þá væri ljóst að menn kynnu að tapa svo miklum tíma til þess að sinna fræði- og vísindastörfum að þráður í þeirra fræða- og vísindastarf mundi slitna. Hins vegar er ljóst að fimm ár eru ekki ,,hættutími`` ef ég má orða það svo í þessu tilliti, enda er það algengt og hefur sú regla verið hér á landi í Háskóla Íslands undanfarin ár að rektorar starfa yfirleitt í tvö kjörtímabil, þ.e. í sex ár, tvisvar sinnum þrjú ár. Einnig tel ég að það sé skynsamlegt að hafa þessa skipan þannig að rektor sé einungis skipaður í fimm ár með tilliti til þess mikla valds sem hann hefur því að í raun er verið að flytja til rektors yfirstjórn allra innri málefna viðkomandi stofnunar og þar með ráðningu allra starfsmanna, jafnt prófessora sem annarra starfsmanna skólans. Með tilliti til stjórnsýslulegra krafna er kannski ekki heppilegt að hafa reglu sem mælir fyrir um að þeir menn sem hafa svo mikið vald sem rektor er falið, í lokuðum stofnunum af þessu tagi, ef ég má orða það svo, þar sem kosið er og menn eru valdir til fjölmargra viðkvæmra starfa, fari síðan í endurkosningu í skólunum sjálfum og það kunni að spilla fyrir því að það sé unnt að mæla almennt með því að rektorar komi úr viðkomandi háskólasamfélagi sjálfu. Með þessari skipan tel ég því að sjálfstæði rektorsins sé í raun og veru styrkt og valdsvið hans gert áhrifameira með því að hann sé einvörðungu skipaður í fimm ár.
Það er rétt að taka það fram að ráðherra veitir rektor embætti samkvæmt tillögunum og í því felst einnig að ráðherra getur veitt rektor lausn frá embætti ef hann sinnir ekki þeim skyldum sem honum ber og það fer eftir ákvæðum starfsmannalaga ríkisins. Ef ráðherra leysti hins vegar rektor frá störfum þá yrði náttúrlega nýr rektor valinn með sama hætti og sá sem er leystur frá störfum. Það er alveg ljóst að ráðherrann hefur það vald sem veitingarvaldshafi að leysa viðkomandi mann einnig frá störfum. Raunar er það svo nú að við erum að fjalla um tilvik sem lýtur einmitt að því að við Háskóla Íslands var maður leystur frá störfum en umboðsmaður Alþingis taldi að menntmrh. bæri að koma að því máli en það væri ekki á verksviði háskólans. Þannig að þarna eru skýrar reglur og þær eru ótvírætt skilgreindar í þessum lögum. En það mál sem nú er til umræðu, vegna athugasemda umboðsmanns Alþingis, er enn ein afleiðingin af því að stjórnsýslureglur í starfi Háskóla Íslands eru mjög óljósar og oft erfitt að taka á málum. En allur vafi í þessum efnum er tekinn af með þessu frv.
Þá eru ákvæði um réttindi nemenda. Settar verði skýrar, almennar reglur um málsmeðferð þannig að réttindi nemenda og skyldur innan háskólans verði ljósar.
Þegar litið er til fjárhagshliðar málanna þá er skólunum veitt víðtækt umboð til fjármálaumsýslu. Í lögunum eða frv. eru skilgreindar almennar hlutlægar grundvallarreglur sem fjárveitingar skulu taka mið af. Nánari skilgreining á fjárveitingu koma fram í samningi við hverja háskólastofnun. Innan þess ramma hafa háskólar sjálfstæði um ráðstöfun fjárveitinga. Í samningi á ekki einvörðungu að fjalla um fjárveitingar til háskólastofnunar heldur einnig hvaða þjónustu skólinn á að veita. Þannig getur ríkisvaldið haft áhrif á námsframboð skólastofnananna. En yfirstjórn skólans á að taka ákvörðun um námsframboðið að lokum samkvæmt 8. gr. en að sjálfsögðu hlýtur umfang skólastarfsins í heild að fara eftir þeim fjárveitingum sem skólinn fær. Mælt er fyrir um það í frv. hvernig staðið skuli að þeirri samningsgerð.
Síðan er mælt fyrir um ársfundi og önnur atriði í þessu frv. sem í sjálfu sér er ekki mikið að vöxtum, 26 greinar. En ég tel að í þessum greinum hafi okkur tekist að ná utan um öll þau álitamál sem þurfa að vera í slíkri almennri löggjöf og eru lykillinn að því að unnt sé að meta starf í skólum og veita skólum starfsréttindi á háskólastigi.
Ég vek athygli á ákvæði til bráðabirgða þar sem segir:
,,Háskólar sem nú starfa samkvæmt sérstökum lögum skulu innan tveggja ára frá gildistökudegi að telja laga starfsemi sína að lögum þessum. Á þeim tíma skal lokið við að endurskoða löggjöf um starfsemi þeirra.``
Endurskoðun á lögum um Háskóla Íslands er þegar hafin og m.a. með hliðsjón af því að háskólamenn vissu um þau áform sem felast í þessu frv. og höfðu frumkvæði að því að sett yrði niður nefnd með fulltrúum háskólans og menntmrh. til þess að endurskoða lögin um Háskóla Íslands. Frv. til laga um kennara- og uppeldisháskóla liggur fyrir sem byggt er á þessu frv. og við munum væntanlega ræða hér síðar í kvöld.
Herra forseti. Ég hef í sjálfu sér ekki fleira um þetta að segja í upphafi umræðna um málið. Ég vænti þess að málinu verði vísað til 2. umr. og að hv. menntmn. fái málið til umræðu, og geri um það tillögu að sjálfsögðu og að nefndin kalli fyrir sig og fái umsagnir frá þeim aðilum sem að þessu máli koma. En ég vil greina frá því að við undirbúning málsins var haft samráð við samstarfsnefnd um háskólastigið og henni kynntar bæði frumhugmyndin að frv. og lögð fyrir hana drög að frv. og áður en málið kom hér fyrir á þingi eða um svipað leyti, var málið lagt fyrir samstarfsnefndina.
Almennt séð held ég að menn fagni þessu frv., telji að í því felist tímabærar tillögur um breytingar á starfi háskólastofnana. Sagt er að Háskóli Íslands sé fjölmennasti vinnustaður landsins og það er ófremdarástand og verður ófremdarástand í þeirri stofnun ef okkur tekst ekki að laga starfshætti hennar að þeim kröfum sem við gerum almennt til opinberra stofnana með því að setja ný lög. Ég tel að skynsamasta leiðin í því máli sé að setja hin almennu rammalög og síðan að endurskoða lög Háskóla Íslands og annarra háskólastofnana í samræmi við þá stefnumörkun sem felst í þessum lögum. Ég vænti þess að hv. þm. taki þannig á málum að okkur takist sem fyrst að koma þessu frv. í endanlegan lagabúning og samþykkja það sem lög því það er mjög brýnt fyrir háskólastigið að fá nýja löggjöf.
