Ferill 344. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1988–89. – 1058 ár frá stofnun Alþingis.
111. löggjafarþing. – 344 . mál.
Nd.
1015. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 86/1988, sbr. l. nr. 109/1988.
Frá 1. minni hl. félagsmálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um mál þetta á nokkrum fundum og fengið umsagnir frá fjölda aðila auk þess sem ýmsir hafa mætt á fundi nefndarinnar til að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum. Af umsögnum og athugasemdum má ráða að efasemdir eru uppi hjá mörgum kunnáttuaðilum varðandi þetta mál.
Ákvæði óskyld húsbréfakerfinu.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að upp verði tekið svokallað húsbréfakerfi í fasteignaviðskiptum hérlendis. Að auki eru í fyrstu greinum frumvarpsins nokkur ákvæði, óskyld meginefni þess, sem miða að því að gera breytingar á því húsnæðislánakerfi sem húsbréfakerfinu er ætlað að leysa af hólmi. Þær breytingar ganga allar út á það eitt að þrengja lánsrétt ákveðinna hópa einstaklinga sem þó hafa greitt af tekjum sínum til lífeyrissjóðakerfisins. Með breytingum af þessu tagi er hætta á að ýmsir smáatvinnurekendur, svo sem trillukarlar og vörubílstjórar, eignist hvorki lánsmöguleika í hinu almenna húsnæðislánakerfi né í lífeyrissjóði sínum. Telja undirritaðir nefndarmenn óeðlilegt að flytja ákvæði þessa efnis samhliða húsbréfamálinu og lýsa andstöðu við þau.
Áliti milliþinganefndar brey tt.
Frumvarpið er að stofni til byggt á tillögum milliþinganefndar sem skilaði áliti á síðasta hausti, en í nefndinni áttu m.a. sæti fulltrúar allra þingflokka. Tveir nefndarmenn lögðust algerlega gegn húsbréfakerfinu, forseti ASÍ og fulltrúi Framsóknarflokksins, en flestir nefndarmanna skrifuðu undir hið sameiginlega nefndarálit með fyrirvara, þar á meðal fulltrúi Sjálfstæðisflokksins.
Frumvarpi því sem milliþinganefndin sendi frá sér var síðan breytt í meðförum félagsmálaráðuneytisins áður en það var lagt fram á Alþingi. Var m.a.
fellt niður grundvallarákvæði um að lækka kaupskyldu lífeyrissjóðanna á skuldabréfum Húsnæðisstofnunar, en lækkun þessarar umdeildu kaupskyldu er að líkindum áhrifamesta leiðin til að lækka vexti á spariskírteinum og almennt á markaðnum.
Í umræðum um mál þetta hefur ítrekað verið reynt að láta líta svo út sem fimm þingflokkar séu bundnir af þessu nefndaráliti þrátt fyrir þá fyrirvara sem gerðir voru og þrátt fyrir að ráðherra hafi síðan breytt frumvarpinu. Verður það vægast sagt að teljast undarleg kenning.
Undirritaðir nefndarmenn telja að húsbréfakerfi hafi ýmsa kosti og geti að mörgu leyti hentað vel hér á landi í einhverri mynd. Ýmsar spurningar varðandi þá framkvæmd, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, hafa hins vegar vaknað í nefndarstarfinu. Hefur þeim ekki verið svarað þannig að viðhlítandi sé að dómi undirritaðra.
Fimm einstaklingar í stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins hafa t.d. séð sig knúna til að senda nefndinni rúmlega 20 blaðsíðna álitsgerð um frumvarpið þar sem mjög er varað við því að lögfesta það að sinni. Hefur athugasemdum þessara aðila ekki verið svarað með öðru en skætingi af hálfu ráðherra í stað þess að svara þeim lið fyrir lið þannig að óyggjandi sé.
Óljós áhrif á fjármagnsmarkaðinn.
Ástæðulaust er að tína til öll þau óvissuatriði sem bent hefur verið á varðandi frumvarpið en fáein skulu þó nefnd. Bent hefur verið á að ekkert liggi fyrir um hver verði heildaráhrif húsbréfakerfisins á fjármagnsmarkaðinn í landinu og stjórn peningamála.
Í umsögn Þjóðhagsstofnunar um frumvarpið segir m.a.: „Sá möguleiki er fyrir hendi að viðskiptavakar mundu þurfa að kaupa verulegan hluta bréfanna til þess að halda uppi markaðnum, en slíkt mundi óneitanlega auka peningamyndun. Af þessum sökum gæti þurft að gera ráðstafanir á öðrum sviðum peningamála, en tilkoma húsbréfamarkaðar kallar á miklar breytingar í peningastjórn.“
Síðar í sama áliti segir að ákaflega erfitt sé að meta í tölum áhrif af húsbréfakerfi á ýmsa þætti fjármagnsmarkaðar.
Ungur hagfræðingur, Jóhann Rúnar Björgvinsson, kemst að svipaðri niðurstöðu í riti er hann hefur sent þingmönnum. Þar segir m.a.:
„Niðurstaðan er því sú að húsbréfakerfið kemur til með að skerða verulega getu Seðlabankans til að sinna því hlutverki í hagkerfinu sem honum er ætlað, en slík niðurstaða getur haft afar afdrifaríkar afleiðingar fyrir alla hagstjórn.“
Sami maður hefur í bréfi til nefndarmanna lagt til að erlendum aðilum,
hagfræðingum eða efnahagsstofnunum, verði falið að leggja fræðilegt mat á efnahagsleg áhrif frumvarpsins.
Frumvarpinu fylgir engin greinargerð um áhrif húsbréfanna á fjármagnsmarkaðinn og upplýst hefur verið í nefndinni að Seðlabankinn hefur við undirbúning málsins aldrei verið beðinn um neina greinargerð um áhrif húsbréfakerfis á peningamagn og peningastjórn.
Fullir markaðsvextir en óvissar vaxtabætur.
Í greinargerð frumvarpsins er mikið gert úr hinni svokölluðu innri fjármögnun húsnæðisviðskipta í kjölfar húsbréfakerfisins. Hvergi kemur þó fram neitt tölulegt mat á því hve gera megi ráð fyrir að hún verði mikil. Eðlilegt hlýtur að vera að slíkt mat fari fram. Einnig er gefið í skyn að húsbréfin muni verða uppspretta nýs sparnaðar í hagkerfinu þótt líklegast sé að sparnaður í þessu formi muni koma niður á öðrum formum sparnaðar, t.d. á bankainnstæðum og spariskírteinum ríkissjóðs sem verða í beinni samkeppni við húsbréfin.
Einnig hafa vaknað spurningar og deilur um vaxtabótaþáttinn, en frumvarp um hann er til meðferðar í fjárhags- og viðskiptanefnd. Vaxtabæturnar eru óaðskiljanlegur hluti þessa máls því fullir markaðsvextir húsnæðislána, eins og húsbréfakerfið byggist á, fá ekki staðist gagnvart stórum hópum fólks án þess að vaxtabætur komi á móti. Er vissulega slæmt að um útreikning þeirra skuli deilt á þessu stigi. Ljóst er að þótt vaxtabótafrumvarpinu sé fyrst og fremst ætlað að koma til móts við hina tekjulægri og eignaminni er opinn möguleiki fyrir menn, sem eiga miklar eignir í formi húsbréfa, að fá greiddar vaxtabætur árum saman greiði þeir vexti af veðskuldabréfum. Vart getur það verið hugmyndin, en þannig er frumvarpið úr garði gert. Bent hefur verið á ýmsa aðra hnökra á frumvarpinu sem og ágreining um útfærslu bótanna.
Aðrar ábendingar og athugasemdir.
Í nefndarstarfinu hafa einnig komið fram athugasemdir við einstakar efnisgreinar frumvarpsins. Fagmenn hafa t.d. gert athugasemdir við 57. gr. þess um hlutkesti við endurgreiðslu húsbréfa. Er talið að þetta ákvæði sé bæði óþarft og varhugavert, en af hálfu þeirra, sem afgreiða vilja málið á þessu þingi, hefur ekkert tillit verið tekið til þessarar ábendingar. Sama er að segja um ábendingu varðandi 55. gr. þar sem húsbyggjendur og íbúðakaupendur eru gerðir ábyrgir fyrir hugsanlegum vanskilum annarra með því að húsbréfadeildinni er heimilt að áskilja sér vaxtaálag til að mæta útlánatapi.
Bent var á það í nefndinni að þessi áskilnaður flytti fjárhagsbyrðina af útlánatapi af Húsnæðisstofnun og ríkissjóði yfir á íbúðarkaupendur og húsbyggjendur og væri því hæpið að tala um fulla ríkisábyrgð á húsbréfunum. Enn fremur var bent á að ákvæði 66. gr. um afskipti bankaeftirlitsins af viðskiptum með húsbréf væru óþörf þar sem kveðið væri á um afskipti þess af slíkum viðskiptum í gildandi lögum.
Leitað verði víðtæks samkomulags.
Loks er ljóst að um þetta mál er ekki víðtækt samkomulag eða sátt í þjóðfélaginu svo sem æskilegt er um jafnveigamikið málefni. Alþýðusamband Íslands hefur lýst mikilli andstöðu við málið og þannig er um fleiri aðila sem málinu tengjast, auk þeirra stjórnarmanna í Húsnæðisstofnun sem áður er vikið að.
Þegar allt þetta er metið telja undirritaðir nefndarmenn eðlilegast að máli þessu verði frestað, það kannað betur í sumar, t.d. í milliþinganefnd, og þess freistað að ná víðtækara samkomulagi um breytingar á húsnæðislánakerfinu en er um þetta frumvarp óbreytt.
Þótt ljóst sé að núverandi lánakerfi standist ekki óbreytt til lengdar er jafnframt ljóst að ekki skiptir sköpum þótt það verði rekið óbreytt í nokkra mánuði enn. Meira varðar að breytingar verði aðeins gerðar að yfirveguðu ráði og reynt að leita svara við þeim spurningum sem vaknað hafa um húsbréfakerfið áður en það verður látið leysa núverandi lánakerfi af hólmi að hluta til eða öllu leyti.
Undir þetta er í raun tekið af þeim sem afgreiða vilja málið á þessu þingi þar sem þeir leggja til að gildistöku frumvarpsins verði seinkað frá 1. september til 15. nóvember. Má þó ljóst vera að einu gildir hvort húsbréfakerfið verður lögfest nú eða næsta haust. Á hinu eru hins vegar meiri líkur að nánari athugun málsins í sumar verði til þess að sníða megi af því ýmsa vankanta sem og hliðarfrumvarpinu um vaxtabætur.
Fullyrðingar félagsmálaráðherra um að seinkun málsins kosti þjóðfélagið milljarða króna eru út í bláinn og ekki sæmandi ráðherra þessara mála. Ljóst er að ráðherra hefur í hendi sér að takmarka eða stöðva tímabundið veitingu lánsloforða í núverandi lánakerfi sem og að hækka vextina þar strax, eins og ætlunin er með tilkomu gildistöku húsbréfanna.
Undirritaðir nefndarmenn telja því rétt að frumvarp þetta, áhrif þess og hugsanlegar afleiðingar, verði rannsakaðar nánar til næsta þings. Leggja þeir því til að frumvarpinu verði að svo komu máli vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 3. maí 1989.
Geir H. Haarde,
Eggert Haukdal.
frsm.
