Ferill 524. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1989–90. – 1059 ár frá stofnun Alþingis.
112. löggjafarþing. – 524 . mál.
Nd.
1273. Nefndarálit
um frv. til l. um breytingu á lögum nr. 60/1981, um raforkuver o.fl.
Frá 1. minni hluta iðnaðarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um frumvarpið á fjórum fundum og varð ekki sammála um afgreiðslu þess. Meiri hl., sem í eru fulltrúar Alþýðuflokks, Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, leggur til að frumvarpið verði samþykkt. Undirritaður, sem skipar 1. minni hl., leggst gegn samþykkt málsins og leggur til að því verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Annar minni hl., fulltrúi Samtaka um kvennalista, leggur til að frumvarpið verði fellt.
Á fund nefndarinnar komu vegna málsins eftirtaldir: Páll Flygenring, Halldór J. Kristjánsson og Jón Ingimarsson frá iðnaðarráðuneytinu, Garðar Valdimarsson ríkisskattstjóri, Halldór Jónatansson, Jóhann Már Maríusson, Helgi Bjarnason, Guðmundur Helgason og Örn Marinósson frá Landsvirkjun, Þórður Friðjónsson, Ingvi Harðarson og Friðrik M. Baldursson frá Þjóðhagsstofnun, Magnús Pétursson, ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu, Jóhann Rúnar Björgvinsson hagfræðingur, Garðar Ingvarsson, Andrés Svanbjörnsson og Geir A. Gunnlaugsson frá markaðsskrifstofu iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar, Þóroddur Þóroddsson og Eyþór Einarsson frá Náttúruverndarráði, Ólafur Pétursson og Sigurbjörg Gísladóttir frá frá Hollustuvernd ríkisins, Eyjólfur Sæmundsson frá Vinnueftirliti ríkisins, Skúli Johnsen, Friðrik Pálmason, Magnús Jónsson, Guðjón Jónsson, Hákon Aðalsteinsson og Jón Ingimarsson frá ráðgjafarnefnd um umhverfisáhrif stóriðju, Jakob Björnsson og Guðmundur Pálmason frá Orkustofnun, Sigurður Guðmundsson frá Byggðastofnun, Sigmundur Freysteinsson frá Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen, Gunnar Kristinsson, hitaveitustjóri í Reykjavík, Halldór V. Sigurðsson og Lárus Ögmundsson frá Ríkisendurskoðun og Jóhannes Nordal, formaður ráðgjafarnefndar um áliðju.
Bornar voru fram við fyrrgreinda fjölmargar spurningar varðandi málið og lögð voru fram skrifleg svör við allmörgum þeirra og greinargerðir um einstaka þætti.
Nefndin varð ekki sammála um afgreiðslu málsins. Meiri hl. nefndarinnar leggur til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt, en tveir nefndarmenn eru frumvarpinu andvígir og skila hvor sínu áliti.
Efnisþættir frumvarpsins.
Efni frumvarpsins er í aðalatriðum þríþætt:
1. Óskað er heimilda til nokkurra virkjana í tengslum við undirbúning að 200 þúsund tonna álbræðslu og er þar samtals um að ræða 181 megavatt í afli.
2. Ákvarðanir um virkjanaröð eru fluttar frá Alþingi til iðnaðarráðherra.
3. Leitað er heimilda fyrir Landsvirkjun til að verja á árinu 1990 til viðbótar við fyrri heimildir 300 milljónum króna til undirbúnings og framkvæmda við virkjanir vegna samningaumleitana um álbræðslu.
Frumvarpið er þannig nátengt áformum um umrædda álbræðslu sem reynt er nú að semja um á vegum iðnaðarráðherra við þrjú erlend fyrirtæki samkvæmt yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 13. mars 1990. Boðað er af iðnaðarráðherra að stefnt sé að því að flutt verði í byrjun næsta þings haustið 1990 frumvarp til heimildalaga um nýtt álver, sbr. fskj. II. Fyrirliggjandi frumvarp er þannig fyrsta skrefið í ákvörðunum er tengjast nýrri álbræðslu, en þar er á ferðinni fjárfesting samanlagt á um 100 milljarða króna og yrði þetta langstærsta fjárfesting hérlendis vegna eins fyrirtækis til þessa.
Um aðdraganda málsins.
Um samfellt sjö ára skeið hafa íslenskir iðnaðarráðherrar leitast við að ná samningum við erlenda aðila um orkufrekan iðnað hérlendis. Á árunum 1983–1988 voru það iðnaðarráðherrar úr röðum Sjálfstæðisflokksins sem höfðu forgöngu um leit að erlendum fyrirtækjum með þetta að markmiði, en lengst af án nokkurs árangurs. Reynt var m.a. að fá Alusuisse til að stækka álbræðslu sína í Straumsvík og stóðu viðræður við fyrirtækið um þetta árum saman. Í júlí 1988 gekk Friðrik Sophusson iðnaðarráðherra frá samkomulagi við fjögur erlend fyrirtæki, svonefndan Atlantal-hóp, um að gera í samvinnu við íslensk stjórnvöld hagkvæmnikönnun á því að reisa hérlendis um 200 þúsund tonna álbræðslu. Stóð sú könnun yfir við ríkisstjórnarskipti haustið 1988 er Jón Sigurðsson varð iðnaðaráðherra í ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar.
Við stjónarmyndunina haustið 1988 lýsti þingflokkur Alþýðubandalagsins yfir eindreginni andstöðu við öll áform um erlenda álbræðslu, en fallist var á að hagkvæmnikönnuninni lyki samkvæmt gerðu samkomulagi. Átti þingflokkur Alþýðubandalagsins enga aðild að meðferð málsins á vegum iðnaðarráðherra þar til í mars 1990. Það var fyrst með sameiginlegri yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og Atlantal-aðilanna 13. mars 1990 að á málið reyndi gagnvart ríkisstjórninni og stuðningsflokkum hennar.
Á fundi þingflokks Alþýðubandalagsins 7. mars 1990 mótmælti undirritaður því að Alþýðubandalagið gerðist aðili að yfirlýsingu um Atlantal-álbræðslu og lét bóka eftirfarandi:
„Ég er því algjörlega andvígur að þingflokkurinn fallist á að teknar verði upp viðræður um álver allt að 200 þúsund tonn að stærð við þrjú erlend fyrirtæki án þess að gengið hafi verið frá því fyrir fram á hvaða grundvelli þær viðræður fari fram af hálfu íslenskra stjórnvalda varðandi eignarhald, raforkuverð, staðsetningu, mengunarvarnir og fleiri þætti.“
Í umræddri yfirlýsingu segir m.a.: „Ríkisstjórnin hyggst leggja fyrir tillögu um nýtingu innlendra orkulinda til atvinnuuppbyggingar og frumvarp til heimildalaga varðandi ákveðnar virkjanir.“ Þar er um að ræða það frumvarp sem hér liggur fyrir og er það því með beinum hætti tengt áformunum um þessa erlendu álbræðslu.
Þegar fumvarpið var til meðferðar í þingflokki Alþýðubandalagsins lagði ég þar fram tillögu um afgreiðslu málsins af hálfu þingflokksins, en hún hlaut ekki stuðning. Þar gagnrýndi ég harðlega hvernig staðið hefur verið að undirbúningi þessa máls á vegum iðnaðarráðherra og gerði kröfu til þess að allar forsendur málsins yrðu teknar til rækilegrar endurskoðunar þá þegar. Ég lagði til að þingflokkurinn heimilaði ekki fyrir sitt leyti að málið yrði flutt í nafni ríkisstjórnarinnar. Tillaga mín í þingflokknum 7. apríl 1990 er birt í heild sem fskj. II, svo og samþykkt meiri hl. þingflokks Alþýðubandalagsins um málið, sjá fskj. I.
Ótímabært frumvarp.
Ekki eru fyrir því frambærileg rök að afla þurfi nú neinna þeirra heimilda sem í frumvarpinu felast. Ekkert liggur fyrir um samninga um umrædda álbræðslu og viðurkennt er af samningamönnum iðnaðarráðherra að allt eins getur svo farið að ekki gangi saman milli aðila. Við þær aðstæður er ótímabært með öllu að festa fé í frekari virkjanaundirbúningi eða veita heimildir þar að lútandi sem vitað er að verða notaðar, hvað svo sem samningum líður. Orðalag í skýringu frumvarpsins á ákvæði til bráðabirgða II er afar sérkennilegt þar sem segir: „Ákvarðanir um þessar framkvæmdir og það að nýta þessar heimildir verða teknar í einstökum atriðum eftir því sem samningum um álverið vindur fram.“
Eins og fram kemur í yfirliti Landsvirkjunar um áformaða nýtingu á þessum 300 milljónum króna, sjá fskj. VIII, er gert ráð fyrir að fljótlega verði byrjað að nýta hluta af þeim og ráðstafa fjármagninu að mestu fyrir haustið, þ.e. áður en Alþingi fær ráðrúm til að fjalla um hugsanlega samninga. Hér er líka um að ræða beinar verklegar framkvæmdir, bæði við svokallaða Búrfellsvirkjun og Fljótsdalsvirkjun, m.a. að grafa frá væntanlegum jarðgangamunna við þá síðartöldu. Það er augljóst að því meira sem fjárfest er í þágu virkjana fyrir álbræðsluna, þeim mun meiri ástæða verður talin á að ná samningum og þá stöðu munu hinir erlendu gagnaðilar færa sér í nyt. Það er í þessu sambandi einkennilegt að lesa eftirfarandi athugasemdalaust í greinargerð með frumvarpinu: „Fram hefur komið af hálfu Alumax að það fyrirtæki hefur aldrei fyrr gert samning um orkukaup fyrir álbræðslu án þess að orkuver hafi þegar verið byggð.“
Alþingi afsalar sér ákvörðunarvaldi um virkjanaröð.
Þriðja grein frumvarpsins felur í sér að lögfesta á að Alþingi afsali sér ákvörðunarvaldi um virkjanaröð og það vald flytjist í hendur iðnaðarráðherra. Í þessu sambandi er rétt að minna á þau miklu pólitísku átök sem það kostaði á sínum tíma að lögfesta að ráðist skyldi í meiri háttar virkjanir utan Suðurlands og eldvirkra svæða. Lögin um raforkuver, nr. 60/1981, voru afrakstur stefnu ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsens sem tók það upp í málefnasamning að næsta stór vatnsaflsvirkjun skyldi byggð utan eldvirkra svæða. Mikið átak var gert í rannsóknum á Blönduvirkjun og Fljótsdalsvirkjun af þessu tilefni og leystar voru með samningum hatrammar deilur sem tengdust fyrrnefndu virkjuninni. Virkjanaröðin var síðan ákvörðuð á grundvelli laganna með þingsályktun vorið 1982.
Rétt er að vekja rækilega athygli á að ákvæði til bráðabirgða I með frumvarpinu á eingöngu við um virkjanir sem tengjast Atlantal-aðilunum og yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og þeirra frá 13. mars 1990 um álver. Ekki þarf annað að gerast en að þessi yfirlýsing falli úr gildi og nýir samningsaðilar birtist á sjónarsviðinu til að framkvæmdarvaldið sé óbundið af ákvæðum um þessar virkjanir. Þá væri það í valdi iðnaðarráðherra eins á grundvelli 3. gr. frumvarpsins að ákvarða hvar virkja skuli. Hætt er við því að þá verði virkjanir á Suðurlandi áfram efst á blaði líkt og var fyrir setningu laganna um raforkuver árið 1981.
Erlend risaálbræðsla slæmur kostur.
Með undirbúningi Atlantal-álbræðslunnar er verið að endurtaka fjárfestingarmistök frá sjöunda áratugnum þegar samið var við Alusuisse um álbræðsluna í Straumsvík. Útlendingum er einum ætlað að eiga verksmiðjuna, en Íslendingum að leggja henni til raforku og aðstöðu. Hinir erlendu eigendur munu flytja arðinn af fyrirtækinu úr landi ef þeim býður svo við að horfa. Landsvirkjun mun taka erlend lán fyrir virkjunarkostnaði sem alls óvíst er að skili sér til baka á eðlilegum afskriftatíma.
Þessi fjárfesting, hátt í 100 milljarða króna, þar af milli 30 og 40 milljarðar í raforkumannvirkjum, mun skapa innan við 700 manns störf þegar allt er talið og margfeldisstuðullinn miðað við staðsetningu á höfuðborgarsvæðinu er af Byggðastofnun talinn innan við 2, þ.e. um 1.900 störf samtals. Álbræðsla er þannig illa til þess fallin að auka atvinnuframboð, en á því virðist brýn þörf á íslenskum vinnumarkaði næsta áratug. Störf á byggingartíma eru hins vegar til muna fleiri, áætluð á bilinu 1.100–1.800 um fjögurra ára skeið 1991–1994, en þar er um tímabundið ástand að ræða sem skapað getur vandræði og óstöðugleika á byggingartíma og ekki síður að honum loknum. Um það höfum við reynslu frá Suðurlandi og frá Blönduvirkjun. Þessar framkvæmdir eru takmarkaðar við örfá svæði á landinu og til lengdar leysa þær ekki atvinnuvanda landsbyggðarinnar nema þá staðbundið og í takmörkuðum mæli.
Þensluáhrif og viðbrögð við þeim.
Eðlilega hafa menn áhyggjur af þensluáhrifum þessara stórframkvæmda eins og m.a. kemur fram í umsögn Þjóðhagsstofnunar með frumvarpinu, einkum að verðbólguskriða geti farið af stað. Rætt er um ýmis ráð til að bregðast við slíku, m.a. með samdrætti í opinberum framkvæmdum ríkis og sveitarfélaga og að ríkið reki aðhaldsstefnu og noti tekjuauka til að draga úr lántökum. Stjórnarformaður Landsvirkjunar, Jóhannes Nordal, nefndi þannig á ársfundi fyrirtækisins 6. apríl 1990 að gera þyrfti sérstakar ráðstafanir í skipulagningu opinberra framkvæmda, t.d. með því að Vegagerð ríkisins og sveitarfélög fresti framkvæmdum á byggingartíma álbræðslunnar.
Það blasir þannig við að eigi að komast hjá mikill þenslu og verðbólgu vegna þessara framkvæmda þurfa að koma til stórfelldar aðhaldsaðgerðir og samdráttur í öðrum fjárfestingum eða neyslu. Þetta mun bitna á endurskipulagningu og nýsköpun í ýmsum greinum, þar á meðal í sjávarútvegi, og seinka aðlögun sem mikið er nú rætt um að nauðsynleg sé, m.a. vegna breytinga í alþjóðaviðskiptum. Þessi áform koma þannig eins og skrattinn úr sauðarleggnum þvert á viðleitni stjórnvalda til að skapa jafnvægi í íslensku efnahagslífi og hagstætt rekstrarumhverfi til vaxtar í atvinnulífi.
Blekkingar iðnaðarráðherra: Tonn af áli jafngildi tonni af þorski!
Það sætir tíðindum með hvaða aðferðum reynt er að vinna fylgi við þetta heljarstökk. Jón Sigurðsson hefur verið óþreytandi að boða þessa erlendu stóriðju sem sérstakt fagnaðarerindi og telur sig sérstakan sporgöngumann aldamótaskálda. Hann hefur reynt að halda því að þjóðinni að í 200 þúsund tonna álbræðslu felist úrlausn fyrir efnahag Íslendinga og lífskjör sem jafnist nokkurn veginn á við 2/3 af öllum þorskafla af Íslandsmiðum. Þann 24. október 1989 mátti t.d. lesa eftirfarandi úr penna iðnaðarráðherrans og fyrrverandi forstjóra Þjóðhagsstofnunar:
„Eitt tonn af áli frá álbræðslu hér á landi skilar álíka miklu í þjóðarbúið og eitt tonn af þorski upp úr sjó. Þegar málið er skoðað á þennan hátt sjá menn glöggt hversu mikilvæg viðbót við atvinnulífið stækkun álversins í Straumsvík getur orðið. Við þurfum þessa viðbót nú, þegar draga þarf úr þorskafla til þess að vernda stofninn.“
Í áramótagrein ráðherrans í Alþýðublaðinu 30. desember 1989 er sami boðskapur orðaður svona:
„Eitt tonn af áli frá álbræðslu hér á landi skilar álíka miklu í þjóðarbúið og eitt tonn af þorski upp úr sjó. Það þarf í raun ekki fleiri orð til þess að lýsa því hversu mikilvæg viðbót við atvinnulífið í landinu öllu aukin álframleiðsla gæti orðið.“
Þegar kom fram á útmánuði 17. mars 1990 sagði ráðherrann í löngu viðtali í flokksblaði sínu um áldrauminn:
„Til að gefa hugmynd um hversu mikilvægt er að í þetta verði ráðist þá stappar nærri þegar verðið á álinu er í góðu meðallagi þá sé eitt tonn af áli jafn mikils virði sem innlegg í þjóðarbúið og eitt tonn af þorski.“
Þessi síbyljuáróður hefur verið endurtekinn af ráðherranum og fleirum við fjölmörg tækifæri og það í öflugri fjölmiðlum en Alþýðublaðinu. Þannig lagði formaður Alþýðuflokksins, Jón Hannibalsson, mikla áherslu á þetta atriði í eldhúsdagsumræðum frá Alþingi 4. maí 1990. Með þessum fjarstæðuáróðri á að reyna að vinna þjóðina til fylgis við málið og endurtaka ósannindin nógu oft til að menn trúi.
Í iðnaðarnefnd neðri deildar var farið yfir þennan málflutning og var Þjóðhagsstofnun m.a. beðin um álit á honum.
Umsögn Þjóðhagsstofnunar er að finna í fskj. IX með þessu áliti. Niðurstaða Þjóðhagsstofnunar er að hreinar gjaldeyristekjur af hverju þorsktonni séu tvöfalt til þrefalt meiri en af áltonni, þ.e. að álið gefi aðeins 1 / 3 af ígildi þorsks fyrstu 10 starfsár álbræðslu og 1 / 2 til lengri tíma litið.
Með þessu er þó ekki öll sagan sögð. Í útreikningum Þjóðhagsstofnunar eru afborganir og vextir af innlendum hluta fjárfestingarinnar í álbræðslu og virkjunum ekki dregnar frá. Látum vera með afborganirnar þar sem innlend fjárfesting er kaup á innlendum framleiðsluþáttum og aðföngum. Hins vegar gildir annað um vextina af innlendu fjárfestingunni ef hún er að mestu leyti fjármögnuð með erlendum lánum eins og reikna má með að verði í þessu tilviki. Verði sú raunin og sé tekið tillit til þess í samanburði yrði hlutfallið milli áls og þorsks 1 / 5 – 1 / 6 samkvæmt lauslegum útreikningum.
Þannig eru álvísindi alþýðuflokksráðherranna orðin harla léttvæg og fyrrverandi þjóðhagsstjóri orðinn ber að dæmafáum blekkingum. Það er illa gert gagnvart þjóð, sem á mest undir sjávarafla komið, að reyna að villa um fyrir henni með svo grófum hætti sem hér um ræðir. Í stóriðjumálum þurfa menn að reyna að líta hlutlægt á hugsanlegan ávinning og haga ákvörðunum í ljósi þess.
Raforkuverðið leyndardómurinn óttalegi.
Í iðnaðarnefnd var reynt að varpa ljósi á samningsstöðu Íslendinga varðandi raforkusölu til álbræðslu. Upplýsingar fengust um meðalframleiðslukostnað Landsvirkjunar sem legið hefur á bilinu 20–25 mill á kílóvattstund (117–141 eyrir á verðlagi 1989) undanfarin fjögur ár. Í því sambandi er rétt að hafa í huga að margar eldri virkjanir fyrirtækisins eru afskrifaðar, eða samtals 27 milljarðar af um 80 milljarða króna fastafjármunum. Þegar hins vegar voru bornar fram ítrekaðar fyrirspurnir um raforkuverð sem til umræðu væri í yfirstandandi samningum við Atlantal-aðilana var harðlega neitað að svara nokkru þar að lútandi, sbr. svör Landsvirkjunar við fyrispurnum á fskj. VII. Ekki fengust heldur nein svör við spurningum um viðbótarkostnað í orkukerfinu, svonefndan flýtingarkostnað, né heldur við fyrirspurnum er vörðuðu ráðgerða tengingu rafmagnsverðs við verð á áli. Borið var við viðkvæmri samningsstöðu og skipti engu þótt talað væri um nefndina sem lokaðan vettvang í þessu sambandi.
Því miður liggur það fyrir eftir starfið í iðnaðarnefnd að þessu máli að alþingismönnum er í þingnefnd neitað um upplýsingar um undistöðuþætti er varða málið, sbr. fskj. IV. Á sama tíma er þingið beðið um að veita víðtækar heimildir til virkjana og fjárskuldbindingar vegna undirbúnings og framkvæmda.
Gífurleg áhætta tekin.
Varðandi raforkusölu til álbræðslu, ef af verður, stefnir í stórfellda áhættu fyrir Landsvirkjun og innlenda viðskiptavini fyrirtækisins, atvinnurekstur og einstaklinga. Opinberlega er talað um að veita afslátt á orkuverði fyrstu starfsár bræðslunnar og tengja á raforkuverðið við heimsmarkaðsverð á áli sem tekur miklum sveiflum. Af því hafa menn þegar reynslu í viðskiptum við Ísal, en nú á að margfalda þá áhættu í samningum við Atlantal. Rétt er að hafa í huga að eftir að ný álbræðsla hefði tekið til starfa 1995 væri hlutfall raforkusölu til stóriðju af heildarsölu Landsvirkjunar 62% og hækkaði í 71% um aldamót ef álbræðslan yrði stækkuð í 400 þúsund tonna framsleiðslugetu á ári.
Þegar svo væri komið er fátt orðið eftir til varnar fyrir aðra viðskiptavini Landsvirkjunar sem hljóta að þurfa að taka á sig byrðar ef þróunin yrði mjög óhagstæð varðandi greiðslur frá stóriðjufyrirtækjum. Í ljósi þessa sýnist það brýnt úrlausnarefni að greina á milli reksturs virkjana sem reistar eru fyrst og fremst vegna stórnotenda eins og álbræðslu og raforkuvera sem framleiða fyrir almenningsveitur.
Umhverfismál í tvísýnu.
Iðnaðarnefnd leitaðist við að gera sér grein fyrir stöðu umhverfismála vegna fyrirhugaðra virkjanaframkvæmda og álbræðslu. Það er álit undirritaðs að verulegar brotalamir séu í stjórnunarlegri meðferð þessara mála og ekki hafi þar verið ráðin bót á með skipun sérstakrar ráðgjafarnefndar um umhverfisáhrif iðjuvera.
Vakin er athygli á því sem segir í minnisblaði frá iðnaðarráðuneyti 3. maí 1990 um starfsleyfi fyrir Atlantsál, sjá fskj. V:
„Í 8. kafla mengunarreglugerðar nr. 386/1989 er fjallað um veitingu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Ákvæðum reglugerðarinnar verður fylgt eftir því sem kostur er, en þó er stefnt að því að samningur um meginskilmála varðandi útblástur og aðra þætti mengunarvarna verði undirritaður samhliða undirritun aðalsamnings um nýtt álver.“
Í greinargerð frá Hollustuvernd ríkisins til iðnaðarnefndar, dags. 3. maí 1990, sjá fskj. X, segir m.a.:
„Mengunarvarnir Hollustuverndar ríkisins telja, sérstaklega í ljósi þess að stefnt er að samkomulagi um umhverfismál samhliða aðalsamningi, að nokkuð hafi skort á til þessa að stofnunin tæki nægilegan þátt í mótun krafna og að upplýsingar um stöðu mála hafi borist.“
Náttúruverndarráð segir m.a. í bókun sem rakin er í bréfi til nefndarinnar, sjá fskj. XI, dags. 3. maí 1990:
„Náttúruverndarráð leggur áherslu á að í nýju álveri, er kann að verða reist hér á landi, verði gerðar ýtrustu kröfur um mengunarvarnir og ekki minni en gerðar eru í nágrannalöndunum.
Að gefnu tilefni er lögð áhersla á vothreinsun SO 2 og byggir það á eftirfarandi.“
Í þessu sambandi er vakin athygli á ummælum í greinargerð með frumvarpinu þar sem segir:
„Eitt helsta álitaefni varðandi mengun frá nýju álveri er, hvort krefjast skuli vothreinsunar á SO 2. Forsendur þess að gera kröfu um vothreinsun geta verið nokkuð aðrar en t.d. í Noregi og Svíþjóð, sem einkum hefur verið horft til.“
Staðarval á uppboði.
Einn ósæmilegasti þáttur þessa máls lýtur að meðferð stjórnvalda á hugsanlegri staðsetningu álbræðslu. Í stað þess að ákveða stað slíks fyrirtækis að vel yfirveguðu ráði, eigi það að rísa á annað borð, er sveitarfélögum og landshlutum att út í keppni um fjárfestinguna. Hefur það m.a. leitt til þess að einstök byggðarlög eru farin að bjóða niður framkvæmdakostnað í þágu útlendinganna. Nú síðast hefur iðnaðarráðuneytið framsent erindi frá Atlantal-aðilunum til nokkurra valinna sveitarstjórna þar sem þær eru hvattar til að veita útlendingunum svör um staðbundin málefni, m.a. um viðhorf þeirra til umhverfismála.
Í þessu erindi ráðuneytisins fyrir hönd Atlantal segir:
„Sérstök athygli er vakin á því að Atlantal-aðilarnir telja nauðsynlegt að staðsetning verði valin með hliðsjón af því að stækka megi álverið einhvern tíma í framtíðinni í allt að 400.000 árstonn og að byggð verði rafskautaverksmiðja.“
Þessi bréfaskipti og annað, sem að staðarvali álbræðslu lýtur, varpa skýru ljósi á afleiðingar þess að fela forræði í slíku fyrirtæki í hendur útlendinga sem hafa munu síðasta orðið um staðarval ef til kemur. Fráleitt er með öllu að reisa stórfyrirtæki af þessu tagi á höfuðborgarsvæðinu og í grennd þess eins og staðan er nú í byggðamálum, en jafnframt ber að varast að líta á byggingu risaálbræðslu sem lausn á erfiðleikum landsbyggðarinnar í atvinnumálum. Þar þurfa önnur ráð að koma til.
Athygli vekur afar frumstæð framsetning varðandi þetta mál þegar reynt er að gylla hagvöxt og aukningu ráðstöfunartekna vegna framkvæmda við virkjanir og álbræðslu. Í því sambandi er gengið út frá eins konar núlllausn, þ.e. að til komi álver, en að öðrum kosti gerist ekkert í atvinnumálum. Þeir sem þannig tala gleyma þeim fjölþættu möguleikum sem hér eru á mörgum sviðum og munu þróast ef hlúð er að menntun, rannsókna- og þróunarstarfi og að því að skapa góðan jarðveg til rekstrar og athafna sem víðast á landinu.
Lokaorð.
Undirritaður, sem skipar 1. minni hl. iðnaðarnefndar, hefur leyft sér að benda hér á nokkra af fjölmörgum annmörkum sem eru á þessu frumvarpi. Ábyrgð þeirra, sem ætla að lögfesta það og styðja þá stefnu sem þar er mörkuð um erlenda álbræðslu, er sannarlega mikil. Boðað er að á eftir komi frumvarp til heimildalaga um nýtt álver, sbr. fskj. III. Með því á jafnvel að opna fyrir heimildir fyrir framkvæmdarvaldið til að leyfa byggingu álbræðslu áður en endanlega verði gengið frá samningum, m.a. um raforkuverð.
Allt er þetta mál þannig vaxið að skylt er að vara við að farið verði út á þá braut sem þar er lagt til. Ríkisstjórnin öll þyrfti að hugsa sitt ráð, endurmeta málið í heild og leita annarra og vænlegri leiða í atvinnuuppbyggingu í landinu. Með vísan til þess og nefndarálitsins er lagt til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 5. maí 1990.
Hjörleifur Guttormsson,
form.
Fylgiskjal I.
Samþykkt þingflokks Alþýðubandalagsins um hugsanlega byggingu álvers.
(9. apríl 1990.)
Þingflokkur Alþýðubandalagsins minnir á að enn eru engar forsendur fyrir hendi til að unnt sé að meta hvort hagkvæmt sé fyrir Íslendinga að ganga til samninga við erlenda aðila um byggingu 200 þúsund tonna álvers hér á landi. Meðan meginatriði væntanlegra samninga liggja ekki fyrir er tvímælalaust óhyggilegt að hefja virkjunarframkvæmdir, enda hlyti það að veikja samningsaðstöðu Íslendinga að binda nokkur hundruð milljónir króna í nýjum virkjanaframkvæmdum án þess að orkuverð hafi verið ákveðið.
Á þessu stigi málsins telur þingflokkur Alþýðubandalagsins brýnast að ríkisstjórnin marki þá stefnu að hugsanleg bygging þessa risafyrirtækis stuðli ekki að enn frekari byggðarröskun í landinu og þess vegna verði því valinn staður utan höfuðborgarsvæðisins. Jafnframt minnir þingflokkurinn á að auk byggðarsjónarmiða hlýtur endanleg afstaða til nýrra stóriðjuframkvæmda að ráðast af því fyrst og fremst hvaða verð fæst fyrir orkuna, hvort iðjuverið greiðir skatta með eðlilegum hætti og lýtur íslenskum dómstólum og hvernig mengunarvörnum og umhverfisvernd verður háttað.
[Samþykkt gegn atkvæði Hjörleifs Guttormssonar.]
Fylgiskjal II.
Alþýðubandalagið hafni frumvarpi ríkisstjórnarinnar.
Tillaga Hjörleifs Guttormssonar flutt í þingflokki Alþýðubandalagsins
en hlaut ekki stuðning.
(7. apríl 1990.)
Þegar ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar var mynduð haustið 1988 var það eindregin stefna Alþýðubandalagsins að hafna kröfum um erlenda álbræðslu sem ríkisstjórn Þorsteins Pálssonar hafði samið um könnun á við svonefndan Atlantal-hóp. Þingflokkur Alþýðubandalagsins hafði eindregna afstöðu til málsins og forsætisráðherra gaf yfirlýsingu um að frumvörp, sem tengdust nýrri álbræðslu, yrðu ekki lögð fram gegn vilja einhvers aðila að ríkisstjórninni.
Alþýðubandalagið hefur ætíð talið að orkufrekur iðnaður komi fyllilega til greina sem þáttur í atvinnulífi í landinu, enda eigi íslenskir aðilar öll orkuver að fullu og meiri hluta í orkufrekum iðnfyrirtækjum. Flokkurinn hefur hins vegar ítrekað lýst eindreginni andstöðu við uppbyggingu orkufreks iðnaðar í höndum útlendinga og talið algjöra forsendu að íslenska ríkið eigi meiri hluta í stóriðjufyrirtækjum. Með eignarhaldi útlendinga á 200 þúsund tonna álveri til viðbótar við þau ítök erlendra aðila sem fyrir eru yrði stökkbreyting á áhrifum erlendra auðhringa í atvinnurekstri hérlendis. Þingflokkur Alþýðubandalagsins er andvígur fyrirætlunum um álbræðsluna þegar á ofangreindum forsendum, en margt fleira veldur því að þingflokkurinn getur ekki fallist á fyrirliggjandi frumvarp iðnaðarráðherra um raforkuver vegna álbræðslunnar.
Bygging álvers og tilheyrandi virkjana mun hafa stórfelld áhrif á efnahags- og atvinnustarfsemi í landinu meðan á framkvæmdum stendur. Um er að ræða hátt í 100 milljarða króna fjárfestingu sem mundi koma til á þremur til fjórum árum og valda gífurlegri þenslu, nema aðrar framkvæmdir í þágu opinberra aðila og atvinnuvega yrðu stórlega skornar niður á sama tíma. Þessi áform stangast því á við núverandi stefnu stjórnvalda og viðleitni til að ná stöðugleika í efnahagsmálum. Stjórnarformaður Landsvirkjunar boðaði á ársfundi fyrirtækisins 6. apríl sl. að gera þyrfti sérstakar ráðstafanir í skipulagningu opinberra framkvæmda, t.d. með því að Vegagerð ríkisins og sveitarfélög fresti framkvæmdum á byggingartíma álbræðslunnar. Þingflokkurinn varar við slíkum hugmyndum og bendir auk þess á að bygging álbræðslu mundi bitna á nauðsynlegri endurskipulagningu í sjávarútvegi og draga þróttinn úr nýsköpun í öðrum greinum, svo sem ferðaþjónustu.
Staðsetning álbræðslunnar hefur ekki verið ákveðin og gefið er í skyn af stjórnvöldum að erlendir eignaraðilar bræðslunnar eigi að hafa síðasta orðið í þeim efnum. Sýnir fátt betur afleiðingar þess að fela forræði í slíku fyrirtæki í hendur útlendinga. Sveitarfélögum og einstökum landshlutum hefur verið att út í keppni um fjárfestinguna sem leitt hefur til þess að einstök byggðarlög eru farin að bjóða niður framkvæmdakostnað í þágu útlendinganna. Fráleitt er með öllu að reisa stórfyrirtæki af þessu tagi á höfuðborgarsvæðinu, en jafnframt er ljóst að það leysir ekki atvinnuvanda landsbyggðarinnar nema staðbundið og í takmörkuðum mæli.
Þegar stefnir í óefni með raforkuverð til álbræðslunnar og svo er að sjá sem forusta Landsvirkjunar sé reiðubúin til að teygja sig afar langt í afslætti á raforkuverði. Fjármagn til virkjanaframkvæmda verður að langmestu leyti tekið að láni og m.a. vegna óvissu um þróun raunvaxta ætti að vera ástæða til að tryggja raforkuverð vel yfir framleiðslukostnaði nýrra virkjana.
Annað er eftir þessu. Ekki hefur einu sinni verið gengið frá því sem forsendu fyrir álbræðslunni að hún lúti að fullu íslenskum skattalögum eða að lögsaga í deilumálum sé í höndum íslenskra dómstóla. Það virðist jafnframt eiga að verða samningstriði hvort álbræðslan eigi að vera búin fullkomnustu mengunarvörnum.
Þingflokkur Alþýðubandalagsins gagnrýnir harðlega hvernig staðið hefur verið að undirbúningi þessa máls á vegum iðnaðarráðherra og gerir kröfu til þess að allar forsendur málsins verði teknar til rækilegrar endurskoðunar nú þegar.
Þingflokkurinn telur ekki koma til greina að Alþingi veiti við þessar aðstæður heimildir til nýrra virkjana eða fjárskuldbindinga til undirbúnings og framkvæmda við virkjanir í þágu álbræðslu á þessu ári.
Fylgiskjal III.
Minnisblað frá iðnaðarráðuneytinu um meginatriði væntanlegra heimildalaga
um nýtt álver til iðnaðarnefndar neðri deildar Alþingis.
(2. maí 1990.)
Almennt má segja að af Íslands hálfu hafi í samningaviðræðunum um nýtt álver verið tekið mið af reynslu sem fengist hefur af samningum við erlenda aðila um orkufreka stóriðju, ekki síst um Íslenska járnblendifélagið hf. en einnig um Íslenska álfélagið hf. Heimildalögin yrðu væntanlega rammalög, áþekk lögum um járnblendiverksmiðjuna í Hvalfirði. Í aðalsamningi yrði samið nánar um réttindi og skyldur aðila.
Meginatriði frumvarps til heimildalaga um nýtt álver eru til umræðu við Atlantsálaðilana og því er ekki hægt að tíunda efni þeirra í einstökum atriðum. Í skýrslu iðnaðarráðherra til Alþingis um nýtt álver á þingskjali 1055, 372. mál, Sþ., er gerð stuttlega grein fyrir atriðum sem líklegt er að fjallað verði um í heimildalögum. Meðal atriða, sem nefnd eru í skýrslunni, eru:
1. Kveðið yrði á um að iðnaðarráðherra verði heimilað að ganga til samninga við aðila sem tilbúnir eru að stofna og reka hlutafélag um byggingu og rekstur álbræðslu á Íslandi.
2. Verkefnið sjálft, sem lögin heimila, yrði tilgreint, þ.e. bygging verksmiðju til bræðslu á áli og annarra mannvirkja sem slíkri verksmiðju fylgja, þar á meðal mengunarbúnaðar. Framleiðslugeta verksmiðjunnar verður 200.000 tonn af áli á ári, með hugsanlegum ákvæðum um möguleika til stækkunar síðar takist samningar um það.
3. Kveðið yrði á um undanþágur frá tilteknum lagaákvæðum vegna meirihlutaeignar erlendra aðila. Meðal ákvæða sem fjalla þarf um eru ákvæði hlutafélagalaga, iðnaðarlaga og laga um eignarrétt og afnotarétt fasteigna varðandi erlenda eignaraðild.
4. Gengið hefur verið út frá því að í heimildalögunum yrðu ákvæði um að fyrirtækið greiði skatta og önnur opinber gjöld sem á eru almennt lögð á Íslandi á hverjum tíma með þeim sérákvæðum sem nauðsynleg eru vegna sérstöðu þessarar starfsemi.
5. Væntanlega yrði kveðið á um að innflutningur fyrirtækisins á byggingarefni, vélum og búnaði og öðrum fjárfestingarvörum og varahlutum til verksmiðju fyrirtækisins og rekstrar hennar og tengdra mannvirkja verði undanþeginn aðflutningsgjöldum. Væntanlega þarf í heimildalögunum að tryggja að innflutningur af hálfu fyrirtækisins á hráefnum og rekstrarvörum, sem beinlínis eru notaðar í framleiðslu á útflutningsvörum frá verksmiðjunni, verði undanþeginn tollum og gjöldum á innflutningi. Hugsanlega þarf að koma til sérákvæði um virðisaukaskatt, t.d. af raforku.
6. Fjalla þarf um skattskyldu þeirra erlendu aðila sem kvaddir yrðu til samvinnu samkvæmt lögum og eiga hluti í félaginu eða láta því í té tæknilega aðstoð. Gert er ráð fyrir að farið verði eftir ákvæðum þeirra tvísköttunarsamninga sem í gildi eru milli Íslands og heimaríkja þessara aðila. Í þeim tilvikum, þar sem slíkum tvísköttunarsamningum er ekki til að dreifa, þarf að veita ríkisstjórninni heimild til að beita í þessu efni ákvæðum annarra tvísköttunarsamninga sem í gildi eru á hverjum tíma.
7. Vænta má að fyrirtækin óski eftir sérákvæðum um að þeim verði heimilt að taka við, geyma, fjárfesta og endurfjárfesta í erlendum gjaldmiðli í reikningum utan Íslands greiðslur eða fjárframlög til fyrirtækisins sem stafar af fjármagnsflutningum eða aðgerðum er varða rekstur þess. Þessi heimild yrði væntanlega háð sanngjörnum skilyrðum um að viðhalda eðlilegu rekstrarfjármagni á Íslandi.
Hér er ekki um tæmandi talningu að ræða. Líklegt er að ákvæði heimildalaga um skattamál verði allítarleg, enda er sérstaða rekstrar af þessu tagi allnokkur og getur kallað á frávik og aðlögun að ákvæðum íslenskra skattalaga. Þá er líklegt að ákvæði verði í heimildalögunum um umhverfismál til að herða á skuldbindingum Atlantal varðandi það og koma til móts við óskir um sérstaka málsmeðferð við veitingu starfsleyfis. En svo sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu hafa Atlantsálsaðilarnir lagt mikla áherslu á að samningur um meginskilmála varðandi útblástur frá álverinu og aðrar mengunarvarnir verði undirritaður samhliða undirritun aðalsamnings um nýtt álver. Þeir hafa tekið skýrt fram að félögin geti ekki hafið framkvæmdir við nýtt álver nema slíkt samkomulag liggi fyrir. Hugsanlega þyrfti sérákvæði til að kveða á um þessa málsmeðferð.
Fylgiskjal IV.
Minnisblað frá iðnaðarráðuneytinu um samninga við Atlantal-hópinn
um orkusölu, sent iðnaðarnefnd neðri deildar Alþingis.
(4. maí 1990.)
Á fundi nefndarinnar í dag var sett fram ósk um að gerð yrði nákvæm grein fyrir eftirtöldum atriðum:
1. Grunnverð á raforku til Atlantal-álversins.
2. Tenging grunnverðs á raforku við álverð.
3. Lægsta orkuverð sem Landsvirkjun gæti samið um.
Ekki þykir fært að verða við þessari ósk, enda standa samningaviðræður um nýtt álver nú yfir og afstaða til einstakra þátta er enn í mótun. Afstaða til þessara atriða er háð mati á mörgum atriðum, svo sem þróun álverðs og þróun raunvaxta. Þá koma til ýmis atriði er varða orkusöluna sjálfa, þ.e. hlutfall forgangsorku, kaupskyldu, ábyrgðir og endurskoðunarákvæði.
Þótt ekki sé fært að gera nákvæma grein fyrir ofangreindum atriðum að sinni er rétt að benda á að í 13. gr. laga nr. 42 frá 23. mars 1983 eru skýr ákvæði um það hvernig Landsvirkjun skuli standa að gerð slíkra samninga. Í 3. mgr. 13. gr. laganna segir orðrétt:
„Landsvirkjun gerir orkusölusamninga við almenningsrafveitur og iðjuver innan þeirra marka sem segir í 2. gr. Til orkusölusamninga til langs tíma, við iðjuver sem nota meira en 100 millj. kwst. á ári, þarf Landsvirkjun leyfi ráðherra þess er fer með orkumál. Slíkir samningar mega ekki að dómi ráðherra valda hærra raforkuverði til almenningsrafveitna en ella hefði orðið.“
Í greinargerð með raforkulagafrumvarpinu er gerð grein fyrir meginsjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar í samningaumleitunum um sölu á raforku til Atlantalálversins, en þau eru:
a. Heildartekjur af raforku til álversins gerðu gott betur en að standa undir kostnaði vegna flýtingar virkjunarinnar.
b. Orkuverð yrði tengt verði á áli.
c. Eðlileg ákvæði yrðu um endurskoðun.
d. Veittur yrði afsláttur frá orkuverði fyrstu starfsárin.
Samkvæmt yfirlýsingu iðnaðarráðherra og Atlantal-aðilanna sem undirritaður var 13. mars sl. er stefnt að því að samningar um málið í heild liggi fyrir 20. september nk. Meðal þeirra samninga er samningur milli Atlantsál og Landsvirkjunar um orkusölu. Samningar um nýtt álver yrðu lagðir fyrir Alþingi í heild næsta haust annaðhvort í drögum eða lýst nákvæmlega í fylgiskjölum með heimildalagafrumvarpi. Verður þá gerð grein fyrir samningunum í heild og hægt að leggja mat á heildarhagsmuni Íslands af þeim samningum. Í heimildalagafrumvarpi um nýtt álver verður enn fremur gerð ítarleg grein fyrir forsendum Landsvirkjunar fyrir raforkuverði.
Fylgiskjal V.
Minnisblað iðnaðarráðuneytisins varðandi 3. gr. frumvarps til laga
um breytingu á lögum um raforkuver, sent iðnaðarnefnd
neðri deildar Alþingis.
(3. maí 1990.)
Í 3. gr. er lagt til að í stað þess að Alþingi ákveði röð virkjanaframkvæmda í einstökum atriðum verði framkvæmdarvaldinu settar almennar reglur þar að lútandi. Í sérstöku ákvæði til bráðabirgða er þó lögð til ákveðin virkjanaröð takist samningar um nýtt álver með 200 þúsund tonna ársframleiðslugetu á grundvelli yfirlýsingar frá 13. mars 1990.
Telja verður mikilvægt að Alþingi marki almenna stefnu um val á virkjanakostum og eru þær viðmiðanir sem lagðar eru til í 3. gr. eðlilegar, þ.e.:
— að röð framkvæmda við virkjanir ráðist af væntanlegri nýtingu orkunnar,
— að orkuöflunin verði með sem hagkvæmustum hætti fyrir þjóðarbúið,
— að leitast verði við að auka öryggi í vinnslu á raforku, m.a. með eðlilegri dreifingu virkjana um landið,
— að leitast verði við að auka öryggi í flutningi raforku um landið.
Tvennt mælir gegn því að Alþingi ákveði röð virkjana í einstökum atriðum. Í fyrsta lagi er ekki hægt að ákveða röð framkvæmda nema með hliðsjón af orkunýtingu og kemur þá bæði til mismunandi raforkuþörf einstakra iðjukosta og tímasetning framkvæmda. Í öðru lagi er óhyggilegt að festa í lög eða með ályktunum Alþingis til lengri tíma ákveðna röð virkjana sem miðast við mismunandi öruggar spár um orkunýtingu. Auk þess sem framþróun í tækni við virkjanir og flutningsvirki getur á skömmum tíma gjörbreytt hagkvæmni einstakra virkjana eins og nýleg dæmi um Fljótsdalsvirkjun sýnir. Eðlilegt er að framkvæmdarvaldið ákveði hagkvæmustu virkjanakosti á hverjum tíma, en Alþingi setji meginreglurnar um hvernig iðnaðarráðherra, að fengnu áliti Landsvirkjunar, Orkustofnunar og annarra aðila, ákveður virkjanaröð.
Minnisblað iðnaðarráðuneytisins um starfsleyfi fyrir Atlantsál,
sent iðnaðarnefnd neðri deildar Alþingis.
(3. maí 1990.)
I. Ferli vegna starfsleyfis.
Í 8. kafla mengunarreglugerðar nr. 386/1989 er fjallað um veitingu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för mmeð sér mengun. Ákvæðum reglugerðarinnar verður fylgt eftir því sem kostur er, en þó er stefnt að því að samningur um meginskilmála varðandi útblástur og aðra meginþætti mengunarvarna verði undirritaður samhliða undirritun aðalsamnings um nýtt álver. Vegna þessa er nauðsynlegt að ýmsum þáttum umhverfisrannsókna sé lokið áður en aðalsamningur verður undirritaður. Hér á eftir verður gerð grein fyrir meginatriðum í ferli undirbúnings vegna starfsleyfis fyrir Atlantsál.
1. Til að stuðla að því að afgreiðsla starfsleyfis geti gengið hratt, jafnframt því sem greinar 8.2.5. og 8.2.6. í reglugerðinni séu uppfylltar var efnt til samstarfs milli ráðgjafarnefndar um áliðju, heilbrigðisráðuneytisins og Hollustuverndar ríkisins í byrjun árs 1989. Til skýringar skal þess getið að grein 8.2.5. kveður á um að Hollustuvernd ríkisins og umsagnaraðilar geti sett það sem skilyrði að fram fari ýmsar athuganir á kostnaði umsækjanda og það ákvæði, sem vísað er til í grein 8.2.6., kveður á um að forkönnun skuli gerð vegna staðarvals þar sem fram fari mat á umhverfisröskun vegna starfseminnar. Meðan Alusuisse var í Atlantal-hópnum og gert var ráð fyrir að álverið yrði í Straumsvík tók fulltrúi frá heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar einnig þátt í samstarfinu. Þessi hópur hefur tekið þátt í viðræðum við Atlantsálsaðilana, mótað tillögur um nauðsynlegar undirbúningsrannsóknir vegna starfsleyfisumsóknar o.fl. Auk þessara hefur verið rætt við fulltrúa frá Náttúruverndarráði og Vinnueftirliti ríkisins. Framkvæmdastjóri Náttúruverndarráðs og Vinnueftirlits ríkisins tóku m.a. þátt í skoðunarferð sem farin var til Frakklands til að skoða álver sem er sambærilegt því sem hér hefur verði gert ráð fyrir að reisa. Álverið er jafnframt að hluta rekið til rannsókna og til að þróa framleiðslutækni við álframleiðslu.
2. Stefnt er að því að Atlantsál sendi umsókn um starfsleyfi fljótlega eftir að staðsetning þess hefur verið ákveðin. Með umsókninni mun m.a. fylgja spá um dreifingu mengandi efna auk þeirra gagna sem kveðið er á um í grein 8.2.2. í mengunarreglugerðinni. Með því móti er ætlunin að flýta fyrir mati á hugsanlegri dreifingu mengunar, sbr. ákvæði 8.2.4. í reglugerðinni. Hollustuvernd ríkisins tók þátt í viðræðum við sérfræðing NILU (Norsk institutt for luftforskning) vegna dreifingarspárinnar.
3. Í grein 8.2.6. í mengunarreglugerðinni er kveðið á um að áður en starfsemi nýs álvers hefst skuli til samanburðar við síðara ástand framkvæma nauðsynlegar rannsóknir og mælingar á þeim umhverfisþáttum sem helst verða fyrir áhrifum af starfseminni. Stefnt er að því að þessar rannsóknir hefjist, að svo miklu leyti sem þær hafa ekki verið gerðar áður, þegar samningar um nýtt álver hafa tekist.
4. Samhliða undirritun aðalsamnings um nýtt álver er gert ráð fyrir að undirritað verði samkomulag um umhverfismál þess, sjá fskj. II.
5. Þess er vænst að starfsleyfi geti legið fyrir áður en framkvæmdir hefjast.
II. Samkomulag um umhverfismál.
Svo sem vikið er að í frumvarpi til laga um raforkuver hafa Atlantsálsaðilarnir lagt áherslu á að undirritað verði samkomulag um meginatriði mengunarskilmála nýs álvers samhliða undirritun aðalsamnings. Í aðalatriðum hafa þeir óskað eftir að auk ákvæða um útblástursmörk álversins, þ.e. magn brennisteinstvíildis, flúors og ryks á hvert framleitt tonn af áli verði kveðið á um nokkur önnur meginatriði svo sem förgun kerabrota og annars úrgangs. Óska þeir eftir að samkomulagið — sem verði undirritað milli Atlantsál og heilbrigðisráðuneytisins eða þess ráðuneytis sem gefur út starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 81/1981, sbr. reglugerð 386/1989 — kveði á um að starfsleyfi skuli útgefið með þeim meginskilmálum sem í samkomulaginu greinir. Starfsleyfið verði hins vegar gefið út þegar ferli samkvæmt reglugerðinni, með þeim undirbúningi sem þegar er hafinn, er lokið. Starfsleyfið verði byggt á ofangreindum meginforsendum auk þess sem kveðið verði nánar á um aðra þætti, þar með talið mælingar, eftirlit og önnur framkvæmdaratriði.
Atlantsálsaðilarnir vilja með öðrum orðum ekki undirrita samkomulag við ríkisstjórnina sem skuldbindur þá til að reisa og reka álbræðslu hér á landi nema skriflega sé frá því gengið samhliða að álverið, sem þeir hafa samið um, standist kröfur sem til þess yrðu gerðar í starfsleyfi.
Ekki er hægt að leggja fram drög að umræddu samkomulagi þar sem fullmótuð drög liggja ekki fyrir.
Fylgiskjal VI.
Listi yfir verkefni sem ráðgjafarnefnd um umhverfisáhrif
iðjuvera er ætlað að vinna að.
(2. maí 1990.)
I. Varðandi Atlantal-álverið er nefndinni ætlað að veita iðnaðarráðuneytinu umsögn um eftirfarandi þætti:
a. Mikilvæga þætti í umhverfisathugun.
b. Útreikninga NILU á dreifingu mengandi efna og mat á áhrifum þeirra á menn, dýr, gróður o.fl.
c. Áætlun um mælingar á loftgæðum og túlkun þeirra.
d. Mælingar á áhrifum álversins á umhverfi eftir að það tekur til starfa.
II. Almennt er nefndinni ætlað að veita iðnaðarráðuneytinu umsögn um:
e. Íslenskar kröfur um loftgæði og forsendur þeirra og samanburð við erlendar kröfur.
f. Áhrif mengandi efna á líf (menn, dýr, gróður, sjávarlíf), vatn og land.
g. Upptökuhæfni náttúrunnar á mengandi efnum hér á landi samanborið við önnur lönd.
h. Þörf á umhverfisrannsóknum vegna frekari uppbyggingar orkufrekrar stóriðju.
Áhrif íslenskra iðjuvera á umhverfið, mat á hvað hentar íslenskum aðstæðum, hvað ber að varast og hvar er best að velja iðjuverum stað.
j. Innlenda ráðgjafa í umhverfismálum.
III. Umsögn um starfandi iðjuver eftir því sem óskað verður eftir.
Listi yfir nefndarmenn er í frumvarpinu.
Fylgiskjal VII.
Landsvirkjun:
Svör við skriflegum spurningum iðnaðarnefndar neðri deildar Alþingis,
sem lagðar voru fram á fundi nefndarinnar 2. maí 1990, í tengslum
við umfjöllun um frumvarp til laga um breytingu
á lögum nr. 60/1981, um raforkuver o.fl.
(2. maí 1990.)
1. Framleiðslukostnaður LV á selda kílóvattstund sl. 10 ár aur/mill.
Meðalkostnaður við rekstur Landsvirkjunarkerfisins sl. 10 ár dreift á allar seldar kílóvattstundir er sem hér segir á verðlagi hvers árs.
Aur/kwst. Mill/kwst.
Árið 1980 ........... 680 14.2
Árið 1981 ........... 10.8 14.8
Árið 1982 ........... 23.5 18.7
Árið 1983 ........... 47.3 18.9
Árið 1984 ........... 62.2 19.6
Árið 1985 ........... 73.6 17.7
Árið 1986 ........... 83.2 20.2
Árið 1987 ........... 84.8 21.9
Árið 1988 ........... 108.8 25.2
Árið 1989 ........... 116.9 20.4
Taka ber skýrt fram að ofangreindar tölur eru meðaltalstölur og sýna ekki hlutdeild einstakra viðskiptavina Landsvirkjunar í kostnaðarverðinu. T.d. er framleiðslukostnaðurinn mun minni til stóriðju en til almenningsveitna. Kemur þar margt til m.a. að stóriðja fullnýtir virkjun strax en almenningsveiturnar taka nokkur ár til þess. Enn fremur krefst stóriðjumarkaðurinn tiltölulega minna uppsetts afls í virkjunum. Þá má nefna að inn í ofangreindum tölum er rekstrarkostnaður við byggðalínukerfið sem ekki getur talist kostnaður vegna rafmagnssölu til stóriðju.
Á verðlagi á miðju ári 1989 verða ofangreindar tölur í aur/kwst. sem hér segir og er þá miðað við byggingarvísitölu.
Aur/kwst.
Árið 1980 ........... 92.6
Árið 1981 ........... 96.6
Árið 1982 ........... 134.8
Árið 1983 ........... 159.7
Árið 1984 ........... 173.6
Árið 1985 ........... 155.6
Árið 1986 ........... 141,2
Árið 1987 ........... 122.2
Árið 1988 ........... 133.2
Árið 1989 ........... 116.9
2. Framleiðslukostnaður raforku frá Blönduvirkjun og viðbótarvirkjunum miðað við sölu til álbræðslu.
Framleiðslukostnaður rafmagns vegna nýrrar stóriðju ræðst af því hvað leggja þarf í mikinn viðbótarkostnað í orkukerfinu umfram það sem nægjanlegt er ef eingöngu væri virkjað fyrir almenningsveitur. Þessi kostnaður, svonefndur flýtingarkostnaður, hefur verið reiknaður út en ekki þykir ráðlegt að gera opinberlega grein fyrir honum að svo stöddu vegna þeirra samningaviðræðna sem nú eru væntanlega að fara í hönd við Atlantal-hópinn.
3. Forsendur: Stofnkostnaður, vextir o.s.frv.
Stofnkostnaður þeirra virkjana, sem fyrirhugaðar eru vegna byggingar nýs álvers, er eftirfarandi á verðlagi í desember 1989.
Stofnkostnaður 1)
Afl Orka Samtals Á orkuein.
mw. gwst./ár m.kr. kr./kwst./ári
1. Blönduvirkjun 150 610 12.400
2. Stækkun Blöndulóns - 110 27817,6 2)
3. Stækkun Búrfells,
Þórisvatns og 5. áf.
Kvíslaveitu 100 530 6.26611,82
4. Nesjavellir 30 180 9065,04
5. Fljótsdalsvirkjun 240 1460 18.67312,79
6. Krafla 30 180 1.4117,84
Þær háspennulínur, sem reisa þarf í þessu skyni, eru eftirfarandi:
Spenna Lengd Stofnkostnaður
kv. km m.kr.
1. Blanda-byggðalína 132 12 176
2. Sandskeið-Hamranes 220 24 239
3. Nesjavellir-Korpa 132 35 253
4. Búrfell-Sandskeið 220 96 955
5. Fljótsdalur-Akureyri 220 295 2.482
6. Hrauneyjafoss-Akureyri 220 200 2.670
1) Með 5,5% vöxtum á byggingartíma.
2) Stofnkostnaður fyrir endanlega virkjunarstærð.
Við útreikninga á framleiðslukostnaði raforku er reiknað með 4–7% vöxtum á fjárfestingum. Reiknað er með eftirfarandi afskriftum og árlegum rekstrarkostnaði:
Afskriftatími Árlegur rekstrarkostnaður
ár % af stofnkostnaði
Vatnsaflsvirkjanir 40 0,7
Gufuvirkjanir 25–30 3,0–5,0
Háspennulínur 30 1,0
Tengivirki 30 1,0
4. Rafmagnssamningur vegna álbærðslu: Verð, verðtrygging, endurskoðun.
5. Hugmyndir um tengingu við álverð. Hvernig? Verðþróun á áli, spá.
Gert er ráð fyrir langtímasamningi milli Landsvirkjunar og Atlantsáls um sölu á um 2.800 gwst. af raforku sem í meginatriðum yrði þannig frá sjónarmiði Íslendinga:
a. Heildartekjur af orkusölu til álversins gerðu gott betur en standa undir flýtingarkostnaði vegna virkjana.
b. Orkuverð yrði tengt verði á áli.
c. Veittur yrði afsláttur á orkuverði fyrstu starfsárin. Af viðskiptalegum ástæðum er ekki fært að gera opinberlega grein fyrir hugmyndum um orkuverð á þessu stigi, enda eru þær ekki fullmótaðar. Sama máli gegnir um álverðsspár sem stuðst verður við og aðra skilmála.
6. Núverandi hlutfall raforkusölu: Stjórnendur/aðrir + tekjuhlutföll.
Árið 1989 var raforkusala til stóriðju 55,5% af heildarsölu og raforkusala til almenningsveitna 44,5%. Tekjurnar skiptust hins vegar þannig að frá stóriðjunni komu 36% af tekjunum árið 1989 en 64% frá almenningsveitunum.
7. Hvert yrði hlutfall raforkusölu eftir 200 þ.tn. og 400 þ.tn.?
Hlutfall raforkusölu til stóriðju af heildarsölu er breytilegt eftir stærð hins almenna markaðar. Því verður þessari spurningu ekki svarað nema að miða við ákveðið ár í hlutfallsreikningi. Sé miðað við að árið 1995 verði fyrsta heila starfsár nýrrar 200 þ.tn. álbræðslu verður ofangreint hlutfall 62% fyrir stóriðjumarkaðinn og 38% fyrir almenna markaðinn.
Af augljósum ástæðum er ekki hægt að upplýsa ofangreint hlutfall með 400 þ.tn. nýju álveri þar sem ekkert er vitað um hvenær það kæmi til með að hefja starfrækslu.
8. Fjármögnun virkjana: Eigið fé, erlend lán, innlend lán.
Gert er ráð fyrir að 80–85% virkjanakostnaðar verði fjármagnaður með lánsfé, aðallega erlendu og 15–20% af eigin fé.
9. Hversu mikið eigið fé er komið í Blöndu? Erlend lán, innlend lán.
Blönduvirkjun er bókfærð á um 6.510 m.kr. í árslok 1990. Fjármögnunin er þannig:
M.kr. %
Eigið fé: 1.600 25
Erlend lán: 4.500 69
Innlend lán: 410 16
— —
Samtals 6.510 100
10. Framkvæmdaáætlanir vegna nýrra virkjana 1990–1994.
Í meðfylgjandi verkáætlun, sjá fskj. I, er gert ráð fyrir því að nýtt álver taki til starfa um mitt ár 1994. Stækkun Búrfellsvirkjunar verður samkvæmt þessu unnt að taka í rekstur 1. febrúar 1994 og Fljótsdalsvirkjun 1. október 1994. Þessi áætlun miðast við að ákveðin undirbúningsvinna sé unnin á árinu 1990 auk hönnunar til að unnt sé að hefja framkvæmdir af fullum krafti á árinu 1991. Á þetta einkum við varðandi Fljótsdalsvirkjun, en nauðsynlegt er að hefja þar undirbúningsframkvæmdir nú í sumar jafnhliða hönnun mannvirkja og útboðsgagnagerð ef miðað er við ofangreind tímamörk á gangsetningu virkjunarinnar. Talið er að undirbúnings- og hönnunartími áður en eiginlegar framkvæmdir hefjast þurfi að vera a.m.k. 13 mánuðir og lágmarksframkvæmdatími að gangsetningu fyrstu vélar er talinn vera 43 mánuðir.
Ef miðað er við að stækkun Búrfellsvirkjunar verði tekin í notkun 1. ágúst 1994 munu fyrstu framkvæmdir þurfa að hefjast þar sumarið 1991, en skemmsti framkvæmdatími er talinn vera þrjú ár auk hönnunar- og undirbúningstíma.
11. FDV og tilhögun jarðgangagerðar.
Við verkhönnun Fljótsdalsvirkjunar á árunum 1980–1982 var gert ráð fyrir að vatni frá Eyjabakkalóni og af Fljótsdalsheiði yrði veitt um 24 km langan aðrennslisskurð norður heiðina að allstóru inntakslóni og þaðan um göng að neðanjarðarvirkjun.
Á allra síðustu árum hefur orðið tæknilega unnt að heilbora jarðgöng í lagskiptum berglögum eins og eru hér á landi og jafnframt hafa orðið miklar tækniframfarir í hefðbundinni jarðgangagerð. Þessar breyttu aðstæður gera það að verkum að jarðgöng eru nú talin hagkvæmari kostur en skurður. Hin nýja tilhögun gerir ráð fyrir því að vatni sé veitt frá Eyjabakkalóni um 33 km leið að lóðréttum fallgöngum við stöðvarhús og þaðan verða frárennslisgöng og skurður út í Jökulsá á svipaðan hátt og fyrr var ráðgert. Hönnun stöðvarhúss og Eyjabakkastíflu svo og veitu frá Sauðá, Grjótá og Kelduá inn í Eyjabakkalón er óbreytt.
Helstu kostir þessarar tilhögunar umfram þá fyrri eru eftirfarandi:
1. Styttri byggingartími og minni árstíðasveiflur í mannafla.
2. Lægri stofnkostnaður á orkueiningu.
3. Verulega minni landspjöll sökum þess að aðrennslisskurður verður ekki grafinn og ekki hin allstóru lón við stöðvarinntak, samtals um 27 km 2.
4. Aukið rekstraröryggi að vetri til þar eð veðurfar hefur ekki áhrif á rennsli í aðrennslisgöngum.
Endanlegri verkhönnun þessarar tilhögunar er enn ekki að fullu lokið. Meginatriði varðandi hönnun jarðganga eru þó nokkuð ljós. Gert er ráð fyrir að um 25 km af gangaleiðinni verði boraðir með tveimur borvélum, en um 8 km verði hefðbundin sprengd göng. Miðað við að afl virkjunar verði eins og áður var ráðgert, 240 mw., og virkjað rennsli um 48 m 3/sek. verður þvermál boruðu ganganna 5,4 m, breidd sprengdu ganganna verður 6,0 m. Göngin munu halla um 3,5 0/00 (3,5 m pr. km) til norðurs í rennslisátt.
Aðkomugöng inn í aðrennslisgöng á byggingartíma verður á fjórum stöðum, við gangaenda beggja megin, þ.e. við lóðréttu göngin og við Eyjabakkastíflu og á tveimur stöðum þar á milli. Þessi göng verða á bilinu 500–1000 á lengd og er talið nauðsynlegt að hefja byrjunarframkvæmdir við hluta þeirra á þessu ári til að unnt sé að hefjast handa við gangagerðina af fullum krafti fyrri hluta árs 1991.
Aðrennslisgöngin munu vera í u.þ.b. 490–510 m hæð, þ.e. á 100–130 m dýpi og ræðst lega þeirra nokkuð af því. Berglög á þessu dýpi eru talin heppileg til gangagerðar samkvæmt þeim berglagasniðum sem gerð hafa verið af svæðinu. Borun niður á 200 m dýpi á gangastæði staðfesti þetta. Enn fremur er fyrirhugað að bora nk. sumar 3–4 holur á gangastæði til frekari rannsókna á eðli og gæðum berglaga á væntanlegri gangaleið.
12. Er nauðsynlegt að hraða undirbúningi? Áhrif á samningsstöðu?
Til að tryggja að Landsvirkjun geti séð 200.000 tonna álverksmiðju fyrir raforku 1994 miðað við núverandi ráðagerðir er nauðsynlegt að halda áfram undirbúningsvinnu í þágu hlutaðeigandi virkjana. Lágmarksfjárfesting í ár í þessu skyni er um 300 m.kr., einkum vinnu við hönnun, rannsóknir, útboðsgagnagerð og ýmsa aðstöðusköpun eins og fram kemur hér að framan. Til að draga úr hættu á að fjárfest verði meira en þörf krefur verður að leitast við að endurskoða fjárfestingaráformin nægilega oft á árinu til að draga megi í land með fjárfestingar eftir því sem samningaviðræður kunna að gefa tilefni til. Þessi undirbúningur er tiltölulega lítill miðað við þann kostnað sem þegar hefur verið lagt í vegna rannsókna og undirbúnings í þágu hlutaðeigandi virkjanakosta á undanförnum árum. Miðað við stöðu álmálsins nú er umrædd fjárfesting í ár forsenda fyrir því að kostnaður af svipuðu tagi og hingað til skili arði fyrr eða seinna. Hér er því ekki um það að ræða að fjárfestingin í ár veiki samningsaðstöðu okkar, þvert á móti styrkir hún okkur í þeim möguleika að nýta fjárfestingar á fyrri árum með raforkusölu á viðunandi verði.
13. Hönnun virkjana: Yfirlit um hverjir starfa að hönnun, kostnaður, innlendir og erlendir hönnuðir.
Fljótsdalsvirkjun:
Endanleg ákvörðun um hönnunaraðila hefur enn ekki verið tekin. Þeir aðilar, sem unnu að gerð verkhönnunar á sl. ári, munu gera Landsvirkjun tilboð í lokahönnun, útboðsgagnagerð og tilheyrandi vinnu á næstu vikum. Þessir aðilar eru Electrowatt í Zurich, Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen hf., Almenna verkfræðistofan hf. og Rafhönnun hf.
Stækkun Búrfellsvirkjunar:
Ráðgjafar eru Almenna Verkfræðistofan hf. og Rafhönnun hf.
Fimmti áfangi Kvíslaveitna og stækkun Þórisvatns:
Ráðgjafar hafa frá upphafi þessara framkvæmda verið Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen hf.
Bygging háspennulínu frá Fljótsdal til Akureyrar og þaðan að Hrauneyjafossi:
Við frumhönnun þessara framkvæmda hafa ráðgjafar verið Hönnun hf., Línuhönnun hf. og Hnit hf.
Af ofansögðu er ljóst að ekki hefur verið gengið frá samningum við hönnuði nema að litlu leyti. Af þeim sökum er kostnaður vegna hönnunarvinnu óljós á þessu stigi.
14. Tilhögun útboða, yfirlit.
Eins og fram kemur hér að framan er hönnunarvinna ekki það langt komin að ákvörðun um tilhögun útboða liggi fyrir. Útboð hafa farið fram á raf- og vélbúnaði við stækkun Búrfells, en ekki hefur verið samið við bjóðendur. Ekki hefur verið tekin endanleg ákvörðun um tilhögun útboða á byggingarvinnu.
Við Fljótsdalsvirkjun er líklegt að vegagerð á virkjunarsvæðinu verði boðin út í sumar og miðast þá við nauðsynlegustu vegi vegna væntanlegra framkvæmda við gangagerð. Verði af samningum um byggingu 200.000 tonna álvers sem taki til starfa 1994 er nauðsynlegt að framkvæmdir við gerð gangamunna aðkomuganga hefjist í haust til að væntanlegur verktaki við gangagerð komist að verki á fyrri hluta næsta árs.
Ákvörðun um frekari tilhögun útboða verður tekin þegar vinna við útboðsgagnagerð hefst af fullum krafti væntanlega síðar á þessu ári.
15. Hvers vegna ný Búrfellsvirkjun í stað stækkunar Hrauneyjafoss: Sigöldu?
Stækkun Búrfellsvirkjunar mun nýta verulegt rennsli sem fer nú fram hjá virkjuninni. Miðast stækkun virkjunarinnar við að nýta þetta rennsli. Með aukinni miðlun á Þjórsár-Tungnaársvæði verður þetta unnt þannig að eðlilegt afljafnvægi verður milli virkjananna í Tungnaá miðað við núverandi stærð þeirra og við Búrfell eftir stækkun virkjunarinnar. Vegna ríflegs uppsetts afls í Hrauneyjafossi og Sigöldu mun orkuvinnslugeta kerfisins ekki aukast neitt með viðbótarvélum við rennsli úr Kvíslaveitunni, hins vegar mun orkuvinnslugetan aukast um ríflega 500 gwst. á ári með tilkomu Búrfellsvirkjunar auk þess sem sú virkjun eykur aflið á Þjórsársvæðinu um 100 mw.
16. Suðurlandsskjálfti, hættumat. Fyrirkomulag trygginga.
Landsvirkjun hefur látið gera sérstakt mat á áhrifum væntanlegs Suðurlandsskjálfta á virkjanamannvirki og háspennulínur.
Samkvæmt þessu mati munu mannvirki við Sog og Búrfell standast áraun líklegra skjálfta án þess að verða fyrir teljandi tjóni. Sama má segja um háspennulínurnar. Sigalda og Hrauneyjafoss liggja utan við mestu jarðskjálftasvæðin og eru auk þess hönnuð til þess að standast verulega jarðskjálfta svo að það eru taldar minni líkur á jarðskjálftaskemmdum þar en t.d. við Búrfell. Hvað varðar Kröflu er mat á ástandi svæðisins í gangi, en flestir virðast á þeirri skoðun að núverandi eldgosahrina sé liðin hjá.
Vatnsaflsstöðvar Landsvirkjunar eru ásamt stíflumannvirkjum í svonefndri „All Risk“-tryggingu gegn náttúruhamförum, svo sem jarðskjálftum, eldgosum og flóðum. Vátryggingarupphæðin er alls $693 millj. Iðgjaldið var $785.970 tímabilið 22. nóvember 1988 til 22. nóvember 1989, en fékkst lækkað í 29.500 fyrir tímabilið 22. nóvember 1989 til 22. nóvember 1990.
Verði verulegt tjón á Kröfluvirkjun vegna náttúruhamfara ber ríkinu að greiða Landsvirkjun allan kostnað sem leiðir af tjóninu samkvæmt sérstökum samningsákvæðum.
Framkvæmdir í raforkukerfinu, nýtt 200.000 tonna álver 1994, verkáætlun.
(Tafla er ekki til tölvutæk.)
Fylgiskjal VIII.
Undirbúningur vegna nýrrar stóriðju, kostnaðaráætlun 1990.
Verðlag í desember 1989.
(VB=159,6.)
(Tafla er ekki til tölvutæk.)
Fylgiskjal IX.
Svör Þjóðhagsstofnunar.
Þjóðhagsstofnun hefur að beiðni iðnaðarnefndar neðri deildar Alþingis tekið saman (3. maí 1990) eftirfarandi svör við spurningum nefndarinnar:
1. Hvert er verðmæti áltonns í samanburði við þorsktonn?
Rétt er að vekja athygli á því að samanburður á áltonni og þorsktonni hefur í sjálfu sér ekkert gildi af þeirri einföldu ástæðu að ekki er um neitt val að ræða milli þess að auka þorskafla og auka álframleiðslu. Samanburður af þessu tagi hefur því að sjálfsögðu engin áhrif á niðurstöður um þjóðhagsleg áhrif Atlantal-álvers. Vergur innlendur virðisauki af áltonni og þorsktonni er svipaður, en hins vegar eru hreinar gjaldeyristekjur tvöfalt til þrefalt meiri af þorsktonni. Nánari samanburður kemur fram í töflu sem fylgir hér með.
2. Hver eru áhrif Atlantal-álvers á ráðstöfunartekjur heimilanna?
Kaupmáttur ráðstöfunartekna í heild er talinn verða um 5% hærri 1997 þegar álver hefur náð fullum afköstum en án álvers. Ráðstöfunartekjur í heild eru áætlaðar um 200 milljarðar kr. á þessu ári. Í þessu felst að ráðstöfunartekjur fjögurra manna fjölskyldu á ári verða um það bil 160 þúsund krónum hærri en án álvers.
3. Hversu mikið er eigið fé í atvinnurekstri á Íslandi og hve mikil er erlend fjárfesting hér á landi?
Lauslega áætlað var eigið fé í heild í íslenskum atvinnurekstri um 200 milljarðar kr. á árinu 1989. Ekki liggja fyrir glöggar upplýsingar um erlenda fjárfestingu hér á landi. Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar hefur þó verið áætlað að eigið fé erlendra aðila í atvinnurekstri á Íslandi sé um það bil 4–5 milljarðar kr.
Þjóðhagsstofnun:
Samanburður á verðmæti áls og þorsks.
(3. maí 1990.)
(Tafla er ekki til tölvutæk.)
Fylgiskjal X.
GREINARGERÐ MENGUNARVARNA HOLLUSTUVERNDAR RÍKISINS
(Send iðnaðarnefnd neðri deildar Alþingis 3. maí 1990
vegna frumvarps til laga um breytingu á lögum nr. 60/1981,
um raforkuver o.fl., 524. mál á 112. löggjarfarþingi.)
Starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun.
Í mengunarvarnareglugerð nr. 396/1989 er álframleiðsla talin upp í viðauka 7 yfir atvinnurekstur sem heilbrigðisráðherra gefur út starfsleyfi fyrir. Um starfsleyfisumsóknir, vinnslu starfsleyfistillagna og rétt til athugasemda fer samkvæmt eftirfarandi útdrætti úr mengunarvarnareglugerð.
8.2. Starfsleyfisumsókn og vinnsla starfsleyfistillagna.
8.2.1. Umsóknir um starfsleyfi skulu sendar Hollustuvernd ríkisins. Umsækjendur greiða kostnað við starfsleyfisvinnsluna samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra gefur út.
8.2.2 Umsóknum skal fylgja nákvæm lýsing á starfseminni, upplýsingar um mengunarhættu og fyrirhugaðar mengunarvarnir, lýsing á og uppdrættir af staðsetningu, staðháttum, byggingum og næsta umhverfi, svo og önnur þau gögn sem máli kunna að skipta.
8.2.3. Hollustuvernd ríkisins skal við gerð starfsleyfistillagna ávallt leita umsagnar Náttúruverndarráðs og heilbrigðisnefndar. Einnig umsagnar Vinnueftirlits ríkisins, eiturefnanefndar, Siglingamálastofnunar ríkisins og annarra sérfróðra aðila, eftir því sem við á hverju sinni.
8.2.4. Áður en umsagnar heilbrigðisnefndar og Náttúruverndarráðs er leitað, skal liggja fyrir mat á áhrifum hugsanlegrar mengunar á umhverfið. Það skal unnið á vegum Hollustuverndar ríkisins.
8.2.5. Telji Hollustuvernd ríkisins eða umsagnaraðilar að upplýsingar um mengun og áhrif hennar á umhverfið skorti má setja sem skilyrði að fram fari athuganir, mælingar eða rannsóknir á kostnað umsækjanda.
8.2.6. Ef um er að ræða meiri háttar atvinnurekstur, t.d. þar sem fjárfesting er meiri en 600 milljónir miðað við byggingarvísitölu 136 1. apríl 1989, skal gera forkönnun vegna staðarvals þar sem fram fari mat á umhverfisröskun vegna starfseminnar. Sama gildir ef á takmörkuðu svæði á sér stað mikil uppbygging smærri fyrirtækja og Hollustuvernd ríkisins telur að hætta sé á röskun lífríkis eða óviðunandi mikilli mengun lofts, láðs eða lagar. Einnig skal, áður en starfsemi hefst, þegar fjárfesting í atvinnurekstri er meiri en 600 milljónir miðað við byggingarvísitölu 136 til samanburðar við síðara ástand, framkvæma nauðsynlegar rannsóknir og mælingar á þeim umhverfisþáttum sem helst verða fyrir áhrifum af starfseminni. Rannsóknir og mat á umhverfisröskun er á kostnað umsækjanda.
8.3. Réttur til athugasemda.
8.3.1. Telji starfsleyfisumsækjandi að krafist sé óeðlilegra athugana og/eða rannsókna, sbr. gr. 8.2.5. og 8.2.6., getur hann leitað úrskurðar ráðherra.
8.3.2. Starfsleyfistillögur skulu liggja frammi á skrifstofu viðkomandi sveitarstjórnar til kynningar þeim aðilum sem rétt hafa til að gera athugasemdir, sbr. 8.3.3. Skal auglýsing þess efnis birt í Lögbirtingablaðinu. Frestur til að gera athugasemdir er 6 vikur frá því starfsleyfistillögur eru fyrst kynntar. Heimilt er að lengja frestinn í allt að 12 vikur, ef sérstakar ástæður mæla með því.
8.3.3. Rétt til að gera athugasemdir við starfsleyfistillögur hafa eftirtaldir aðilar:
1. Sá sem sótt hefur um starfsleyfi, svo og forsvarsmenn og starfsmenn tengdrar eða nálægrar starfsemi.
2. Íbúar þess svæðis sem ætla má að geti orðið fyrir óþægindum vegna mengunar.
3. Opinberir aðilar, félög og aðrir þeir sem málið varðar.
8.3.4. Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skal senda Hollustuvernd ríkisins. Stofnunin kannar málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og lætur í ljós álit. Sætti aðilar málsins sig ekki við það álit og náist ekki málamiðlun úrskurðar ráðherra ef í hlut eiga opinberar eftirlitsstofnanir, sveitarstjórnir eða umsækjandi. Eigi aðrir í hlut er heimilt að vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins og sætti aðilar sig ekki við úrskurð hennar skal vísa málinu áfram til sérstakrar úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 81/1988.
Í starfsleyfi eru m.a. ákvæði um mengunarvarnabúnað, hvernig farga skuli úrgangi, hámarksgildi leyfilegra mengunarefna í fráveituvatni og útblæstri, hvernig eftirliti skuli háttað (emissions- og imissionsmælingar) eftir að rekstur er hafinn og fleira. Starfsleyfið ákveður því hvernig fyrirtækið skuli haga sínum rekstri með tilliti til umhverfis. Rétt er í þessu sambandi að benda á að þótt ef til vill sé hægt að gera samkomulag um meginskilmála starfsleyfis fyrir fram getur endanleg gerð þess aldrei legið fyrir fyrr en allar athugasemdir við tillögur Hollustuverndar ríkisins hafa borist.
Við gerð starfsleyfis er hvert einstakt fyrirtæki skoðað sérstaklega og kröfur mótaðar með tilliti til aðstæðna. Í þessu felst að gerð er veruleg krafa um sérþekkingu mengunarvarnaaðila bæði á viðkomandi starfsemi og umhverfisáhrifum hennar. Eðlilegt er við slíkar aðstæður þegar um stórframkvæmdir eins og nýtt álver er að ræða að um samstarf mengunarvarnaaðilans og undirbúningsaðila sé að ræða frá upphafi. Á þann hátt er tryggt að mengunarvarnir fái það vægi sem þeim ber. Öflun nauðsynlegra upplýsinga og allur undirbúningur starfsleyfis ætti að geta orðið markvissari.
Mengunarvarnir Hollustuverndar ríkisins telja, sérstaklega í ljósi þess að stefnt er að samkomulagi um umhverfismál samhliða aðalsamningi, að nokkuð hafi skort á til þessa að stofnunin tæki nægilegan þátt í mótun krafna og að upplýsingar um stöðu mála hafi borist.
Kröfur um mengunarvarnir.
Kröfur um mengunarmörk hafa ekki verið settar fram á vegum mengunarvarna Hollustuverndar ríkisins í tengslum við umræðu um nýtt álver og hefur ekki borist erindi frá stjórnvöldum um að slíkar kröfur yrðu mótaðar.
Þegar umræður voru í gangi um álver við Eyjafjörð árið 1984 lögðu mengunarvarnir Hollustuverndar ríkisins að ósk staðarvalsnefndar fram tillögur um hreinsibúnað og um hámarksmengun í útblásturslofti hugsanlegs álvers, sbr. fskj. I. Í þeim tillögum var gert ráð fyrir að mörk fyrir hámarksmagn flúoríðs væri 0,8 kg/tonn ál, fyrir brennisteinsdíoxíð 6,0 kg/tonn ál og ryk 2,5 kg/tonn ál. Þessar tölur miðast allar við ársmeðaltal. Miðað er við að afsogsloft frá kerum sé hreinsað í þurrhreinsibúnaði og síðan í vothreinsibúnaði.
Rétt er að benda á að kröfur um mengunarvarnir vegna nýs álvers gera ráð fyrir að nýtt álver sé byggt samkvæmt fullkomnustu tækni og búið fullkomnum hreinsibúnaði.
Í umræðum um staðsetningu nýs álvers hafa ýmsir staðir verið nefndir. Ljóst er að umrædd svæði eru ólík með tilliti til auðlindanýtingar. Er ástæða að leggja á það áherslu að nauðsynlegt er að fyrir liggi fullnægjandi mat og útreikningar á dreifingu mengunar miðað við hugsanlega staðsetningu. Jafnframt að fram fari nánari könnun á viðkomandi svæðum, sbr. bréf mengunarvarna til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 16. janúar 1990, sjá fskj. II. Þetta er m.a. mikilvægt í sambandi við ákvörðun um vothreinsibúnað fyrir brennisteinsdíoxíð. Í því sambandi skal bent á eftirfarandi:
— að vothreinsibúnaður eykur einnig hreinsun flúoríðefnasambanda úr afsogslofti frá kerum,
— að brennisteinsdíoxíðmengun gæti haft skaðleg áhrif á umhverfið ef ekki kæmi til vothreinsun,
— að líkur eru á auknu brennisteinsinnihaldi í forskautum, en samkvæmt upplýsingum áliðnaðarins mun í náinni framtíð reynast erfitt að fá skaut með lágu brennisteinsinnihaldi,
— að annars staðar á Norðurlöndum er krafist vothreinsunar kergasa í álverksmiðjum,
— að verði reist 200 þús. tonna álver án vothreinsunar mun losun brennisteinsdíoxíðs út í andrúmsloftið á Íslandi aukast verulega eða um 50%, þó aðeins sé miðað við 2% brennisteinsinnihald í skautum (undanskilin er brennisteinsmengun frá millilandaskipum),
— að Ísland gerðist árið 1982 aðili að alþjóðlegum samningi um loftmengun sem berst langar leiðir milli landa. Ísland hefur vegna sérstöðu sinnar ekki getað skrifað undir samkomulag í framhaldi af samningnum um að draga úr brennisteinslosun út í andrúmsloftið um a.m.k. 30% eins og margar Evrópuþjóðir hafa gert. Hins vegar hefur Ísland á vettvangi Norðurlandaráðs skrifað undir norræna umhverfisverndaráætlun, sjá fskj. III, og samþykkt framkvæmdaáætlun um að vinna gegn loftmengun, sjá fskj. IV, þar sem því er heitið að fara varlega í þessum efnum.
Samhengi á milli stærðar álvera og mengunar.
Í starfsleyfum álvera eru gerðar kröfur um að mengunarefni séu innan ákveðinna marka og er þá algengt að miða við ákveðna einingu á framleitt tonn. Rekstraraðstæður og hráefni gera það að verkum að mengun getur verið mismikil eftir aðstæðum. Í skýrslu NILU (Norsk institutt for luftforskning) um spá um dreifingu loftmengunar frá álveri í Eyjafirði (október 1985) kemur fram að reiknað er með línulegu samhengi á milli magns mengunarefna og stærðar álversins.
Viðmiðunarmörk fyrir loftgæði.
Í mengunarvarnareglugerð nr. 386/1989 eru í viðauka 3 viðmiðunarmörk fyrir brennisteinsdíoxíð og ryk í umhverfinu. Nokkur umræða hefur verið um að mörkin fyrir brennisteinsdíoxíð séu óeðlilega ströng en þau miðast við verndun gróðurs. Þegar mörkin voru sett var tekið mið af þeim upplýsingum sem fyrir lágu um loftgæði hér á landi og einnig stuðst við erlend mörk. Þar var einkum tekið mið af umræðu á Norðurlöndum og þeim mörkum sem í gildi eru í Noregi. Þar sem íslensku sólarhringsmörkin eru 95 prósentílmörk eru þau í raun mun vægari en norsku mörkin gagnvart gróðri. Það sama á raunar við um ársmeðaltalsmörkin, sjá fskj. V.
Viðmiðunarmörk fyrir flúoríð hafa ekki verið sett í mengunarvarnareglugerð. Í umræðum um álver hefur verið miðað við norsk viðmiðunarmörk þar sem mikill áliðnaður er í Noregi og vandamál í sambandi við flúoríðmengun því vel þekkt. Einnig hafa norskir sérfræðingar unnið að rannsóknum og útreikningum í sambandi við staðsetningu álvera hér á landi og hafa þeir miðað við norsku mörkin, sjá fskj. VI.
Fylgiskjal XI.
Náttúruverndarráð:
Bréf til iðnaðarnefndar neðri deildar Alþingis.
(3. maí 1990.)
Á fundi fulltrúa Náttúruverndarráðs með iðnaðarnefnd neðri deildar Alþingis var óskað eftir skriflegu yfirliti yfir umsagnir Náttúruverndarráðs um virkjanir og fylgir það hér með.
Náttúruverndarráð vill nota þetta tækifæri til þess að koma á framfæri eftirfarandi bókun um mengunarvarnir í nýju álveri, er var samþykkt á fundi ráðsins í dag:
Náttúruverndarráð leggur áherslu á að í nýju álveri er kann að verða reist hér á landi, verði gerðar ýtrustu kröfur um mengunarvarnir og ekki minni en gerðar eru í nágrannalöndunum.
Af gefnu tilefni er lögð áhersla á vothreinsun SO 2 og byggist það á eftirfarandi:
1. Ýmsar tegundir plantna hér á landi eru viðkvæmari fyrir mengun en í nágrannalöndum vegna erfiðra lífsskilyrða.
2. Nýtt álver eykur verulega við heildarútstreymi SO 2 frá mannlegum umsvifum hér á landi, eða um 50–100%, og það er í andstöðu við stefnu í norrænum og alþjóðlegum samningum um umhverfisvernd að einstakar þjóðir auki mengun svo stórlega eins og hér gæti orðið.
3. Við hreinsun á SO 2 næst einnig aukinn árangur í hreinsun á flúor.
4. Mengunaráhrif eru mjög háð staðsetningu álvers en vernda þarf umhverfi sem best hvar sem það verður byggt.
5. Ýmsar upplýsingar benda til þess að búast megi við að magn brennisteins í forskautum fari vaxandi og geti það tvöfaldast á næstu árum vegna aukinnar notkunar á hráefni sem inniheldur meiri brennistein.
Umsagnir um virkjanir.
(3. maí 1990).
Dagsetning
72.21 Hvítá í Borgarfirði [?]
72.30 Dynjandisá 4.7. 1978 neikvæð
72.32 Suður-Fossá 23.2. 1976 jákvæð
72.33 Hvalá-Rjúkandi 16.12. 1975 óafgreidd
72.41 Blönduvirkjun 16.3. 1978 jákvæð
„ 23.3. 1982 jákvæð
72.42 Villinganesvirkjun 13.10. 1988 óafgreidd
72.43 Fljótaárvirkjun 2.4. 1974 jákvæð
72.44 Jökulsár í Skagafirði óafgreitt
72.51 Kröfluvirkjun 26.3. 1975 jákvæð
72.52 Laxárvirkjun (Gljúfurversvirkjun) 30.10. 1969 jákvæð
„ (Orkuv. í Laxá) 6.11. 1969 jákvæð
72.53 Dettifossvirkjun (reiðubúið að skoða) 25.1. 1971
72.61 Fljótsdalsvirkjun 31.3. 1981 jákvæð
72.62 Bessastaðaárvirkjun 14.3. 1978 jákvæð
72.63 Lagarfossvirkjun 21.5. 1974 jákvæð
72.64 Grímsárvirkjun finnst ekki
72.65 Smyrlabjargaárvirkjun (stækkun miðl.) 2.4. 1974 jákvæð
72.71 Búrfell 2 17.10. 1988 jákvæð
72.72 Sigölduvirkjun 16.3. 1973 jákvæð
72.73 Hrauneyjafossvirkjun 2.12. 1975 jákvæð
72.74 Kvíslaveita 3. áfangi 7.4. 1983 jákvæð
„ 4. áfangi
„ 5. áfangi 30.10. 1988 jákvæð
72.75 Sultartangavirkjun 29.6. 1981 jákvæð
72.76 Vatnafellsvirkjun 17.10. 1988 jákvæð
Fylgiskjal XII.
Efnahagsumræðan. Rit nr. 4.
Jóhann Rúnar Björgvinsson,
þjóðhagfræðingur:
LEIÐIR ÁLVER TIL LAKARI LÍFSKJARA?
(Reykjavík í mars 1990.)
Afar mikilvægt er að spá vel í framtíðina ef taka þarf afdrifaríkar efnahagsákvarðanir sem snerta afkomu og lífskjör heillar þjóðar um ókomna framtíð. Horfa þarf langt fram á veginn, og sérstaklega á þau atriði sem mestu skipta fyrir þjóðarheildina, þ.e. lífskjörin og atvinnustigið. Í þessari grein verður spáð í líklega atvinnu- og efnahagsþróun á þessum áratug, í það hvernig ál- og orkuframkvæmdir munu falla að þeirri þróun, og í líkleg efnahagsáhrif þeirra framkvæmda. Þá verður spáð í aðra valkosti til atvinnuuppbyggingar hér á landi. En fyrst verður vikið að takmörkunum hagkerfisins og stöðu þess í dag.
A. Takmörk hagkerfisins.
Það er hagfræðileg staðreynd að hverju hagkerfi eru takmörk sett í því hversu miklar framkvæmdir hægt er að ráðast í á hverjum tíma. Ef gott jafnvægi er ráðandi í hagkerfinu, eins og t.d. árið 1986 og líklega nú 1990, ræðst fjárfestingar- eða framkvæmdagetan, sem beinist að innlendum aðföngum, af sparnaði þjóðarbúsins, þ.e. að því fjármagni sem lagt er til hliðar og ekki notað til neyslu. Við slíkar aðstæður á atvinnustigið að vera í nokkuð góðu jafnvægi og sömuleiðis vöru- og þjónustumarkaðurinn og einnig peningamarkaðurinn.
Í þessu samhengi er mikilvægt að gera sér grein fyrir samspilinu milli peninga (ávísana á verðmæti) annars vegar og verðmæta hagkerfisins hins vegar. Að í jafnvægi er gott samræmi milli peningamagnsins og verðmætanna, svo sem vinnuaflsins og annarra innlendra framleiðsluþátta. Og að lán á erlendum sparnaði eða erlendu fjármagni til kaupa á innlendum framleiðsluþáttum við jafnvægisaðstæður veldur fyrst og fremst þenslu og verðbólgu. Framleiðsluþættirnir verða fljótt fullnýttir sem veldur þenslu og samkeppnin um þá veldur verðbólgu. Það eru því einföld sannindi að við jafnvægi í þjóðarbúinu setur atvinnustigið og sparnaðurinn framkvæmdagetunni skorður.
B. Staða hagkerfisins.
Staða atvinnulífsins og þau efnahagsskilyrði, sem það býr við, skipta miklu sem útgangspunktur að líklegri atvinnu- og efnahagsþróun.
1. Atvinnulífið.
Til glöggvunar skal dregin upp einföld mynd af hagkerfinu þar sem annars vegar eru framleiðsluþættir og aðföng, þ.e. vinnuafl, hráefni og framleiðslutæki, og hins vegar ákveðnar þarfir eintaklinga og þjóðfélags fyrir vöru og þjónustu. Framleiðslan gengur út á það að umbreyta framleiðsluþáttunum yfir í þessar vörur og þjónustu. Ef framleiðsluþáttunum er umbreytt á hagkvæmastan hátt bera einstaklingarnir og þjóðfélagið sem heild meira úr býtum en ella.
En með hvaða hætti er best hægt að tryggja hagkvæmustu umbreytingu yfir í vöru og þjónustu? Þeir sem trúa á starfsemi markaðarins eru þeirrar skoðunar að einkarekstur og markaðskerfið sinni best slíku hlutverki. Þeir segja sem svo að hagnaðarvonin rekur framleiðendur áfram í leit sinni að tækifærum til hagnaðar. Slík leit endar annars vegar í framleiðslu nýrra vara og þjónustu ef framleiðandinn trúir að neytandinn sé tilbúinn til að greiða hærra verð fyrir vöruna en kostar að framleiða hana. Og hins vegar í ódýrari framleiðslu eða hagkvæmari umbreytingu en áður. Hagnaðarvonin er því driffjöðurin að nýjungum og hagkvæmari framleiðslu og skiptir frelsi og samkeppni markaðskerfisins þar miklu.
Víða í okkar hagkerfi er að finna takmarkanir sem hindra að ýmsar atvinnugreinar fái að þróast eðlilega og laga sig að breyttum aðstæðum og nýjum kröfum; að framleiða sem mest fyrir sem minnstan tilkostnað. Ríkisvaldið hefur gripið í ríkum mæli inn í eðlilega þróun þeirra annaðhvort með styrkveitingum, lánveitingum eða með lagasetningu sem takmarkar aðgang, framleiðslu og samkeppni þeirra. Dregið hefur verið úr hvötum sem auka hagkvæmni innan atvinnuveganna, svo sem úr samkeppni milli framleiðenda. Þannig hefur t.d. verið tekin upp kvótastýring í landbúnaði og í sjávarútvegi.
Þá vantar mikið á að samkeppni sé með eðlilegu móti þar sem hún á við. Í skjóli efnahagslegrar einangrunar í áranna rás hafa víða myndast einokun og samráð milli fyrirtækja. Í því skjóli hafa þau nánast getað tekið þau verð fyrir framleiðsluna sem þau hafa viljað og því ekki þurft að lágmarka framleiðslukostnað sinn sem skyldi eða að ná fram sem hagkvæmustum rekstri. Ýmis þjónusta, sem beinist að innlendum markaði, hefur tileinkað sér slíka starfshætti, svo sem banka- og tryggingarþjónusta og hönnunarþjónusta svo að eitthvað sé nefnt.
Af ofansögðu má ráða að ríkisforsjá og skortur á samkeppni hefur víða gert atvinnulífið mjög óhagkvæmt. Vinnuaflið er illa nýtt og sömuleiðis fjármagnsvörurnar. Það má því segja að í hagkerfinu sé bæði mikið dulið atvinnuleysi og mikil offjárfesting sé miðað við hagkvæmustu umbreytingu framleiðsluþátta.
Ef nefndar eru einstakar atvinnugreinar benda t.d. rannsóknir til þess að hægt væri að veiða jafnmikinn botnfiskafla og nú fæst úr sjó umhverfis landið með allt að 40% minni flota og því minni útgerðarkostnaði. Sömuleiðis benda athuganir til þess að verðmætasköpun í landbúnaði sé lauslega áætluð ríflega 9 milljarðar króna, en að samfélagið þurfi að taka á sig 10 til 15 milljarða króna viðbótarkostnað til að halda uppi þeirri atvinnustarfsemi 1). Óhagkvæmnin er því augljós í þessum atvinnugreinum. Eflaust má fá fram mun meiri hagkvæmni með bæði fækkun og betri nýtingu vinnuafls og fjárfestingarvara.
Bankakerfið er enn fjötrað í viðjar fortíðarinnar, í uppbyggingu og starfsháttum mótuðum við skilyrði neikvæðra raunvaxta sem ekki gerðu kröfur um hagkvæmasta reksturinn og bestu viðskiptahættina. Bankarnir þurftu lítið sem ekki að keppa sín á milli um útlánin. Þeir hafa því ekki haft raunverulegan vilja og þörf til að lágmarka tilkostnað. Með einokunaraðstöðu sinni hafa þeir getað velt flestum mistökum sínum og óhagkvæmni yfir í vextina og þjónustugjöldin. Í bankakerfinu er því bæði dulið atvinnuleysi og mikil offjárfesting 2). Sama gildir um margt hjá tryggingafélögunum. Þau hafa búið við litla samkeppni utan í frá og hafa nánast fengið þau verð sem þau hafa þurft til að mæta tilkostnaði sínum, en flestar tryggingar eru lögbundnar. Við slíkar aðstæður hefur ekki verið rík hvöt til að veita tryggingarþegum virkt aðhald til að draga úr tryggingarkostnaði eða til þess að ná fram sem hagkvæmustum rekstri.
Ofangreind dæmi eiga víða við í hagkerfinu þar sem samkeppnin er aðeins á yfirborðinu og framleiðsluþættirnir illa nýttir. Mörg fyrirtæki hafa verið gagntekin af hinum svokallaða „mark-up“-hugsunarhætti sem felst í því að ef kostnaður þeirra eykst sé eina leiðin að hækka verð þjónustunnar til að fá viðunandi afrakstur, en ekki er reynt að ná fram betri nýtingu framleiðsluþáttanna með hagræðingu. Slíkur hugsunarháttur getur þrifist ef fyrirtæki í sömu þjónustu eru samstiga í slíkum hugsunarhætti eða ef fyrirtækið er í einokunaraðstöðu.
2. Efnahagsskilyrði.
Rekstrar- eða efnahagsskilyrði atvinnulífsins hafa vægast sagt verið mjög breytileg hér á landi undanfarna áratugi. Raunvextirnir hafa oftast verið neikvæðir, en nú um nokkurt skeið jákvæðir. Verðbólgan hefur verið himinhá, en þess á milli tiltölulega lág. Kaupmáttur launa hefur gengið upp og niður og gengi krónunar yfirleitt stöðugt fallið þannig að núllin hafa saxast af. Nú síðast hefur átt sér stað allverulegt kaupmáttarhrap, gengislækkun og þrýstingur til lækkunar á raunvöxtum. En með slíkri efnahagsstjórn hefur verið hægt að halda atvinnulífinu gangandi og atvinnuleysinu í skefjum þótt dulið atvinnuleysi og offjárfesting sé víða.
Eitt hefur þó breyst frá fyrri tíð, en það er að raunvextirnir eru nú yfirleitt jákvæðir. Sú staðreynd gerir það óhjákvæmilegt að atvinnurekstur verður að standast eðlilegar arðsemiskröfur þegar til lengri tíma litið. Afleiðingarnar hafa verið að þau fyrirtæki, sem ekki standast slíkar kröfur, hafa þurft endurskipulagningar við eða orðið gjaldþrota. Óhagkvæmni vissra atvinnufyrirtækja um áraraðir hafa því komið skýrt í ljós. En það hjálpar þó óhagkvæmu hagkerfi ef kaupmáttarskerðingin eða rangt skráð gengi tekur einnig á sig það hlutverk sem neikvæðir vextir höfðu áður.
Að óbreyttu ástandi, svo sem án aukins efnahagssamstarfs við Evrópulöndin, höfum við enn frjálsar hendur til að breyta gengi krónunnar og kaupmætti launa til að laga hagkerfið að fullu atvinnustigi við óbreyttan framleiðslu-"struktur“, þ.e. að halda gangandi hinu óhagkvæma hagkerfi. Nýlega hafa tekist hóflegir kjarasamningar þrátt fyrir verulega kaupmáttarrýrnun sem lofa góðu um stöðugleika í verðlagsmálum, samningar sem vel má nýta sér til að ná verðbólgunni í landinu niður á sama stig og í samkeppnislöndum okkar.
3. Ályktanir.
Af ofangreindu má sjá að víða er pottur brotinn í okkar hagkerfi. Óhagkvæmnin er allveruleg og dulið atvinnuleysi mikið. Þá er offjárfesting á flestum sviðum. Segja má að atvinnuleysi upp á 0-1%, sem hér hefur oft ríkt, sé óeðlilega lágt í ljósi reynslu annarra þjóða. Samkeppni og heimsmarkaðsverð setja framleiðslu vestrænna þjóða skilyrði sem hún verður að standast. Hér á landi og í Austur-Evrópu eru slík lögmál ekki látin gilda. Það er hins vegar auðvelt verk að halda uppi fullri atvinnu ef ekki er horft í hagkvæmni hagkerfisins en það kemur aftur á móti fram í lægri lífskjörum þjóðarinnar.
Þótt hagkerfi sé verulega óhagkvæmt getur það verið í efnahagslegu jafnvægi í sinni óhagkvæmni. Margt bendir til þess að hagkerfið sé einmitt nú í tiltölulega góðu jafnvægi. Peningamarkaðurinn er í jafnvægi og sömuleiðis viðskipti við útlönd. Þá hafa tekist hóflegir kjarasamningar sem lofa góðu varðandi stöðugleika og hjöðnun verðbólgu. Spurning er hvort meira atvinnuleysi nú en oft áður sé ekki eðlilegra í ljósi breyttra efnahagsskilyrða, svo sem jákvæðra raunvaxta, og reynslu annarra þjóða. En í óhagkvæmninni felst dulið atvinnuleysi sem kemur í ljós ef efnahagsskilyrði atvinnulífsins verða alþjóðlegri (sjá næsta hluta).
C. Framtíðin og atvinnustigið.
Eins og áður segir er afar mikilvægt að vel sé spáð í framtíðina ef taka á afdrifaríkar efnahagslegar ákvarðanir sem snerta afkomu og lífskjör þjóðarinnar um ókomna framtíð. Að horft sé langt fram á veginn og sérstaklega á þau atriði sem mestu skipta fyrir þjóðarheildina, þ.e. lífskjörin og atvinnustigið. Mikið atvinnuleysi veldur miklum þjóðfélagslegum kostnaði, bæði í veraldlegri og andlegri vanlíðan. Þá leiða batnandi lífskjör bæði til bjartsýni og aukinnar vellíðanar svo að mikið er í húfi.
Með þetta í huga verður reynt að spá í líklega atvinnu- og efnahagsþróun á næstu árum. Í einstakar atvinnugreinar og í líkleg efnahagsleg skilyrði þeirra.
1. Atvinnulífið.
Mjög líklegt er að á næstu árum muni draga verulega úr ýmsum fjötrum í hagkerfinu sem hindrað hafa eðlilega þróun atvinnuveganna. Í ljósi þróunarinnar í Austur-Evrópu og í samskiptum Evrópuríkjanna er líklegt að ríkisforsjá og samkeppnishöft verði á miklu undanhaldi. Þá er líklegt að kröfur um aukinn hagvöxt hér heima verði mun háværari en nú er. Slíkum kröfum verður best mætt með aukinni samkeppni og opnara og stöðugra þjóðfélagi, og því með minni ríkisforsjá og samkeppnishöftum eða samráði. Aukið efnahagssamstarf við Evrópulöndin mun flýta verulega fyrir slíkri þróun.
(1) EFTA/EB samvinnan mun hafa í för með sér verulegar tilslakanir í Evrópulöndunum þar sem landamæri þeirra verða opnuð fyrir t.d. auknum fjármagns-, vöru-, og þjónustuviðskiptum. Hvernig þessi þróun kemur til með að æxlast er að sjálfsögðu ekki að fullu fyrirséð. En það er þó ljóst að erlend fyrirtæki og fjármagnseigendur hafa mun greiðari aðgang að okkar hagkerfi en áður. Samkeppnin mun því aukast verulega hér á landi t.d. í samgöngum, verslun, þjónustu, iðnaði og banka- og tryggingarþjónustu svo að eitthvað sé nefnt. Verslunarráð metur það svo að 10–30% af heimamarkaðnum muni tapast til erlendra samkeppnisaðila. Ekki er ljóst hver aðgangur erlendra aðila verður að fiskvinnslu eða fiskiðju hér á landi en eitt er þó víst að þar eru möguleikar þeirra mestir og sú atvinnugrein kemur eflaust fyrst upp í huga þeirra þegar hugsað er til Íslands.
(2) Sjárvarútvegurinn er í mikilli endurskoðun. Til stendur að koma á kvótakerfi eða veiðileyfasölu sem stuðla á að mun meiri hagkvæmni í þeirri atvinnugrein en nú er. Fiskiskipum mun fækka og sömuleiðis mun nýting þeirra stóraukast. Þá mun vinnuaflinu fækka og það nýtast betur. Hagvöxturinn og lífskjörin kalla á þessa þróun.
(3) Landbúnaðurinn er að vísu ekki í mikilli endurskoðun eins og er. En blikur eru í lofti. Almenningur krefst lægra vöruverðs og þær kröfur eiga eftir að verða mun háværari innan tíðar. Kvóta- og haftakerfi stendur eðlilegri hagvaxtarþróun og lífskjarabata fyrir þrifum. Hér eru því líkur á uppgjöri fyrr en síðar. Þá er líklegt ef af efnahagssamvinnu við Evrópulöndin verður að einhverjir samningar um landbúnaðarmál verði gerðir. Varla getum við ætlast til að komast inn á tollalausan Evrópumarkað með okkar fiskafurðir án þess að hleypa öðrum inn á okkar markað með sínar höfuðafurðir.
(4) Byggðamálin hafa orðið erfiðari viðfangs. Margt kemur þar til, svo sem dýrara fjármagn (jákvæðir raunvextir) sem hefur gert strangari arðsemiskröfur til alls atvinnurekstrar. Byggðarlög, sem hafa verri skilyrði til að uppfylla eðlilegar arðsemiskröfur, vegna t.d. fjarlægðar eða smæðar, hafa lent í erfiðleikum með að halda uppi atvinnurekstri og nauðsynlegri þjónustu. Þá hefur krafan um aukna þjónustu leitt til þess að fjölbreyttari þjónusta er sótt í ríkara mæli til stærri byggðarlaga en áður. Kvótastýring í landbúnaði og sjávarútvegi hefur í sumum tilfellum íþyngt sumum byggðarlögum.
Mikilvægt er að líta á byggðamálin í stærra samhengi og yfir lengri tíma. Þau þurfa að skoðast vel í ljósi líklegrar atvinnuþróunar. Ekki er ólíklegt að hið opinbera eða einstök sveitarfélög þurfi að liðka fyrir æskilegum breytingum. Hinn félagslegi kostnaður getur verið þungbær bæði fyrir einstaklinga og þjóðfélagið í heild. Því getur viss félagsleg aðstoð til að auðvelda aðlögun byggðar verið þjóðfélagslega hagkvæm til lengri tíma litið. Fordæmi fyrir slíku er að finna meðal annarra þjóða sem hafa auðveldað flutninga til staða þar sem atvinnuuppbygging er í hvað örustum vexti.
(5) Herstöðin á Keflavíkurflugvelli hefur veitt talsverða atvinnu í gegnum árin, en þar starfa nú ríflega þúsund manns. Ekki er vitað með vissu hvernig þróunin verður þar í ljósi minnkandi hernaðarumsvifa í heiminum á næstu árum.
2. Ný efnahagsskilyrði.
Með auknu efnahagslegu samstarfi við aðrar þjóðir er mjög ólíklegt að hægt verði að ráðskast með efnahagsskilyrði þjóðarinnar í sama mæli og áður. Vaxtastig og verðlag mun í ríkara mæli ráðast af framboði og eftirspurn og af heimsmarkaðsverðum. Sama má segja um gengismálin þau verða í mun ríkara mæli að vera í takt við gengisstefnu annarra þjóða. Líklegt er að erlendir samkeppnisaðilar muni bjóða laun í samræmi við velgengni og getu fyrirtækja sinna. Auknar arðsemiskröfur og betri nýting vinnuafls og fjármagnsvara munu ýta undir hærri og stöðugri raunlaun og þar með styrkja kaupmáttinn.
Þessar breyttu aðstæður, að ekki verður hægt að ráðskast með kaupmátt launa og gengismálin í sama mæli og áður, torveldar mjög að hægt verði að halda uppi fullri atvinnu. Atvinnustigið mun nú í ríkum mæli ráðast af því hvernig atvinnustarfsemin kemur til með að standast samkeppni, heimsmarkaðsverð og eðlilegar arðsemiskröfur. Gömlu stjórntækin eru ekki til staðar lengur.
3. Ályktanir.
Eins og fram kemur að ofan eru miklar og róttækar breytingar í íslensku hagkerfi fram undan. Aukin efnahagsleg samvinna við aðrar þjóðir og aukin samkeppni mun smátt og smátt gera hagkerfið hagkvæmara. Almennur kaupmáttur mun eflast og verðlag mun í ríkara mæli tengjast verðlagi annarra þjóða. Hið dulda atvinnuleysi í hagkerfinu og hin mikla offjárfesting mun koma skýrar í ljós. Ekki er því ólíklegt að ný og breytt efnhagsskilyrði eigi eftir að valda auknu atvinnuleysi á þessum áratug og það allverulegu meðan á aðlögunni stendur. Eftirfarandi tafla sýnir atvinnustigið eins og það er nú og einnig hugsanlegt atvinnuleysi í kjölfar breytinganna.
Dulið
Atvinnu- atvinnu- Atvinnu-
Atvinnugreinar: stig leysi leysi
Landbúnaður 7.200 30%2.160
Fiskveiðar 6.500 30% 1.950
Fiskvinnsla 9.000 10% 900
Verslun og veitingar 20.000 10% 2.000
Samgöngur 8.000 10% 800
Iðnaður 16.000 0% 0
Byggingarstarfsemi 12.500 0% 0
Önnur þjónusta 1) 22.000 10% 2.200
Varnarliðið 1.100 30% 330
Hið opinbera 25.000 0% 0
Atvinnuleysi nú 2.200 2.200
Samtals 129.300 9,7% 12.540
1) Banka- og tryggingarþjónusta o.fl.
Taflan er einungis hugsuð sem vísbending um stærðargráður í þessu samhengi. Atvinnuleysið á þessum áratug gæti orðið meira eða minna. En það ræðst mikið til af því hversu hratt ofangreindar breytingar koma til, hversu náið efnahagssamstarfið við Evrópuþjóðirnar verður og ekki síst hversu mikil samkeppnin verður. Að sjálfsögðu munu erlendir samkeppnisaðilar þurfa á innlendu vinnuafli að halda sem vega mun eitthvað upp á móti. En óhagkvæmnin í hagkerfinu, hið mikla dulda atvinnuleysi, er staðreynd sem koma mun í ríkum mæli í ljós.
D. Ál- og orkuframkvæmdir.
Það eru einkum þrjár spurningar sem koma upp í hugann þegar fjallað er um ál- og orkuframkvæmdir. Hvernig standast slíkar framkvæmdir arðsemiskröfur? Hvernig falla þær að líklegri atvinnu- og efnahagsþróun í landinu, og hver eru líkleg áhrif þeirra á hagkerfið? Í þessum hluta verður reynt að svara þessum spurningum.
1. Arðsemi orkuvers.
Ef kanna á arðsemi orkuvers skipta tveir þættir mestu, þ.e. tekjur þess af raforkusölu og kostnaður við byggingu og rekstur orkuversins. Ef tekjurnar eru hærri en kostnaðurinn er um hagnað að ræða, annars ekki. Við slíka arðsemisútreikninga verður að leggja til grundvallar raunsætt endingartímabil sem talið er heppilegt til afskriftar á orkuverinu. Viðskiptin munu síðan eiga sér stað á því tímabili.
(1) Mjög erfitt er að segja til um raunsætt afskriftatímabil. Í fyrsta lagi er framtíðin mjög óráðin þegar horft er öld fram á veginn og í öðru lagi er erfitt að segja fyrir um úreldingu og slit ál- eða orkuvers. Hagfræðin hefur þó tilhneigingu til að vera íhaldsöm og ströng í þessu tilliti. Því er ekki ólíklegt að 40 til 60 ára tímabil yrði fyrir valinu sem grundvöllur við arðsemisútreikninga. Hér er gert ráð fyrir 50 árum.
(2) Grunnurinn að tekjum orkuversins mun ráðast af samningum við álverið. Í slíkum samningum er yfirleitt gert ráð fyrir að orkuverðið taki mið af verðþróun áls. Ræður því þróun álverðs miklu um tekjur orkuversins. Í eftirfarandi töflu má sjá hvernig álverðið hefur þróast á markaði síðustu 6 árin. Tölurnar eru meðaltalstölur fyrir hvert ár.
Janúar
Ár 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Verð á áli í
USD/tonn 1.250 1.040 1.150 1.565 2.550 1.950 1.500
Í töflunni sést að álverðið hefur sveiflast mjög á þessu tímabili sem segir að tekjur orkuversins munu gera það einnig. Á árinu 1988 náði álverðið miklu hámarki, en hefur síðan fallið verulega. Samkvæmt ársskýrslu Landsvirkjunar var raforkuverð til Ísals í upphafi árs 1988 15,78 US mill, en í lok ársins 18,5 US mill. Meðaltalsverð er þar á milli. Á því ári voru tekjur Landsvirkjunar af Ísal 1.090 milljónir króna. Ef þær tekjur eru uppfærðar með byggingarvísitölu til verðlags 1989 verða þær 1.340 milljónir króna. Þá hefur ekki verið tekið tillit til þess að álverð er um fjórðungi lægra á árinu 1989 en árið 1988.
(3) Kostnaður orkuvers er annars vegar byggingarkostnaður þess og hins vegar rekstrarkostnaður vegna framleiðslu raforkunnar. Samkvæmt áætlunum er gert ráð fyrir að það kosti 40 milljarða króna að reisa orkuver sem framleiðir raforku til 200 þúsund tonna álvers. Sá kostnaður verður að mestu leyti fjármagnaður með lánsfé, erlendu eða innlendu. Að líkindum að mestu með erlendu lánsfé. Ef gert er ráð fyrir að þessir 40 milljarðar króna verði teknir að láni til 50 ára með árlegum afborgunum og jafnri greiðslubyrði eftir byggingu orkuversins verður sú greiðslubyrði með þeim hætti sem fram kemur í eftirfarandi töflu.
Árleg
Vaxta- greiðslu-
prósenta byrði
9% 4.140 m.kr.
8% 3.660 m.kr.
7% 3.207 m.kr.
6% 2.766 m.kr.
5% 2.355 m.kr.
4% 1.973 m.kr.
Í töflunni sést að við 9 prósent vaxtastig verður árleg greiðslubyrði af láninu rúmlega 4,1 milljarður króna, en hins vegar um 2 milljarðar króna við 4 prósent vaxtastig. Vaxtastigið skiptir því verulegu máli fyrir kostnað orkuversins. Á síðasta ári voru vextir af erlendum langtímalánum þjóðarbúsins 8,8% að meðaltali. Innlendir raunvextir voru einnig mjög háir eða 7–8% að meðaltali.
Við arðsemisútreikninga af þessu tagi hefur verið tilhneiging til þess hér á landi að taka að fullu tillit til hugsanlegrar verðbólguþróunar erlendis, þ.e. ef erlendir nafnvextir væru 9% og erlend verðbólga 3% væru raunvextirnir um 6%. Setja má spurningarmerki við slíka útreikninga. Ekki hníga öll hagfræðileg rök að því að þetta skuli reiknað inn að fullu. Hvaða aðferðir nota erlendir aðilar við samsvarandi arðsemisútreikninga? Þá má í þessu samhengi velta upp hversu mikils af lánsfénu verður aflað með innlendri lántöku, en hér eru raunvextir 7–8%.
Erfitt er að spá í vaxtaþróunina langt fram í tímann. Ég er þó þeirrar skoðunar að á næstu 10–15 árum megi búast við verulega aukinni lánsfjáreftirspurn í heiminum vegna þeirra breytinga og uppbyggingarstarfs sem eiga mun sér stað í Austur-Evrópu. Hagkerfi þeirra landa hefur verið mjög óhagkvæmt. Arðsemiskröfur hafa ekki ráðið ferðinni og því er mikið um úrelt framleiðslutæki. Hins vegar er í þessum löndum tiltölulega velmenntað vinnuafl því mun endurreisnarstarfið ganga hratt fyrir sig, líkt og eftir styrjaldarástand. En þessar þjóðir munu þurfa að byrja frá grunni. Hagvaxtarmöguleikar þeirra eru gífurlegir, þ.e. að fara frá þeim lífskjörum sem þær búa við nú til þeirra lífskjara sem Vesturlönd njóta. Það er því mjög líklegt að þessar þjóðir taki að láni erlendan sparnað til að flýta fyrir fjárfestingaruppbyggingunni þar sem arðsemi slíkra fjárfestinga er mjög mikil, verulega hærri en vaxtastigið. Hin aukna lánsfjáreftirspurn mun eflaust koma til með að hafa áhrif á vaxtastigið til hækkunar þannig að arðsemiskröfur til atvinnurekstrar í heiminum verða meiri. Fjárfestingarforsendur eiga því líklega eftir að breytast verulega frá því sem nú er og því sömuleiðis margir arðsemisútreikningarnir.
Hvað varðar rekstrarkostnað orkuvers má nefna að á árinu 1988 var rekstrarkostnaður Landsvirkjunar án afskrifta, vaxtagreiðslna og skatta 1.073 milljónir króna. Á því ári var heildarraforkusala Landsvirkjunar 3.947 gwst., þar af keypti Ísal 1.421 gwst. eða 36% af raforkusölunni. Ef gert er ráð fyrir að 36% af framleiðslukostnaðinum tilheyri raforkusölu til Ísals er sá kostnaður 386 milljónir króna. En ef hins vegar helmingi lægri framleiðslukostnaður tilheyrir raforkusölunni til Ísals er kostnaðurinn 193 milljónir króna, eða 238 milljónir króna á verðlagi ársins 1989.
(4) Í eftirfarandi arðsemisútreikningum er tekið mið af raforkusölu til Ísals. Íslenska álverið er 85 þúsund tonna verksmiðja, en hið nýja álver 200 þúsund tonn. Tæknin í álverum hefur aukist mikið frá því Ísal var reist. Nú þarf t.d. mun minna vinnuafl en áður, en talið er að fjöldi starfsmanna verði sex hundruð í hinu nýja álveri sem er svipaður fjöldi og í Ísal. Ef gert er ráð fyrir að stærðarmunur álveranna gefi góða vísbendingu um fjölda gígavattstunda sem keyptar verða árlega má ætla að hið nýja álver kaupi 3.300 til 3.400 gwst. árlega.
Eins og fram kom hér að ofan var árið 1988 mjög hagstætt fyrir álframleiðslu. Álverð var hátt og fékk Landsvirkjun nálægt 18,5 US mill fyrir kwst. Ef það ár er lagt til grundvallar við tekjuútreikninga Landsvirkjunar af raforkusölu til nýs álvers verða árlegar brúttótekjur Landsvirkjunar 3.150 milljónir króna af þeirri sölu. Á móti þeim tekjum kemur aukinn rekstrarkostnaður Landsvirkjunar sem gæti orðið 560 milljónir króna og er þá gert ráð fyrir að sá kostnaður sé helmingi lægri en núverandi kostnaður á gígavattstund. Af þessu leiðir að nettótekjur Landsvirkjunar fyrir greiðslu vaxta og afborgana er 2.590 milljónir króna. Ef vaxtastigið er 5% eru árlegar vaxta- og afborgunargreiðslur 2.355 milljónir króna, og árlegur hagnaður því 235 milljónir króna (2.590 - 2.355). Ef vaxtastigið er hins vegar 6% verður um árlegt tap á virkjuninni að ræða upp á 177 milljónir króna (2.590 - 2.767). Af þessum útreikningum má ráða að hagnaður af orkuverinu er alls ekki gefinn.
2. Efnahagsleg áhrif.
Samkvæmt áætlunum er gert ráð fyrir að að álver muni kosta ríflega 50 milljarða króna og orkuver í kringum 40 milljarða. Þá er lauslega áætlað að 2/3 hlutar af byggingu orkuvers séu innlend aðföng og 1/3 hluti af byggingu álvers. Það eru því um 43 milljarðar króna sem munu fara í kaup á innlendum aðföngum, vinnuafli og öðru á þremur árum, þ.e. 14–15 milljarðar króna á ári. Bein vinnuaflseftirspurn í tengslum við framkvæmdirnar er talin verða um 5.000–6.000 ársverk eða 1.500–2.000 ársverk á ári, en hin óbeina vinnuaflseftirspurn gæti orðið mun meiri.
Flestir geta verið sammála um að hagkerfið sé nú í nokkuð góðu jafnvægi. Peningamarkaðurinn er í jafnvægi og sömuleiðis viðskiptin við útlönd. Þá hafa tekist hóflegir kjarasamningar sem lofa góðu varðandi stöðugleika og hjöðnun verðbólgu. Spurning er hvort meira atvinnuleysi nú en oft áður sé ekki eðlilegra í ljósi breyttra efnahagsskilyrða (jákvæðra raunvaxta) og reynslu annarra þjóða, en atvinnuleysi hér á landi er samt tölvert minna í samanburði við það sem aðrar þjóðir búa við. Þá nýtist sparnaður þjóðarbúsins að fullu og ríkissjóður tekur afganginn til að fjármagna ríkishallann.
Það er því ljóst að ef ráðast á í ofangreindar fjárfestingar án þess að það valdi mikilli þenslu og verðbólgu verður að koma á móti stórfelldur samdráttur hér innan lands í annarri fjárfestingu eða í neyslu. Það er hins vegar mjög ólíklegt að þessir 43 milljarðar króna verði teknir af innlendum sparnaði. En ef svo yrði mun slík ráðstöfun gera alla endurskipulagningu í sjávarútvegi, landbúnaði og byggðamálum mun erfiðari, auk þess sem hún minnkaði verulega svigrúm okkar til að mæta aukinni erlendri samkeppni og þeim breytingum sem aukið efnahagssamstarf hefur í för með sér. Með öðrum orðum mundi þessi upptaka á innlendum sparnaði svelta aðra atvinnustarfsemi frá lánsfjármagni sem hefði að sjálfsögðu mjög bagaleg áhrif á aðlögun þeirra að breyttum efnahagsskilyrðum. Fyrir utan það munu slíkar ráðstafanir hafa mjög óæskileg áhrif á þá framleiðslu sem þegar er í landinu. Þá mun vaxtastigið án efa hækka verulega vegna samkeppninnar um lánsfjármagnið sem enn íþyngir atvinnustarfseminni.
Ef þetta fjármagn verður hins vegar tekið erlendis frá án þess að til komi samdráttur á móti hér innan lands siglum við hratt og örugglega inn í eitt þenslu- og verðbólguskeiðið enn. Þensla hefur að sjálfsögðu í för með sér eftirspurnaraukningu á flestum sviðum sem koma mun fram í framleiðsluaukningu í hagkerfinu, verðbólgu og viðskiptahalla. Skortur gæti orðið á vinnuafli sem takmarkaði framkvæmdagetu víða í hagkerfinu og hefði í för með sér launaskrið. Þensla eða eftirspurnaraukning gefur atvinnurekendum rangar vísbendingar þar sem hún byggist fyrst og fremst á erlendu fjármagni. Atvinnurekendur hugsa fyrst og fremst út frá fyrirtækjum sínum. Aukin eftirspurn skapar velgengni og bjartsýni. Atvinnurekendur gætu eins og árið 1987 mætt þeirri velgengni með fjárfestingarákvörðunum sem hugsaðar væru til að mæta áframhaldandi og aukinni eftirspurn. En þegar erlendu lántökunum linnir kemur samdrátturinn. Fjárfestingar sumra atvinnurekenda munu ekki standast. Erfiðleikar, endurskipulagning og gjaldþrot koma til sögunar. Samdrátturinn í þjóðarbúinu verður dýpri en ella, þar sem þensla og verðbólga hafa stuðlað að röngum fjárfestingarákvörðum, þ.e. að sparnaði þjóðarbúsins hefur verið illa ráðstafað 3).
Við sjáum af ofangreindu að hér er um dæmigerðar verðbólguframkvæmdir að ræða. Þær þurfa mikið erlent fjármagn og vinnuafl í stuttan tíma. Hagvöxturinn verður allverulegur, allt að 5% meðan á framkvæmdunum stendur, ef ekki meira. Síðan kemur samdrátturinn þegar lántökunum linnir og erfiðleikarnir vegna þess misvægis sem hagkerfið er komið í, þ.e. launaskriðið, vaxtastigið og gengisskráningin. Við þekkjum vel þá sögu. Í þenslunni, sem að mestu er til komin vegna erlends fjármagns, eru ekki margir hvatar að verki sem ýta undir endurskipulagningu og aðlögun að breyttum efnahagsskilyrðum. Þenslan verkar sem sjálfsblekking eða deyfilyf. Að henni lokinni kemur óhagkvæmni hagkerfisins aftur í ljós, hið dulda atvinnuleysi og þá enn meiri offjárfesting. Í þeirri stöðu stöndum við hins vegar verr að vígi en fyrir framkvæmdirnar. Við höfum tapað vissu frumkvæði til erlendra samkeppnisaðila og erum auk þess mun skuldugri öðrum þjóðum en áður. Þá hefur verðbólgan geisað um hríð og sá stöðugleiki, sem menn eygja nú, fyrir bí og þeir miklu möguleikar sem hann gæti gefið. Og allt er þetta gert til að byggja upp atvinnustarfsemi sem ekki skilar þjóðarbúinu neinum viðbótartekjum að ráði næstu áratugina, að vísu fá 600 manns atvinnu við hið nýja álver, sjá hluta E.
Þá er í rauninni óhugsandi að ofangreindar framkvæmdir verði fjármagnaðar innan lands til að koma í veg fyrir þenslu- og verðbólguástand, en ef svo yrði setjum við alla aðra atvinnustarfsemi í mjög erfiða stöðu bæði rekstrarlega og í aðlögun að breyttum efnahagsskilyrðum. Slík innlend fjármögnun er aðeins framkvæmanleg með miklum ríkisafskiptum, þvingunum og verulegum vaxtahækkunum. Hún er því mjög ólíkleg og verður því ekki farið út í þá atburðarás hér.
3. Líkleg atvinnu- og efnahagsþróun.
Eins og fram kom hér að framan eru miklar líkur á að atvinnuleysi muni aukast verulega á komandi árum í kjölfar frjálsara og opnara hagkerfis og aukins samstarfs við aðrar þjóðir og í kjölfar uppstokkunar í landbúnaði og sjávarútvegi. Mikilvægt er því að taka mið af þeirri þróun við atvinnuuppbyggingu. Í ljósi þessa er þá forsvaranlegt að opinbert fyrirtæki taki að láni 40 milljarða króna til byggingar orkuvers sem ekki er líklegt að skili þjóðarbúinu neinum viðbótartekjum á næstu áratugum? Orkuver sem er forsenda fyrir nýju álveri sem aðeins mun skapa um 600 ný störf í rekstri, en orkuverið sjálft þarf mjög lítið vinnuafl.
Þessir 40 milljarðar króna, sem bundnir verða í orkuveri, verða ekki notaðir til annarrar atvinnuuppbyggingar. Önnur atvinnuuppbygging í landinu bæði einkaaðila og opinberra aðila verður að bíða meðan á þessum framkvæmdum stendur ef ekki á að hljótast af þensla og verðbólga eins og áður segir. Hið opinbera heldur með öðrum orðum einkageiranum frá framkvæmdum með svona gríðarlegum framkvæmdum, einmitt þegar mest ríður á að einkageirinn mæti erlendri samkeppni og breyttum efnahagsskilyrðum. En í ljósi fyrri reynslu og eðli þessara framkvæmda eru frekar líkur á þenslu og verðbólgu, að hér springi allt út um nokkurn tíma. En að framkvæmdatímanum loknum komi samdrátturinn eins og áður segir. Tekjur ál- og orkuvers fara að mestu út úr landinu í formi vaxta og afborgana. Í þeirri stöðu þarf að fara að huga að hinu óhagkvæma hagkerfi á ný, að hinu dulda atvinnuleysi og hinni miklu offjárfestingu. Hvar á þá að fá aflvakann til atvinnuuppbyggingar til að draga úr auknu atvinnuleysi. Ekki getum við tekið endalaust erlend lán til framkvæmda. Auk þess er þjóðarbúið mun skuldugra eftir orkuframkvæmdirnar en fyrir þær. Verður lánshæfni okkar þá betri þegar skuldastaðan nálgast tvo þriðju af þjóðarframleiðslu eins árs að stærðargráðu og erlendar vaxtagreiðslur taka stærri hlut af útflutningstekjunum? Verður vinnufriðurinn í hagkerfinu og jafnvægisstaðan þá svipuð og hún eru nú? Hér er mikilvægt að líta langt fram á veginn því að mikið er í húfi og tækifærin geta glatast.
Ofangreindar framkvæmdir falla vægast sagt mjög illa að væntanlegri atvinnuþróun. Og í rauninni virka þær sem skemmdarstarfsemi í þessu samhengi þegar hafður er í huga sá stöðugleiki sem nú ríkir og sá ávinningur sem hann getur gefið.
E. Hagvöxtur ál- og orkuframkvæmda.
Hagvöxt má mæla á mismunandi vegu og er því áríðandi að velja réttan mælikvarða með tilliti til tilgangs mælingarinnar hverju sinni. Ef hagvöxtur á að gefa vísbendingu um bætt lífskjör eða getu til aukinnar fjárfestingar er rétt að leggja til grundvallar vöxt þjóðartekna, þ.e. raunverulega tekjuaukningu þjóðarinnar. Slík mæling getur til dæmis verið vöxtur þjóðartekna í heild eða á mann. Dæmi um aðra mælikvarða er vöxtur í landsframleiðslu eða vöxtur í þjóðarframleiðslu, en þeir mælikvarðar gefa ekki rétta mynd í ofannefndu samhengi þótt þeir séu oft notaðir.
Landsframleiðsla mælir þá framleiðslu sem á sér stað í landinu á einu ári. Erlendir aðilar eiga hins vegar tilkall til hluta af þeirri framleiðslu sem greiðist í formi vaxta- og arðgreiðslna. Ef sá hluti er dreginn frá landsframleiðslunni fæst þjóðarframleiðslan, þ.e. sá hluti framleiðslunnar sem fellur þjóðinni til. En til þess að ná þeirri framleiðslu hefur hluti af fjárfestingu þjóðarinnar notast eða étist upp. Þjóðartekjur eða nettóþjóðarframleiðsla taka því tillit til þeirrar eyðingar eða afskrifta og mæla því raunverulegar tekjur þjóðarinnar á hverju ári. Aukning þjóðartekna er því til lengri tíma litið grunnurinn að bættum lífskjörum. Samkvæmt þessu þýðir því aukin landsframleiðsla ekki nauðsynlega bætt lífskjör eða aukið svigrúm til fjárfestingar ef vöxtur þjóðartekna er verulega minni, eins og eftirfarandi ál- og orkudæmi sýnir.
Gerum ráð fyrir að virðisauki orkuvers sé 2.600 milljónir króna fyrir greiðslu vaxta og afborgana eins og fram kemur í arðsemisútreikningunum hér að framan. Virðisaukinn, sem skapast í álverinu að frátöldum vinnulaunum, er eign erlendra aðila og notast að mestu til greiðslu upp í það mikla fjármagn sem liggur bundið í verksmiðjunni. Sá hluti, sem afgangs verður eftir þá fjármagnsgreiðslu, er hagnaður sem er skattlagður. Verksmiðjan getur þó haft nokkur áhrif á þann hagnað með t.d. áhrifum á verð aðfanga, svo sem hráefna. Við getum auðvitað aukið landsframleiðslu okkar verulega með því að telja virðisauka álversins að fullu til hennar 4), en þjóðarframleiðslan eykst ekkert við það. Það sem frekar ætti að telja til landsframleiðslu eru launatekjur hinna 600 starfsmanna álversins og verður svo gert hér. Þær tekjur gætu verið um 900 milljónir á einu ári. Við sjáum því í eftirfarandi töflu að landsframleiðslan vex um 1,1% vegna starfsemi ál- og orkuvers, en þjóðarframleiðslan um aðeins 0,3% og hefur þá verið tekið tillit til afskrifta.
Þjóðhagreikningar: Viðbótar-
Viðbót vegna reksturs ál- og orkuvers Fjárhæðir hagvöxtur
Virðisauki ál- og orkuvers 3.300 m.kr.
Landsframleiðsla (vöxtur) 3.300 m.kr. 1,1%
Vextir og afborganir til útlanda (5%) –2.355 m.kr.
Þjóðarframleiðsla (vöxtur) 945 m.kr. 0,3%
Þjóðarframleiðsla er færð hér nettó, þ.e. afskriftir og vextir.
Ef tekjur Landsvirkjunar af álverinu verða lægri eða vaxtastigið verður hærra en 5% verður þjóðarframleiðslan lægri en fram kemur í dæminu. Sama verður upp á teningnum ef vaxta- og afborgunartímabilið verður styttra en 50 ár. Því styttra tímabil því minni þjóðartekjur til lífskjarabóta eða aukinnar fjárfestingar fyrstu áratugina eftir framkvæmdirnar.
Í dæminu að ofan er hagvöxtur á byggingartímanum ekki reiknaður með en hann verður hins vegar tölverður eins og fram kemur í eftirfarandi töflu, en aflvaki hans er erlent fjármagn.
Þjóðhagsreikningar: Viðbótar-
Viðbót vegna byggingar ál- og orkuvers Fjárhæðir hagvöxtur
Virðisauki ál- og orkubygginga 14.300 m.kr.
Landsframleiðsla (vöxtur) 14.300 m.kr. 4,8%
Vextir og afborganir til útlanda 0 m.kr.
Þjóðarframleiðsla (vöxtur) 14.300 m.kr. 4,8%
Á byggingartímanum — segjum þrjú ár — má ætla að þjóðartekjur aukist um 5% vegna framkvæmdanna og er þá litið fram hjá þenslu- og verðbólguáhrifum þeirra sem geta bæði dregið úr hagvexti annars staðar í hagkerfinu og eins aukið hann sem er líklegra. Að byggingartímanum loknum munu þjóðartekjur hins vegar dragast verulega saman þegar rúmlega 14,3 milljarða króna erlent fjármagn hættir að streyma inn í hagkerfið. Samdrátturinn verður þá umtalsverður eins og fram hefur komið.
F. Óbeinn kostnaður af ál- og orkuframkvæmdum.
Fyrir utan þenslu- og verðbólguáhrif hafa ál- og orkuframkvæmdir ýmsan óbeinan kostnað í för með sér fyrir þjóðarbúið og verður í þessum hluta reynt að tína það helsta til.
(1) Stöðugleikinn í efnahagslífinu hefur ótrúlega jákvæð áhrif á efnahagsþróun hagkerfisins, þ.e. að forsendur atvinnurekstrar séu stöðugar um lengri tíma, en verði ekki breytt á einni nóttu eins og svo oft hefur orðið raunin hér á landi. Við stöðugra og áreiðanlegra efnahagslíf eykst tiltrú manna á hagkerfið verulega og þar með skapast betri forsendur fyrir virkum hlutafjármarkaði með öllum þeim kostum sem hann hefur. Fólk er viljugra að leggja fjármagn í atvinnurekstur við slíkar aðstæður. Virkur hlutafjármarkaður einfaldar mjög eignaskipti, endurskipulagninu, uppstokkun og samruna fyrirtækja sem leitt getur til hagkvæmari og arðsamari reksturs. Sömuleiðis skapar hann skýrari mörk milli eignaraðildar og stjórnunar fyrirtækja, sem er framfaraspor.
Við stöðugleika og tiltrú á efnahagslífið verða framtíðaráform og fjárfestingarákvarðanir fyrirtækja mun markvissari og sparnaður þjóðarbúsins mun betur notaður. Rekstur fyrirtækja verður auðveldari. Þá er stöðugleikinn ein meginforsenda þess að erlendir aðilar sýni innlendu rekstrarumhverfi áhuga og vilji byggja upp atvinnustarfsemi hér á landi. Aukið efnahagsstarf við aðrar þjóðir verður því einnig mun auðveldara við þær aðstæður.
(2) Viðamiklar framkvæmdir eins og ál- og orkuframkvæmdir geta torveldað endurskipulagningu atvinnulífsins. Í þenslunni, sem af þeim hlýst, verða ekki margir hvatar að verki sem ýta undir endurskipulagningu og aðlögun að breyttum efnahagsskilyrðum. Þenslan virkar sem deyfilyf. Atvinnurekendur greina ekki þá viðbótareftirspurn sem er vegna innstreymis erlends fjármags frá annarri eftirspurn. Ef framkvæmdir verða hins vegar fjármagnaðar innan lands verður önnur atvinnustarfsemi í landinu sett í mjög erfiða stöðu rekstrar- og framkvæmdalega eins og fram hefur komið.
(3) Vaxtarmöguleikar hagkerfisins: Mikilvægt er að atvinnuuppbyggingin sé þess eðlis að hún hafi vaxtarmöguleika, þ.e. að hún geti byggst út hægum skrefum, tekið inn aukið vinnuafl og nýjar fjármagnsvörur og stækkað markað sinn. Matvælaframleiðsla og ferðaþjónusta eru þess eðlis (sjá næsta hluta). Ál- og orkuframleiðsla byggist hins vegar aðeins út í risaskrefum á íslenskan mælikvarða, en þess á milli ekkert.
(4) Ímynd okkar sem matvæla- og ferðamannalands: Ef vaxtarmöguleikar okkar í framtíðinni eru fyrst og fremst í matvælaframleiðslu og ferðaþjónustu er mikilvægt að passa upp á ímynd okkar hvað þær atvinnugreinar varðar. Nú nýlega komu t.d. fram upplýsingar um að vatnsframleiðsla hér á landi gæti lofað góðu og þá sem hágæðavara. Þá er ekki ólíklegt að öllum landamærum slepptum að Ísland sé mjög ákjósanlegur staður til framleiðslu á fullunnum gæðasjávarafurðum, stutt frá auðlindinni og í hagstæðu loftslagi. Þá er landið hreint og öðruvísi sem er freistandi fyrir ýmsan ferðalanginn. Mikil álframleiðsla getur spillt fyrir ímynd þessara höfuðatvinnugreina okkar í framtíðinni, auk þess sem hún getur valdið raunverulegri mengun, ekki síst inn á milli hárra fjalla.
(5) Raforkan takmörkuð: Hafa verður í huga að sú orka, sem nú verður seld, verður ekki seld öðrum. Til framleiðslu hennar hefur þurft miklar rannsóknir í gegnum árin. Virkjunarmöguleikar okkar eru takmarkaðir og taka mikinn tíma í rannsóknir. Þá er líklegt að þeir verði dýrari eftir því sem þeim fækkar vegna dýrari framkvæmda. Hér togast einnig á nátturuverndarsjónarmið.
Í ljósi þessa er því mikilvægt ef raforku er ráðstafað til mjög langs tíma að þjóðarbúið fái mjög hagstæða samninga sem enginn vafi leikur á að gefi þjóðarbúinu góða búbót. Það er engin ástæða til að láta harða „bisnessmenn“ ná þannig samningum að við greiðum með orkunni til þeirra. Möguleikar okkar eru allt of miklir til þess og málið auk þess allt of alvarlegt til þess að hér verði gerð mistök. Fórnarkostnaður raforkunnar er mikill.
(6) Hagsveiflur hagkerfisins: Ein af meginröksemdum fyrir ál- og orkuframleiðslu hér á landi er að skjóta þurfi fleiri stoðum undir útflutningsframleiðsluna. Að minnka vægi sveiflna í aflabrögðum og í markaðsverðum fiskafurða erlendis. Margt er til í þessum röksemdum, en við erum samt sem áður í ríkum mæli hráefnisland í fiski, áli og orku. Og eins og fram kom hér að framan eru miklar sveiflur í álverði. Því er spurning hvort önnur atvinnustarfsemi t.d. frekari fullvinnsla fiskafurða en nú er mundi ekki frekar breyta eðli okkar atvinnustarfsemi og gera hana líkari iðnaðarframleiðslu annarra landa þar sem bæði verð- og magnsveiflur eru minni. Við höfum allt að vinna því sjávarútvegur er og verður um ókomna framtíð okkar höfuðatvinnuvegur. Það gildir að breyta slíkum útvegi í búskap og þar með draga úr hagsveiflum.
(7) Skuldastaða þjóðarbúsins: Í dag eru erlendar skuldir þjóðarbúsins í kringum 160 milljarðar króna eða ríflega helmingur af landsframleiðslu eins árs, þ.e. um 650 þúsund krónur á hvert mannsbarn í landinu. Með auknum lántökum vegna byggingar orkuvers munu skuldir þjóðarbúsins aukast verulega og verða um tveir þriðju hlutar landsframleiðslunnar. Sama er að segja um vaxtabyrði þjóðarbúsins, en hún var á síðast ári ríflega 15 milljarðar króna. Líklegt er að aukin erlend skuldasöfnun og þyngri greiðslubyrði þjóðarbúsins komi til með að draga nokkuð úr lánshæfi á komandi árum sem endurspeglast mun í hærri vöxtum og verri skilmálum. Nýlegt dæmi er áminning um að lán okkar erlendis geta lent í verri áhættuflokki en nú er, en slíkt hefði í för með sér mikinn viðbótarkostnað fyrir þjóðarbúið. Að síðustu þá segir það sig sjálft að aukning í erlendri skuldasöfnun hlýtur að torvelda frekari aðgang að erlendum lánum 5).
G. Atvinnuuppbygging og atvinnustig.
Það sem skiptir mestu fyrir þjóðarbúið í framtíðinni er að atvinnustigið megi haldast tiltölulega hátt svo að ekki komi til verulegs atvinnuleysis með þeim kostnaði sem því fylgir og lífskjörin haldi áfram að aukast í takt við lífskjör annarra þjóða. Til að ná þessum meginmarkmiðum er í fyrsta lagi mikilvægt að hér ríki efnahagslegur stöðugleiki og í öðru lagi að atvinnuuppbyggingin taki mið af líklegri atvinnuþróun í framtíðinni.
Stöðugleikinn í efnahagslífinu hefur ótrúlega jákvæð áhrif á efnahagsþróun hagkerfisins. Hann er forsenda heilbrigðs rekstrarumhverfis og grunnurinn að skynsamlegum fjárfestingarákvörðunum og endurskipulagningu í hagkerfinu. Hann er hornsteinn að auknu efnahagssamstarfi við aðrar þjóðir með þeim hagvaxtarmöguleikum sem því fylgir. Tíminn nú er einmitt mjög hagstæður til að byggja upp slíkt umhverfi. Hagkerfið er nú í tiltölulega góðu jafnvægi og eru frekar en ekki líkur á þenslumerkjum á komandi missirum. Tekist hafa hófsamir kjarasamningar sem lofa góðu um að hægt verði að ná verðbólgunni niður á sama stig og í samkeppnislöndunum. Peningamarkaðurinn virðist vera í góðu jafnvægi og sömuleiðis viðskiptin við útlönd. Atvinnuleysið er að vísu meira en oft áður en spurning er hvort það sé ekki eðlilegra í ljósi m.a. breyttra efnahagsskilyrða, svo sem jákvæðra raunvaxta.
Niðurstaðan er því sú að atvinnulífið sjálft mun finna sér sínar leiðir til aukins hagvaxtar ef því er tryggt ákjósanlegt rekstrarumhverfi þar sem stöðugleikinn er í fyrirrúmi. Stjórnvöld eiga því fyrst og fremst að skapa slíkt umhverfi en ekki spilla fyrir með sinni ríkisforsjárhyggju, þ.e. að hafa frumkvæðið í atvinnuuppbyggingu með geigvænlegum erlendum lántökum og framkvæmdum sem eru allt of viðamiklar í því jafnvægisástandi sem þjóðarbúið er í nú.
Ef auka á hagvöxt og lífskjör varanlega hér á landi er brýnt að óhagkvæmni atvinnulífsins verði eytt, að arðsöm atvinnuuppbygging taki við því vinnuafli sem losna mun á næstu árum og að rekstrarumhverfið leiði af sér skynsamar fjárfestingarákvarðanir. Þá þarf atvinnuuppbyggingin að styrkja samkeppnisstöðu okkar erlendis, hafa í sér falda vaxtarmöguleika og jafna hagsveiflur. Í þessu skyni þarf að losa um fjötra eins og ríkisafskipti og samkeppnishöft, samtímis því sem hagkerfið er opnað í ríkara mæli gagnvart umheiminum og ýtt er undir samkeppni.
En það þarf meira að koma til. Sýna þarf áræði, framsýni og kænsku ef við erum á leiðinni inn í aukið efnahagslegt samstarf við aðrar þjóðir. Slíkt samstarf eykur verulega möguleika til bættra lífskjara, en þar gilda hins vegar hin hörðu lögmál viðskiptanna því að aðeins á þann hátt fæst aukinn hagvöxtur og lífskjarabati. Við þurfum að sjá hvar okkar möguleikar liggja og nýta þá til hins ýtrasta. Líklega eru framtíðarmöguleikar okkar fyrst og fremst í sjávarafurðaframleiðslu og í ferðaþjónustu. Ef öllum landamærum þjóða er sleppt er Ísland að líkindum ákjósanlegur staður til framleiðslu á fullunnum sjávarafurðum, stutt frá fiskimiðunum og í hagstæðu loftslagi. Þá er hér næg orka til nýtísku fiskiðjuvera og sömuleiðis velmenntað vinnuafl. Þetta eru okkar yfirburðir fram yfir aðrar þjóðir, en meginhvatinn til aukins efnahagssamstarfs er sérhæfingin og sá aukni hagvöxtur og lífskjarabót sem hún hefur í för með sér. Vörur eru framleiddar þar sem bestu skilyrðin eru fyrir hendi.
Mikilvægt er að hafa þessa atvinnugrein í huga þegar litið er til framtíðaratvinnuuppbyggingar hér á landi og þess að við spillum hvorki fyrir þeim atvinnumöguleika né ímynd þeirrar atvinnugreinar. Spyrja mætti hvort það væri t.d. skynsamleg ráðstöfun að kaup hlutabréf — jafnvel meiri hluta — í erlendu fiskiðjuveri, sem hefur yfir að ráða góðri tækni og öflugu markaðsneti, með það fyrir augum að auka starfsemi þess bæði í Vestur- og Austur-Evrópu og nýta þann ávinning til að auka og byggja upp hluta af starfsemi þess hér á landi, stutt frá fiskimiðunum og með nægri orku og vinnuafli. Mikill útgerðarkostnaður mundi sparast vegna minni siglinga, auk þess sem gæði hráefnisins væru meiri fyrir vinnslu. Þá er líklegt að stytta mætti vinnsluferla í fiskvinnsluhúsum hér á landi. Á þennan hátt sparaðist mikill rannsóknar- og þróunarkostnaður við bæði vöru- og tækniþróun. Þá fengist hlutdeild í markaðsneti sem er afar dýrt í uppbyggingu og auk þess áhættusamt. Auk þess fengjust til samstarfs góðir kunnáttumenn sem hefðu yfir að ráða góðri þekkingu á þörfum hvers markaðar fyrir sig.
Það verður að viðurkennast að Ísland er fámennt land og fyrirtæki þess smá í samanburði við flest fyrirtæki annarra þjóða. Því er spurning hvort við séum ekki knúin til að vinna meira saman til að verða stærri út á við, til að hafa meiri slagkraft og samkeppnismátt í okkar sérgreinum í auknu alþjóðasamstarfi. Við þurfum því áreiðanlega að ræða þessa hluti meira opinberlega og að velta betur upp heppilegum eignarformum sem hvetja til ábyrgðar og hagkvæmni. Með japönskum hugsunarhætti gætum við lagt allan metnað okkar í að stórauka gæði og verðmæti sjávarafurða. Við höfum allt að vinna því aðsjávarútvegur er og verður um ókomna framtíð okkar höfuðatvinnuvegur. Við þurfum að stórauka menntun okkar á þessu sviði 6), en með frjálsari viðskiptum milli landa og niðurfellingu tolla breytast forsendur atvinnustarfseminnar verulega. Fullunnar afurðir hafa þá sama aðgang að mörkuðum og hráefni. Við getum ekki staðið aðgerðalausir í auknu alþjóðasamstarfi og horft á aðra vinna lendur. Þetta verður harður heimur viðskipta og það þarf að sýna áræði og kænsku ef við ætlum að halda og auka okkar hlut. Frekari fullvinnsla sjávarafurða mun breyta eðli okkar atvinnustarfsemi og gera hana líkari iðnaðarframleiðslu annarra landa þar sem bæði verð- og magnsveiflur eru minni. Sveiflur hagkerfisins minnka og ásókn í fiskstofnana verður ekki eins áríðandi og fyrr, auk þess sem verðþróun yrði stöðugri.
Það sem sagt hefur verið hér á undan á einnig um margt við ferðaþjónustuna. Líklega er skynsamlegt að hraða uppbyggingu hennar og jafnvel kaupa sig inn í ferðaþjónustu erlendis, sem sérhæfir sig m.a. í ferðum til Íslands, með það fyrir augum að hafa áhrif á markaðsetningu og þjónustu hennar okkur í hag. Ferðaþjónusta er vaxtarbroddur í íslensku atvinnulífi. Á síðasta ári má ætla að hún hafi skilað þjóðarbúinu í kringum 9 milljörðum króna í gjaldeyristekjur sem er um það bil 1 / 6 hluti af útflutningsverðmætum sjávarafurða. Á tíu ára tímabili hefur þessi atvinnugrein næstum tvöfaldast. En ferðaþjónusta tengist ekki aðeins erlendum ferðamönnum heldur einnig innlendum. Með auknum almennum kaupmætti fer aukinn tími og stærri hluti ráðstöfnunartekna til ferða, útiveru og tómstunda. Hér er því áhugaverð framtíðaratvinnugrein sem bætt lífskjör kalla á 7).
Þá má færa sterk rök fyrir því að verulega bættar samgöngur hér á landi muni skila okkur ómældum tekjum í framtíðinni. Byggðamálin yrðu mun léttari viðfangs, ígildi landsins sem ferðamannalands stórykist bæði fyrir innlenda og erlenda ferðamenn og þar með tekjur af ferðaþjónustu. Þá sparaðist verulegur flutnings- og viðhaldskostnaður bifreiða svo að eitthvað sé nefnt. Hægt er að tína til fleiri atriði í sambandi við aukna atvinnuuppbyggingu, en það verður ekki gert hér heldur látið nægja að vísa til greinar minnar „Efnahagsleg sókn“ í Efnahagsumræðunni nr. 3 frá því í október 1989.
Sú atvinnustarfsemi, sem nefnd er hér að ofan, fellur mun betur að líklegri atvinnu- og efnahagsþróun á næstu árum og að ímynd okkar sem matvælaframleiðslu- og ferðamannalands. Þá eru vaxtamöguleikar þeirra atvinnugreina mun betri en álvers. En til að byggja upp þessar atvinnugreinar þarf aðgang að fjármagni og líklega erlendu fjármagni, en þó í mun minna mæli en það fjármagn sem orkuframkvæmdir þurfa. Aðgangur að erlendu fjármagni er ekki ótakmarkaður. Þá er líklegt að þær atvinnugreinar munu skapa verulega meiri virðisauka en ál- og orkuframkvæmdir þar sem þær nýta mun betur (draga úr) óhagkvæmni hagkerfisins. Þær munu því gefa þjóðinni meiri tekjur og betri lífskjör.
Að síðustu er mikilvægt að gera sér grein fyrir að ákveðið vægi eða samræmi þarf að vera milli útflutningsframleiðslu og þjónustugreina (framleiðslu á innanlandsmarkað). Við atvinnuuppbyggingu þarf því að huga að sterkum aflvaka — útflutningsframleiðslugrein — sem skapar verulegar gjaldeyristekjur og varanlegri atvinnutækifæri sem standast eðlilegar arðsemiskröfur. Álver er engan veginn sá aflvaki sem þjóðarbúið þarf á að halda. Sá aflvaki þarf að vera mun öflugri og varanlegri og taka mið af líklegri atvinnuþróun þessa áratugar og því atvinnuleysi sem gæti skapast. Að loknum ál- og orkuframkvæmdum vantar enn þann öfluga aflvaka sem skilar miklum og stöðugum gjaldeyristekum sem þjóðarbúið þarfnast svo mjög ef hagvöxtur og lífskjör eiga að þróast með svipuðum hætti og í nágrannalöndum okkar, en þá verður þjóðin mun skuldugri og þá er hið ákjósanlega efnahagsumhverfi fyrir bí. Það er breytt viðhorf til fiskafurða og metnaður til að stórauka gæði og verðmæti þeirra sem er aflvakinn sem þjóðarbúið þarfnast.
H. Lokaorð.
Það sem skiptir mestu fyrir þjóðarbúið nú er að stjórnvöld tryggi stöðugleikann í hagkerfinu en íþyngi því ekki með röngum ákvörðunum að hinir hóflegu kjarasamningar og hið tiltölulega góða jafnvægi sé vel nýtt til að ná verðbólgunni niður á sama stig og í samkeppnislöndum okkar, að hér megi byggjast upp stöðugra efnahagslíf sem er forsenda heilbrigðs rekstrarumhverfis og þar með hornsteinn að aukninni efnahagssamvinnu við aðrar þjóðir með þeim hagvaxtarmöguleikum sem því fylgir. Með slíkri hagstjórn munu þjóðartekjur vaxa jafnt og þétt eins og hjá öðrum þjóðum og skila sér í ríkum mæli í nánustu framtíð og þar með í bættum lífskjörum. Það er í rauninni sorgleg staðreynd að við höfum ekki getað stjórnað okkar hagkerfi sómasamlega eins og flestar vestrænar þjóðir heldur kastað burt miklum verðmætum vegna mikillar verðbólgu og rangra ákvarðana.
Þá er mikilvægt að atvinnuuppbyggingin taki við því vinnuafli sem losna mun á næstunni, að hún styrki samkeppnisstöðu okkar erlendis og gefi góða vaxtarmöguleika, að hún jafni hagsveiflur og geri kröfur um skynsamlegri nýtingu fiskstofnanna og gefi okkur tækifæri til að ráða meira um tekjurnar af sjávarafurðum. Geri með öðrum orði landið í ríkara mæli að iðnaðarlandi í stað hráefnalands.
Að síðustu, í ljósi þess hversu mikilvægar þessar efnahagsákvarðanir eru fyrir lífskjör og afkomu þessarar þjóðar um ókomna framtíð, skora ég á Alþingi sem ákvörðunaraðila í þessu máli að gefa sér góðan tíma til að skoða allar hliðar þess gaumgæfilega til að ekki verði gerð nein alvarleg mistök með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir þjóðarbúið. Þetta er of stórbrotið og afdrifaríkt mál til þess að þjóðarhagsmunir verði ekki látnir ráða.
Helstu niðurstöður.
Meginniðurstaðan er sú að atvinnulífið sjálft muni finna sér sínar leiðir til aukins hagvaxtar ef því er tryggt ákjósanlegt rekstrarumhverfi þar sem stöðugleikinn er í fyrirrúmi. Stjórnvöld eiga því fyrst og fremst að skapa slíkt umhverfi, en ekki spilla fyrir með sinni ríkisforsjárhyggju,þ.e. að hafa frumkvæðið í atvinnuuppbyggingu með geigvænlegum erlendum lántökum og framkvæmdum sem eru allt of viðamiklar í því jafnvægisástandi sem þjóðarbúið er í nú. Auk þess munu þær framkvæmdir ekki skila þjóðarbúinu miklum viðbótartekjum á næstu áratugum.
Nýta á hina hóflegu kjarasamninga og hið tiltölulega góða jafnvægi í þjóðarbúskapnum til að ná verðbólgunni niður á sama stig og í samkeppnislöndum okkar. Stöðugt efnahagslíf er forsenda heilbrigðs rekstrarumhverfis og grunnurinn að skynsamlegum fjárfestingarákvörðunum og endurskipulagningu í hagkerfinu. Það er hornsteinn að auknu efnahagssamstarfi við aðrar þjóðir með þeim hagvaxtarmöguleikum sem því fylgir. Með slíkri hagstjórn munu þjóðartekjur vaxa jafnt og þétt eins og hjá öðrum vestrænum þjóðum og skila sér í ríkum mæli í nánustu framtíð og þar með í bættum lífskjörum.
Atvinnuuppbyggingin þarf að taka við því vinnuafli sem losna mun á næstu árum. Hún þarf að styrkja samkeppnisstöðu okkar erlendis og gefa góða vaxtarmöguleika hér innan lands. Hún þarf að jafna hagsveiflur og skapa öflugan aflvaka að miklum og stöðugum gjaldeyristekjum. Álver mun engan veginn verða sá aflvaki. Það er breytt viðhorf til fiskafurða og metnaður til að stórauka gæði og verðmæti þeirra sem er aflvakinn sem þjóðarbúið þarfnast.
1) Sjá grein Þórólfs Matthíassonar „Hvað kostar innflutningsvernd neytenda?“ í Vísbendingu, 8. júní 1989.
2) Sjá grein mína „Efnahagsleg sókn“, bls. 30–31 í Efnahagsumræðunni, nr. 3, október 1989.
3) Stjórnmálamenn hafa oft ásakað atvinnurekendur fyrir óskynsamar og slæmar fjárfestingarákvarðanir. En þegar öllu er á botninn hvolft eru það oftast stjórnmálamennirnir sem skapa það rekstrarumhverfi og þá hvata sem atvinnulífið þarf að búa við. Ef sú efnahagsumgjörð er röng eða óeðlileg getur hún ýtt undir slæmar fjárfestingarákvarðanir og því sóun verðmæta. Sjá grein mína í Morgunblaðinu frá 19. maí 1988 undir titlinum „Ræða seðlabankastjóra“.
4) Ekki er ég viss um að skuldir álversins séu taldar með skuldum þjóðarbúsins eins og framleiðsla þess.
5) Sjá grein Þorsteins M. Jónssonar „Erlendar skuldir Íslands“ í Vísbendingu, 8. febrúar 1990.
6) Sjá grein mína „Efnahagsleg sókn“, bls. 22–23 í Efnahagsumræðunni nr. 3, október 1989.
7) Sú umframorka, sem til verður í landinu vegna Blönduvirkjunar, mun eflaust seljast fjótt í hinu aukna efnahagssamstarfi við aðrar þjóðir, auk þess sem hana mætti auglýsa til sölu í útbreiddum erlendum tímaritum fyrir þá sem vildu setja upp minni iðnfyrirtæki hér á landi.
