Ferill 321. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 321 . mál.
585. Frumvarp til laga
um greiðslur úr ríkissjóði o.fl.
Flm.: Karl Steinar Guðnason, Sturla Böðvarsson, Guðmundur Bjarnason,
Einar K. Guðfinnsson, Margrét Frímannsdóttir, Jón Kristjánsson,
Árni Johnsen, Árni M. Mathiesen, Jóna Valgerður Kristjánsdóttir,
Gunnlaugur Stefánsson, Guðrún Helgadóttir.
1. gr.
Greiðslu úr ríkissjóði má ekki inna af hendi nema heimildar til hennar sé aflað fyrir fram í fjárlögum eða fjáraukalögum fyrir hvert reikningsár, sbr. þó 8. gr.
Á sama hátt eru hvers konar samningar um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki, sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem ákveðið er í fjárlögum fyrir hvert reikningsár, óheimilir nema að fenginni heimild í fjáraukalögum enda sé ekki á annan veg mælt fyrir í lögum þessum eða öðrum lögum.
2. gr.
Óheimilt er að auka launa- og rekstrarkostnað ríkisins umfram það sem ákveðið er í fjárlögum nema að fenginni heimild í fjáraukalögum.
Nú eru gerðir kjarasamningar sem kveða á um frekari launaútgjöld ríkisins en fjárlög gera ráð fyrir og skal þá svo fljótt sem verða má leita heimilda Alþingis til slíkra útgjalda með fjáraukalögum. Launagreiðslum skal þó haga í samræmi við hina nýju kjarasamninga.
3. gr.
Kaup, sala, skipti eða langtímaleiga ríkissjóðs, ríkisstofnana, ríkisfyrirtækja og sjóða í ríkiseign á eftirtöldum eignum er óheimil nema samkvæmt heimild í almennum lögum eða fjárlögum hverju sinni, sbr. þó 2. mgr.:
Eignakaup skulu ætíð takmarkast við þá fjárhæð sem ákveðið er í fjárlögum að verja til þeirra.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ríkisstofnunum í A-hluta ríkisreiknings heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja lausafé sem þær hafa notað við starfsemi sína, svo sem ökutæki, vélar, áhöld og annan búnað, enda sé söluandvirðinu skilað í ríkissjóð. Fjármálaráðherra getur þó heimilað ríkisstofnun að ráðstafa söluandvirði eigna skv. 5. tölul. 1. mgr. til endurnýjunar á búnaði enda sé ekki um verulega fjármuni að ræða. Á sama hátt er fyrirtækjum og sjóðum í B-hluta ríkisreiknings heimilt án sérstakrar lagaheimildar að selja eða leigja varanlega rekstrarfjármuni sína, aðra en þá sem um getur í 1.–4. tölul. 1. mgr., og ráðstafa söluandvirðinu eða leigunni í þágu starfseminnar. Þá getur ríkissjóður ásamt ríkisfyrirtækjum og sjóðum í B-hluta ríkisreiknings án sérstakrar lagaheimildar selt eignir er þessum aðilum sem veðhöfum hafa verið lagðar út á nauðungaruppboðum eða þeir eignast á grundvelli skilmála að baki ábyrgðarskuldbindingum sem fallið hafa á þá.
Ákveði ríkisstjórn eða ríkisstofnun að þiggja gjöf sem gefin er með kvöðum eða skilyrðum sem óhjákvæmilega hafa í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð ber henni að taka við gjöfinni með fyrirvara um samþykki Alþingis, enda hafi hvorki verið gert ráð fyrir útgjöldum þessum í fjárlögum né fjáraukalögum. Á sama hátt er ríkisstjórn og ríkisstofnunum óheimilt að gefa eða afhenda án endurgjalds eignir sem um getur í 1.–5. tölul. 1. m gr. nema fyrir fram sé aflað heimilda í fjárlögum og fjáraukalögum.
4. gr.
Sértekjum, sem ríkisstofnanir í A-hluta ríkisreiknings afla umfram áætlanir fjárlaga, skal skila í ríkissjóð. Fjármálaráðherra getur þó heimilað ríkisstofnunum að ráðstafa öllum eða hluta af umframtekjum sínum til eigin þarfa, þó aldrei til framkvæmda eða ráðstafana sem leiða þegar í stað eða síðar til aukinna rekstrarútgjalda fyrir ríkissjóð.
5. gr.
Ríkisfyrirtæki og sjóðir í B-hluta ríkisreiknings skulu skila rekstrarhagnaði sínum í ríkissjóð enda mæli lög ekki fyrir um annað. Fjármálaráðherra getur þó sett reglur um að fyrirtækjum og sjóðum í B-hluta ríkisreiknings sé heimilt að nota allan rekstrarhagnað sinn eða tiltekinn hluta hans til að auka hreina eign sína. Ráðherra skal hafa samráð við fjárlaganefnd um efni þessara reglna.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 1. gr. getur fjármálaráðherra heimilað ríkisfyrirtækjum í B-hluta fjárlaga, sem standa að öllu eða verulegu leyti undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á vörum og þjónustu, að stofna til frekari fjárskuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir enda sé það gert í þeim tilgangi einum að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins.
6. gr.
Ákvæði laga og reglugerða, er hafa útgjöld í för með sér fyrir ríkissjóð sem ekki er gert ráð fyrir í fjárlögum hvers árs, svo og ákvarðanir eða fyrirmæli stjórnvalda sama eðlis, koma ekki til framkvæmda fyrr en Alþingi hefur samþykkt fjárveitingu til þessara útgjalda í fjáraukalögum eða fjárlögum settum eftir birtingu laga, reglugerða eða stjórnvaldsfyrirmæla sem hér um ræðir.
7. gr.
Óheimilt er að fella niður eða flytja milli verkefna greiðsluheimildir á stofn- og fjárfestingarframlögum og hvers konar styrkjum sem ákveðnar eru í fjárlögum nema að fenginni heimild í fjáraukalögum.
Heimilt er að geyma ónotaðar fjárveitingar í lok reikningsárs. Gildir sú heimild í eitt ár fyrir fjárveitingar til rekstrar, en allt að þremur árum fyrir fjárveitingar vegna meiri háttar viðhalds og stofnkostnaðar.
8. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 1. gr. er heimilt að greiða út fjárveitingar sem geymdar hafa verið á grundvelli heimildar í 7. gr. þessara laga.
9. gr.
Fjármálaráðherra er á hverju fjárlagaári heimilt að stofna til tímabundins yfirdráttar í Seðlabanka Íslands vegna árstíðabundinna sveiflna í fjármálum ríkisins og semja, ef með þarf, um greiðslu yfirdráttarskuldar og um lánskjör. Hámark yfirdráttar skal ákveðið í fjárlögum ár hvert.
10. gr.
Falli fyrirvaralaus greiðsluskylda á ríkissjóð sem rekja má til óviðráðanlegra atvika sem ókleift var að sjá fyrir eða gera ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga er fjármálaráðherra heimilt, að fengnu samþykki fjárlaganefndar, að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið.
11. gr.
Með fjárlögum skal kveðið á um hvaða útgjaldaliðir taki verðlagsbreytingum og hvernig þeir skuli breytast.
Nú er óskipt fé veitt á fjárlögum til einstakra ráðuneyta eða ríkisstjórnar og skal í fjáraukalögum gera grein fyrir greiðslum á liðum þeim sem um ræðir í þessari grein, sundurliðuðum á viðfangsefni og málaflokka eftir því sem við á.
12. gr.
Fyrir 1. apríl ár hvert skal fjármálaráðherra leggja fram frumvarp að endanlegum fjáraukalögum fyrir liðið ár. Með frumvarpinu skal leggja fram sérstaka skrá yfir geymdar fjárveitingar og um þá aðila sem af ófyrirséðum ástæðum hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs.
13. gr.
Fjármálaráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.
14. gr.
Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 1993. Frá sama tíma falla úr gildi ákvæði 3. mgr. 1. gr. og 3. og 5. gr. laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, og 54. og 67. gr. laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er flutt af þeim alþingismönnum sem sæti eiga í fjárlaganefnd. Það er samhljóða frumvarpi um sama efni sem flutt var á síðasta þingi. Því fylgdi þá svohljóðandi greinargerð:
I.
Þetta frumvarp byggist í meginatriðum á frumvarpi um sama efni sem fjárveitinganefndarmenn stóðu að og fluttu á síðustu tveimur þingum, en í hvorugt skiptið varð málið útrætt. Núverandi fjálaganefnd hefur gert nokkrar breytingar á frumvarpinu frá síðustu gerð þess. Má einkum geta þeirrar breytingar að ekki er í þessu frumvarpi mælt fyrir um að kjarasamningar ríkisins við opinbera starfsmenn skuli gerðir með skýrum fyrirvara um samþykki Alþingis á nauðsynlegum greiðsluheimildum, sbr. 2. gr., en svo hafði verið gert ráð fyrir í fyrri frumvörpum.
II.
Ákvæði 41. gr. stjórnarskrár hljóðar, svo sem kunnugt er, á þessa leið:
„Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“
Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð. Ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hefur bersýnilega verið sú að heimildar til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári.
Framkvæmdin í þessum efnum hefur hins vegar í veigamiklum atriðum orðið allt önnur en fyrir er mælt í stjórnarskrá. Um árabil hafa svokallaðar aukafjárveitingar fjármálaráðherra tíðkast og þá ýmist með eða án samráðs við ríkisstjórn eða fjárveitinganefnd. Framkvæmd þessi styðst að sjálfsögðu hvorki við fyrirmæli í almennum lögum né aðrar skráðar réttarheimildir, enda ekki furða þar sem slík fyrirmæli hlytu eðli sínu samkvæmt að vera í hróplegu ósamræmi við skýr ákvæði stjórnarskrárinnar. Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið. Þrátt fyrir þetta hefur lítið raunhæft verið gert í því skyni að tryggja að lögformlega sé að verki staðið í þessum efnum. Þó hafa mál þessi ítrekað verið til umræðu bæði á Alþingi og víðar og fjármálaráðherrar iðulega sætt gagnrýni fyrir aukafjárveitingar. Ýmsir þingmenn hafa beitt sér fyrir breytingum í þessum efnum, bæði í málflutningi og tillögugerð. Fyrir tveimur árum var m.a. borið fram þingmannafrumvarp er fól í sér verulega takmörkun á því valdi sem fjármálaráðherra hefur verið talinn hafa í þessum efnum. Frumvarpið varð ekki útrætt.
Í framhaldi af þeirri umræðu, sem hafði farið fram um þessi mál á liðnum þingum, ákvað fjárveitinganefnd á miðju ári 1989 að beita sér fyrir breytingum í þessum efnum enda nefndarmenn allir sammála um að löngu tímabært væri að setja reglur í einhverri mynd sem reisti skorður við greiðslum úr ríkissjóði umfram það sem ákveðið er í fjárlögum. Í því skyni var skipuð undirnefnd fjárveitinganefndar sem gera skyldi tillögur í málinu. Í nefndinni sátu þau Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Ólafur Þ. Þórðarson, Margrét Frímannsdóttir og Málmfríður Sigurðardóttir. Undirnefnd skilaði tillögum sínum 15. desember 1989. Frumvarp þetta er að mestu byggt á þeim tillögum.
Niðurstöður undirnefndarinnar voru í stuttu máli þær að aukafjárveitingar, eins og þær hafa tíðkast til þessa, standast ekki og að tímabært sé að setja reglur sem reisi skorður við greiðslum umfram heimildir fjárlaga. Um þetta segir m.a. svo í nefndarálitinu: „Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Við fjárlagagerð og á fjárlögum sjálfum verði hins vegar ákveðið með hvaða hætti tekið skuli á atriðum, svo sem varðandi breytingar frá forsendum fjárlaga. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma ekki til greiðslu fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum eða útgjöldum sé séð. Þá er óheimilt að gera hvers konar útgjaldasamninga eða skuldbindingar, þar á meðal varðandi ráðstöfun sértekna sem ákvarða eða leiða til útgjalda sem ekki er fyrir séð í fjárlögum.“
Nefndarálitið er birt í heild sinni í fskj. I með frumvarpinu og vísast að öðru leyti til þess.
Aflað var upplýsinga frá Norðurlöndum um framkvæmd og meðferð fjárlaga og fjáraukalaga en þjóðþing þessara ríkja fara með fjárveitingavaldið. Af upplýsingum þessum verður ráðið að greiðslur umfram heimildir fjárlaga þekkjast nánast ekki á Norðurlöndum. Um þetta efni vísast að öðru leyti til yfirlits um verklag á afgreiðslu fjárlaga, fjáraukalaga og ríkisreiknings á Norðurlöndum sem birt er sem fskj. II með frumvarpi þessu.
III.
Í meginatriðum er með frumvarpi þessu stefnt að því að girða fyrir greiðslur úr ríkissjóði sem ekki eiga sér stoð í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum. Þess í stað verði í fjárlögunum sjálfum ákveðið með hvaða hætti bregðast skuli við þegar breytingar verða á fjárþörf vegna þess að forsendur fjárlaga standast ekki þegar á reynir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma á sama hátt ekki til greiðslu fyrr en aflað hefur verið sérstakrar greiðsluheimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum. Þá er lagt til að ríkisstofnunum verði óheimilt, með nokkrum undantekningum þó, að gera nokkrar þær fjárskuldbindingar sem ekki eru sérstaklega heimilaðar eða gert ráð fyrir í fjárlögum eða fjáraukalögum. Sama meginregla skal líka gilda um ráðstöfun sértekna. Undantekningar frá þessari reglu lúta einkum að þörfum fyrirtækja í eigu ríkissjóðs sem stunda framleiðslu, verslun eða viðskipti með svipuðum hætti og einkafyrirtæki.
Í kjölfar banns við aukafjárveitingum með gamla laginu verður ekki hjá því komist að laga fjárlagaafgreiðsluna og fjárlögin sjálf að strangari reglum í þessum efnum. Af þessum sökum er gert ráð fyrir að í fjárlögum verði framvegis gerður skýr greinarmunur á framlögum eftir eðli þeirra og jafnframt verði mælt fyrir um hvort þau geti tekið verðbreytingum innan fjárlagaársins eða ekki. Almennt er frumvarpinu bæði ætlað að stuðla að og tryggja að vandað sé til verka við fjárlagaafgreiðsluna og fjárlögin verði þannig skýrari og raunhæfari áætlun eða rammi um útgjöld og geymi marktækari fyrirmæli um fjárráðstafanir og fjárreiður ríkissjóðs en verið hefur til þessa.
Eðli málsins samkvæmt hlýtur efni fjáraukalaga að vera hliðstætt efni fjárlaga. Því er að mati flutningsmanna óeðlilegt að einskorða efni fjáraukalaga við útgjaldaheimildir eins og ákvæði 41. gr. stjórnarskrár er orðað. Eðlilegt er að gera þar einnig grein fyrir þegar orðnum og fyrirsjáanlegum breytingum á tekjuhlið fjárlaga eftir því sem við verður komið en auðvitað verða skattar og gjöld til ríkissjóðs innheimt þó að tekjur af þeim fari fram úr áætlunum fjárlaga. Engu að síður þykir rétt að gerð sé grein fyrir breytingum á tekjuhlið fjárlaga gefist tækifæri til slíks í fjáraukalögum.
Loks er rétt að geta þess að við gerð frumvarpsins var með tilliti til 41. gr. stjórnarskrár ekki talið fært að nota orðið aukafjárlög í stað orðsins „fjáraukalög“. Hið fyrrnefnda verður þó í alla staði að teljast skýrara og eðlilegra.
Það er von flutningsmanna að frumvarp þetta, nái það fram að ganga, tryggi á sæmilegan hátt að reglur stjórnskipunarlaga um fjárveitingavald Alþingis og eftirlitshlutverk þess verði í heiðri hafðar. Tiltölulega skýrar reglur af þessu tagi hljóta jafnframt að veita framkvæmdarvaldinu nauðsynlegt aðhald í öllu því er lýtur að fjárhagsmálefnum þess og fjármálastjórn jafnframt því sem þær ættu að hvetja til vandaðri og raunhæfari vinnubragða við fjárlagagerð en tíðkast hefur til þessa. Þá ættu reglur af þessu tagi ekki síður að styrkja þingið, stofnanir þess og Ríkisendurskoðun við að rækja það eftirlitshlutverk sem þessum aðilum ber að sinna í þessu efni lögum samkvæmt.
Að öðru leyti vísast til þess sem sagt er í athugasemdum við einstakar greinar hér á eftir.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í þessari grein er grundvallarregla 41. gr. stjórnarskrárinnar um að ekkert skuli greiða úr ríkissjóði nema heimild sé fyrir greiðslunni í fjárlögum eða fjáraukalögum á þeim tíma, sem hún er innt af hendi, áréttuð í áhersluskyni. Um regluna og hugsunina að baki henni vísast til almennra athugasemda hér að framan. Í öðrum greinum frumvarpsins má svo finna ákvæði til skýringar eða fyllingar á meginreglu þessarar greinar. Í nokkrum tilvikum er kveðið á um óveruleg frávik frá henni er helgast fyrst og fremst af eðli máls og þörfum viðskiptalífsins.
Til þess að taka af allan vafa er í 2. mgr. áréttað að meginreglan taki ekki einungis til fjárgreiðslna í venjulegum skilningi heldur og til hvers konar fjárskuldbindinga ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem fela í sér aukið rekstrarumfang frá því sem fjárlög gera ráð fyrir. Þannig er ekki nægjanlegt að almenn lög heimili að skuldbinda ríkissjóð heldur verður og að afla heimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum til greiðslna í samræmi við nefndar skuldbindingar.
Hvers konar viðskiptasamningar stofnana og fyrirtækja ríkisins, hvort sem þær eru í A- eða B-hluta fjárlaga, svo sem kaup-, verk- og þjónustusamningar, falla undir ákvæði þessarar greinar enda séu ekki sérstök fyrirmæli um annað í frumvarpinu. Í því sambandi er vakin athygli á ákvæðum 4. og 5. gr. sem heimila nokkur frávik frá þessari meginreglu þar sem slíkt telst nauðsynlegt eðli málsins samkvæmt.
Um 2. gr.
Þessi grein mælir fyrir um að óheimilt sé að auka launa- og rekstrarútgjöld ríkisins umfram það sem fjárlög mæla fyrir um, nema að fenginni heimild í fjáraukalögum. Ljóst er að ákvæði laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisins, eru ósamrýmanleg ákvæðum þessa frumvarps og munu víkja fyrir þeim verði það að lögum.
Ástæða þykir til að fjalla hér sérstaklega um kjarasamninga ríkisins. Eðli málsins samkvæmt fela þeir í sér fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð, stofnanir ríkisins og fyrirtæki þó svo að öllu jöfnu sé þeim ekki ætlað að hafa áhrif á rekstrarumfang stofnunarinnar.
Ríkisstjórnin er sá aðili sem mótar efnahagsstefnu á hverjum tíma og ber henni því jafnan að tryggja að gerð kjarasamninga verði innan rýmilegra marka. Ekki er talið skynsamlegt að takmarka umboð fjármálaráðherra til kjarasamningagerðar með samþykki Alþingis fyrir fram. Bent skal á að kjarasamningar við félög opinberra starfsmanna eru nú á annað hundrað.
Kjarasamningar eru jafnan á ábyrgð fjármálaráðherra með hliðsjón af þeim efnahagsforsendum sem blasa við á hverjum tíma og tengjast því oft gerð annarra kjarasamninga á vinnumarkaðinum. Gerð þeirra raskar iðulega launa- og verðlagsforsendum fjárlaga enda fellur samningagerðin ekki nauðsynlega að gerð fjárlaganna í tíma. Samkvæmt ákvörðun Alþingis fer fjármálaráðherra með samningavaldið fyrir hönd ríkisins. Ákvæði, sem takmarkar vald fjármálaráðherra til að gera kjarasamninga, gæti valdið erfiðleikum við samningagerð, einkum ef ráðherra er ekki talinn hafa fullt umboð til samninganna. Því er hér litið svo á að fjármálaráðherra þurfi að hafa óskorað vald til þess að gera kjarasamninga en sú skylda lögð á hann að leita nauðsynlegra fjárheimilda í fjárlögum og fjáraukalögum til greiðslu í samræmi við gerða kjarasamninga.
Um 3. gr.
Samkvæmt þessari grein er ríkissjóði, stofnunum ríkisins og fyrirtækjum óheimilt að kaupa, selja, skipta eða leigja til langs tíma eignir sem telja má verulegar, nema samkvæmt lagaheimild hverju sinni. Með hugtakinu „langtímaleiga“ í þessu sambandi er átt við leigusamninga til lengri tíma en árs. Þá tekur hugtakið „leiga“ í þessu sambandi til fjármögnunarleigusamninga auk hefðbundinna leigusamninga. Með þessum hætti er reynt, með þeim undantekningum sem leiðir af 2. mgr., að tryggja að hvorki sala á veigameiri eignum ríkisins né kaup, skipti eða leiga á slíkum eignum geti átt sér stað nema Alþingi samþykki viðskiptin fyrir fram. Liggi slík heimild ekki fyrir verður að semja um viðskiptin með fyrirvara um samþykki Alþingis. Umsamin afhending má ekki fara fram fyrr en að slíku samþykki fengnu.
Í 2. mgr. er kveðið á um frávik frá ákvæðum 1. mgr. vegna sölu eða leigu á lausafé sem stofnanir, fyrirtæki eða sjóðir í eigu ríkisins hafa notað við starfsemi sína. Með þessum hætti er reynt að koma í veg fyrir að strangar formkröfur letji ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki þess að koma varanlegum rekstrarfjármunum, sem notaðir hafa verið við starfsemina, í verð, t.d. við endurnýjun þeirra. Einkum á þetta við um ríkisfyrirtækin í B-hluta ríkisreiknings þar sem starfsemi þeirra og rekstrarskilyrði eru í meginatriðum hliðstæð þeim sem einkaaðilar búa við. Árétta skal að ákvæði 2. mgr. eiga hvorki við um fasteignir, hlutabréf, skip, flugvélar né aðrar eignir sem um ræðir í 1.–4. tölul. 1. mgr. Þá er kveðið á um að fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs, svo og fyrirtæki og sjóðir í B-hluta ríkisreiknings, geti án sérstakrar lagaheimildar selt eignir sem þessir aðilar hafa fengið útlagðar á nauðungaruppboðum eða leyst til sín samkvæmt skilmálum að baki ábyrgðum er þeir hafa veitt og á þá hafa síðan fallið.
Í 3. mgr. er í samræmi við meginstefið í frumvarpinu kveðið á um að ríkisstjórn skuli hvorki þiggja gjafir er háðar eru kvöðum eða skilyrðum sem hafa í för með sér útgjöld fyrir ríkissjóð, nema með fyrirvara um samþykki Alþingis, né gefa gjafir ef ekki er fyrir útgjöldum þessum séð í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Um 4. gr.
Í samræmi við megintilgang frumvarpsins er í þessari grein lagt til að allar sértekjur A-hluta stofnana, sem fara fram úr áætlun fjárlaga, skuli greiddar í ríkissjóð. Fjármálaráðherra getur þó heimilað ríkisstofnunum að ráðstafa öllum eða hluta teknanna til eigin þarfa, þó aldrei til framkvæmda eða ráðstafana sem leiða þegar í stað eða síðar til aukinna rekstrarútgjalda.
Talið er eðlilegt að stofnanir skili í ríkissjóð þeim fjármunum sem aflað er umfram forsendur fjárlaga. Í þessu sambandi þarf þó að hafa hugfast að á undanförnum árum hafa stofnanir verið hvattar til þess að afla tekna með sölu á þjónustu og annarri starfsemi. Ákvæði um skil sértekna mega því ekki vera letjandi í þessu efni, en slíkt gæti orðið njóti stofnanir ekki í einhverjum mæli teknanna og hafi heimild til ráðstöfunar þeirra. Jafnframt þarf að hafa í huga að séu sértekjur auknar fylgir því oft aukinn kostnaður vegna breyttrar eða aukinnar starfsemi.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að skila skuli í ríkissjóð arði fyrirtækja og sjóða í B-hluta sem fer fram úr áætlunum fjárlaga. Ráðherra er þó heimilt að setja reglur um að B-hluta stofnanir geri skil á rekstrarhagnaði sínum til að auka hreina eign sína. Ákvæði þessi eru nokkuð þrengri en þau sem gilt hafa í þessu efni. Gildandi ákvæði er nú að finna í 54. gr. laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Samkvæmt þeim skal fjármálaráðherra setja reglur um greiðslu rekstrarhagnaðar fyrirtækja og sjóða í B-hluta ríkisreiknings í ríkissjóð að svo miklu leyti sem slíkt er ekki lögákveðið. Þá er þar kveðið á um að fyrirtækjum þessum og sjóðum sé heimilt að nota rekstrarhagnað til að auka hreina eign með þeim takmörkunum sem fjármálaráðherra setur eða ákveðnar eru í lögum. Heildstæðar reglur um skil á rekstrarhagnaði ríkisfyrirtækja hafa því miður aldrei verið settar.
Í 2. mgr. er lagt til að heimilt sé við tiltekin skilyrði að víkja frá ákvæðum 2. mgr. 1. gr. Hér er um að ræða fjárskuldbindingar ríkisfyrirtækja í B-hluta umfram það sem fjárlög gera ráð fyrir. Það meginskilyrði, sem sett er í þessu efni, er að til fjárskuldbindingar sé stofnað í þeim tilgangi að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins, t.d. að hagnaður af starfseminni verði í samræmi við það sem fjárlög stefna að og að fyrirtækið nái þannig að rækja það hlutverk sem því er ætlað lögum samkvæmt. Um fyrirtæki í eigu ríkisins, sem ætlað er að standa undir kostnaði af starfsemi sinni með tekjum af sölu á vöru og þjónustu, gilda að sjálfsögðu í meginatriðum sömu lögmál og hjá einkaaðilum. Því verður eðli málsins samkvæmt að ætla þeim nokkuð rúmt svigrúm til athafna ef þau eiga að standa sig í samkeppni við einkaaðila. Þessu ákvæði er ætlað að tryggja að þau geti án verulegrar fyrirhafnar aukið við skuldbindingar sínar þegar þau skilyrði, sem að framan eru rakin, teljast uppfyllt. Í því skyni að fyrirmæli 41. gr. stjórnarskrár verði virt að fullu er gert ráð fyrir að í fjárlögum hverju sinni verði aflað almennrar heimildar til fjárskuldbindinga af þessu tagi, t.d. með sérstöku ákvæði þar að lútandi í 6. gr. fjárlaga.
Reglur þessar eru ekki nýmæli. Þannig er í 3. gr. laga nr. 103/1974, um lántökur ríkissjóðs og ríkisfyrirtækja, kveðið á um að ríkisfyrirtækjum í B-hluta ríkisreiknings sé óheimilt að stofna til skulda, taka lán eða taka ábyrgð á skuld eða láni nema til þess sé heimild í sérstökum lögum, fjárlögum eða fyrir liggi sérstakt samþykki viðkomandi ráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Slíkar heimildir þarf til samninga um yfirdrátt á viðskiptareikningi í bönkum, sölu á víxlum, samþykktum af fyrirtækinu eða sjóðnum, svo og til sölu eða veðsetningar á verðbréfum, útgefnum af þessum aðilum. Þá er í 5. gr. nefndra laga kveðið á um heimild ríkisstofnana til reikningsviðskipta innan lands á grundvelli reglna sem fjármálaráðherra skal setja þar um.
Ákvæði þessarar greinar frumvarpsins fela í raun ekki í sér efnislegar breytingar á þessum ákvæðum að öðru leyti en því að nokkru strangari kröfur eru gerðar varðandi þau skilyrði sem uppfylla þarf ef nauðsynlegt þykir að fara fram úr fyrirmælum fjárlaga um fjárskuldbindingar ríkisfyrirtækja.
Um 6. gr.
Líta verður svo á að umboð sitt og heimildir til fjárgreiðslna úr ríkissjóði sæki fjármálaráðherra til fjárlaga og fjáraukalaga. Útgjöld, sem fylgja því að hrinda almennum lögum í framkvæmd, á hann samkvæmt framansögðu ekki að greiða nema sérstaka fjárveitingu til þeirra sé að finna í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það sama á við um reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli.
Í þessari grein er þessi regla áréttuð og þar beinlínis kveðið á um að lög, reglugerðir og stjórnvaldsfyrirmæli, sem hafa í för með sér útgjöld, komi ekki til framkvæmda nema sérstaklega sé gert ráð fyrir þeim í fjárlögum eða fjáraukalögum. Á liðnum árum hefur löngum verið að finna ákvæði í 6. gr. fjárlaga þar sem segir að séu ný lög samþykkt sem hafi í för með sér tekjur eða gjöld fyrir ríkissjóð breytist tekju- og gjaldahliðin samkvæmt því. Telja verður útgjaldaheimild af þessu tagi í fjárlögum nokkuð vafasama þar sem hún er mjög almenn, ónákvæm og án nokkurrar takmörkunar. Í öllu falli eru meiri líkur á því en ella að kastað sé til höndum við mat á þeim kostnaði sem lagasetning kann að hafa í för með sér ef hrinda má lögunum í framkvæmd án þess að marka til þess sérstaka fjárveitingu. Því er gert ráð fyrir því, nái þetta frumvarp fram að ganga, að til sérstakrar fjárveitingar verði að koma í fjárlögum eða fjáraukalögum ef greiða á kostnað af nýjum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum.
Um 7. gr.
Samkvæmt greininni er óheimilt að flytja greiðslu á stofn- eða fjárfestingarframlögum milli ára, svo og hvers konar styrkjum, samkvæmt fjárlögum milli verkefna nema að fenginni heimild í fjáraukalögum. Niðurfelling framlaga af þessu tagi eða styrkja getur á sama hátt ekki átt sér stað nema með formlegri ákvörðun fjárveitingavaldsins í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Hugsunin, sem býr að baki þessu ákvæði, er nánast sú sama og á við um 1. gr. frumvarpsins. Ákvörðunum fjárveitingavaldsins, sem birtast í fjárlögum, verður ekki breytt nema af þeim sem með þetta vald fara hverju sinni hvort sem ákvörðunin lýtur að því að auka eða draga úr útgjöldum ríkissjóðs. Í þessum efnum verður hins vegar að gera nokkurn greinarmun á eðli útgjaldaliða á fjárlögum. Ljóst er að fjárveitingar til rekstrarútgjalda eru í eðli sínu áætlanir sem byggjast á mismunandi traustum forsendum. Fjárveitingar til rekstrar ber því að greiða að svo miklu leyti sem almenn lög eða samningar gera ráð fyrir en aldrei meira en fjárlög heimila. Þannig verða laun vegna tiltekinnar stöðu, sem fjárlög gera ráð fyrir að ráðið verði í, ekki greidd ef ekkert verður úr ráðningu. Um stofnfjárframlög eða styrki gegnir oftast öðru máli að þessu leyti. Því þykir rétt að kveða sérstaklega á um að ákvörðun um flutning á milli verkefna eða niðurfellingu á greiðslum sem þessum sé fjárveitingavaldsins.
Í 2. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að geyma ónotaðar fjárveitingar í lok reikningsárs og gildir geymsluheimildin í eitt ár sé um rekstrarframlög að ræða en í þrjú ár ef fjárveitingin er til meiri háttar viðhalds og stofnkostnaðar. Þessu ákvæði er ætlað að koma í stað 67. gr. laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Sú grein kveður á um að geyma megi allar fjárveitingar aðrar en rekstrarfjárveitingar í fjögur ár. Samkvæmt nefndri 67. gr. ríkisbókhaldslaga er óheimilt að geyma rekstrarframlög. Fjármálaráðherra má veita undanþágu frá banni þessu ef sérstaklega stendur á.
Á undanförnum missirum hefur verið lögð áhersla á að stofnanir og ráðuneyti beri sem mesta ábyrgð á fjármálum hvert á sínu sviði. Í því sambandi hefur áhersla verið lögð á að ráðuneyti hagi fjárgreiðslum sem mest í samræmi við fjárheimildir, þó þannig að ekki sé knýjandi nauðsyn á að fjárheimildir séu að fullu nýttar fyrir árslok. Því hefur verið tekið undir það sjónarmið að stofnunum sé heimilt að sækja um geymslu á rekstrarfjárveitingu til komandi árs sé um afgang að ræða og með sama hætti þurfi stofnanir að bera umframgreiðslu liðins árs af fjárveitingu þess næsta. Þó svo að hér sé um vandasamt mál að ræða er litið svo á að þetta auki ábyrgð stofnana við rekstur og gefi þeim jafnframt færi á meiri sveigjanleika en verið hefur.
Um áraraðir hafa ráðuneyti og stofnanir notfært sér heimild til geymslu á stofnkostnaðar- og viðhaldsfjárveitingum. Reynslan af slíku er ótvírætt góð og því ekki ástæða til að gera breytingu þar á.
Að undanförnu hafa reglur um meðferð þessa máls verið að mótast og í umburðarbréfum hefur fjármálaráðherra sett reglur um framkvæmdina. Þá hefur sú regla komist á að í fjáraukalögum sé gerð grein fyrir geymdum fjárveitingum og hvernig geymdar fjárveitingar, sem heimilaðar hafa verið, hafa verið nýttar. Eðlilegt er að slíkt sé gert í fjáraukalögum hvers árs samkvæmt ákvæði 12. gr. frumvarpsins.
Tekið skal fram að með þessu er alls ekki verið að slá því föstu að einstakir menn eða stofnanir eignist lögvarinn rétt á framlögum eða styrkjum sem þeim kunna að vera ætlaðir í fjárlögum. Almennt verður að ætla að slíkan rétt eignist þessir aðilar ekki.
Um 8. gr.
Nauðsynlegt þykir að taka af skarið um að heimilt sé að greiða út fjárveitingar sem geymdar eru á grundvelli 7. gr. þessa frumvarps. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringar.
Um 9. gr.
Í greininni eru ákvæði þess efnis að fjármálaráðherra sé heimilt á hverju fjárlagaári að stofna til tímabundins yfirdráttar í Seðlabanka Íslands vegna árstíðabundinna sveiflna í fjármálum ríkisins. Að mati þeirra sem að fjármálum ríkisins starfa og þeirra er að stjórn peningamála vinna er tímabært að takmarka heimildir ríkissjóðs til að stofna til yfirdráttar í Seðlabanka Íslands og að sem fyrst þurfi að taka fyrir yfirdráttarmöguleika ríkissjóðs að fullu.
Í lögum um Seðlabanka Íslands er kveðið á um að ríkissjóði sé óheimilt að taka langtímalán hjá bankanum og jafnframt að ríkissjóður verði að gera upp viðskiptaskuldir fyrra árs innan þriggja mánaða frá áramótum. Þessi ákvæði hafa að fullu verið virt en með tilliti til hagstjórnar er oft á það bent að mikill yfirdráttur ríkissjóðs í Seðlabanka veiki stjórn peningamála.
Á liðnum árum hefur ætíð verið að finna í 6. gr. fjárlaga heimild fyrir fjármálaráðherra til þess að stofna til tímabundins yfirdráttar í Seðlabanka Íslands í því skyni að mæta árstíðabundnum sveiflum í fjármálum ríkisins og semja ef með hefur þurft um greiðslu yfirdráttarskuldar og lánskjör. Eðlilegt þykir að setja ákvæði í lög sem takmarka þetta. Tvö atriði skipta mestu máli í þessu sambandi. Hið fyrra er að það fellur að nútímaefnahagsstjórn að ríkissjóður hafi ekki ótakmarkaðan aðgang að seðlabanka til fjármögnunar á árstíðabundinni fjárþörf. Slíkt er almennt talið veikja peningamálastjórn og hefur verið aflagt í fjölmörgum löndum. Í þessu frumvarpi er fetað inn á sömu braut. Þó yrði við það miðað fyrst um sinn að á hverjum ársfjórðungi hefði ríkissjóður heimild til yfirdráttar að hámarki 5% af heildargjöldum fjárlaga. Ríkissjóður yrði með öðrum orðum að haga lántökum sínum, innan lands og erlendis, þannig að yfirdráttur yrði ekki langvinnur. Hitt meginatriði þessa máls er það að til þess að ríkissjóður geti fyrirbyggt yfirdrátt í Seðlabanka þarf ríkissjóður að eiga kost á skammtímalántöku. Ríkissjóður hefur í vaxandi mæli tekið lán til skamms tíma í formi ríkisvíxla og má segja að þeir hafi að nokkrum hluta mætt þörf ríkisins fyrir skammtímafjármögnun.
Um 10. gr.
Í greininni er til öryggis kveðið á um að fjármálaráðherra sé, að fengnu samþykki fjárlaganefndar, heimilt að inna af hendi greiðslur sem fyrirvaralaust hafa fallið á ríkissjóð. Er þá átt við að greiðsluskylduna megi rekja til óviðráðanlegra atvika sem ekki var hægt að gera ráð fyrir og verða að öðru leyti ekki taldar þola neina bið.
Dæmi um slíkar greiðslur má nefna bótagreiðslur vegna tjóns sem maður, stofnun eða starfsemi sem óumdeilt er að ríkið ber ábyrgð á hefur valdið. Má í þessu sambandi benda á að ríkið kaupir yfirleitt ekki aðrar vátryggingar en lögboðnar skyldutryggingar hjá vátryggingafélögum.
Undirstrikað skal að greiðsluheimild þessa mætti t.d. aðeins nota þegar greiðsla þolir ekki bið. Með því er átt við að ríkissjóður verði fyrir frekari fjárútlátum en ella vegna bótaskyldu sem hann bakar sér með greiðsludrætti. Greiðslur samkvæmt þessari heimild ættu samkvæmt framansögðu að heyra til algerra undantekninga.
Gert er ráð fyrir að í fjárlögum verði að finna almenna heimild, t.d. í 6. gr. þeirra, fyrir fjármálaráðherra til að inna af hendi fjárgreiðslur úr ríkissjóði með vísan til heimildar í þessari grein.
Um 11. gr.
Í greininni er lagt til að skýr ákvæði gildi um hvaða útgjaldaliðir fjárlaga taki verðlagsbreytingum og að í fjáraukalögum hverju sinni sé gerð sem best grein fyrir ráðstöfun þeirra liða sem óskiptir eru.
Ákvörðun um verðlagsforsendur í fjárlagafrumvarpi er í eðli sínu hluti efnahagsstefnunnar. Engu að síður á framsetning þessara forsendna að vera skýr þannig að framsetning frumvarpsins sé ljós. Þetta er ekki hvað síst mikilvægt þegar bera á forsendur frumvarpsins saman við raunverulega verðþróun. Við framkvæmd fjárlaga hefur fjármálaráðuneytið mótað reglur um það hvaða fjárlagaliðir taki upphækkun ef verðlagsforsendur fjárlaga breytast. Þeir liðir, sem hér koma einkum til álita, eru launaliðir og annar kostnaður við framkvæmd launasamninga innan fjárlagaársins, önnur rekstrargjöld en laun, hækkun lífeyrisgreiðslna og framlag til rekstrar sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins og loks vaxtagreiðslur. Önnur framlög, svo sem til stofnkostnaðar, viðhalds og einstakra aðila, ætti á hinn bóginn ekki að hækka með þessum hætti. Eðli málsins samkvæmt felur slík uppfærsla ekki í sér efnislegar breytingar á rekstrarumfangi eða þeirri starfsemi sem til er stofnað.
Þá er í greininni kveðið á um að sé óskipt fé veitt til ráðuneytis skuli í fjáraukalögum hverju sinni gerð full grein fyrir ráðstöfun fjárins. Þar með fengist formlegt samþykki á ráðstöfun þess fjár sem ákvarðað er með þessum hætti í fjárlögum.
Um 12. gr.
Í þessari grein er gerð tillaga um að fjármálaráðherra skuli fyrir 1. apríl ár hvert leggja fram frumvarp að endanlegum fjáraukalögum liðins árs komi í ljós að tilteknar greiðsluheimildir skorti eða aðstæður krefjist þess að öðru leyti. Auk þessa þykir eðlilegt að fjármálaráðherra upplýsi Alþingi um geymdar fjárveitingar, svo og þær ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki sem farið hafa fram úr fjárheimildum ársins. Því er gerð tillaga um að frumvarpinu fylgi sérstök skrá með framangreindum upplýsingum.
Um 13. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 14. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal I.
Tillögur undirnefndar fjárveitinganefndar
um afnám aukafjárveitinga.
(15. desember 1989.)
1. Almenn atriði.
Fjárveitinganefnd er sammála um að svokallaðar aukafjárveitingar standist ekki og tímabært sé að setja reglur sem reisi skorður við greiðslum umfram heimildir fjárlaga. Nefndin leggur áherslu á að þær reglur, sem settar verði, séu í fullu samræmi við ákvæði 41. gr. stjórnarskrárinnar og að jafnframt sé tekið tillit til þeirra atriða sem reynslan sýnir að nauðsynlegt er að takast á við á fjárlagaári eins og t.d. varðandi breytingar á launa-, verðlags- og gengisforsendum fjárlaga sem kalla á meiri útgjöld en fjárlög gera ráð fyrir. Vandi, sem af þessu skapast, hefur verið leystur með aukafjárveitingum fram til þessa en nauðsynlegt er að með breyttum reglum verði tekist á við slík vandamál í fjárlagagerðinni sjálfri þannig að greiðslur án heimilda vegna slíkra breytinga á fjárlagaforsendum eigi sér ekki stað. Nefndinni er ljóst að afnám „aukafjárveitinga“ gerir einnig kröfur til þess að fjárlagaafgreiðsla Alþingis verði sem vönduðust og raunhæfari en oft hefur verið. Mikilsvert er í því sambandi að ríkisreikningur fyrir næstliðið ár liggi ávallt fyrir þegar fjárlagavinna hefst á Alþingi á haustmissiri og jafnframt að fjáraukalagafrumvarpið fyrir yfirstandandi ár verði þá einnig lagt fram og er út frá því gengið að slíkt verði framvegis gert.
Nefndin hefur aflað sér upplýsinga frá nágrannalöndum um framkvæmd og meðferð fjárlaga og fjáraukalaga, svo sem um hvernig haldið er á atriðum eins og áætlunum vegna ófyrirséðs kostnaðar og breytingum fjárlagaforsendna á fjárlagaári, hvernig staðið er að meðferð þjóðþinga á launasamningamálum og hvernig brugðist er við sérstökum aðstæðum sem upp kunna að koma innan fjárlagaárs en ekki hefur verið tekið mið af við fjárlagagerð. Hefur verið samin sérstök skýrsla um helstu niðurstöður þeirrar könnunar.
Þá hefur nefndin einnig leitað til lagaprófessoranna Sigurðar Líndals og Stefáns M. Stefánssonar um með hvaða hætti þau efnisatriði verða fram sett, sem nefndin hefur orðið ásátt um, til þess að tryggja framkvæmd í samræmi við tillögur um málsmeðferð.
2. Efnisatriði nýrra reglna um greiðslur úr ríkissjóði.
Meginreglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Við fjárlagagerð og í fjárlögum sjálfum verði hins vegar ákveðið með hvaða hætti tekið skuli á atriðum, svo sem varðandi breytingar frá forsendum fjárlaga sem verða kunna á fjárlagaári umfram áætlanir fjárlaga. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma ekki til greiðslu fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum eða útgjöldum sé séð. Þá er óheimilt að gera hvers konar útgjaldasamninga eða skuldbindingar, þar á meðal varðandi ráðstöfun sértekna sem ákvarða eða leiða til útgjalda sem ekki er fyrir séð í fjárlögum.
Útgjaldahlið fjárlaga verði skipt efnislega í fjóra þætti:
— Í fyrsta lagi föst framlög en greiðslur til þess viðfangsefnis taka ekki breytingum á fjárlagaárinu.
— Í öðru lagi sérstök framlög. Hér er um að ræða framlög sem ekki taka verðbreytingum innan fjárlagaársins. Hins vegar má, ef ríkar ástæður eru fyrir hendi, flytja þau milli fjárlagaára en til þess þarf samþykki fagráðherra auk fjármálaráðherra.
— Í þriðja lagi eru framlög sem taka verðbreytingum og vanáætlunum samkvæmt ákvörðunum í fjárlögum.
— Í fjórða lagi eru svo rammaframlög sem eru rekstrarframlög og stofnunum er heimilt að verja til þess að leysa ákveðin verkefni án þess að þeim sé skipt í fjárlögum á almenna útgjaldaflokka.
3. Einstök efnis- og framkvæmdaratriði í nýjum reglum.
Við fjárlagagerð verði ákveðið hvaða stofnunum og viðfangsefnum sé heimilt að bæta áhrif breyttra verðlagsforsendna og að hvaða marki. Slík greiðsluheimild verði ekki opin og ótakmörkuð heldur tiltekin fjárhæð og nái til tiltekinna stofnana og viðfangsefna. Reglur verði mótaðar um hvernig heimilt sé að ráðstafa af slíkum liðum fyrir „ófyrirséðu“.
Með framlagningu ríkisreiknings næstliðins árs og fjáraukalagafrumvarpi yfirstandandi árs á hverju haustþingi á að vera hægt að tryggja gildi og gæði fjárlagaáætlana Alþingis. Vísvitandi vanáætlanir hverfa úr sögunni þegar aukafjárveitingaafgreiðslur hafa verið afnumdar.
Í fjárlagaafgreiðslum Alþingis felast ákvarðanir Alþingis um rekstrarumfang stofnana. Þeim ákvörðunum ber fagráðuneyti og forstöðumönnum ríkisstofnana að fylgja eftir.
Launasamningar. Séu gerðir launasamningar sem ekki rúmast innan launaramma fjárlaga verði þeir undirritaðir með fyrirvara um samþykki Alþingis. Útgjöld vegna slíkra samninga verði síðan lögð fyrir Alþingi til afgreiðslu svo fljótt sem við verður komið.
Starfsmannaráðningar. Launaumfang fjárlaga táknar ákvörðun Alþingis um starfsmannahald hverrar stofnunar. Skuldbindingar um launagreiðslur umfram það eru óheimilar.
Ný verkefni. Óheimilt er að ráðast í ný verkefni sem ekki hefur verið um fjallað og fé veitt til við fjárlagagerð.
Auknar framkvæmdir. Óheimilt er að auka framkvæmdir umfram heimildir fjárlaga, þó að því undanskildu að heimilt er að ráðstafa af „ófyrirséðu“ til að ljúka áföngum eða til þess að bregðast við einstökum vandamálum sem upp kunna að koma enda sé áætlað fyrir slíkum „ófyrirséðum útgjöldum“ á fjárlögum.
Áhrif nýrra laga. Lög, sem hafa útgjöld í för með sér og samþykkt kunna að vera eftir að frá fjárlögum hefur verið gengið, geta ekki tekið gildi fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum sé séð.
Niðurgreiðslur. Ekki er heimilt að auka niðurgreiðslur umfram það sem fjárlög segja til um.
Kennslumagn. Um kennslumagn gildir sama og um starfsmannahald að í fjárlögum er umfang launagreiðslna í skólakerfinu ákvarðað. Þeirri ákvörðun verður ekki breytt nema með breytingu á fjárlögum.
Eignaráðstöfun. Eignakaup, eignasölur og eignaleigur, þar á meðal um viðskipti með hlutabréf og eignaskipti milli stofnana ríkisins, eru ekki heimil nema samkvæmt lögum.
Samningar. Enga samninga, sem hafa fjárhagsskuldbindingar í för með sér, er hægt að gera nema með heimild Alþingis. Þetta á einnig við um samninga sem kalla á aukin útgjöld, svo sem vegna lífeyris- eða sjúkratrygginga.
Tryggingamál. Útgjöld, bæði lífeyris- og sjúkratrygginga, eru ákvörðuð í fjárlögum. Um lífeyristryggingar gildir það sama og um laun að útgjöld umfram heimildir fjárlaga þeirra vegna verða aðeins ákvörðuð af Alþingi og sama máli gegnir um sjúkratryggingar. Heimildir ráðherra til að auka útgjöld með reglugerð eru því afnumdar og sömuleiðis heimildir Tryggingastofnunar ríkisins til útgjaldaaukningar með samningum við lækna umfram ákvæði fjárlaga.
Nái ríkisstofnanir meiri sértekjum en áætlað er fyrir í fjárlögum fái þær að njóta sérteknanna eftir tilteknum reglum en þó þannig að ekki sé heimilt að nýta slíka aukningu sértekna til fjárfestinga eða framkvæmda sem kalla þá eða síðar á aukin rekstrarútgjöld úr ríkissjóði.
Sett verði þak á yfirdráttarheimild ríkissjóðs hjá Seðlabanka Íslands.
Heimildir til eignakaupa skv. 6. gr. fjárlaga takmarkast af því fé sem í fjárlögum er sérstaklega ætlað til slíkrar ráðstöfunar.
Fylgiskjal II.
Yfirlit um verklag á afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga og á
ríkisreikningi í Finnlandi, Svíþjóð, Noregi og Danmörku.
(Ágúst 1989.)
Helstu niðurstöður.
— Meginreglur eru þær að þjóðþingin fara með fjárveitingavaldið og er það virt af framkvæmdarvaldinu. Ríkisstjórnir leita eftir samþykki þingsins fyrir fram um umframútgjöld innan fjárhagsársins eða í gildi eru reglur sem þingin hafa sett framkvæmdarvaldinu um meðferð umframútgjalda.
— Í Finnlandi og Svíþjóð er leitað eftir samþykki þingsins fyrir fram um viðbótarútgjöld með fjáraukalögum. Í Danmörku fer fjárveitinganefnd með ákvörðun um aukafjárveitingar í umboði þingsins. Í Noregi hefur þingið sett reglur um umframútgjöld sem m.a. segja til um hvenær leita skuli sérstaklega samþykkis þingsins og hvenær framkvæmdarvaldið getur afgreitt þau.
— Í Danmörku og Finnlandi er fjárlagafrumvarpinu vísað til fjárveitinganefndar sem fjallar um frumvarpið í meðförum þingsins. Í Svíþjóð og Noregi er frumvarpinu enn fremur vísað til einstakra málefnanefnda þingsins sem fjalla um viðkomandi málaflokka.
— Fjárlagaárið er almanaksárið nema í Svíþjóð þar sem það er frá 1. júlí til 30. júní. Fjárlagafrumvarp er til meðferðar hjá þjóðþingunum í 3 – 4 mánuði.
— Meginreglan er sú að hvert fagráðuneyti er ábyrgt gagnvart þinginu um tillögur í fjárlagafrumvarpinu. Enn fremur hefur hvert fagráðuneyti umsjón með framkvæmd fjárlaga innan fjárhagsársins.
— Breytingar, sem þjóðþingin gera til hækkunar á gjaldahlið fjárlagafrumvarpa, eru á bilinu 1 – 2%.
— Framkvæmd fjárlaga sýnir að tiltölulega litlar breytingar eru til hækkunar frá fjárlögum, eða um 1 – 2%. Takmarkað miðstýrt eftirlit er með framkvæmd fjárlaga. Áætlanir fjárlaga virðast raunhæfar og aðilar telja sér skylt að fylgja þeim.
— Launasamningar í Finnlandi eru að formi til háðir samþykki sérstakrar þingnefndar sem fer með launamál opinberra starfsmanna. Í Svíþjóð eru launasamningar háðir samþykki fjárveitinganefndar. Í Noregi eru launasamningar samþykktir með fyrirvara um samþykki þingsins. Í Danmörku fer fjármálaráðherra með launasamninga án afskipta þingsins.
— Endurskoðaður ríkisreikningur er lagður fyrir þingin. Í Danmörku og Noregi er reikningurinn samþykktur af þinginu en í Finnlandi og Svíþjóð fer fram umræða um reikninginn ef athugasemdir gefa tilefni til.
Finnland.
Fjárlagafrumvarp er lagt fram um miðjan septembermánuð og afgreiðir þjóðþingið það í lok desembermánaðar. Fjárlagafrumvarpinu er vísað til fjárveitinganefndar eftir 1. umr. í þinginu en nefndin fjallar um alla þætti ríkisfjármála, þ.e. tekjur, gjöld og lánahreyfingar. Fjárhagsárið er almanaksárið.
Fjárlagafrumvarpið fer til fjárveitinganefndar sem er skipuð 21 þingmanni og 19 varamönnum. Bæði aðalmenn og varamenn taka þátt í störfum fjárveitinganefndar er varða afgreiðslu fjárlaga. Nefndin skiptist í átta undirnefndir sem fjalla um einstaka málaflokka. Breytingar á fjárlagafrumvarpinu í meðferð þingsins eru um 1 – 2% af heildargjöldum fjárlagafrumvarpsins.
Á fjárhagsárinu leggur ríkisstjórnin fram fjáraukalög til að afla heimilda fyrir auknum útgjöldum, öflun eða ráðstöfun viðbótartekna eða lántökum. Hversu oft á fjárhagsárinu lögð eru fram fjáraukalög fer eftir ástæðum hverju sinni, en tvisvar til þrisvar sinnum á ári er venjulegt. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum, sem leitað er eftir samþykki finnska þingsins við, eru á útgjaldahlið 1 – 2% af heildargjöldum.
Hvert ráðuneyti fer með framkvæmd fjárlaga en allar greiðslur eru inntar af hendi gegnum póstbanka sem fjármagnar ríkissjóð innan fjárhagsársins ef þörf er á. Ekki eru gerðar greiðsluáætlanir innan fjárhagsársins fyrir ríkissjóð í heild sinni. Mánaðarlega eru greiðsluupplýsingar færðar vélrænt til ríkisbókhalds sem síðan gerir ýmis fjárhagsyfirlit fyrir einstök ráðuneyti og heildaryfirlit fyrir fjármálaráðuneytið. Eftirlit með því að útgjöld séu innan fjárlagaheimilda er fyrst og fremst hjá fagráðuneytum og stofnunum sem eru ábyrgar fyrir því að ekki sé greitt umfram heimildir. Því til viðbótar fylgjast bæði fjármálaráðuneytið og ríkisendurskoðun með þróun ríkisfjármála innan ársins. Vandamál vegna umframútgjalda eru óveruleg og ekki þörf á mikilli vinnu þeirra vegna. Stafar það fyrst og fremst af því að fjárlög eru raunhæf, bæði er varðar verðlagsforsendur og magn.
Útgjaldahlið fjárlaga er skipt efnislega í þrjá þætti, þ.e.:
— Í fyrsta lagi föst framlög en greiðslur til þessara viðfangsefna taka ekki breytingum á fjárhagsárinu, þannig að ekki koma til viðbótargreiðslur.
— Í öðru lagi framlög sem ekki taka breytingum innan fjárhagsársins. Hins vegar má flytja þessi framlög milli ára í allt að þrjú til fimm fjárhagsár.
— Í þriðja lagi koma svo til önnur framlög, þ.e. rekstrarframlög til ráðuneyta og stofnana, launakostnaður, framlög til niðurgreiðslna á vöruverði, atvinnuleysisstyrkir o.fl. Þessir útgjaldaflokkar taka verðlagsbreytingum innan fjárhagsársins og líka ef í fjárlögum hefur ekki verið séð fyrir fjármagni til að mæta ákvæðum laga, svo sem tryggingalaga og atvinnuleysistryggingalaga.
Með þessari skipan hafa framkvæmdarvaldið og þingið komið sér saman um hvaða útgjaldaflokkar skulu taka verð- og magnbreytingum innan fjárhagsársins. Endanleg ákvörðun er hjá þinginu, en framkvæmdarvaldið leggur fram fjáraukalög innan fjárhagsársins til viðbótargreiðsluheimilda. Í fjárlögum eru óverulegar fjárhæðir til að mæta óvissum útgjöldum.
Í Finnlandi fer fjármálaráðuneytið með launasamninga við opinbera starfsmenn en í þinginu starfar sérstök nefnd þingmanna sem þarf að staðfesta launasamninga við opinbera starfsmenn. Hér er um að ræða formsatriði. Viðbótarkostnaður við launasamninga er samþykktur af þinginu með næstu fjáraukalögum.
Ríkisreikningur er lagður fram í apríl- til maímánuði árið eftir og endurskoðunarskýrsla í nóvember- eða desembermánuði. Þingið samþykkir ekki reikninginn en athugasemdir ríkisendurskoðunar og svo einstakra ráðherra eru ræddar ef ástæða er talin af einstökum þingmönnum. Ef um umframgreiðslur er að ræða, að teknu tilliti til fjáraukalaga, er ríkisendurskoðun falið að meta þær og afstaða hennar er háð því hvort þær eru samþykktar eða ekki en hér er um að ræða minni háttar umframútgjöld.
Svíþjóð.
Fjárlagafrumvarpið er lagt fram í þinginu í janúarmánuði ár hvert og afgreiðir sænska þingið það fyrir lok aprílmánaðar. Fjárlagaárið er frá 1. júlí til 30. júní. Fjárlagafrumvarpinu er vísað í heild til fjárveitinganefndar, en frumvarpinu er líka vísað til einstakra nefnda þingsins sem fjalla hver um sinn málaflokk. Nefndirnar, 16 að tölu, leggja síðan fyrir þingið tillögur um breytingar á frumvarpinu er snerta viðkomandi málaflokk. Hlutverk fjárveitinganefndar er m.a. að móta heildarramma um efnahags- og peningamál og hafa heildarumsjón með afgreiðslu þingsins á ríkisfjármálum. Safnar hún saman öllum breytingartillögum nefnda og leggur fram í lokin heildarfrumvarpið til afgreiðslu. Þingið hefur fjárlagafrumvarpið til afgreiðslu í allt að fjóra mánuði en fyrir lokaafgreiðslu í apríl kemur ríkisstjórnin með viðbótartillögur við frumvarpið. Breytingar á fjárlagafrumvarpinu hjá sænska þinginu eru á bilinu 1 – 2%.
Á fjárhagsárinu leggur ríkisstjórnin fram fjáraukalög til að afla heimilda fyrir auknum útgjöldum, nýjum tekjum, ráðstöfun viðbótartekna og lánahreyfingum. Fjáraukalög eru lögð fram eigi sjaldnar en þrisvar sinnum á fjárhagsárinu. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum, sem framkvæmdarvaldið leitar eftir samþykki sænska þingsins fyrir, eru innan við 1% af heildarútgjöldum.
Hvert ráðuneyti fyrir sig fer með framkvæmd fjárlaga. Allar greiðslur fara í gegnum sænska póstbankann, en ekki eru gerðar greiðsluáætlanir fyrir ríkissjóð í heild innan fjárhagsársins.
Sænska ríkisendurskoðunin, sem sér m.a. um bókhald sænska ríkisins, gefur átta sinnum á ári út greinargerðir um stöðu ríkisfjármála. Eftirlit með því að framlög á fjárlögum séu innan fjárlagaheimilda er fyrst og fremst á ábyrgð einstakra fagráðuneyta og stofnana sem fá fjárveitingar. Fjármálaráðuneytið og ríkisendurskoðun fylgjast með stöðu einstakra fjárlagaliða innan fjárhagsársins. Vandamál vegna umframútgjalda eru óveruleg og ekki þörf á mikilli vinnu þeim tengdum. Forsendur fyrir þessu eru fyrst og fremst að áætlanir eru raunhæfar, bæði er að því varðar verðlagsforsendur og magn. Ef til koma umframútgjöld sem skipta máli fara slík mál í mjög almenna skoðun og verða aðilar að svara fyrir.
Útgjaldahlið sænsku fjárlaganna er skipt efnislega í fjóra þætti:
— Í fyrsta lagi föst framlög, en greiðslur til þess viðfangsefnaflokks taka ekki breytingum á fjárhagsárinu.
— Í öðru lagi sérstök framlög sem ekki taka verðbreytingum innan fjárhagsársins. Hins vegar má flytja þau milli fjárlagaára allt að þremur árum.
— Í þriðja lagi eru framlög sem taka verðbreytingum og vanáætlunum. Eru það framlög, t.d. til tryggingamála, launakostnaðar og rekstrarframlaga.
— Í fjórða lagi eru svo rammaframlög sem eru rekstrarframlög. Stefnt er að því að á árinu 1992 séu allar stofnanir með slík framlög. Hér er um að ræða almennar fjárhæðir, sem aðilum eru lagðar til, til þess að leysa ákveðin verkefni án þess að skipta þeim á almenna útgjaldaflokka. Þá má flytja um eitt fjárlagaár bæði það sem ekki nýtist og enn fremur ef stofnanir fara fram úr rammaframlögum. Þó er hámark á tilflutningnum.
Í fjárlögum er áætlað fyrir óvissum útgjöldum sem geta numið allt að 2% af heildargjöldum fjárlaga. Óviss útgjöld eru svo nýtt til að mæta breytingum á framlögum sem fjárlög gera ráð fyrir. Samþykktir sænska þingsins á óvissum útgjöldum koma fram í fjáraukalögum innan fjárhagsársins.
Við gerð launasamninga við opinbera starfsmenn er sá háttur hafður á að það ráðuneyti, sem fer með samninga, hefur nána samvinnu við fjárveitinganefnd þingsins við gerð samninganna og eru þeir samþykktir af nefndinni. Umframkostnaður við launasamninga kemur svo fram í næstu fjáraukalögum.
Ríkisreikningur er lagður fram eigi síðar en um miðjan október en reikningsári lýkur 30. júní. Endurskoðunarskýrsla skal lögð fram eigi síðar en fimm mánuðum eftir lok reikningsársins. Sænska þingið samþykkir ekki ríkisreikning sem slíkan. Hins vegar fer fram umræða ef athugasemdir gefa tilefni til þess og þingmenn telja þörf á. Ef um umframgreiðslur er að ræða sem ekki var tekið tillit til við samþykkt fjáraukalaga er slíkt athugað af ríkisendurskoðun og fer eftir áliti hennar hvort slíkar umframgreiðslur eru samþykktar. Hér er um að ræða tiltölulega fá tilfelli og minni háttar fjárhæðir.
Noregur.
Fjárlagafrumvarpið er lagt fram í byrjun októbermánaðar og afgreiðir þingið það fyrir 15. desember. Fjárlagafrumvarpinu er vísað í heild til fjárveitinganefndar en frumvarpinu er jafnframt vísað til einstakra nefnda þingsins sem hver fjallar um sinn málaflokk. Nefndirnar, 12 að tölu, leggja fyrir þingið tillögur um breytingar á frumvarpinu er taka til viðkomandi málaflokka.
Hlutverk fjárveitinganefndar er m.a. að móta heildarramma, gera breytingar á tillögum einstakra nefnda ef þær samrýmast ekki heildarmarkmiðum, fjalla um efnahags- og peningamál og hafa heildarumsjón með afgreiðslu þingsins á fjárlagafrumvarpinu. Felst það í því að safna saman öllum breytingartillögum nefnda og leggja fram í lokin heildarfrumvarp til afgreiðslu. Breytingar, sem norska þingið gerir á fjárlagafrumvarpinu, eru um 1% af heildargjöldum. Fjárlagaárið er almanaksárið en á árinu 1960 var horfið að þeirri skipan frá því að miða við 1. júlí til 30. júní.
Á fjárhagsárinu kemur til kasta þingsins samþykki á viðbótarfjárveitingum þegar um er að ræða umtalsverðar fjárhæðir til einstakra viðfangsefna. Hins vegar hefur norska þingið gefið út reglur um á hvern hátt, hvenær og hvernig tekið skuli á umframútgjöldum og tilflutningum á framlögum milli viðfangsefna. Meginatriði reglnanna er að ef um minni háttar viðbótarútgjöld er að ræða nægir samþykki fjármálaráðuneytisins, fyrir hærri útgjöldum þarf að koma til samþykki ríkisstjórnar og að lokum, ef um umtalsverðar fjárhæðir er að ræða, þarf samþykki þingsins. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum eru á útgjaldahlið um 1% af heildarútgjöldum fjárlaga.
Framkvæmd fjárlaga annast hvert fagráðuneyti og einstakar stofnanir. Greiðslur færast að hluta til sameiginlega hjá ríkissjóði en hvert ráðuneyti hefur jafnframt eigin bankareikning. Eftirlit með að fjárlög séu haldin er hjá fagráðuneytum sem hafa sitt eigið fjárhagsbókhald. Á tveggja mánaða fresti sendir hvert fagráðuneyti fjármálaráðuneytinu yfirlit um stöðu einstakra stofnana og viðfangsefna. Því til viðbótar hefur norska ríkisendurskoðunin starfsmenn sína í ráðuneytum til eftirlits og endurskoðunar. Vandamál vegna umframútgjalda eru óveruleg og er ekki mikil vinna sem þau skapa.
Útgjaldahlið norskra fjárlaga er skipt efnislega í þrjá þætti:
— Í fyrsta lagi fjárveitingar sem byggðar eru á lagafyrirmælum. Framlög til þessa útgjaldaflokks geta orðið hærri en fjárlög gera ráð fyrir. Ef lög kveða á um eru greiðslur inntar af hendi að ákveðnum skilyrðum fullnægðum. Hér er t.d. um að ræða atvinnuleysisbætur.
— Í öðru lagi eru framlög þar sem ákveðið er í fjárlögum að þau geti tekið verðbreytingum, svo sem launagjöld.
— Í þriðja lagi eru svo fjárveitingar sem ekki taka breytingum nema til komi samþykki þingsins.
Launasamninga við opinbera starfsmenn gerir ríkisstjórnin með fyrirvara um samþykki þingsins. Þingið samþykkir samninga í formi viðbótarfjárveitinga og er það nánast formsatriði.
Ríkisreikningur er lagður fram í marsmánuði og ríkisendurskoðun leggur fram endurskoðunarskýrslu í ágúst- eða septembermánuði. Endurskoðunarskýrsla er fyrsta mál sem lagt er fram á haustþingi. Hvert ráðuneyti er ábyrgt gagnvart þinginu fyrir niðurstöðu reikningsins. Ef um umframútgjöld er að ræða, að teknu tilliti til samþykktra aukafjárveitinga, er það háð áliti ríkisendurskoðunar hvort slík umframútgjöld eru afgreidd án frekari aðgerða. Ríkisreikningur er samþykktur af þinginu.
Danmörk.
Fjárlagafrumvarpið er lagt fram í þinginu fjórum mánuðum áður en það tekur gildi. Fjármálaráðherra afhendir fjárveitinganefnd fjárlagafrumvarpið í ágústmánuði en gildistími fjárlaga er almanaksárið. Fjárveitinganefnd danska þjóðþingsins fær frumvarpið í heild sinni til afgreiðslu. Fjárveitinganefnd er skipuð 17 þingmönnum, einstökum nefndarmönnum er falið að hafa umsjón með almennum málaflokkum eða ráðuneytum. Danska þingið hefur fjárlagafrumvarpið til afgreiðslu frá því það kemur saman í byrjun október þar til í lok desember en þegar fjármálaráðherra leggur frumvarpið fram í ágústmánuði hefst vinna fjárveitinganefndar. Hvert fagráðuneyti ber ábyrgð á sínum málaflokki gagnvart þinginu. Breytingar, sem danska þjóðþingið gerir á frumvarpi til fjárlaga, svara til 1 – 2% af heildargjöldum frumvarpsins.
Á fjárhagsárinu leggja einstök ráðuneyti óskir fyrir fjárveitinganefnd um viðbótarútgjöld. Beiðnir eru, áður en þær berast nefndinni, sendar fjármálaráðuneytinu til umsagnar. Fjárveitinganefnd hefur fullt umboð til að samþykkja viðbótarútgjöld, ráðstöfun viðbótartekna og auknar lántökur. Á árinu 1987 bárust nefndinni tæplega 700 beiðnir. Í febrúarmánuði árið eftir eru lögð fyrir þingið fjáraukalög með þeim breytingum sem fjárveitinganefnd hefur afgreitt. Breytingar frá upphaflegum fjárlögum eru um 1% af heildargjöldum fjárlaga.
Framkvæmd fjárlaga er í höndum hvers fagráðuneytis. Greiðslur eru með tvennum hætti, þ.e. sameiginlega, svo sem launagreiðslur, og svo hefur hvert ráðuneyti sinn eigin bankareikning. Tvisvar á fjárhagsárinu gera einstök ráðuneyti fjármálaráðuneytinu grein fyrir stöðu fjármála. Eftirlit með að greiðslur séu innan fjárveitinga eru fyrst og fremst hjá einstökum fagráðuneytum. Ríkisendurskoðun fylgist með stöðu fjárveitinga hjá hverju ráðuneyti á fjárlagaárinu. Frávik frá fjárlögum eru óveruleg.
Útgjaldahlið dönsku fjárlaganna er skipt þannig að aðilar fá rammafjárlög. Stofnkostnaður er settur fram hjá hverju fagráðuneyti fyrir sig. Fjárhæðum í fjárlögum er skipt eftir því hvort þau taka verðlagsbreytingum eða ekki og þarf að sækja um aukafjárveitingu ef óskað er eftir viðbótarframlögum.
Launasamninga við opinbera starfsmenn gerir danski fjármálaráðherrann. Ekki þarf hann að leita eftir samþykki fjárveitinganefndar eða þingsins um þá. Þingið samþykkir viðbótarkostnað eftir á með fjáraukalögum.
Ríkisreikningur er lagður fyrir þingið með athugasemdum yfirskoðunarmanna sem byggja athugasemdir sínar að mestu á dönsku ríkisendurskoðuninni. Fjárveitinganefnd fær reikninginn til umfjöllunar. Ef um umframútgjöld er að ræða er tekið tillit til samþykkta fjárveitinganefndar og er það háð áliti yfirskoðunarmanna ríkisreiknings hvort slík umframútgjöld eru afgreidd án frekari aðgerða.
