Ferill 483. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1992–93. – 1062 ár frá stofnun Alþingis.
116. löggjafarþing. – 483 . mál.
831. Tillaga til þingsályktunar
um sjávarútvegsstefnu.
Flm.: Jóhann Ársælsson, Steingrímur J. Sigfússon, Margrét Frímannsdóttir,
Ragnar Arnalds, Guðrún Helgadóttir, Ólafur Ragnar Grímsson,
Hjörleifur Guttormsson, Svavar Gestsson, Kristinn H. Gunnarsson.
Alþingi ályktar að fela sjávarútvegsnefnd Alþingis að sjá um endurskoðun laga um stjórn fiskveiða, sbr. ákvæði til bráðabirgða VII í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Einnig leggi nefndin drög að mótun heildstæðrar sjávarútvegsstefnu.
Sjávarútvegsnefnd vinni að þessu verkefni í samráði við sjávarútvegsráðuneyti og Fiskistofu, sem og samtök hagsmunaaðila, útvegsmanna, sjómanna, verkafólks og sveitarfélaga. Sjávarútvegsráðuneytið og Fiskistofa aðstoði nefndina og leggi henni til upplýsingar og starfsfólk eftir þörfum. Þá skal sjávarútvegsnefnd heimilt að ráða sér starfsmann meðan á þessu verki stendur og skipa starfshópa á sínum vegum og greiðist allur kostnaður af Alþingi.
Sjávarútvegsnefnd skili áfangaskýrslu og tillögum um framtíðartilhögun við stjórn fiskveiða í frumvarpsformi til ríkisstjórnarinnar eigi síðar en 15. september nk. Þá stefni nefndin að því að ljúka störfum og skila endanlegum tillögum um heildstæða sjávarútvegsstefnu fyrir árslok 1993.
Greinargerð.
Samkvæmt ákvæðum í núgildandi lögum um stjórn fiskveiða átti endurskoðun þeirra að fara fram fyrir árslok 1992. Sú endurskoðun átti að fara fram í samráði við sjávarútvegsnefnd Alþingis. Einnig skyldi haft samráð við helstu hagsmunaaðila sem tengjast sjávarútveginum.
Ríkisstjórn Davíðs Oddssonar setti nefnd í málið sem eingöngu var skipuð fulltrúum stjórnarflokkanna (tvíhöfðanefndin) en einnig aðra fjölmenna nefnd sem skipuð var hinum ýmsu hagsmunaaðilum í sjávarútvegi.
Samráð „tvíhöfðanefndarinnar“ við sjávarútvegsnefnd Alþingis og hagsmunaaðila hefur nánast ekkert verið. Á þeim þremur fundum, sem haldnir hafa verið með formönnum „tvíhöfðanefndarinnar“ og sjávarútvegsnefnd Alþingis, hefur ekki gefist tækifæri til að fjalla um þær tillögur til úrbóta á fiskveiðistjórninni sem einstakir fulltrúar í nefndinni kynnu að hafa eða flokkar þeirra.
Ítrekað hefur verið spurt eftir tillögum „tvíhöfðanefndar“ á fundum sjávarútvegsnefndar Alþingis. Svör hafa verið með ýmsum hætti. Í febrúarbyrjun var greint frá því að tillögurnar yrðu sendar til nefndarmanna næstu daga. Á fyrsta fundi nefndarinnar í mars var gerð grein fyrir því að algjör óvissa ríkti um það hvenær tillögurnar kæmu fram.
Í Alþýðubandalaginu hafa þau sjónarmið verið ríkjandi að víðtæk samstaða þurfi að vera um endurskoðun laganna um stjórn fiskveiða. Það urðu Alþýðubandalagsmönnum þess vegna mikil vonbrigði að ríkisstjórnin skyldi hrifsa málið til sín með þeim hætti sem raun ber vitni. Alþýðubandalagið hefur með margþættu starfi í stofnunum flokksins undirbúið þátttöku í mótun nýrrar fiskveiðistefnu.
Nú virðist endanlega ljóst að vonir um víðtækt samráð um málið áður en það kemur til formlegrar umfjöllunar á Alþingi séu brostnar. Þingflokkur Alþýðubandalagsins telur ófært að lengur verði látið dragast að hefjast handa um starf sem hefur það að markmiði að koma á sátt í þjóðfélaginu um stjórn á nýtingu þeirrar auðlindar sem þjóðin byggir lífsgrundvöll sinn á.
Þingflokkur Alþýðubandalagsins leggur þess vegna fram þessa þingsályktunartillögu sem felur í sér að Alþingi sjálft og sjávarútvegsnefnd þess taki forustu í starfi og stefnumótun á þessu sviði. Með þingsályktunartillögunni er fylgiskjal, drög að frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða, sem fyrsti flutningmaður tillögunnar, Jóhann Ársælsson, hefur haft frumkvæði um að semja í samráði við fulltrúa úr sjávarútvegsmálaráði Alþýðubandalagsins. Tilgangur með því er að kynna tillögur um breytta fiskveiðstjórnun og stuðla að því að umræða geti hafist um nýjar hugmyndir.
Lengi hefur verið á því mikil nauðsyn að fram kæmi til umræðu heildstæð tillaga eða tillögur um stjórn fiskveiða sem byggði á þeim markmiðum sem lýst er í meðfylgjandi frumvarpi og væri skýr valkostur á móti hugmyndum sem einkum hafa snúist um lagfæringar á núverandi kerfi sem hafa verið fyrirferðarmestar til þessa. Alþýðubandalagið er reiðubúið að ræða í þaula um meðfylgjandi frumvarp með það að markmiði að víðtæk samstaða geti myndast um nýskipan á stjórn fiskveiðanna.
Við umfjöllun málsins þarf að leggja sérstaka áherslu á að aðilum í sjávarútvegi verði gefið svigrúm til að aðlagast nýjum stjórnarháttum þannig að ákvarðanir sem einstök fyrirtæki hafa tekið til hagræðingar á grundvelli núgildandi kvótakerfis nýtist viðkomandi fyrirtæki eðlilega þótt annar háttur verði upp tekinn við stjórn veiðanna. Að öðru leyti er vísað til greinargerðar með meðfylgjandi frumvarpi.
Fylgiskjal.
Frumvarp til laga um stjórn fiskveiða.
(Drög, unnin af Jóhanni Ársælssyni í samráði við fulltrúa úr
sjávarútvegsmálaráði Alþýðubandalagsins.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið sjávarútvegsstjórnunar er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu lífríkisins í sjónum umhverfis landið og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.
Allt lífríki sjávar umhverfis landið er sameign íslensku þjóðarinnar, heimildir til að nýta það í atvinnuskyni geta aldrei myndað eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir því (hvorki með beinum né óbeinum hætti).
2. gr.
Til lífríkis sjávar teljast samkvæmt lögum þessum sjávardýr, svo og sá sjávargróður í íslenskri fiskveiðilandhelgi þar sem sérlög gilda ekki.
Til fiskveiðilandhelgi Íslands telst hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41 1. júní 1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn.
3. gr.
Sjávarútvegsráðherra skal að fengnum tillögum sem Fiskistofa semur í samráði við Hafrannsóknastofnun ákveða með reglugerð takmarkanir veiða og aðferð við nýtingu lífríkisins í sjónum kringum landið í þeim tilgangi að tryggja hámarksarð þjóðarinnar af auðlindinni og viðhald og endurnýjun auðlindarinnar. Takmarkanirnar skulu taka mið af heildaráætlun um nýtingu stofna.
Til að nauðsynleg þekking verði ávallt til að byggja á ákvarðanir um nýtingu stofna skal Fiskistofu heimilt að láta fara fram og kosta að hluta til eða að öllu leyti eftirfarandi rannsóknir:
Allar ákvarðanir um rannsóknir sem hér um ræðir skal Fiskistofa taka í samráði við Hafrannsóknastofnun, en Fiskistofu er þó heimilt að fela öðrum aðilum einstök rannsóknarverkefni ef hagkvæmt þykir.
Á grundvelli þeirra rannsókna, sem áður hefur verið lýst, skal semja áætlun um nýtingu fiskstofna og annars lífríkis í sjónum. Taka skal upp veiðistýringu sem byggir á áætluninni og nýjustu upplýsingum um ástand fiskstofna. Árinu er þá skipt í fjögurra mánaða tímabil, janúar til apríl, maí til ágúst og september til desember.
Takmarkanirnar, sem ákveðnar eru, gilda fyrir næstu 11 mánuði en framlengjast um fjóra mánuði eftir hvert tímabil eftir að nýjustu upplýsingar um ástand fiskstofna, veiðiafköst flotans og áhrif veiðarfæra hafa verið metin.
Ráðherra skal heimilt að fengnum tillögum sem Fiskistofa semur í samráði við Hafrannsóknastofnun að breyta áðurútgefnum sóknartakmörkunum í aðrar tegundir en þær sem tilheyra botnfisktegundum til samræmis við nýjustu upplýsingar um ástand viðkomandi stofna.
Sé að mati Fiskistofu ekki unnt að stýra sérveiðum, t.d. skelveiðum og veiðum á innfjarðarækju með sóknartakmörkunum, með viðunandi árangri skal ráðherra heimilt að staðfesta tillögur hennar um annað fyrirkomulag veiðanna. Þó er allt framsal aflaheimilda óheimilt.
II. KAFLI
Veiðistýring og veiðileyfi.
4. gr.
Fiskistofu er heimilt að beita eftirfarandi aðgerðum til að stjórna nýtingu lífríkisins í sjónum umhverfis landið:
Fiskistofu skal heimilt að taka nýjar verðákvarðanir milli verðákvörðunartímabila ef sérstakar aðstæður skapast og brýna nauðsyn ber til og öðlast þær þá gildi strax og sjávarútvegsráðherra hefur staðfest ákvörðunina.
Ráðherra skal heimilt að ákveða sérstakt gjald vegna útflutnings á óunnum fiski. Gjaldið skal greiðast af þeim aðila sem ber ábyrgð á vörunni við útflutning.
Þeir fjármunir, sem þannig innheimtast, skulu renna til Fiskistofu og nýtast með sama hætti og aflagjaldið.
5. gr.
Enginn má stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hann hafi fengið til þess almennt veiðileyfi. Veiðileyfi skulu gefin út til árs í senn.
Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að tillögu Fiskistofu að auk almenns veiðileyfis skuli veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum háðar sérstöku leyfi, sbr. 5. gr. laga nr. 36 27. maí 1992.
Leyfið má binda þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru til að hafa stjórn á veiðunum. Leyfin má m.a. binda við ákveðinn fjölda skipa, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað. Skal umfang þessara veiða metið fyrir hvert skip og skulu aðrir veiðimöguleikar viðkomandi skips skertir samsvarandi. Sé fyrirsjáanlegt að verulegar breytingar verði á aflatekjum milli veiðitímabila af þeim veiðum sem leyfðar eru samkvæmt þessari grein skal Fiskistofu heimilt að endurmeta þær skerðingar á almennum aflamöguleikum sem viðkomandi útgerð hefur verið látin sæta.
Það skal telja verulega breytingu á aflatekjum af sérveiðum í þessu sambandi ef hún veldur 20% lækkun heildaraflaverðmætis miðað við meðaltal aflaverðmætis síðustu fimm ára, miðað við fast verðlag. Þurfi Fiskistofa að endurmeta skerðingu á veiði sérveiðiskipa skal henni heimilt á næsta fjögurra mánaða tímabili að auka eða draga samsvarandi úr veiðimöguleikum annarra skipa í sama útgerðarflokki.
Veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkunum skv. 3. og 4. gr., skulu frjálsar öllum þeim skipum sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni og skulu þær veiðar ekki hafa áhrif á ákvarðanir um veiðitakmarkanir viðkomandi skips vegna annarra tegunda.
Verði ákveðið að takmarka veiðar á tegundum sjávardýra, sem ekki hafa áður sætt takmörkunum, skulu þau skip, sem veiðarnar hafa stundað, hafa forgang til veiðanna en sæta sams konar mati og skerðingu ef draga þarf úr sókn og viðhaft er vegna annarra sérveiða.
6. gr.
Þau skip ein fá leyfi til veiða í atvinnuskyni sem höfðu slík leyfi fyrir gildistöku laga þessara. Hverfi skip, sem á kost á veiðileyfi skv. 1. mgr., varanlega úr rekstri má veita sambærilegu skipi veiðileyfi í þess stað.
7. gr.
Heimilt er án sérstaks leyfis að stunda fiskveiðar í tómstundum til eigin neyslu. Afla, sem veiddur er samkvæmt heimild í þessari grein, er óheimilt að selja eða fénýta á annan hátt.
III. KAFLI
Framkvæmd og eftirlit.
8. gr.
Fiskistofa annast eftirlit með framkvæmd laga þessara og hefur í því skyni sérstaka eftirlitsmenn í sinni þjónustu. Jafnframt því sem þessir eftirlitsmenn sinna verkefnum skv. 8. gr. laga nr. 81 frá 31. maí 1976 og eftirliti með reglum settum samkvæmt heimild í þeim lögum skulu þeir fylgjast með löndun, vigtun og vinnslu afla, enn fremur útflutningi afla eða afurða eins og nánar er kveðið á í lögum þessum, reglugerðum og erindisbréfi.
Eftirlitsmönnum er heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og að fara um borð í skip til athugunar á farmi og veiðarfærum. Enn fremur skal þeim heimill aðgangur að öllum vinnslusölum fiskverkana og birgðageymslum.
9. gr.
Skipstjórnarmenn veiðiskipa, sem hljóta veiðileyfi í atvinnuskyni skv. 6. gr., skulu halda sérstakar afladagbækur sem Fiskistofa leggur til. Skal með reglugerð kveða nánar á um þær upplýsingar sem skrá skal í bækurnar, form þeirra og skil til Fiskistofu.
Útgerðarmönnum, skipstjórnarmönnum og kaupendum afla, svo og umboðsmönnum, útflytjendum, flutningsaðilum, bönkum og lánastofnunum, er skylt að láta ráðuneytinu eða Fiskistofu ókeypis í té og í því formi sem ráðherra ákveður allar þær upplýsingar sem unnt er og nauðsynlegar eru taldar vegna eftirlits með framkvæmd laga þessara.
10. gr.
Afli skal ávallt veginn á löndunarstað. Hafnaryfirvöld á hverjum löndunarstað skulu hafa yfirumsjón með vigtun afla og söfnun upplýsinga um landaðan afla.
Ráðuneytið skal að höfðu samráði við samgönguráðuneytið og Hafnasamband sveitarfélaga kveða nánar á í reglugerð um hvernig afli skuli veginn og upplýsingum um landað aflamagn safnað.
Sé afli unninn um borð í veiðiskipi skal skylt að halda sérstaka vinnsludagbók, sem Fiskistofa leggur til, um vinnslu aflans. Skipum, sem vinna afla um borð, er óheimilt að sigla með afurðir til sölu á mörkuðum erlendis án sérstaks leyfis Fiskistofu. Fiskistofa getur bundið slík leyfi því skilyrði að útgerð skipsins greiði kostnað vegna ferðar eftirlitsmanns stofunnar til að fylgjast með löndun úr skipinu erlendis eða að skipið komi til hafnar á Íslandi vegna eftirlits.
11. gr.
Sérstök samráðsnefnd þriggja manna, skipuð einum fulltrúa tilnefndum sameiginlega af samtökum sjómanna og einum tilnefndum af samtökum útvegsmanna, auk formanns sem skipaður er af ráðherra án tilnefningar, skal fjalla um álita- og ágreiningsmál varðandi veiðileyfi, röðun skipa í útgerðarflokka, úthlutun sérveiðiheimilda og skerðingu vegna þeirra samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim og gerir nefndin tillögur til ráðherra um úrlausn þeirra.
IV. KAFLI
Aflagjald.
12. gr.
Ráðherra skal, að fengnum tillögum frá Fiskistofu, ákveða með reglugerð upphæðir aflagjalds skv. 8. tölul. 4. gr. þessara laga.
Aflagjaldið skal renna í sjóð, sjávarútvegssjóð. Sjóðurinn skal vera í vörslu Fiskistofu. Úr honum skal greiða kostnað við þær rannsóknir sem Fiskistofa telur nauðsynlegar til að hægt sé að stjórna nýtingu lífríkisins í sjónum með tilliti til þeirra markmiða sem sett eru í lögum þessum.
Heimilt skal að greiða úr sjóðnum uppbætur á veiðar á vannýttum tegundum veita styrki til tilraunaveiða og tilrauna með nýjungar í sjávarútvegi.
Fiskistofu skal heimilt að leggja Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins til fjármuni í þeim tilgangi að skip verði keypt til úreldingar eða sölu úr landi og leitast þannig við að koma sóknargetu hinna ýmsu útgerðarflokka í það jafnvægi sem æskilegast er með tilliti til þeirra markmiða sem sett eru um þjóðhagslega arðsemi.
Þá skal og greiða úr sjóðnum allan kostnað við veiðieftirlit ráðuneytisins nema fæðiskostnað sem viðkomandi útgerð greiðir á meðan veiðieftirlitsmaður er að störfum um borð í veiðiskipum. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um skipan málefna sjávarútvegssjóðsins.
V. KAFLI
Viðurlög o.fl.
13. gr.
Brot gegn ákvæðum laga þessara, reglum settum samkvæmt þeim eða ákvæðum leyfisbréfa varða sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum.
Um mál þau, sem rísa út af brotum gegn lögum þessum, skal fara að hætti opinberra mála.
14. gr.
Ráðuneytið skal beita ákvæðum laga nr. 37. 27. maí 1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, vegna brota gegn lögum þessum eftir því sem við á.
Ráðuneytinu er enn fremur heimilt, vegna brota á ákvæðum laga þessara, reglna settra samkvæmt þeim og leyfisbréfa, að svipta skip heimild til veiða í tiltekinn tíma og varða veiðar eftir leyfissviptingu m.a. upptöku skv. 1. mgr. Sama gildir verði vanskil á greiðslu andvirðis ólöglegs sjávarafla sem sætt hefur upptöku.
VI. KAFLI
Ýmis ákvæði.
15. gr.
Þrátt fyrir ákvæði 3. gr. laga nr. 81 31. maí 1976 skulu veiðar með vörpu heimilaðar á vannýttum tegundum á ákveðnum svæðum samkvæmt reglum sem ráðherra setur.
16. gr.
Ráðherra getur sett nánari reglur varðandi framkvæmd laga þessara.
17. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi en koma til framkvæmda 1. september 1994.
Greinargerð.
Mikil samstaða er með þjóðinni um að standa vörð um fiskstofnana og lífríkið í sjónum. Það er sú auðlind sem verið hefur burðarásinn í atvinnulífi landsmanna. Hin mikla samstaða landsmanna í baráttunni fyrir yfirráðum Íslendinga yfir fiskimiðunum í kring um landið ber gleggstan vott um það. Árhundruðum saman höfðu erlendir fiskimenn haft aðgang að miðunum við landið og full yfirráð Íslendinga yfir 200 mílna fiskveiðilögsögunni var stórsigur í sögu þjóðarinnar. Það er þess vegna eðlilegt að flestir landsmenn líti svo á að þessi auðlind, þ.e. fiskstofnarnir og lífríkið í sjónum, sé og eigi að vera um alla framtíð sameign allrar þjóðarinnar.
Allt frá því að lög nr. 82 28. desember 1983, um breytingar á lögum nr. 81 31. maí 1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, þ.e. frá því fyrstu lögin um kvótakerfið voru sett, hefur verið mikill ágreiningur um þau og framkvæmd þeirra. Mestur hefur ágreiningurinn verið um það ígildi eignarréttar á fiskstofnunum sem felst í því að einstakar útgerðir eigi rétt á að nýta ákveðinn hluta fiskstofna og hafi leyfi til að kaupa og selja þann rétt. Í reynd hefur rétturinn til aflahlutdeildar úr einstökum fiskstofnum og frjálst framsal aflaheimilda orðið í framkvæmd ígildi eignarréttar á viðkomandi fiskstofni.
Framkvæmd laganna er því í andstöðu við það meginmarkmið um sameign þjóðarinnar á nytjastofnum á Íslandsmiðum sem þó var sett í 1. gr. núgildandi laga um stjórn fiskveiða, laga nr. 38 frá 5. maí 1990. Vegna þess að mjög mikill meiri hluti landsmanna telur að auðlindir sjávar eigi að vera ævarandi sameign þjóðarinnar hefur það vafist fyrir þeim sama meiri hluta að skilja hvernig hægt er að leyfa það fyrirkomulag, sem nú gildir, að einstaklingar og fyrirtæki í sjávarútvegi eigi ákveðna hlutdeild í hverjum fiskstofni og megi ráðstafa óveiddum fiski að vild með kaupum og sölu. Þessi tvískinnungur, sem raunverulega er í lögunum um stjórn fiskveiða og framkvæmd þeirra, er óhæfa og sú ástæða er ein og sér næg til að óhjákvæmilegt er að afleggja núgildandi kerfi. Fjölmargir aðrir annmarkar hafa hins vegar komið í ljós við framkvæmd þessara laga og skulu hér rakin fáein dæmi.
Tilflutningur veiðiheimilda hefur valdið byggðaröskun og af þeim ástæðum hafa mörg sveitarfélög orðið að leggja mikla fjármuni í kaup á veiðiheimildum eða ábyrgðir tengdar slíkum kaupum. Kvótakerfið virðist ætla að neyða þeirri stefnu upp á sveitarstjórnir að til lengri tíma litið verði þær að hafa tök á að halda veiðiheimildunum í byggðarlaginu. Verði kerfið fest endanlega í sessi munu þau byggðarlög, sem mjög eru háð fiskveiðum, verða að bregðast við með því að reyna enn frekar að ná tangarhaldi á þeim kvóta sem verður til sölu.
Þróunin hefur einnig sýnt mjög skýrt að aflaheimildir safnast á stærstu aðilana í útgerð og færast þar með úr bátaútgerð til togskipaútgerða. Svo er nú komið að einstakar togaraútgerðir láta báta fiska stóran hluta kvóta sinna og vegna hinnar miklu skerðingar, sem orðið hefur á þorskveiðiheimildum bátaflotans, geta „kvótaeigendur“ ákveðið það verð sem þeir greiða fyrir fiskinn nánast einhliða.
Sannað er að afla er kastað í sjóinn vegna kerfisins, t.d. lélegum fiski úr netum, smáum fiski, verðlitlum fiski, en einnig vegna þess að kvóti er ekki til staðar í viðkomandi tegund. Afla hefur verið landað fram hjá vigt. Tegundir afla hafa verið rangt skráðar. Gangi lítill fiskur á miðin hefur reynslan sýnt að sókn eykst verulega því að miklu meira en áður er kostað til að sækja þann kvóta sem viðkomandi útgerð hefur eignarrétt á.
Nái viðkomandi útgerð ekki að veiða sinn hlut getur hún fengið önnur skip til veiðanna og geymt hluta hans til næsta árs. Þannig verður ásókn á miðin mest þegar fiskstofnarnir eru veikastir. Þrátt fyrir að aðalmarkmið kvótakerfisins hafi verið að byggja upp fiskstofnana hefur ekkert miðað í þá átt.
Í stað þess að vera fyrst og fremst til verndunar fiskstofnunum hefur aðalhlutverk kerfisins verið að skipta með mjög flóknum og umdeilanlegum hætti réttinum til að nýta fiskstofnana milli einstaklinga og fyrirtækja.
Það er augljóst að núgildandi lög og reglur um stjórn fiskveiða hafa brugðist í grundvallaratriðum og þess vegna er nauðsyn á að snúa af þessari braut og marka nýja sem fellur betur að þeim markmiðum sem eðlilegt er að setja og lýst er hér á eftir.
Tilgangur og markmið frumvarpsins.
Höfuðtilgangur með flutningi þessa frumvarps er að koma á stjórn fiskveiða sem fullnægir betur en núgildandi kerfi þeim kröfum sem eðlilegt er að gera til nýtingar þeirrar auðlindar sem þjóðin byggir tilveru sína á.
Meginmarkmiðin eru fimm:
1. Að tryggja til frambúðar óumdeilanlegan eignarrétt og fullan ráðstöfunarrétt þjóðarinnar á auðlindum íslenska hafsvæðisins.
Þetta markmið næst með því að fella niður núgildandi ákvæði laga um aflahlutdeild og úthlutanir aflaheimilda. Ekki verður þá lengur fyrir hendi réttur til þess að framselja aflaheimildir milli skipa og af þeim ástæðum mun ekki myndast verð á aflaheimildum. Þar með verður fullur eignar- og ráðstöfunarréttur þjóðarinnar á auðlindinni óvefengjanlegur.
2. Að við stjórn á nýtingu auðlinda sjávar verði gætt réttlætis gagnvart byggðarlögum, sjómönnum, fiskvinnslufólki og útgerðaraðilum.
Þessu markmiði verður náð með því að færa veiðistýringuna nær fyrra horfi. Eins og áður tíðkaðist byggjast veiðimöguleikarnir samkvæmt nýja kerfinu á umráðarétti yfir skipi.
Sjávarútvegsbyggðirnar urðu til vegna nálægðar fiskimiðanna. Fiskvinnslufólk hefur tekið sér bólfestu og fjárfest í íbúðum og sameiginlegum eignum sveitarfélagsins vegna þeirrar útgerðar og fiskvinnslu sem starfrækt hefur verið í byggðinni. Sama á við um sjálfa fiskvinnsluna.
Með því að skilja á milli eignarréttar á skipunum og réttarins til þess að draga fisk úr sjó, hefur því jafnvægi sem fyrir var verið raskað. Mörg dæmi eru um að fiskur sé keyptur af kvótalitlum útgerðaraðilum á verði sem kaupandi ákveður nánast einhliða. Seljandi verður að leggja hluta síns kvóta á móti og fiskurinn er oft og tíðum fluttur þvert yfir landið til vinnslu. Þannig er eignarrétturinn á aflaheimildunum að grafa undan byggðarlögum. Útgerðaraðilar eru komnir í hlutverk vinnuvélaeigenda sem ýmist verða að sætta sig við einhliða verðlagningu kvótaeigandans eða jafnvel gera tilboð í að veiða fyrir hann.
3. Að með stjórnkerfi fiskveiðanna verði stuðlað að bættri meðferð afla, verndun smáfisks og að því að verja lífríkið í sjónum fyrir óheppilegum áhrifum veiðarfæra og veiðiaðferða.
Þriðja markmiðinu verður best náð með því að öll stjórntæki, sem stjórnunaraðilar hafa yfir að ráða, verði látin vinna saman í þessu augnamiði. Allar ákvarðanir um takmarkanir á veiðum verði teknar með þessi markmið í huga. Forsenda árangurs eru margvíslegar rannsóknir og aukið eftirlit. Slík rannsóknastarfsemi er í góðu horfi á vissum sviðum en mjög skortir á að næg vitneskja sé fyrir hendi á öðrum, svo sem um áhrif veiðiaðferða og veiðarfæra á stofnstærð og lífríki.
Ein aðalröksemdin fyrir kvótakerfinu hefur verið sú að frjálst framsal aflaheimilda tryggði hagræðingu í útgerð og minnkun veiðiflotans. Í frumvarpinu er stefnt að því að ná þessum markmiðum báðum með því að fækka skipum í þeim útgerðarflokkum sem ekki teljast hafa eðlileg verkefni til lengri tíma litið. Með aflagjaldinu skapast möguleikar á að veita miklum fjármunum til hagræðingar.
Með því að nota aflagjaldið til mikils sameiginlegs átaks við úreldingu þeirra skipa, sem minnstum þjóðhagslegum arði skila, fengju útgerðirnar að njóta aukinna veiðimöguleika jafnóðum án þess að einstakar útgerðir þyrftu að íþyngja sér með kaupum á skipi til úreldingar eða rándýrum kvótum.
4. Að í stjórnkerfinu verði fólginn hvati til nýsköpunar og hagræðingar í greininni og tryggðir eðlilegir möguleikar á aðgangi nýrra aðila að atvinnurekstri í sjávarútvegi.
Þetta markmið næst með því að:
— Gefa vel rekinni útgerð með góð skip og góðar áhafnir tækifæri til þess að njóta árangursins af því að fiska vel.
— Gera öflugt átak í krafti aflagjaldsins til úreldingar þeirra skipa sem skila minnstum þjóðhagslegum arði.
— Nýjungar í veiðarfærum og veiðiaðferðum fái að koma fram í auknum afla.
— Losa þjóðina við þau vandamál sem hafa fylgt ígildi eignarréttar á aflaheimildum. Hér er m.a. átt við það að öll verðmætamyndun í útgerð hefur skekkst vegna núgildandi kerfis fiskveiðistjórnunar. Verð á aflakvótum hefur í reynd tekið mið af jaðarkostnaði þeirra útgerða sem best hafa staðið og hafa verið að nýta sér möguleika á að sleppa við skattgreiðslur með kvótakaupum. Í upphafi umræðunnar var því haldið fram að kvótaverð myndi ráðast, þegar til lengri tíma væri litið, af kostnaðarverði nýs skips og ávöxtunarkröfunni á peningamarkaði. Þetta hefur gjörsamlega brugðist.
— Leggja af kvótakerfið og mun verðmæti útgerða þá aftur fara að ráðast af ástandi skipsins og veiðimöguleikum eins og fyrir daga þess. Nýir aðilar munu af fyrrgreindum ástæðum fá möguleika á að kaupa skip með veiðileyfi. Eftir að kvótakerfið hefur verið lagt niður verða skip og veiðiheimild óaðskiljanleg. Verð skips sem útgerðareiningar mun fara eftir þeim arði sem hægt er að hafa af rekstri þess en ekki eftir jaðarkostnaði veiðiheimilda eins og nú er.
5. Að rannsóknir á sviði sjávarútvegs verði stórefldar til að mögulegt verði að ná þeim markmiðum sem nauðsynlegt er að setja til að tryggja hámarksafrakstur af þessari sameiginlegu auðlind þjóðarinnar.
Þetta markmið er forsenda þess að hægt verði að stjórna nýtingu auðlindarinnar skynsamlega með langtímahagsmuni þjóðarinnar að leiðarljósi. Stjórnunaraðferðin í frumvarpinu tekur mið af hagsmunum þjóðarheildarinnar. Ekki er vafi á að skynsamleg verndun lífríkisins er óhjákvæmilegur hluti slíkra markmiða. Til þess að góður árangur náist við nýtingu auðlindarinnar verða að vera fyrir hendi umfangsmiklar rannsóknir og upplýsingar um áhrif nýtingaraðferða og umgengni við lífríkið í sjónum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. gr. frumvarpsins er aðalmarkmiðum sjávarútvegsstjórnunar lýst. Þar er sú breyting frá gildandi lögum að í stað nytjastofna er allt lífríki sjávar umhverfis landið lýst sameign þjóðarinnar. Greinin er efnislega samhljóða 1. gr. núgildandi laga um stjórn fiskveiða enda er það höfuðtilgangur með flutningi þessa frumvarps að tryggja til frambúðar sameiginlegan eignarrétt þjóðarinnar á þessari mikilvægustu auðlind hennar.
Reynslan af framkvæmd núgildandi laga sýnir ótvírætt að réttur til tiltekinnar aflahlutdeildar, sem gengið getur kaupum og sölum, er fullkomlega jafngildur eignarrétti á þeim hluta fiskstofnsins sem viðkomandi aðili hefur fengið úthlutað. Það virðist augljóst að festist slík viðurkenning eignarréttar á nýtingu fiskstofnanna í sessi mun þjóðin í reynd missa eignarhaldið á auðlindinni og þeir sem fara með hið raunverulega eignarhald munu smám saman fá þá kröfu sína viðurkennda að nýting auðlindarinnar skuli fyrst og fremst taka mið af hagsmunum þeirra en ekki hagsmunum þjóðarheildarinnar.
Það verður að vera ákvörðunarefni stjórnvalda á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi.
Um 2. gr.
Í greininni er lífríki sjávar skilgreint. Einnig er þar gerð grein fyrir umfangi fiskveiðilandhelginnar og er það ákvæði samhljóða núgildandi lögum.
Um 3. gr.
Í greininni er Fiskistofu lögð sú skylda á herðar að gera tillögur um þær takmarkanir á nýtingu stofnanna sem nauðsynlegar eru til að tryggja hámarksarð þjóðarinnar af auðlindinni. Slíkar tillögur þurfa að byggjast á víðtækri þekkingaröflun. Þess vegna er lagt til að Fiskistofa hafi heimild til að láta þær rannsóknir fara fram sem á skortir til að næg vitneskja verði til staðar til að byggja ákvarðanir um nýtingu stofnanna á. Nauðsynlegt verður að breyta lögunum um Fiskistofu þannig að henni verði kosin stjórn í samræmi við það hlutverk sem henni er ætlað með þessu frumvarpi.
Fiskistofu er hér falið að gera áætlun um nýtingu fiskstofnanna og annars lífríkis í sjónum. Í þeirri áætlun mun koma fram hver er æskilegasta sókn í hverja tegund. Veiðistýringin skal síðan byggjast á áætluninni. Veiðitakmarkanir, sem notaðar verða til að hafa áhrif á sóknina í hinar ýmsu tegundir, skulu gefnar út með góðum fyrirvara og er hér lagt til að í stað þess að miða við heilt ár, eins og gert er í núgildandi lögum, verði árinu skipt í þrjú fjögurra mánaða tímabil, vetrar-, sumar- og haustvertíðir (þ.e. janúar til apríl, maí til ágúst og september til desember).
Þær takmarkanir, sem í gildi hafa verið, skulu metnar við lok hvers tímabils og reglur fyrir sama tímabil á næsta ári gefnar út fyrir næstu mánaðamót eftir að tímabilinu lýkur. Þannig hafa útgerðaraðilar ævinlega vitneskju um þær takmarkanir sem í gildi verða næstu 7 til 11 mánuðina. Með þessum hætti er hægt að taka jafnharðan og upplýsingar berast tillit til breytinga í lífríkinu og aðlaga sóknina í hina ýmsu stofna að þeim en þó gefa sæmilegt svigrúm fyrir útgerðina til að bregðast við breyttum reglum.
Þessi aðferð við veiðistjórnina, sem hér er lagt til að verði lögfest, er í grundvallaratriðum frábrugðin kvótakerfinu, þ.e. að þeirri skömmtun vissrar tonnatölu til viðkomandi útgerðar, sem nú viðgengst, verður hætt. Í stað þess verður álaginu á fiskimiðin stjórnað með sóknartakmörkunum. Þessi stjórnunaraðferð byggist á allt annari hugsun en felst á bak við kvótakerfið.
Mati á stærð fiskstofnanna er ætlað að vera í stöðugri endurskoðun og veiðiþol þeirra skal endurskoðað jafnharðan eftir því mati. Í matinu felst ákveðin spá um það hve mikill fiskur muni ganga á miðin. Gangi meiri fiskur á miðin en spáð var mun auðvitað fiskast betur og gangi minni fiskur á veiðislóðirnar fiskast minna. Það er því tekið mark á staðreyndum jafnskjótt og þær birtast í náttúrunni. Í núgildandi kerfi er nánast ákveðið hve mikill fiskur gangi á miðin og bregðist spáin þannig að minna verði handa flotanum til að veiða en úthlutað er hefur reynslan sýnt að það veldur gífurlegu álagi á fiskislóðunum. Vegna eignarhalds á aflaheimildunum virðast útgerðir leggja í enn meiri kostnað til að veiða upp í þær en þær annars gerðu. Nái útgerðir ekki að veiða allan kvótann má geyma hluta hans til næsta fiskveiðiárs og auk þess er réttur til að selja aflaheimildir. Það er því í núgildandi kerfi ekki tekið mark á skilaboðum náttúrunnar um að ástandið á miðunum sé verra en spáð hafði verið.
Sóknarstjórnun er mun sveigjanlegri með slíkri stjórn og kemur það strax fram í aflabrögðum ef meira eða minna af fiski gengur á miðin en áætlað hafði verið. Gert er ráð fyrir að árangur sóknarinnar, sem er auðvitað skýrasta vísbending um ástandið á miðunum, verði metinn strax að hverju fjögurra mánaða tímabili loknu og þær upplýsingar, ásamt öðrum nýjustu rannsóknum, notaðar við endurskoðun veiðiáætlunar. Veiðistýringarreglur fyrir sama tímabil að ári verði síðan gefnar út innan mánaðar frá því að viðkomandi tímabili lýkur.
Sóknarstýring í aðrar tegundir sjávardýra en svokallaðar botnfisktegundir skal vera hluti af áætlun um nýtingu stofna og skal leitast við að stjórna nýtingu þeirra með sóknartakmörkunum eins og mögulegt er en þó er nauðsynlegt að ráðherra hafi heimild til að fengnum tillögum, sem Fiskistofa semur í samráði við Hafrannsóknastofnun, að breyta sóknartakmörkunum til samræmis við nýjustu upplýsingar um ástand viðkomandi stofna. Heimilt verður að halda óbreyttri stjórn á skelveiðum og innfjarðarækju.
Um 4. gr.
Í þessari grein eru þær stjórnunaraðferðir skilgreindar sem lagt er til að Fiskistofu verði heimilað að nota til að sjórna nýtingu lífríkisins í sjónum í kringum landið. Þar er gert ráð fyrir að nota flestar þær aðferðir (að undanskildu aflamarki og aflahlutdeild) sem beitt hefur verið við núgildandi stjórnun en sumum þeirra meira og með öðrum hætti en áður.
Gjaldinu er ætlað að hafa leiðbeinandi áhrif á útgerðina. Gjaldið skal t.d. vera hátt á afla sem fæst í veiðarfæri sem talin eru valda tjóni á lífríkinu en lágt á þeim afla sem kemur að landi úr vistvænustu veiðarfærunum.
Gjaldinu er ætlað að hafa áhrif á meðferð afla og t.d. má hafa það hátt á smáum fiski til að draga úr ásókn í hann. Þá skal heimilt að innheimta sérstakt viðbótargjald vegna útflutnings á óunnum fiski og skal ráðherra ákveða upphæð gjaldsins að fengnum tillögum Fiskistofu.
Gjaldi þessu er ætlað að koma í stað þeirrar kvótaskerðingar sem hefur verið beitt á undanförnum árum til að hafa áhrif á útflutning á óunnum fiski.
Um 5. gr.
Greinin samsvarar 4. gr. núgildandi laga en einnig eru í henni ákvæði sem koma að hluta til í stað ákvæða í 7., 8. og 9. gr. Þau ákvæði, sem falla niður, eru öll í gildi nú vegna aflamarks og aflahlutdeildar.
Um 6. gr.
Í greininni er lagt til að sams konar reglur gildi áfram um veiðileyfi og endurnýjun skipa.
Um 7. gr.
Greinin samsvarar 6. gr. núgildandi laga en ákvæðið um að ekki megi nota sjálfvirkan búnað til tómstundaveiða er fellt út. Ekki verður séð að ástæða sé til að amast við því þó tómstundaveiðimenn noti sjálfvirkan búnað til að veiða sér til matar ef þeir svo kjósa.
Um 8. gr.
Greinin er samsvarandi 17. gr. núgildandi laga.
Um 9. gr.
Greinin er samsvarandi 15. gr. núgildandi laga.
Um 10. gr.
Greinin er samsvarandi 16. gr. núgildandi laga.
Um 11. gr.
Líkt ákvæði er í núgildandi lögum. Nauðsynlegt er að víðtækt samráð verði haft við þá sem mestra hagsmuna hafa að gæta til að tryggja að fullrar sanngirni verði gætt þegar þær breytingar koma til framkvæmda sem felast í þessu lagafrumvarpi.
Um 12. gr.
Í greininni er lagt til að lagt verði á sérstakt gjald „aflagjald“. Hugmyndin með gjaldinu er sú að áhrif veiðanna á fiskstofnana og lífríkið verði metin og gjaldið haft mismunandi hátt eftir því hve vel sú veiðiaðferð sem í hlut á fellur að markmiðum veiðistjórnar um þjóðhagslega arðsemi. Gjaldið þarf þess vegna að vera mismunandi, t.d. hátt á smáan fisk eða lélegan og því hærra sem veiðarfærin eru talin valda meiri skaða á lífríkinu. Þannig er mögulegt að hafa áhrif á sókn í mismunandi tegundir með gjaldinu og ekki þörf á eins flóknum aðferðum til að stýra sókninni.
Ráðherra er ætlað að ákveða upphæðir gjaldsins með reglugerð að fengnum tillögum frá Fiskistofu. Gert er ráð fyrir að það renni í sjóð í vörslu Fiskistofu. Sjóðnum er ætlað það hlutverk að bera kostnað af þeim rannsóknum sem nauðsynlegar eru að mati Fiskistofu til að næg þekking sé fyrir hendi til að byggja ákvarðanir um stjórn á nýtingu fiskistofnana á. Þá er gert ráð fyrir að heimilt verði að greiða uppbætur á veiðar úr vannýttum tegundum, veita styrki til tilraunaveiða og tilrauna með nýjungar í sjávarútvegi.
Aflagjaldinu er ætlað hlutverk til hagræðingar í sjávarútvegi. Með því að veita fjármunum til Hagræðingarsjóðs til úreldingar fiskiskipa eða sölu þeirra úr landi skal leitast við að koma sóknargetu hinna ýmsu útgerðarflokka í ákjósanlegt jafnvægi. Þá er gert ráð fyrir að allur kostnaður við veiðieftirlit verði greiddur úr sjóðnum að undanskildum fæðiskostnaði veiðieftirlitsmanna meðan veiðieftirlitsmenn eru að störfum um borð.
Nauðsynlegt verður að setja sérstök lög sem kveða á um hámark aflagjaldanna, en ekki er hægt að ákveða það fyrr en ákvarðanir um fjölmörg önnur atriði liggja fyrir.
Um 13. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 14. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 15. gr.
Greinin samsvarar 22. gr. núgildandi laga.
Um 16. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 17. gr.
Gert er ráð fyrir að frumvarpið öðlist gildi strax við samþykkt þess en kerfisbreytingin sjálf komi til framkvæmda við lok fiskveiðiársins 1993–1994. Með þessari tilhögun gefst nægur tími til að undirbúa breytinguna þannig að ákvarðanir um alla þætti veiðistjórnunarinnar verði tilkynntar með þeim fyrirvara sem ætlaður er, þ.e. að takmarkanir sem gilda skulu frá 1. september 1994 til 31. desember 1994 verði tilkynntar fyrir 1. október 1993 og síðan endurskoðaðar á fjögurra mánaða fresti frá þeim tíma.
