Ferill 260. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1993. – 1063 ár frá stofnun Alþingis.
117. löggjafarþing. – 260 . mál.
308. Frumvarp til laga
um afnám laga nr. 39 15. maí 1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins.
(Lagt fyrir Alþingi á 117. löggjafarþingi 1993.)
1. gr.
Lög nr. 39 15. maí 1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins, og lög nr. 29 27. maí 1992, um viðauka við þau lög falla úr gildi.
2. gr.
Þær innstæður sem standa inni á reikningum á nafni einstakra framleiðenda í Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins skulu greiddar til viðkomandi framleiðanda sem fyrst eftir gildistöku laga þessara. Aðrar eignir sjóðsins skulu renna til reksturs Hafrannsóknastofnunarinnar.
3. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Þann 31. október 1991 skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða lög nr. 39/1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Nefndin skilaði áliti sínu 5. október 1992. Í áliti nefndarinnar er rakin saga verðjöfnunar frá því hún hófst með skipulegum hætti með setningu laga nr. 72/1969. Þá er fjallað um reynslu af framkvæmd núgildandi laga sem nefndin telur hafa haft raunveruleg áhrif til að draga úr áhrifum uppsveiflu í útflutningsverði árin 1990 og 1991. Raktir eru kostir varðandi sveiflujöfnun í sjávarútvegi. Þá er fjallað um neikvæð viðhorf hagsmunaaðila til verðjöfnunar. Loks rekur nefndin í áliti sínu ákvæði laga nr. 29/1992 varðandi útgreiðslur úr Verðjöfnunarsjóði en samkvæmt þeim lögum hafa 2.873 m.kr. verið greiddar úr sjóðnum vegna slæmrar afkomu sjávarútvegsins án þess að verðfall afurða hafi gefið tilefni til. Er það niðurstaða nefndarinnar að með hliðsjón af aðstæðum í sjávarútvegi, andstöðu hagsmunaaðila við áframhaldandi starfsemi sjóðsins og stöðu sjóðsins eftir að fjármunir hans hafa verið upp urnir með útgreiðslu til að bæta stöðu sjávarútvegsfyrirtækja séu ekki raunhæf skilyrði fyrir því að Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins starfi áfram. Leggur nefndin því til að lögin um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins verði afnumin og sjóðurinn lagður niður. Er þetta frumvarp flutt í samræmi við þær tillögur. Fylgir álit nefndarinnar ásamt viðauka með sem fskj. I. Vísast til þess varðandi nánari umfjöllun um framangreind atriði. Um útgreiðslu úr sjóðnum á grundvelli laga nr. 29/1992 vísast til sérstakrar greinargerðar sem fylgir frumvarpi þessu sem fskj. II.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að lög nr. 39/1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins, ásamt lögum um viðauka við þau falli úr gildi. Um röksemdir fyrir því vísast til almennra athugasemda og fskj. I með frumvarpi þessu.
Um 2. gr.
Samkvæmt lögum nr. 29/1992 var megninu af eignum Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins varið til greiðslu á skuldum einstakra framleiðenda sjávarafurða og til lífeyrissjóða sjómanna. Var gripið til þessa ráðs vegna slæmrar afkomu sjávarútvegsins vegna minni afla. Á þetta við um nær allar innstæður sem myndast höfðu á sérgreindum reikningum á nafni einstakra framleiðenda í gildistíð laga nr. 39/1990 sem og þann hluta óskiptra innstæðna á sérstökum reikningum Verðjöfnunarsjóðs úr eldra sjóði vegna saltfisksafurða og humars er tókst að rekja til einstakra framleiðenda. Alls hefur verið varið 2.526 m.kr. til greiðslu skulda einstakra framleiðenda og 347 m.kr. til lífeyrissjóða sjómanna. Samtals nema útgreiðslur því 2.873 m.kr. Á fskj. II með frumvarpi þessu fylgir sérstök greinargerð um framkvæmd þessarar útgreiðslu.
Enn er óráðstafað um 15 m.kr. af reikningum sem skráðir eru á nafn einstakra framleiðenda vegna þess að 215 aðilar, sem skráðir eru fyrir reikningunum, hafa ekki óskað eftir útgreiðslu á innstæðunum til greiðslu skulda sinna samkvæmt ákvæðum laga nr. 29/1992. Er með þessari grein lagt til að þessar innstæður verði greiddar beint til viðkomandi framleiðenda. Í langflestum tilvikum er um mjög lágar fjárhæðir að ræða. Aðrar eignir í Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins eru annars vegar fjármunir sem runnið hafa eða renna eiga inn á óskiptan reikning sjóðsins og hins vegar fjármunir sem komnir eru úr Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins og standa á sérstökum reikningum vegna þeirra afurða er innstæðuna mynduðu á sínum tíma. Óskiptan reikning Verðjöfnunarsjóðs skal samkvæmt gildandi lögum nota til að standa undir rekstrarkostnaði sjóðsins. Þessi reikningur hefur myndast við það að framleiðendur hafa orðið gjaldþrota eða félögum verið slitið og innstæður á nafni þeirra runnið inn á hinn sameiginlega reikning. Þá féllu þangað innstæður á sérstökum reikningum saltfisksafurða og humars frá gildistíð eldri laga sem gengu ekki til einstakra aðila vegna gjaldþrota framleiðenda eða slita félaga á liðnum árum. Loks eiga eftirstöðvar af reikningum vegna deilda eldri sjóðs sem nema minna en 0,2% af árlegu útflutningsverðmæti viðkomandi afurða að renna inn á reikninginn. Samtals lætur nærri að 205 m.kr. tilheyri þessum sameiginlega reikningi. Auk framangreindrar innstæðu á hinum óskipta reikningi eru nú tæplega 24 m.kr. á reikningi vegna skreiðarafurða frá Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins, en verðbætur eru nú greiddar á skreið úr þessum reikningi. Má ætla að innstæða á reikningnum verði a.m.k. 15 m.kr. um nk. áramót. Með 2. gr. frumvarpsins er lagt til að allar þær innstæður sem eftir standa í sjóðnum er starfsemi hans lýkur á reikningum, sem eru ekki skráðir á nafn, gangi til að standa straum af rekstri Hafrannsóknastofnunarinnar. Má samkvæmt framansögðu ætla að það verði nálægt 220 m.kr.
Um 3. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal I.
Álit nefndar sem sjávarútvegsráðherra skipaði 31. október 1991
til að endurskoða gildandi lög um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins.
(5. október 1992.)
Verðjöfnunarsjóðsnefnd.
Hinn 31. október 1991 skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða gildandi lög um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Í nefndina voru skipaðir: Hallgrímur Snorrason hagstofustjóri, formaður, Björn Björnsson bankastjóri, Hallgrímur Þorsteinsson, löggiltur endurskoðandi, Ólafur Ísleifsson hagfræðingur og Þorvarður Gunnarsson, löggiltur endurskoðandi.
Í skipunarbréfi nefndarinnar segir að hlutverk hennar sé að meta hvort verðjöfnun sé raunhæf leið til að draga úr sveiflum í afkomu sjávarútvegs og áhrifum þeirra á þjóðarbúið. Þá er nefndinni falið að taka afstöðu til þess hvort ná megi þeim markmiðum eftir öðrum leiðum. Loks er nefndinni ætlað að leita samráðs við helstu hagsmunaaðila í sjávarútvegi og meta þær tillögur sem af þeirra hálfu hafa verið settar fram varðandi sjóðinn.
II. Afkoma fiskvinnslunnar og forsendur nefndarstarfsins.
Um það leyti sem nefndin var skipuð hafði Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins starfað um nær hálfs annars árs skeið. Markaðsverð botnfisksafurða var hátt allt þetta tímabil og höfðu framleiðendur því greitt í sjóðinn samkvæmt reglum hans og ákvörðunum sjóðstjórnar. Afli hafði hins vegar dregist saman síðari hluta tímabilsins og haustið 1991 var sýnt að stefndi í verulegan aflasamdrátt með ákvörðunum um fiskveiðiheimildir á fiskveiðiárinu sem hófst 1. september 1991. Í kjölfar mikillar hækkunar afurðaverðs á árinu 1990 hækkaði hráefnisverð til muna. Afkoma fiskvinnslufyrirtækja versnaði því og hefur verið slök síðan, einkum vegna mjög lélegra aflabragða.
Undir lok ársins 1991 brugðust stjórnvöld við vanda sjávarútvegsfyrirtækja með ákvörðunum um skuldbreytingar lána við Atvinnutryggingarsjóð útflutningsgreina og Fiskveiðasjóð. Með þessum aðgerðum var létt af fyrirtækjunum greiðslum afborgana og vaxta á árunum 1992 og 1993 að fjárhæð 800 millj. kr. hvort ár. Af hálfu fiskvinnslunnar voru settar fram kröfur um frekari aðgerðir. Meðal annars var rætt um stöðvun inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins á grundvelli heimildar í 10. gr. laga um sjóðinn. Sjóðstjórn taldi ekki skilyrði til þess og áfram var því greitt í sjóðinn.
Nefndin sem ráðherra skipaði til að endurskoða lögin um Verðjöfnunarsjóð tók til starfa í byrjun nóvember 1991. Hún ritaði þá bréf til helstu hagsmunasamtaka í sjávarútvegi og gaf þeim kost á að kynna henni afstöðu og sjónarmið hlutaðeigandi samtaka til viðfangsefnis nefndarinnar. Svör þessara samtaka bárust á næstu vikum og voru flest þeirra á þá leið að leggja bæri Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins niður eins og nánar er rakið hér á eftir. Um sama leyti lagði sjávarútvegsráðherra fram á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins (176. mál, þskj. 193). Með frumvarpi þessu var lagt til að á fiskveiðiárinu 1991–1992 yrði ekki um frekari inngreiðslur að ræða í Verðjöfnunarsjóð. Í framsöguræðu sinni fyrir frumvarpinu 5. desember 1991 gat sjávarútvegsráðherra þess að sú óvenjulega aðstaða hefði skapast að sjávarútvegurinn ætti við mikinn rekstrarvanda að etja þrátt fyrir mjög hátt verðlag á erlendum mörkuðum. Samkvæmt reglum Verðjöfnunarsjóðs hefði inngreiðslum í sjóðinn verið haldið áfram en óhjákvæmilegt væri að stöðva inngreiðslur við þær aðstæður sem ríktu. Í lögunum um Verðjöfnunarsjóð væri kveðið á um að við sérstakar aðstæður væri heimilt að stöðva inngreiðslur. Það væri hins vegar umdeilanlegt hvort ríkjandi aðstæður heimiluðu eða réttlættu að þessu lagaákvæði væri beitt. Því þætti nauðsynlegt að lögfesta sérstakt ákvæði um stöðvun inngreiðslna.
Þetta frumvarp fékk greiðan framgang og var samþykkt samhljóða sem lög frá Alþingi 17. desember (lög nr. 78/1991).
Fyrri hluta ársins 1992 fór vandi sjávarútvegsins enn vaxandi, einkum vegna mjög lélegra aflabragða. Stöðvun inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð létti að vísu undir en dugði þó skammt til að bæta afkomu fyrirtækjanna. Kostnaður sjávarútvegsfyrirtækja jókst svo enn með kjarasamningunum í maí sl. Eftir þetta var á ný gripið til sérstakra ráðstafana til að bæta stöðu sjávarútvegsins með breytingu á lögum um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Sjávarútvegsráðherra lagði fram frumvarp þar að lútandi 15. maí og var það samþykkt sem lög frá Alþingi 19. maí. Lögin kveða í meginatriðum á um að innstæðum á reikningum einstakra framleiðenda í Verðjöfnunarsjóði skuli varið til greiðslu á skuldum þeirra auk greiðslna til lífeyrissjóða sjómanna. Gert var ráð fyrir að samkvæmt þessum lögum yrði um 2.700 millj. kr. varið til lækkunar á skuldum þeirra framleiðenda sem mynda innstæður í sjóðnum og um 280 millj. kr. til lífeyrissjóða sjómanna. Nánar er fjallað um lög þessi síðar í þessari greinargerð.
Eins og ráða má af þessu yfirliti hafa forsendur starfs nefndarinnar, sem ætlað var að endurskoða lögin um Verðjöfnunarsjóð, breyst verulega frá því hún var skipuð 31. október 1991. Nefndinni var upphaflega ætlað að meta reynsluna af starfi Verðjöfnunarsjóðs og gildi verðjöfnunar til að draga úr sveiflum í sjávarútvegi og áhrifum þeirra á þjóðarbúið. Jafnframt var nefndinni ætlað að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að koma við sveiflujöfnun eftir öðrum leiðum. Með lagasetningunni um Verðjöfnunarsjóð í maí var að vísu ekki mörkuð ákveðin stefna um breytingar á starfsreglum sjóðsins til frambúðar, heldur var hér um sérstaka tímabundna ráðstöfun að ræða. Sú ráðstöfun er þó bæði þess eðlis og svo stórtæk að hún hlýtur að áliti nefndarinnar að hafa bein áhrif á mat manna á stöðu sjóðsins og framtíðarhlutverki hans.
Í fyrri hluta þessarar greinargerðar er fjallað um Verðjöfnunarsjóð, lögin um hann og reynsluna af starfsemi hans. Þá er greint frá áliti og tillögum hagsmunaaðila en síðan fjallað almennt um sveiflujöfnun. Í síðari hluta greinargerðarinnar er rætt um þær aðstæður sem skapast hafa með nýlegri lagasetningu, þá kosti sem sýnast tiltækir í sveiflujöfnun og loks er gerð grein fyrir niðurstöðum nefndarinnar.
III. Stofnun Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins.
Kerfisbundin verðjöfnun sjávarafurða hófst með stofnun Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins með lögum nr. 72 21. maí 1969, en sjóðurinn tók til starfa í ársbyrjun 1970. Þessi sjóður starfaði til maíloka árið 1990. Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins var stofnaður með lögum nr. 39 15. maí 1990, en þau tóku gildi 1. júní sama ár. Með þessum lögum voru fyrrgreind lög nr. 72/1969 felld úr gildi. Jafnframt var kveðið á um að ríkissjóður skyldi taka við skuldbindingum Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins en innstæður deilda í sjóðnum skyldu færðar á sérstaka reikninga í Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins og notaðar til greiðslu verðbóta þegar útborgunartilefni sköpuðust.
Lögin um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins og starfsemi sjóðsins árabilið 1970–1990 voru afar umdeild. Síðustu fimm starfsár sjóðsins varð hann tilefni mikilla umræðna og athugana. Þetta tímabil störfuðu ekki færri en þrjár stjórnskipaðar nefndir hver á fætur annarri sem allar höfðu það verkefni að meta starfsemi sjóðsins og þörf fyrir verðjöfnun sjávarafurða. Hin fyrsta þessara nefnda gerði ráð fyrir að sjóðurinn yrði starfræktur áfram en lagði til að gerðar yrðu nokkrar breytingar á gengisviðmiðun og voru þær lögfestar árið 1986. Önnur nefndin komst að þeirri niðurstöðu að leggja bæri sjóðinn niður þar sem forsendur fyrir starfsemi hans væru brostnar í veigamiklum atriðum. Í stað opinberrar og kerfisbundinnar verðjöfnunar lagði nefndin til að fyrirtækjum í sjávarútvegi yrði heimilað að mynda sérstaka sveiflujöfnunarsjóði innan fyrirtækjanna til þess að verjast sveiflum í afkomu. Þriðja nefndin var skipuð undir lok ársins 1989. Hún lagði til að Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins yrði lagður niður. Hins vegar skyldi lögboðinni verðjöfnun sjávarafurða fram haldið og í því skyni stofnaður Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins sem starfa skyldi eftir öðrum reglum en þá giltu. Á grundvelli þessara tillagna lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp sem Alþingi samþykkti með nokkrum breytingum og varð að lögum nr. 39/1990.
IV. Lögin um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins.
Tilgangur laganna um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins er í meginatriðum hinn sami og áður gildandi laga um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins, þ.e. að jafna sveiflur í útflutningsverði sjávarafurða og draga þannig úr áhrifum þeirra á afkomu fyrirtækja og þjóðarbúsins. Meginaðferðin við verðjöfnunina er jafnframt hin sama og áður gilti. Við hátt markaðsverð er hluta útflutningsteknanna haldið eftir, hann greiddur inn í sérstakan sjóð og nýttur til greiðslu til fyrirtækja í sjávarútvegi þegar verð er lágt. Ákvæði gildandi laga um fyrirkomulag verðjöfnunar og útreikning, um verðjöfnunarreglur og rétt til útgreiðslu eru hins vegar í veigamiklum atriðum ólíkar þeim sem giltu samkvæmt lögunum um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins.
Samkvæmt gildandi lögum er verðjöfnun ákvörðuð fyrir hvern mánuð í senn sem fast hlutfall af fob-verði afurða í hverri deild sjóðsins. Verðjöfnunarhlutfallið er því þekkt fyrir fram og útreikningur verðjöfnunar getur farið fram við gjaldeyrisskil. Samkvæmt þeim lögum, sem áður giltu, miðaðist verðjöfnun við framleiddar vörur hvert verðjöfnunartímabil. Verðjöfnun gat því ekki átt sér stað endanlega fyrr en allar vörur, sem framleiddar voru á tímabilinu, höfðu verið seldar. Breytingin, sem varð á þessu með gildandi lögum, tók fyrir óvissu útflytjenda um þann hluta viðskiptaskilyrðanna sem fólst í verðjöfnuninni og gerði kleift að uppgjör verðjöfnunar færi fram miklum mun fyrr en áður var.
Verðjöfnunarreglur samkvæmt eldri lögum voru talsvert teygjanlegar og háðar mati sjóðstjórnar, m.a. mati hennar á afkomu fyrirtækja í hverri grein. Í gildandi lögum eru verðjöfnunarreglur skýrt ákveðnar og almennar. Svigrúm sjóðstjórnar til eigin ákvörðunar er takmarkað við ákvörðun verðbils frá grundvallarverði innan 3–5% fráviksmarka sem kveðið er á um í lögunum. Breytingin frá fyrri tilhögun, sem í þessu fólst, hafði í för með sér að Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins varð mun almennara og sjálfvirkara stjórntæki en forveri hans var. Mun minni hætta varð því á að einstakar ákvarðanir um verðjöfnun réðust af skammtímavandkvæðum í hverri grein eða yrðu einhvers konar samningsniðurstaða hagsmunaaðila í tengslum við ákvörðun hráefnisverðs hverju sinni.
Lögin um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins sættu gagnrýni fyrir þá sök að fyrirtæki gátu notið verðuppbóta úr sjóðnum þótt þau hefðu aldrei greitt í hann. Með gildandi lögum er hins vegar kveðið á um að greiðslur í Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins skuli renna inn á verðjöfnunarreikning á nafni hlutaðeigandi framleiðanda. Jafnframt skulu greiðslur úr sjóðnum til framleiðanda aldrei vera meiri en sem nemur innstæðum á viðkomandi verðjöfnunarreikningi. Þá eru ákvæði um að þótt innstæður á verðjöfnunarreikningi teljist eign sjóðsins séu þær bundnar við verðjöfnun á afurðum framleiðandans sem myndaði inneignina. Í framhaldi af því eru loks ítarleg ákvæði um að réttur til verðjöfnunar geti gengið milli fyrirtækja við slit og samruna, við sölu fyrirtækis o.fl. Með þeim ákvæðum sem hér um ræðir var komið í veg fyrir að aðili, sem aldrei hafði greitt í sjóðinn, fengi notið greiðslna úr honum og útborgun til tiltekins fyrirtækis færi fram úr inngreiðslu þess í sjóðinn.
Aðferðin, sem valin var til að leysa þetta vandamál, beindi hins vegar sjónum að öðru álitamáli, eignarhaldi á innstæðum. Þetta kom fram í því að nafnskráning á verðjöfnunarreikningum samkvæmt gildandi lögum vakti upp kröfur um að innstæður á reikningunum yrðu viðurkenndar sem eign þess framleiðanda sem skráður var fyrir reikningnum. Var þess ýmist krafist að slíkar innstæður gætu verið til fullrar ráðstöfunar við tiltekin skilyrði eða a.m.k. hæfar til veðsetningar. Slíkt virðist hins vegar vera andstætt tilgangi hinnar opinberu og lögskipuðu verðjöfnunar eins og vikið er að hér á eftir.
V. Reynslan af Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins.
Þegar Alþingi samþykkti í maí sl. lög um útgreiðslu úr Verðjöfnunarsjóði hafði sjóðurinn aðeins starfað um tveggja ára skeið. Raunar hafði hann starfað enn skemur að fullu þar sem tekið var fyrir inngreiðslur í sjóðinn með sérstökum lögum í desember 1991. Langvinn reynsla hefur því ekki fengist af starfsemi sjóðsins og því naumast unnt að draga endanlegar ályktanir af því verðjöfnunarkerfi sem lögin kveða á um. Reynslan, sem fengist hafði af starfsemi Verðjöfnunarsjóðs þegar ákveðið var með lögum frá Alþingi í maí að greiða út innstæður í honum, var í meginatriðum þríþætt. Í fyrsta lagi hafði fengist reynsla af áhrifum inngreiðslna í sjóðinn frá miðju ári 1990 til ársloka 1991, þá var og komin veruleg reynsla af framkvæmd verðjöfnunarinnar og loks höfðu viðhorf hagsmunaaðila til sjóðsins skerpst á þessu tímabili. Hér verður stuttlega vikið að þessu.
Áhrif inngreiðslna 1990–1991.
Í ársbyrjun 1990 tók markaðsverð sjávarafurða að hækka úr þeim öldudal sem það fór í á árinu 1988. Verðið hækkaði stöðugt á árinu 1990 og í árslok var það um fjórðungi hærra en á sama tíma árið áður. Er þá miðað við staðvirt meðalverð botnfisksafurða án ísfisks, mælt í SDR. Markaðsverð mælt með þessum hætti hækkaði enn á fyrsta fjórðungi ársins 1991 en tók síðan að lækka eftir mitt það ár. Lækkunin varð þó ekki veruleg eins og sjá má af því að í mars 1992 var verðið 7% lægra en þegar það fór hæst á sama tíma árið áður.
Sú verðlagsþróun, sem hér hefur verið tæpt á, varð þess valdandi að er Verðjöfnunarsjóður tók til starfa um mitt árið 1990 kom þá þegar til inngreiðslu í botnfisksdeild hans. Inngreiðslan nam í fyrstu 1% af fob-verði botnfisksafurða en fór síðan vaxandi og var komin í 4% í lok ársins. Hæst fór hún í 5% í apríl 1991 en lækkaði eftir það smám saman og endaði loks í 1,5% í desember 1991 þegar tekið var fyrir inngreiðslur með sérstökum lögum.
Af þessu má ráða að þau þrjú missiri, sem greitt var inn í botnfisksdeild, hafði sjóðurinn veruleg áhrif í þá átt að draga úr aukningu tekna sjávarútvegsins af völdum hækkunar á markaðsverði og þar með úr áhrifum verðsveiflunnar á þjóðarbúskapinn. Greiðslur í Verðjöfnunarsjóð og úr honum hafa mikil áhrif á hráefnisverð og náið samband er milli endanlegs útflutningsverðs og hráefnisverðs. Þetta samband varð enn beinna en verið hafði við það að með gildandi lögum var kveðið á um að verðjöfnun væri ákvörðuð fyrir fram fyrir hvern mánuð. Í þessu sambandi er sérstaklega athyglisvert að þetta samband endanlegs útflutningsverðs og hráefnisverðs var að fullu viðurkennt við framkvæmd viðskiptakjaraákvæða kjarasamninga árin 1990 og 1991. Þetta kom fram í því að sá hluti viðskiptakjarabata þjóðarbúsins, sem rann til Verðjöfnunarsjóðs og ekki hafði áhrif á hráefnisverð og þar með tekjur sjómanna, var ekki talinn mynda tilefni til almennrar launahækkunar í landinu.
Tölur um breytingar hráefnisverðs til botnfisksvinnslu sýna mikla hækkun árið 1990 og fram eftir árinu 1991 í kjölfar breytinga afurðaverðsins. Sem dæmi um hversu mjög hráefnisverðið hækkaði má nefna að tímabilið frá ágúst 1990 til febrúar 1991 mældist árshækkun þess lengst af 34–38%. Um og eftir mitt ár 1991 fór að draga úr hækkun hráefnisverðs og í ársbyrjun 1992 var það svipað og í ársbyrjun 1991. Hækkun hráefnisverðsins 1990 og 1991 varð við skilyrði inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð. Enginn vafi er á að ef verðjöfnun hefði ekki verið beitt og framleiðendur notið hækkunar markaðsverðsins að fullu hefði hráefnisverð hækkað enn meira en raunin varð. Áhrif uppsveiflunnar í markaðsverði á tekjur sjómanna hefðu því orðið að sama skapi meiri. Þetta hlyti síðan að hafa komið fram í almennri launahækkun í landinu, ýmist vegna áhrifa af meiri tekjuauka í sjávarútvegi og tengdri starfsemi eða vegna samanburðar á tekju- og launaþróun sjómanna og landverkafólks.
Samkvæmt framansögðu má draga þá ályktun að Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins hafi haft veruleg áhrif í þá átt að draga úr áhrifum uppsveiflu í útflutningsverði á árunum 1990 og 1991.
Framkvæmd verðjöfnunar.
Verðjöfnunin samkvæmt lögunum um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins virðist hafa gengið vel í framkvæmd og reynst næsta snurðulaus. Uppgjörstilhögun í Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins er mun betri en verið hafði í Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins. Þá þykir deildaskipting í sjóðnum vera betri en í hinum gamla, einkum þar sem hún hefur ekki áhrif á ráðstöfun hráefnis milli vinnslugreina. Ekki hefur síður þótt skipta máli að reglur um ákvörðun viðmiðunarverðs samkvæmt lögum um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins eru mun ákveðnari en hinar sem áður giltu. Ákvarðanir urðu mun sjálfvirkari en verið hafði og reglurnar gefa ekki færi á huglægu mati, undantekningum eða geðþóttaákvörðunum til að bregðast við tilteknum skilyrðum eða afbrigðum. Þannig sýnist nánast hafa verið komið í veg fyrir að sjóðnum yrði beitt í öðru skyni en til verðjöfnunar. Reglurnar um ákvörðun verðjöfnunar þykja þannig hafa aukið mjög á festu í starfsemi sjóðsins og dregið úr misklíð og tortryggni um framkvæmd verðjöfnunarinnar. Þær virðast hins vegar ekki hafa valdið breytingum á viðhorfum hagsmunaaðila til opinberrar verðjöfnunar og starfsemi sjóðsins yfirleitt.
Viðhorf til opinberrar verðjöfnunar.
Sem fyrr sagði var nefndinni ætlað að leita samráðs við helstu hagsmunaaðila í sjávarútvegi og meta þær tillögur sem hafa af þeirra hálfu verið settar fram um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Í samræmi við þetta fór nefndin þess á leit við ýmis samtök greinarinnar að þau kynntu henni sjónarmið sín í þessu efni.
Svör hagsmunaaðilanna reyndust flest á eina lund, þ.e. að leggja ætti Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins niður og hætta opinberri verðjöfnun sjávarafurða. Hjá flestum samtökunum kom fram að þessi afstaða þeirra væri ekki ný af nálinni og hefði legið skýrt fyrir þegar frumvarpið um Verðjöfnunarsjóð var til umræðu fyrri hluta ársins 1990. Af sumum svörunum sýnist hins vegar mega ráða að andstaða þeirra við hina lögbundnu opinberu verðjöfnun hafi farið vaxandi.
Álit og tillögur hagsmunaaðila eru rakin nánar í viðauka við þetta álit, en hér verður tæpt á meginatriðum í svörum þeirra.
Flest samtök fiskvinnslu og fiskseljenda lýstu yfir því að þau teldu að leggja bæri Verðjöfnunarsjóð niður. Jafnframt lögðu flest þessara samtaka til að ráðstafa ætti inneignum í sjóðnum til greiðslna á skuldum fyrirtækjanna. Loks kom sú skoðun víða fram að í stað opinberrar verðjöfnunar eigi að gefa fyrirtækjunum kost á að koma upp eigin sveiflujöfnunarsjóðum.
Samtök útvegsmanna lögðu og til í bréfum sínum til nefndarinnar að Verðjöfnunarsjóður yrði lagður niður. Þessar tillögur voru ekki síst rökstuddar með vísan til aflasamdráttar og versnandi afkomu í greininni.
Sjómannasamtökin lýstu svipuðum skoðunum. Sjómannasamband Íslands taldi ekki lengur þörf fyrir sjóðinn og bæri að leggja hann niður. Farmanna- og fiskimannasamband Íslands vísaði til eldri ályktunar sinnar um að leggja ætti niður botnfisksdeildir sjóðsins en starfrækja aðrar deildir hans áfram. Hvor tveggja samtökin lögðu jafnframt áherslu á að ef sjóðurinn yrði starfræktur áfram yrði að breyta lögunum um hann á þann hátt að sjómenn tækju þátt í verðjöfnuninni þannig að stofnaðir yrðu sérreikningar fyrir þá sjómenn sem tækju þátt í beinni verðjöfnun.
Í tveimur þeirra álitsgerða sem nefndinni bárust kveður við annan tón en hér hefur verið rakið. Önnur þessara álitsgerða var rituð af Árna Benediktssyni á vegum Íslenskra sjávarafurða hf. Álit hans var á þá leið að sjóðurinn hefði haft veruleg áhrif og sé hann eitt af örfáum hagstjórnartækjum sem komi að gagni til að viðhalda stöðugleika. Sjóðinn megi því ekki leggja niður fyrr en náðst hafi skilningur á því hvernig sjávarútvegurinn geti sjálfur jafnað sveiflur og að í þjóðfélagi, sem býr við óstöðugt afurðaverð, verði að gera ráð fyrir að kostnaður, ekki síst hráefnisverð, geti þurft að lækka í stað þess að gripið sé til gengisfellingar.
Í álitsgerð framkvæmdastjóra og aðstoðarframkvæmdastjóra Vinnuveitendasambands Íslands frá apríl 1991 er lögð áhersla á að með inngreiðslum í sjóðinn árin 1990 og 1991 hafi verið komið í veg fyrir almennar launahækkanir og fiskverðshækkanir sem hefðu ella hleypt af stað verðhækkunarskriðu. Um tillögur hagsmunaaðila að sjóðurinn verði leystur upp og úr honum greitt segir að menn geti ekki bæði fengið greitt féð úr sjóðnum og haldið jafnframt ávinningnum af starfsemi hans. Í reynd feli tillögur sem þessar í sér fráhvarf frá markmiðum um gengisfestu og séu ígildi kröfu um gengisfellingu þótt síðar verði.
VI. Sveiflujöfnun og opinber verðjöfnun.
Íslenski þjóðarbúskapurinn hefur reynst mjög sveiflukenndur og eiga sveiflurnar að mestu upptök sín í snöggum og miklum breytingum á tekjum af vöruútflutningi. Þar eru sjávarafurðir fyrirferðarmestar eða um 75–80%, afurðir orkufreks iðnaðar, ál og kísiljárn, vega 10–15% en aðrar vörur 5–10%. Breytingar í útflutningi sjávarafurða valda því langmestu um framvindu útflutningstekna í heild og þar með um áhrifin á umsvif innan lands.
Naumast þarf að rökstyðja það sérstaklega hve æskilegt það væri fyrir þjóðarbúskapinn ef unnt væri að viðhalda jafnri og stöðugri þróun útflutningstekna og forðast miklar sveiflur. Þótt að þessu sé stefnt með almennri stefnumótun í efnahags- og atvinnumálum er ljóst að við þau skilyrði sem hér ríkja verður að reikna með að útflutningstekjur séu háðar töluverðum sveiflum. Þetta stafar af því að afli er breytilegur og sjávarútvegurinn á í mikilli samkeppni á erlendum markaði þar sem hann er yfirleitt ekki ráðandi um markaðsverð, heldur býr við óstöðugleika bæði í framboði og eftirspurn. Viðfangsefnið er þá að draga úr eða eyða sem mest áhrifum slíkra sveiflna á rekstur og afkomu fyrirtækja í sjávarútvegi. Þetta er ekki einungis nauðsynlegt til að viðhalda stöðugleika í sjávarútvegi heldur og til þess að halda stöðugleika í þjóðarbúskapnum í heild vegna þess lykilhlutverks sem sjávarútvegurinn gegnir. Má þá benda á allt í senn, yfirgnæfandi vægi sjávarafurða í útflutningi landsmanna, bein og óbein áhrif af rekstri sjávarútvegsfyrirtækja á aðrar atvinnugreinar og mikilvægi sjávarútvegsfyrirtækja fyrir búsetu um landið.
Það að draga úr áhrifum af snöggum og tiltölulega miklum breytingum í tekjum af útflutningi hefur venjulega verið nefnt sveiflujöfnun hér á landi. Þessi hugtakanotkun er naumast nákvæm þar sem hér er ekki beinlínis um það að ræða að koma í veg fyrir sveiflurnar. Það er raunar sífellt viðfangsefni, bæði í efnahagsstjórn og í rekstri fyrirtækja. Stjórnvöld geta haft áhrif í þessa átt með því að skapa skilyrði til uppbyggingar nýrrar framleiðslustarfsemi til útflutnings og með beinum aðgerðum á þessu sviði auk þeirra áhrifa sem þau hafa með festu og stöðugleika í efnahagsstjórn á hverjum tíma. Möguleikar fyrirtækja til að koma í veg fyrir snöggar breytingar felast meðal annars í því að ná föstum og stöðugum viðskiptasamböndum með áherslu á langtímasjónarmið um jafnvægi í viðskiptum. Sveigjanleiki í framleiðslu og markaðssetningu er og mikilvægur og er ljóst að íslensk sjávarútvegsfyrirtæki hafa lagt ríka áherslu á þetta.
Hér á landi virðist það sjónarmið njóta nokkuð almennrar viðurkenningar að nauðsynlegt sé að reyna að draga úr áhrifum sveiflna í ytri skilyrðum sjávarútvegsins. Þetta kemur meðal annars fram í þeim álitum, samþykktum og yfirlýsingum sem nefndinni bárust frá hagsmunaaðilum og raktar voru hér að framan. Þar er nær undantekningarlaust minnst á sveiflujöfnun og hún talin nauðsynleg, a.m.k. að einhverju marki. Flestir hagsmunaaðilar telja að sveiflujöfnun eigi að vera á vegum fyrirtækjanna sjálfra fremur en Verðjöfnunarsjóðs. Auk þessa eru af hálfu flestra samtaka fiskvinnslunnar settar fram beinar kröfur um að Verðjöfnunarsjóður verði lagður niður og innstæður í sjóðnum greiddar út til þeirra sem skráðir eru fyrir þeim. Hér á eftir verður fjallað nánar um þessi atriði eins og nefndin metur þau.
VII. Sveiflujöfnun á vegum fyrirtækja.
Flest samtök fiskvinnslu og fiskseljenda láta í ljós þá skoðun að sveiflujöfnun væri betur komin hjá fyrirtækjunum sjálfum en hjá opinberum aðilum. Hjá nokkrum aðilum kemur fram að fyrirtækin eigi að vera fullfær um að koma sér upp eigin sveiflujöfnunarsjóðum. Í einu áliti er þó gerður sá fyrirvari að þetta geti aðeins gerst þegar aðstæður í greininni verði með þeim hætti að sparnaður verði mögulegur. Í öðru áliti er beinlínis vísað til þess að viðkomandi félag sé andvígt opinberri verðjöfnun þar sem slíkt beri keim af ríkisafskiptum og miðstýringu í efnahagslífinu. Svipaðar skoðanir virðast svo felast í álitum annarra samtaka sem eru andvíg starfsemi Verðjöfnunarsjóðs þótt ekki sé það sagt jafnberum orðum. Þá kemur fram sú skoðun, ýmist beint eða óbeint, að enginn vafi eigi að leika á því að fyrirtækin eigi inngreiðslur í sjóðnum eða á sérreikningi í viðskiptabanka og hafi ráðstöfunarrétt á þeim að einhverju eða öllu leyti. Loks má nefna það álit að ekki dugi að sveiflujöfnun sé bundin við verðjöfnun eingöngu heldur verði einnig að taka tillit til afkomu fyrirtækjanna.
Sé fyrst vikið að þeirri skoðun fiskvinnslusamtakanna að sveiflujöfnunarsjóðir á vegum fyrirtækja séu æskilegri en jöfnun verðsveiflna á vegum Verðjöfnunarsjóðs er ljóst að á þessu er mikill munur. Í fyrsta lagi tækju slíkir sveiflujöfnunarsjóðir beinlínis mið af afkomu fyrirtækjanna án tillits til þess af hverju breytingar hennar stöfuðu, þ.e. af breytingum afurðaverðs, magnbreytingum eða breytingum annarra rekstrarskilyrða. Sveiflujöfnunin yrði að þessu leyti víðtækari en sú sem beita skal samkvæmt lögunum um Verðjöfnunarsjóð og miðast eingöngu við breytingar markaðsverðs. Í öðru lagi réðu fyrirtækin því sjálf að hluta að minnsta kosti hvenær koma skyldi til inngreiðslna og útgreiðslna og hefðu fullan ráðstöfunarrétt yfir innstæðum. Með þessu móti væri ábyrgð á jöfnun sveiflna í afkomu, að öðru leyti en varðar almenn efnahagsskilyrði þjóðarbúsins, að fullu færð til fyrirtækjanna sjálfra og þau gerð ábyrgð fyrir eigin hag. Ókosturinn við þetta er ekki síst sá að með þessu yrði ekki lengur tryggt að fé væri tekið úr umferð í uppsveiflu en í því felst einmitt helsta gildi Verðjöfnunarsjóðs sem hagstjórnartækis.
Lítil reynsla er af sveiflujöfnun á vegum fyrirtækja hér á landi. Ljóst er að vandasamt er að búa svo um hnútana að fyrirtækin hagi sér eins og til er ætlast, að leggja til hliðar fé í góðæri til þess að geta nýtt það þegar harðnar í ári. Um þetta þyrfti að setja ákveðnar reglur sem fælu í sér beina fjárhagslega hvata til að fyrirtækin nýttu heimildir til sveiflujöfnunar. Í þessu sambandi má minna á tillögur nefndar þeirrar sem starfaði vorið 1988 að endurskoðun laga um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins. Sú nefnd lagði til að fyrirtækjum í sjávarútvegi yrði heimilað að mynda sveiflujöfnunarsjóði innan fyrirtækjanna. Heimildin fælist í því að leggja ákveðið hlutfall skattskyldra tekna í slíkan sjóð. Þetta tillag drægist frá tekjuskattsstofni og kæmi fyrst til skattlagningar er fyrirtækið tæki það út. Auk þess sem gert var ráð fyrir ýmsum nánari reglum var lagt til að innstæður í sveiflujöfnunarsjóði mætti einungis nýta til að mæta rekstrartapi, en hefðu þær ekki gengið til þess að liðnum tilteknum tíma yrðu þær skattlagðar.
Þótt tilhögun sem þessi sé um margt álitleg er engan veginn tryggt að hún næði tilgangi sínum. Ástæðan er sú að jafnvel þótt árferði batni er hæpið að frádráttur frá skatti vegna inngreiðslna í sveiflujöfnunarsjóð reynist nægur hvati til þess að fyrirtækin teldu sér hagkvæmt að nýta heimildir til inngreiðslna. Þetta stafar af því annars vegar að mörg fyrirtæki eiga þegar verulegt uppsafnað tap til að mæta skattgreiðslum. Hins vegar er þeim auðvelt að yfirtaka tap með litlum tilkostnaði til að komast hjá greiðslu tekjuskatts. Fyrst í stað að minnsta kosti yrði því eitthvað annað að koma til sem tryggði að fyrirtækin legðu til hliðar fé í uppsveiflu. Eigi Verðjöfnunarsjóður að starfa áfram mætti í þessu sambandi kanna hvort unnt væri að beita hvoru tveggja um eitthvert árabil, Verðjöfnunarsjóði og sveiflujöfnunarsjóðum fyrirtækja. Auk frestunar skattgreiðslna gætu fyrirtækin þá valið milli þess í uppsveiflu að leggja fé í Verðjöfnunarsjóð og í eigin sveiflujöfnunarsjóð á bundnum reikningi.
Hér áður hefur þess verið getið að helsti ávinningurinn af Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins er að það fé sem greitt er til hans er tekið úr umferð í hagkerfinu. Það hverfur úr tekjum fyrirtækjanna og getur því ekki myndað kröfu til hækkunar hráefnisverðs eða að inngreiðslur draga úr getu fiskvinnslufyrirtækja til að taka þátt í verðsamkeppni á fiskmarkaði. Innstæður á verðjöfnunarreikningum eru heldur ekki eign fyrirtækjanna og koma ekki fram í efnahagsreikningi þeirra. Innstæður geta því ekki myndað stofn til mótvirðis eða tryggingar nýjum lántökum. Þetta fé hverfur því raunverulega úr hagkerfinu uns það er greitt út. Þessu yrði ekki að heilsa í kerfi sveiflujöfnunarsjóða fyrirtækja. Eftir þeim reglum sem kynnu að verða settar yrðu innstæður væntanlega lausar til útgreiðslu að vild fyrirtækjanna að uppfylltum tilteknum skilyrðum og háð skattlagningu. Þær yrðu ótvíræð eign fyrirtækjanna og kæmu fram á efnahagsreikningi þeirra. Kröfur um hækkun hráefnisverðs mætti því rökstyðja með vísan til þessara eigna eða að þær yrðu fyrirtækjum tiltækar í verðsamkeppni á markaði. Jafnframt mynduðu innstæður í þessu tilviki mótvirði nýrra útlána og væru þeim til tryggingar. Sé miðað við svipaðar inngreiðslur í báðum kerfunum yrðu sveiflujöfnunaráhrif Verðjöfnunarsjóðs mun meiri og öruggari. Í kerfi sveiflujöfnunarsjóða væri hætta á að ekki yrði staðið á móti hækkun hráefnisverðs og að skerðingu á fjárhag fyrirtækjanna, sem fælist í inngreiðslum, yrði mætt með lántökum.
VIII. Afkomujöfnun í stað verðjöfnunar.
Sem fyrr segir er Verðjöfnunarsjóði einungis ætlað að draga úr áhrifum verðbreytinga á erlendum mörkuðum. Möguleikar sjóðsins til sveiflujöfnunar eru takmarkaðir við þetta. Í þessu felast bæði kostir og gallar. Helstu kostir hreinnar verðjöfnunar eru þeir að unnt er að skilgreina viðfangsefnið skilmerkilega, setja um það tiltölulega skýrar og einfaldar reglur og slík verðjöfnun er einföld í framkvæmd eins og reynsla síðustu missira sýnir ótvírætt. Helsti ágallinn felst í takmörkun á hlutverki sjóðsins við verðjöfnun. Af henni leiðir hvort tveggja, að sjóðurinn nýtist ekki til að mæta öðrum sveiflum en þeim sem stafa af verðbreytingum og að þær aðstæður kunna að skapast að sveiflur í verði og afla fari ekki saman. Þannig gæti verið svo ástatt að afli væri mikill á sama tíma og verðlag væri lágt þannig að greitt væri úr Verðjöfnunarsjóði. Í því tilviki ykju útgreiðslur á uppsveiflu tekna af völdum aflaaukningar. Þessu gæti og verið öfugt farið eins og gerst hefur undanfarna mánuði, að afli væri lítill en verðlag héldist tiltölulega hátt þannig að greiða ætti inn í sjóðinn. Við þær aðstæður er einmitt líklegt að gerðar væru kröfur um afnám inngreiðslna eða jafnvel niðurlagningu sjóðsins. Þessar kröfur má styðja þeim rökum að í slíku árferði sé sveiflujöfnun ýmist óþörf þar sem hátt verð mæti litlum afla eða hún sé beinlínis skaðleg þar sem aflabresturinn sé slíkur að verðjöfnunin auki á áhrif sveiflunnar í útflutningstekjum í stað þess að draga úr henni. Verði ástand sem þetta langvarandi eða komi oft fyrir má búast við að friður haldist ekki um verðjöfnunarkerfið.
Vegna þessara takmarkana á verðjöfnun hefur oft komið fram að nauðsynlegt væri að jafna einnig þær tekjusveiflur sem stafa af aflabreytingum. Þetta hefur ekki verið gert nema að litlu leyti hér á landi. Að líkindum er ástæðan fyrst og fremst þær flækjur sem gætu falist í slíku tvöföldu jöfnunarkerfi verðs og magns. Auk þess má vera að í þessu kynni að þykja felast meiri íhlutun og opinber afskipti en viðunandi þætti.
Að þessu frágengnu mætti íhuga hvort beina eigi viðleitni til jöfnunar fremur að afkomu fyrirtækjanna en að afurðaverði þeirra eða afla. Sýnt er að slík sveiflujöfnun yrði mjög frábrugðin þeirri verðjöfnun sem beitt hefur verið. Í þessu sambandi skiptir mestu að eini mögulegi mælikvarðinn á afkomubreytingar yrði afkoma hvers einstaks fyrirtækis. Jöfnunin yrði því sérgreind, þ.e. miðuð við hvert fyrirtæki fyrir sig, en gæti ekki verið almenn. Í þessu felst að stofna yrði sérstakan jöfnunarsjóð eða jöfnunarreikning fyrir hvert og eitt fyrirtæki. Að líkindum felst það einnig í þessu að sveiflujöfnunin yrði að vera háð mati og ákvörðun hvers fyrirtækis um sig samkvæmt almennum reglum þar að lútandi en gæti naumast orðið sjálfvirk eða lotið stjórnvaldsákvörðun líkt og verðjöfnun samkvæmt lögum um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Verðjöfnunin er þannig auðveldari en afkomujöfnun þar sem afurðaverð mætir framleiðendum að mestu leyti með sama hætti og það er mælanlegt sem hátt eða lágt í samanburði við tiltekið viðmiðunarverð. Afkoman er teygjanlegra hugtak og því ekki einhlítt við hvaða afkomumælikvarða ætti að miða. Þá getur afkoma fyrirtækja verið mjög misjöfn af ýmsum ástæðum þannig að einhvers konar almenn afkomujöfnun eigi ekki við.
Niðurstaða þessa sýnist vera sú að verði talið æskilegra að jafna afkomu fyrirtækjanna fremur en tekjusveiflur af völdum magn eða verðbreytinga verði sú jöfnun að eiga sér stað innan hvers fyrirtækis en gæti naumast beinst með samræmdum hætti að öllum fyrirtækjum í senn. Í reynd er þá komið að umræðunni um sveiflujöfnunarsjóði innan fyrirtækja sem áður er getið.
IX. Andstaða við opinbera verðjöfnun.
Flestir þeir hagsmunaaðila sem nefndin leitaði álits hjá lögðu sem fyrr segir til í bréfum sínum til nefndarinnar að Verðjöfnunarsjóður yrði lagður niður. Að meginhluta sýnast þessi álit reist á almennri andstöðu við opinbert verðjöfnunarkerfi en að hluta eru þessar skoðanir rökstuddar með hliðsjón af bágri og versnandi afkomu fyrirtækja vegna aflasamdráttar í kjölfar kvótaskerðingar.
Eins og rætt var um fyrr í þessari greinargerð hefur Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins aðeins starfað um skamma hríð og reynsla af starfsemi hans er því takmörkuð. Engu að síður verður ekki annað séð en að sjóðurinn hafi í megindráttum starfað og haft þau áhrif sem til var ætlast. Verulegt fé var lagt til hliðar í uppsveiflunni sem stóð frá miðju ári 1990 og lengst af árið 1991. Þetta fé hefði verið tiltækt til útgreiðslu þegar afurðaverð lækkaði á ný. Enginn vafi sýnist leika á að hagstjórnaráhrif Verðjöfnunarsjóðs þennan tíma voru mikil. Aðstæður voru þannig að hráefnisverð hækkaði til muna og enginn vafi er á að það hefði hækkað enn meira ef ekki hefði komið til inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð. Áhrif tekjusveiflunnar í sjávarútvegi á laun yfirleitt voru því minni en ella eins og fram kom með skýrum hætti vegna viðmiðunar launa við viðskiptakjör í kjarasamningum. Raunar hefðu slík áhrif næsta örugglega verið til staðar enda þótt engin formleg samningsákvæði þar að lútandi hefðu verið í gildi, en þau hefðu þá líklega komið fram síðar og með óskýrari hætti en ella.
Ætla má að andstaða fyrirtækja við Verðjöfnunarsjóð byggist á því fyrst og fremst að þau vilji skiljanlega halda öllum tekjum sínum í góðæri. Oft hefur verið nefnt að þá hefðu þau ekki síst getað nýtt það fé, sem greitt var í sjóðinn, til greiðslu af lánum. Tvennt virðist gleymast í þessari röksemdafærslu. Annars vegar það að ekki er litið til þess að fyrirtækin greiða ekki einungis inn í sjóðinn heldur njóta þau greiðslna úr sjóðunum þegar verðlag lækkar. Hins vegar er afar ólíklegt að afnám inngreiðslna við skilyrði uppsveiflu auki í sama mæli raunverulegt ráðstöfunarfé fyrirtækja. Skýringin á þessu eru þau áhrif sem gera verður ráð fyrir að slíkur tekjuauki hafi á hráefnisverð. Áður hefur komið fram að allar líkur benda til þess að ef ekki hefði komið til inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð árin 1990 og 1991 hefði hráefnisverð fyrirtækja verið að sama skapi hærra og ætla má að það hefði leitt til almennrar launahækkunar með formlegum eða óformlegum hætti, aukinna kostnaðarhækkana og meiri verðbólgu en ella. Kostnaður fyrirtækjanna hefði því vaxið af þessum sökum og étið upp drjúgan hluta ef ekki allar þær viðbótartekjur sem gengið hefðu til fyrirtækja í stað Verðjöfnunarsjóðs.
Rétt er að drepa á þá röksemd sem fram kemur í áliti LÍÚ að einkum sé ástæða til að leggja Verðjöfnunarsjóð niður þegar séð er fram á að afli dragist saman. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að þrátt fyrir töluverðan samdrátt mun sjávarútvegurinn áfram hafa yfirgnæfandi vægi á útflutningstekjur. Komi til verðsveiflna eins og líklegt má telja munu þær eftir sem áður geta haft veruleg áhrif á umsvif, eftirspurn og kostnaðarþróun innan lands. Þótt útflutningstekjur af sjávarafurðum hafi vegna aflasamdráttar fallið um sinn niður á nokkuð lægra stig en áður gilda því öll hin sömu rök og áður fyrir nauðsyn verðjöfnunar eða annarrar sveiflujöfnunar.
Það sem hér hefur verið nefnt lýtur fyrst og fremst að almennum rökum fyrir áframhaldandi starfsemi Verðjöfnunarsjóðs. Í þessu efni er þó við ýmsan vanda að etja. Mestu skiptir líklega að ætla má að starfsemi sjóðsins verði tæpast fram haldið nema sæmilegur friður ríki um starfsemi hans. Að þessu leyti er eins ástatt um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins og var um forvera hans á sínum tíma. Sé litið til tveggja ára líftíma Verðjöfnunarsjóðs má segja að fyrirtækin hafi unað starfsemi hans í uppsveiflunni 1990–1991 en þótt hann óviðunandi síðan í ljósi þeirrar tekjuskerðingar sem leiddi af aflasamdrætti á nýliðnu fiskveiðiári.
Auk þessa má nefna að ágreiningur hefur verið um það hvort ætla beri sjómönnum sérstakan hlut í verðjöfnunargreiðslum af tekjum af beinni sölu veiðiskips eða sölu gámafisks af hálfu útgerðar. Niðurstaða gerðardóms, sem gekk í nóvember 1991, var á þá leið að sjómönnum bæri að sæta því að verðjöfnunargreiðsla miðist við óskipt aflaverðmæti. Í kjölfar þessa hafa kröfur samtaka sjómanna um viðurkenningu og nafnskráningu á hluta sjómanna í inngreiðslum orðið æ þyngri.
Loks má hafa í huga að íslenska verðjöfnunarkerfið hefur verið starfrækt um alllangt skeið, eða í röska tvo áratugi. Á alþjóðavettvangi hefur fengist mikil reynsla af beitingu ýmissa verðjöfnunarkerfa, einkum fyrir hrávöruframleiðslu. Slík kerfi hafa yfirleitt haft það að markmiði að jafna verðsveiflur af völdum magnsveiflna. Svo virðist sem það sé algeng reynsla af slíkum verðjöfnunarkerfum að þau hafi mjög takmarkaðan líftíma. Þau þyki oft ásættanleg um sinn en framleiðendur uni ekki við þau þegar fram líða stundir. Þessi kerfi hafa m.a. viljað riðlast þegar framboð hefur verið lítið en þá hafa framleiðendur oft viljað fórna meginmarkmiðinu um langtímastöðugleika tekna fyrir skammtímaávinning vegna verðhækkunar. Þá hafa slík kerfi oft bilað vegna rangra ákvarðana um viðmiðunarverð. Loks er sú skýring að framleiðendur geti ekki til lengdar sætt sig við þá íhlutun sem í þessu felst.
X. Lagasetning um útgreiðslur úr Verðjöfnunarsjóði.
Hinn 15. maí sl. lagði sjávarútvegsráðherra fram á Alþingi frumvarp til laga um viðauka við lög nr. 39 15. maí 1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Með frumvarpi þessu var lagt til að innstæðum á reikningum einstakra framleiðenda í sjóðnum yrði ráðstafað til greiðslu á skuldum þeirra. Frá þessu var sú undantekning að 30% af innstæðum á einstökum reikningum í deild fyrir óunnar botnfisksafurðir og 32,5% af þeim hluta innstæðna í deild fyrir unnar botnfisksafurðir, sem myndast hafa vegna afurða vinnsluskipa, skyldi ráðstafað til lífeyrissjóða sjómanna. Loks var lagt til að óskiptum reikningum vegna humars og saltfiskafurða, sem mynduðust í tíð Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins, yrði skipt upp milli þeirra framleiðenda sem stóðu fyrir inngreiðslum þessara fjármuna, þó þannig að fyrst skyldi ráðstafa til lífeyrissjóða sjómanna 34 millj. kr. af reikningi humars og 16 millj. kr. af innstæðum saltfisksafurða.
Í greinargerð frumvarpsins segir að gera megi ráð fyrir að meginhlutinn af innstæðum gangi til greiðslu vanskila af veðskuldum. Fram kemur að innstæður í botnfisksdeild Verðjöfnunarsjóðs og á óskiptum reikningum humars og saltfisks námu alls tæpum 3 milljörðum króna. Þar af var gert ráð fyrir að tæplega 2,7 milljörðum króna yrði ráðstafað til lækkunar á skuldum framleiðenda og 278 millj. kr. til lífeyrissjóða sjómanna.
Í greinargerð frumvarpsins eru tillögur þess rökstuddar með vísan til þeirra umskipta sem orðið hafa á afkomu sjávarútvegsins undanfarin tvö missiri. Fram kemur að árin 1990 og 1991 greiddu sjávarútvegsfyrirtæki um 2,5 milljarða króna til Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins. Áætlað sé að árið 1991 — fyrsta heila árið sem sjóðurinn starfaði — hafi inngreiðslur í hann numið um 3,5% af tekjum botnfisksveiða og -vinnslu. Verð botnfiskafurða var og mjög hátt þessi tvö ár. Vegna sérstakrar lagasetningar í árslok 1991 hafi ekki komið til inngreiðslna á árinu 1992 og að auki hafi verðlag lækkað þannig að um þessar mundir sé ekki tilefni til inngreiðslna í neina af deildum sjóðsins.
Í greinargerðinni segir enn fremur að á síðustu tveimur missirum hafi orðið mikil umskipti í afkomu sjávarútvegsins sem fyrst og fremst megi rekja til þess að nauðsynlegt hafi verið að minnka mjög sókn í þorskstofninn. Áætlað sé að verðmæti botnfisksaflans reynist 15–16% minna á fiskveiðiárinu 1991–92 en tólf mánuðina næstu á undan. Þess sé ekki heldur að vænta að unnt verði að auka þorskaflann næstu fjögur til fimm árin frá því sem nú er.
Í framhaldi af þessu eru raktar helstu ráðstafanir sem stjórnvöld hafa beitt sér fyrir til að bæta stöðu sjávarútvegsins. Getið er um minnkun greiðslubyrðar af langtímalánum, stöðvun inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð um sl. áramót, hækkun á greiðslu úreldingarstyrkja o.fl. Þrátt fyrir þetta og margvíslegar hagræðingaraðgerðir fyrirtækja sé sjávarútvegurinn rekinn með halla. Samkvæmt athugun Þjóðhagsstofnunar sé áætlað að botnfisksveiðar og -vinnsla hafi við rekstrarskilyrði í janúar 1992 verið rekin með 3,5% halla. Þannig hafi vinnslan búið við yfir 8% halla en útgerð við 2% hagnað. Í ofanálag sé sjávarútvegurinn skuldum vafinn og áætlað sé að heildarskuldir hans hafi numið um 95 milljörðum króna um síðastu áramót.
Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að litið er á þá ráðstöfun sem fólst í frumvarpinu sem tímabundna breytingu. Þetta birtist og í því að breytingin er gerð með sjálfstæðum viðauka við lögin. Í lok almennra athugasemda frumvarpsins segir orðrétt: „Tilgangur þessara tímabundnu breytinga á lögum sjóðsins er að stuðla að því að þau fyrirtæki sem myndað hafa þessar inneignir geti ráðstafað þeim til greiðslu vanskilaskulda og þannig lækkað þann mikla vaxtakostnað sem þeim fylgir. Hér er einungis um tímabundna ráðstöfun að ræða og ekki gerð tillaga um neinar varanlegar breytingar á starfsemi sjóðsins að öðru leyti. Hins vegar er tillagna að vænta um framtíðarskipan sjóðsins nú í sumar frá nefnd sem sjávarútvegsráðherra skipaði sl. haust. Engar ákvarðanir verða því teknar um framtíðarskipan sveiflujöfnunar í sjávarútvegi fyrr en þær tillögur liggja fyrir. Leiði tillögur nefndarinnar til þess að ákvarðanir verði teknar um varanlegar breytingar á skipulagi þessara mála verður frumvarp lagt fram á Alþingi um það efni í haust.“
Frumvarp þetta fór hraðferð gegnum þingið á síðustu dögum þess. Samstaða varð um afgreiðslu þess og var það samþykkt hinn 19. maí með 48 samhljóða atkvæðum sem lög frá Alþingi (lög nr. 29/1992). Einstakir þingmenn höfðu þó fyrirvara á samþykki sínu við afgreiðslu frumvarpsins. Sjávarútvegsnefnd beindi því sérstaklega til sjávarútvegsráðherra að við endurskoðun á frambúðarfyrirkomulagi sveiflujöfnunar í sjávarútvegi verði tryggt að greiðslur í og úr sveiflujöfnunarsjóðum hafi ekki áhrif á hlutaskipti sjómanna.
XI. Niðurstöður.
Ráðstöfun á fjármunum Verðjöfnunarsjóðs samkvæmt fyrrnefndum lögum var að mestu lokið í byrjun október 1992. Alls hefur um 2.860 millj. kr. verið ráðstafað, þar af 2.530 millj. kr. til greiðslna af skuldum fyrirtækja og um 330 millj. kr. til lífeyrissjóða sjómanna. Áætlað er að eftirstöðvar á nafnskráðum reikningum, sem lögin heimila að varið sé til greiðslu af skuldum, nemi einungis um 10–15 millj. kr. Aðrar innstæður í sjóðnum nema um 212 millj. kr. Þar af eru 192 millj. kr. sem eru eftirstöðvar eigna Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og fluttust til Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins við stofnun hans. Loks eru 20 millj. kr. sem voru innstæður á reikningum sem skráðir voru á nöfn fyrirtækja sem orðið hafa gjaldþrota. Þessar eignir hafa runnið á óskiptan reikning Verðjöfnunarsjóðs samkvæmt ákvæðum í lögum sjóðsins þar að lútandi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna.
Að loknum þeim aðgerðum sem hér hefur verið lýst er staða Verðjöfnunarsjóðs og opinberrar lögskipaðrar verðjöfnunar mikilli óvissu undirorpin. Sjóðurinn hefur nú verið því sem næst tæmdur og innstæður hans verið nýttar í því skyni að bæta fyrirtækjum tekjutap vegna aflasamdráttar í stað verðfalls. Við núverandi aðstæður og miðað við reglur sjóðsins er ekki tilefni til inngreiðslna í hann. Ekki eru horfur á að það breytist á næstunni. Flest virðist því benda til að þótt sjóðurinn verði rekinn áfram muni hann ekki byggjast upp að marki næstu árin og áhrif hans til að mæta verðfalli verði því hverfandi.
Af sögu Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins sýnist mega draga nokkrar ályktanir. Í fyrsta lagi varð starfsemi Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins óásættanleg fyrir aðila í sjávarútvegi, m.a. þar sem sjóðnum var á stundum beitt í öðrum tilgangi en þeim sem beinlínis var til ætlast. Í öðru lagi bendir gömul og ný reynsla til þess að óviðunandi þyki þegar afli hefur dregist saman að teknar séu inngreiðslur í Verðjöfnunarsjóð vegna hás afurðaverðs. Þetta er skiljanlegt þar sem það þarf ekki að samrýmast sveiflujöfnun til skamms tíma litið. Í þriðja lagi má benda á að enda þótt Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins hafi starfað með skilvirkum og skýrum hætti og í samræmi við markmið laganna hafa samt sem áður verið uppi kröfur um að opinberri verðjöfnun sjávarafurða yrði hætt og sjóðurinn lagður niður.
Þegar á allt þetta er litið virðist nefndinni sem áframhaldandi starfsemi Verðjöfnunarsjóðs orki mjög tvímælis. Reynslan sýnir að ekki er unnt að reikna með að um hana geti skapast samstaða. Alþingi hefur með lagasetningu tekið ákvörðun sem í reynd felur í sér að um nokkurt skeið a.m.k. hefur verið horfið frá opinberri lögboðinni verðjöfnun sjávarafurða. Skilyrði fyrir því að taka hana upp að nýju virðast ekki vera fyrir hendi. Eðlilegt sýnist því að lögin um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins verði felld úr gildi. Í stað þeirra væri æskilegt að beita öðrum úrræðum til sveiflujöfnunar.
XII. Álit nefndarinnar.
Á grundvelli þess sem að framan segir má draga álit nefndarinnar saman með eftirfarandi hætti:
Viðauki.
Álit og tillögur hagsmunaaðila.
Í skipunarbréfi er lagt fyrir verðjöfnunarsjóðsnefnd að leita samráðs við helstu hagsmunaaðila í sjávarútvegi og meta þær tillögur sem af þeirra hálfu hafa verið settar fram um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Í samræmi við þetta ritaði nefndin allmörgum samtökum bréf og fór þess á leit að þau kynntu henni sjónarmið sín í þessu efni. Þessi samtök urðu öll við beiðni nefndarinnar og verða meginatriði svara þeirra rakin hér á eftir.
Samtök fiskvinnslu og fiskseljenda. Flest þessara samtaka lýsa því yfir að þau telji að leggja beri Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins niður.
Í bréfi Samtaka fiskvinnslustöðva kemur fram að samtökin hafi talið allt frá stofnun sjóðsins að hann ætti að leggja niður og er sú skoðun samtakanna ítrekuð og vísað til margra ályktana þeirra þar að lútandi. Samtökin segja það skoðun sína að heimila eigi fyrirtækjum nú þegar að ráðstafa inneignum sínum í sjóðnum til greiðslna á skuldum við opinbera sjóði. Loks kemur fram að Samtök fiskvinnslustöðva álíti að fyrirtæki í sjávarútvegi séu sjálf fullfær um að koma sér upp eigin sveiflujöfnunarsjóðum þegar aðstæður í greininni verði með þeim hætti að sparnaður verði mögulegur.
Sölusamband íslenskra fiskframleiðenda vísar til álits Sambands fiskvinnslustöðva í bréfi sínu til nefndarinnar og tekur undir það. Fram kemur að stjórn SÍF hafi ítrekað haldið því fram að fyrirtæki í sjávarútvegi eigi að hafa möguleika til að koma sér upp eigin sveiflujöfnunarsjóðum.
Svipað viðhorf kemur fram í bréfi stjórnar Sölumiðstöðvar hraðfrystihúsanna til nefndarinnar. Greint er frá því að SH hafi beitt sér fyrir því að Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins yrði lagður niður og gegn því að Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins yrði stofnaður. Sú skoðun hafi ekki breyst og stjórn SH telji engar skynsamlegar forsendur vera fyrir því að halda áfram rekstri hans heldur eigi að greiða eigendum innstæðna í sjóðnum þær út.
Félag íslenskra fiskmjölsframleiðenda vísar m.a. til ályktunar stjórnar félagsins frá árinu 1990 þar sem fram kemur það álit að verðjöfnunarsjóðir séu úrelt aðferð við stjórn efnahagsmála og beri keim af ríkisafskiptum og miðstýringu í atvinnulífinu. Í bréfi sínu til nefndarinnar segir stjórn félagsins að hún telji að í þeirri samkeppni, sem íslenskar loðnuverksmiðjur eigi við erlenda aðila um hráefni til vinnslu, komi verðjöfnun einungis til með að trufla samkeppnisaðstöðu innlendrar vinnslu og komi því ekki til greina. Verði það eigi að síður niðurstaða stjórnvalda að halda skuli áfram verðjöfnun sjávarafurða telji stjórn FÍF nauðsynlegt: a) að tekið verði fullt tillit til afkomu viðkomandi greina við verðjöfnun á hverjum tíma og b) að eignarhald hvers fyrirtækis á inngreiðslum innan einstakra greina verði betur tryggt en nú er.
Í bréfi frá Félagi rækju- og hörpudisksframleiðenda greinir að félagið hafi ekki á formlegan hátt tekið afstöðu til málsins en telja megi að innan félagsins séu eftirfarandi viðhorf ríkjandi: a) að sveiflujöfnun í einhverju formi sé nauðsynleg, b) að það hafi verið mjög til bóta að inngreiðslur hafi verið sérmerktar hverjum framleiðanda. Þá kemur fram að það viðhorf virðist eiga sér nokkurn hljómgrunn innan félagsins að í stað inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð væri æskilegra að hvert fyrirtæki legði slíkan skyldusparnað inn á lokaðan reikning í viðskiptabanka sínum og reikningurinn teldist eign viðkomandi fyrirtækis þótt útgreiðslur yrðu háðar sömu reglum og nú gilda um Verðjöfnunarsjóð.
Auk ofangreindra samtaka fiskvinnslunnar leitaði nefndin einnig álits Félags Sambandsfiskframleiðenda. Í svarbréfi, sem nefndinni barst frá Árna Benediktssyni, kemur fram að það félag hafi verið lagt niður og starfsemi þess færð til Íslenskra sjávarafurða hf. Þar hafi ekki verið tekin afstaða til Verðjöfnunarsjóðs sjávarafurða en orðið hafi að ráði að Árni svaraði erindi nefndarinnar í samræmi við það sem lagt var til grundvallar þegar frumvarp til laga um stofnun sjóðsins var til umræðu. Í bréfi sínu rekur Árni fyrst aðdragandann að stofnun Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og víkur stuttlega að lögunum um hann. Bent er á að lögin hafi tekið til fleiri þátta en verðlags þar sem heimilt hafi verið að taka tillit til afkomu sjávarútvegsins og launatekna sjómanna. Þetta hafi að mörgu leyti verið óheppilegt þar sem það hafi gefið stjórn sjóðsins óþarflega frjálsar hendur um ákvörðun verðjöfnunar á hverjum tíma. Þá hafi komið fyrir að látið hafi verið undan þrýstingi á að ekki skyldi greitt í sjóðinn þótt raunverulegt tilefni væri til þess eða meira væri greitt úr sjóðnum en efni stóðu til. Jafnframt hafi gætt misnotkunar stjórnvalda með lagasetningu um viðmiðunarverð og með því að sjóðurinn hafi verið notaður sem farvegur fyrir lántökur og styrkveitingar til vinnslugreina sem staðið hafi höllum fæti.
Árni ræðir þessu næst um hvort Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins hafi komið að gagni og færir ýmis rök og dæmi fyrir því að svo hafi verið. Um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins segir Árni að hann hafi frá því hann var stofnaður tvímælalaust orðið til þess að halda kostnaði niðri, kaupgjald væri nú hærra ef sjóðsins hefði ekki notið við og næstum öruggt sé að hráefnisverð væri einnig hærra og vandamál fiskvinnslunnar því meiri.
Í áliti sínu víkur Árni m.a. að kröfum um að sjóðurinn væri eyrnamerktur þannig að hver framleiðandi ætti það sem hann legði í sjóðinn. Þetta hefði ekki getað gengið upp því að ekki væri hægt að færa einum það til eignar sem fleiri legðu fram. Sjóðurinn hefði þá skipt um eðli og ekki lengur verið til þess að jafna verðsveiflur heldur hefði hann orðið hreinn skyldusparnaður fiskvinnslunnar. Hráefnisverð hefði orðið jafnóstöðugt og áður og hagstjórnaráhrifin ekki notið sín. Vegna þessa hafi sú leið verið valin að að eyrnamerkja framleiðendum inngreiðslur og innstæður en þó þannig að þær væru eign sjóðsins en ekki framleiðenda. Sjóðurinn væri því áfram sveiflujöfnunarsjóður, en enginn gæti fengið úr honum nema hafa greitt til hans og aldrei meira en næmi inngreiðslu að viðbættum vöxtum. Árni telur þessa leið hafa verið afar óheppilega, ekki gæti gengið að færa fjármuni á nafn einhvers sem svo ætti ekki þessa fjármuni og hefði ekki vald yfir þeim. Þetta hlyti að verða sjóðnum að falli, sá sem skráður væri eigandi krefðist umráða yfir því sem hann teldi vera eign sína.
Árni leggur áherslu á að Verðjöfnunarsjóður sjávarútvegsins sé fyrst og fremst hagstjórnartæki. Sjóðurinn taki einungis til verðsveiflna og eigi að geta jafnað þær út í ríkum mæli. Sjóðurinn sé eitt af örfáum hagstjórnartækjum sem virðist koma að gagni til að viðhalda stöðugleika. Vissulega megi beita öðrum aðferðum, á árinu 1991 hefðu t.d. fiskvinnslufyrirtækin átt að geta haft verulegan hagnað og geymt til að mæta síðari áföllum eða greiða upp síðasta áfall þótt þau hafi greitt í Verðjöfnunarsjóð. En þau hafi ekki gert það. Öll verðhækkun hafi runnið út í verðlagið að því undanskildu sem unnt hafi verið að bjarga í Verðjöfnunarsjóð. Áður en sjóðurinn sé lagður niður verði því fyrst að huga að því hvernig sjávarútvegurinn sjálfur geti jafnað sveiflurnar. Á því sé hins vegar hvorki skilningur íþjóðfélaginu né í sjávarútveginum. Það sé fyrst unnt að ræða um að leggja Verðjöfnunarsjóð niður þegar náðst hafi grundvallarskilningur á því að í þjóðfélagi, sem býr við óstöðugt afurðaverð, verði að gera ráð fyrir að kostnaður, ekki síst hráefnisverð, geti þurft að lækka í stað þess að gripið sé til gengisfellingar. Þegar þessi grundvallarskilningur hafi náð að festa rætur ætti jafnframt að heimila fyrirtækjum í sjávarútvegi að byggja upp sveiflujöfnunarsjóði sem væru skattfrjálsir þar til þeir væru notaðir.
Samtök útvegsmanna. Nefndin leitaði til Landssambands íslenskra úvegsmanna og Landssambands smábátaeigenda um álit á viðfangsefni hennar. Í bréfi LÍÚ er vísað til ályktunar aðalfundar 1991 þar sem segir að þrátt fyrir mótmæli sjávarútvegsins hafi Verðjöfnunarsjóður verið endurreistur í breyttri mynd og hafi hann tekið kúfinn af verðhækkun sjávarafurða. Nú sé til muna versnandi afkoma í greininni og því nauðsynlegt að fella niður greiðslu inn í hann til að mæta aflasamdrætti. Síðan verði sjóðurinn lagður niður. Í bréfinu segir enn fremur að það sé almenn skoðun útvegsmanna að ekki séu lengur forsendur til þess að greiða í sjóðinn í ljósi þess aflasamdráttar sem greinin verði að sæta. Þá hafi afurðaverð heldur lækkað og í kjölfarið sé vaxandi skuldasöfnun innan greinarinnar sem óþarft sé að gera verri með því að innheimta í sjóðinn.
Í bréfi Landssambands smábátaeigenda til nefndarinnar er því hafnað að verðjöfnun sé raunhæf leið til að draga úr sveiflum í afkomu sjávarútvegs og áhrifum þeirra á þjóðarbúið. Jafnframt er spurt hvernig „verðjöfnun“ geti verið virk þegar verðmyndun sjávarfangs á Íslandi fari æ meir í gegnum frjálsa fiskmarkaði. Þá kemur fram það álit að vafalaust sé hægt að ná markmiðum laga um Verðjöfnunarsjóðinn eftir ýmsum öðrum leiðum, en sá galli sé hins vegar á gjöf Njarðar að öll slík lagasetning stangist á við þá þróun sem nú sé að eiga sér stað á sviði sjávarútvegsins. Síaukið frjálsræði á viðskiptasviði og markaðsetningu og lagasetning af því tagi, sem lögin um Verðjöfnunarsjóð sé, geti aldrei átt samleið. Vísað er til bréfs LS til sjávarútvegsráðuneytis í apríl 1990. Þar hafi komið fram andstaða við stofnun Verðjöfnunarsjóðs, markmið slíkra sjóða séu að vísu góð en langt sé frá að tekist hafi að ná þeim. Jafnframt sé þar bent á að með því að gera inngreiðslur að eign sjóðsins, eins og gert hafi verið ráð fyrir í frumvarpi og orðið hafi að lögum, geti stjórnvöld skotið sér fram hjá lögum um eignarrétt. Skýrt hafi komið fram það álit LS að fé það sem safnast mundi í sjóðinn ætti að vera bundið á biðreikningum sem væru í eigu hvers innleggjanda en ekki í eigu sjóðsins. Að lokum segir í bréfi LS til nefndarinnar að félagið líti svo á að hvers slags ráðstöfun úr sjóðnum, sem ekki skili sér beint til þeirra sem greiddu þangað inn, sé siðlaus þótt hún mundi standast lög. LS ítreki þá skoðun sína að tafarlaust eigi að hefja greiðslur úr Verðjöfnunarsjóði til þeirra aðila er inn í hann hafi greitt og því næst beri að leggja sjóðinn niður.
Samtök sjómanna. Nefndin leitaði eftir áliti Sjómannasambands Íslands og Farmanna- og fiskimannasambands Íslands. Í bréfi SSÍ segir að stjórn sambandsins sé sem fyrr þeirrar skoðunar að leggja beri Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins niður og er í því sambandi vísað til sérstaks álits SSÍ á framtíð sjóðsins frá mars 1990. Þar kemur fram að enda þótt ekki sé talinn leika vafi á að starfsemi Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins hafi oft verið til gagns séu tímarnir breyttir og ekki lengur þörf fyrir sjóðinn. Fyrirtæki í sjávarútvegi eigi sjálf að hafa vit fyrir sér og safna í varasjóð til mögru áranna og ekki sé lengur þörf á opinberri handleiðslu í þeim efnum. Í bréfi sínu til nefndarinnar vísar SSÍ til dóms gerðardóms skv. 72. gr. sjómannalaga, nr. 35/1985. Í dómi þessum, sem kveðinn var upp 16. nóvember 1991, er fjallað um skyldu sjómanna, sem vinna aflann um borð eða selja hann beint á erlendan markað, til þess að taka þátt í inngreiðslu í Verðjöfnunarsjóð. Í því sambandi lætur SSÍ þess getið að sjómönnum þyki óréttlátt að þær greiðslur séu færðar á nafn viðkomandi útgerðar eingöngu. Sjómenn eigi að sitja við sama borð og aðrir eigendur sjóðsins á þann veg að inngreiðslur þeirra séu merktar nafni viðkomandi sjómanns. Verði sjóðurinn starfræktur áfram telji sjómenn nauðsynlegt að breyta lögunum í þá átt að hver sjómaður hafi sérreikning fyrir þeirri inngreiðslu sem hann leggur í sjóðinn.
FFSÍ vísar í bréfi sínu til bókunar sem það hafi látið frá sér fara í tengslum við undirbúning að gerð frumvarps til laga um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins á árinu 1990. Þar kemur fram að stjórn FFSÍ hafi 1. mars 1990 samþykkt ályktun þess efnis að leggja ætti niður botnfisksdeildir Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins en starfrækja áfram aðrar deildir sjóðsins. Þessi ályktun sé meðal annars grundvölluð á því að starfsumhverfi botnfisksvinnslunnar hafi tekið miklum breytingum á þeim tuttugu árum sem sjóðurinn hafi starfað. Möguleikar í ráðstöfun botnfisksaflans og fjölgun markaða geri það að verkum að auðveldara sé fyrir framleiðendur að draga úr framleiðslu á afurðum sem lækka í verði umfram aðrar tegundir. Með þessu geti framleiðendur og útflytjendur sjálfir dregið úr verðsveiflum innan sjávarútvegsins. Þessu sé þó ekki þannig farið um aðrar fiskafurðir, möguleikar á fjölbreyttri framleiðslu séu afar takmarkaðir. Þyngst vegi þó afar miklar verðsveiflur enda hafi komið í ljós að þessar deildir sjóðsins hafi þjónað hlutverki sínu best, sérstaklega rækju- og hörpudisksdeildirnar.
Þá segir í bréfi FFSÍ til nefndarinnar að sú afstaða sambandsins, sem komi fram í fyrrnefndri bókun, hafi ekki breyst. Hins vegar telji FFSÍ að komi sjóðurinn til með að starfa áfram verði að gera ákveðna breytingu á gildandi lögum um sjóðinn. Þessi breyting varði réttindi sjómanna til eigna sjóðsins þannig að þeir sitji við sama borð og útgerðar- og fiskvinnslumenn með þeim hætti að stofnaðir verði sérreikningar fyrir þá sjómenn sem taka þátt í verðjöfnun, þ.e. í þeim tilvikum þegar verðjöfnun er dregin frá óskiptu aflaverðmæti. Í þessu sambandi vísar FFSÍ til dóms þess sem áður er getið. Enn fremur segir að krafan um sérreikninga byggi á sömu sjónarmiðum og fram komu hjá fulltrúum fiskvinnslunnar við undirbúning gildandi laga, þ.e. að óheppilegt væri að hafa sameiginlegan reikning fyrir sérhverja vinnslugrein sem ylli millifærslu milli einstakra framleiðenda við útgreiðslu úr sjóðnum. Lausnin á þessum vanda hafi verið stofnun sérreikninga. Það sé álit FFSÍ að það sé óverjandi að sjómenn standi berskjaldaðir fyrir millifærslum á meðan útgerð og fiskvinnsla sé vernduð fyrir slíku. Eigi að ríkja jöfnuður milli þeirra hópa sem taka þátt í verðjöfnun sjávarafurða beri skilyrðislaust að stofna sérreikninga fyrir þá sjómenn sem taka þátt í beinni verðjöfnun.
Álit framkvæmdastjóra og aðstoðarframkvæmdastjóra VSÍ. Auk þeirra álita sem hér hafa verið rakin hefur nefndin haft undir höndum greinargerð framkvæmdastjóra og aðstoðarframkvæmdastjóra Vinnuveitendasambands Íslands, þeirra Þórarins V. Þórarinssonar og Hannesar G. Sigurðssonar, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins sem dagsett er 23. apríl 1991. Í þessari greinargerð er fyrst fjallað almennt um sveiflur í íslenskum þjóðarbúskap og viðbrögð við þeim. Þá er rætt um stofnun Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins á árinu 1990 og lögð áhersla á sveiflujöfnunarhlutverk hans. Bent er á að greiðslur í sjóðinn og úr honum ráðist algjörlega án tillits til innlendrar kostnaðarþróunar. Sem dæmi er nefnt að inngreiðslur hafi í uppsveiflu hliðstæða verkan og gengishækkun nema hvað samkeppnisstaða annarra greina versni ekki og fjármunir verði tiltækir á ný þegar verðlag á útflutningsafurðum sjávarútvegs lækki á nýjaleik. Með greiðslum inn í sjóðinn tryggi rekstraraðilar sig gegn verstu áföllum verðlækkana umfram aðra sem ekki hafi greitt í sjóðinn. Í greinargerðinni er enn fremur greint frá þróun afurðaverðs, hráefnisverðs, launa og verðlags frá því sjóðurinn tók til starfa og leitast við að greina áhrifin af starfsemi sjóðsins það röska eina missiri sem hann hafði starfað er greinargerðin var rituð. Fram kemur að í nóvember 1990 hafi kjarasamningar verið framlengdir óbreyttir þótt viðskiptakjör hafi batnað talsvert meira en forsendur samninga gerðu ráð fyrir. Þetta hafi byggst á því að með inngreiðslum í sjóðinn hafi fjármunum verið haldið utan hagkerfisins og til tryggingar á stöðugu gengi og samstaða hafi orðið um að kaupkröfur yrðu ekki byggðar á innstæðum í sjóðnum. Þá telja höfundar að við sérstaka skoðun viðskiptakjara í febrúar 1991 hefðu komið fram kröfur um 2–4% hækkun launa vegna verðhækkunar sjávarafurða ef ekki hefði verið tekið tillit til inngreiðslna í Verðjöfnunarsjóð. Slíkra sjónarmiða hafi raunar gætt meðal opinberra starfsmanna. Ef þetta hefði gengið eftir og laun hækkað af þessum sökum í lok ársins 1990 og byrjun ársins 1991 hefði allt umsamið fiskverð í landinu hækkað að sama skapi. Þetta til samans hefði hleypt af stað verðhækkunarskriðu sem enn hefði ágerst vegna verðbótahækkunar launa í júní, bæði vegna vaxandi verðbólgu og verðhækkana á mörkuðum erlendis. Kostnaðarhækkanir af þessu tagi hefði sjávarútvegurinn og þá enn síður samkeppnisiðnaður ekki getað þolað við skilyrði stöðugs gengis og því hefði fyrr en síðar orðið að hverfa frá þeirri stefnu. Í þessu sambandi benda höfundar og á að við þessar aðstæður hefði ekki skipt máli þótt engin ákvæði hefðu verið í formlegum kjarasamningum um áhrif viðskiptakjarabata; reynslan sýni að þau áhrif hefðu eins komið fram og tekjuaukinn af viðskiptakjarabata fyrr eða síðar leitt til launaskriðs með svipuðum afleiðingum.
Um þá tillögu ýmissa hagsmunaaðila í sjávarútvegi að Verðjöfnunarsjóður verði leystur upp segja þeir Þórarinn og Hannes að menn geti ekki bæði fengið greitt það fé sem í sjóðnum er og jafnframt haldið ávinningnum af starfsemi hans. Áhrifin til skamms tíma yrðu þau að útflutningsfyrirtæki í sjávarútvegi fengju innspýtingu en úr hinum jákvæðu áhrifum drægi eftir því sem frá liði. Krafan feli í sér enn frekari hækkun á hráefnisverði og launahækkun til sjómanna og kaupkröfur annarra stétta tækju mið af því. Krafan feli í sér fráhvarf frá markmiðinu um langtímagengisfestu en að gengi krónunnar verði skráð samkvæmt kostnaðarlíkani meðalfiskvinnslufyrirtækis. Krafan um afnám Verðjöfnunarsjóðs sé því ígildi kröfu um gengisfellingu þótt síðar verði.
Fylgiskjal II.
Greinargerð um útgreiðslu úr Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins.
Undirbúningur.
Þegar fyrir lá á fyrstu vikum maímánaðar 1992 að samþykkt yrðu lög, sem kvæðu á um að greitt yrði út af reikningum framleiðenda hjá Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins til lánardrottna þeirra var tafarlaust hafist handa við undirbúning væntanlegrar útgreiðslu. Það sem fyrir lá að gera þyrfti áður en til sjálfrar útgreiðslunnar kæmi fólst m.a. í eftirfarandi:
Verður nú nánar vikið að einstökum þáttum þessa máls:
Lögin sett.
Frumvarp um sérstaka útgreiðslu úr Verðjöfnunarsjóði sjávarútvegsins var lagt fyrir Alþingi fyrri hluta maímánaðar 1992 og var það síðan samþykkt frá Alþingi hinn 19. maí 1992 og staðfest 27. maí sem lög nr. 29/1992. Reglugerð um framkvæmd laganna var sett hinn 2. júní 1992. Í byrjun júnímánaðar birtust auglýsingar í dagblöðum um útgreiðsluna, jafnframt því sem vakin var athygli kröfuhafa á rétti þeirra til að lýsa kröfum sínum gagnvart reikningshöfum til Verðjöfnunarsjóðs. Hinn 5. júní voru send út sérstaklega gerð eyðublöð til allra reikningshafa hjá sjóðnum ásamt leiðbeiningum til reikningshafa og sérprentun á lögunum og reglugerðinni. Rúmlega 800 framleiðendur áttu reikning hjá sjóðnum auk þess sem milli 80 og 90 aðilar bættust við vegna inneignar á humar- og saltfisksreikningum sem myndast höfðu í tíð Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins. Alls voru það því nærri 900 framleiðendur sem rétt áttu á greiðslum úr Verðjöfnunarsjóði.
Eyðublöð og kröfulýsingar.
Fljótlega eftir að eyðublöð vegna útgreiðslunnar höfðu verið send til reikningshafa fóru útgreiðslubeiðnir að berast til sjóðsins. Framan af barst lítið af erindum en úr því rættist nokkuð þegar á leið, en skilafrestur var til loka júnímánaðar 1992. Höfðu því framleiðendur þriggja vikna frest til að ganga frá umsókninni frá því að þeim bárust eyðublöðin í hendur. Einnig kom allmikið af kröfulýsingum frá sjóðum, bönkum, olíufélögum, tryggingafélögum, lífeyrissjóðum, frá hinu opinbera og ýmsum viðskiptaaðilum. Fyrir lok skilafrestsins voru komin á milli 360 og 370 erindi frá reikningshöfum og kröfulýsingar frá 43 kröfuhöfum. Athygli hlýtur að vekja hve dræmar undirtektir kröfuhafa voru í þessu efni. Stórir viðskiptamenn sjávarútvegsfyrirtækja hirtu ekki um að senda inn kröfulýsingar og tryggja með því rétt sinn til greiðslu úr sjóðnum. Sem dæmi má nefna að engar kröfulýsingar bárust frá sveitarfélögum. Rétt er einnig að benda á að frágangur kröfulýsinga var í mjög mörgum tilfellum óviðunandi og olli verulegum töfum við afgreiðslu þegar að henni kom.
Athyglisvert er að einungis innan við helmingur reikningshafa, eða milli 360 og 370 aðilar, sendu inn erindi á tilskildum tíma.
Afgreiðslukerfið.
Í júní og fyrri hluta júlímánaðar 1992 unnu starfsmenn sjóðsins að undirbúningi á afgreiðslukerfinu. Var tekin ákvörðun um að setja upp hentugt tölvukerfi sem tæki við innsendum upplýsingum frá framleiðendum og kröfulýsingum frá lánardrottnum, reiknaði út innstæðu að teknu tilliti til vaxtafærslu fram til afgreiðsludags, sæi um afgreiðslu erinda, héldi utan um reikningshald og prentaði út afgreiðslublöð og fylgiskjöl. Einnig var frá því gengið að tölvukerfið gæti unnið úr afgreiðslum og gefið ýmsar heildstæðar upplýsingar að útgreiðslu lokinni. Kerfið skyldi einnig látið sjá um útprentun á C-gíróseðlum en ákveðið var að allar greiðslur til kröfuhafa væru gerðar gegnum C-gírókerfi bankanna. Tölvukerfið var komið í gagnið í byrjun þriðju viku júlímánaðar, en þar áður var afgreitt á handvirkan hátt.
Fyrstu útgreiðslur fóru fram hinn 10. júlí 1992 en þar sem handvirk afgreiðsla var mjög tímafrek komst ekki skriður á þær fyrr en tölvuvædda afgreiðslukerfið tók við.
Hlutdeild lífeyrissjóða sjómanna.
Jafnhliða því sem unnið var að gerð tölvukerfisins var hugað að öðrum þáttum útgreiðslunnar sem ljúka þurfti áður en beinar greiðslur af reikningum framleiðenda gætu hafist. Í lögum nr. 29/1992 var ákveðin ráðstöfun á óskiptum innstæðum á humar- og saltfisksreikningum. Reikningar þessir áttu rót sína að rekja til Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og færðust yfir til Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins þegar hann var stofnaður 1. júní 1990.
Greitt hafði verið til humardeildar gamla Verðjöfnunarsjóðsins á löngu tímabili á árunum 1972 til 1988. Verulegar greiðslur runnu til deildarinnar á áttunda áratugnum, sérstaklega framan af. Mun minni greiðslur komu til sjóðsins á níunda áratugnum en þó var allmikið greitt inn vegna framleiðslu ársins 1986. Verulegur hluti af innstæðu humardeildar var vegna vaxtatekna og gengismunar. Reikningurinn var eins og aðrir reikningar hjá Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins gengistryggður allt frá upphafi. Framan af til ársins 1986 var gengisviðmiðunin 50% USD og 50% GBP. Vextir voru reiknaðir út frá vöxtum á ríkisvíxlum í Bandaríkjunum og Bretlandi (Treasury Bills) í samræmi við samsetninguna á gengistryggingunni. Frá árinu 1987 hefur gengistryggingin verið miðuð við SDR-greiðslueininguna og vextir reiknaðir út frá LIBOR-vöxtum miðað við SDR-samsetninguna á hverjum tíma að frádregnum 1 / 8 %.
Aldrei höfðu verið greiddar verðbætur á humarframleiðsluna og 1. júní 1992 nam innstæðan á þessum reikningi liðlega 300 millj. kr. Samkvæmt lögunum um útgreiðsluna bar að skipta þessu fé í hlutfalli við þann þátt sem inngreiðslur vegna afurða einstakra framleiðenda áttu í myndun innstæðnanna. Upplýsinga þurfti því að afla um inngreiðslur á humarreikninginn á hverjum tíma, hver greiddi og hversu mikið og reikna síðan hlutdeild framleiðenda í vöxtum og gengismun fram til útgreiðsludags. Einnig var kveðið svo á í lögum um útgreiðsluna að ráðstafa bæri 34 millj. kr. af heildarinnstæðu humarreikningsins til lífeyrissjóða sjómanna áður en til uppskiptingarinnar kæmi.
Samsvarandi ákvæði voru í lögunum um innstæður sem voru í saltfisksdeild. Á reikningi saltfisksdeildar voru 1. júní 1992 alls 147 millj. kr, en það voru eftirhreytur á reikningnum vegna verðjöfnunargreiðslna á árunum 1986–89. Þessu fé þurfti að skipta milli þeirra framleiðenda sem til þessarar innstæðu höfðu stofnað í hlutfalli við þann þátt sem inngreiðslur þeirra höfðu átt í innstæðumyndunni. Lífeyrissjóðir sjómanna áttu að fá í sinn hlut 16 millj. kr. af innstæðu á reikningi saltfisksdeildar. Hér eins og við humardeildina var vitað að allnokkur upphæð kæmi ekki til útgreiðslu vegna gjaldþrota. Alls sitja eftir um 84 millj. kr. hjá sjóðnum af innstæðu humarreikningsins og um 10 millj. kr. vegna saltfisksreikningsins.
Þessari skiptingu á humar- og saltfisksreikningunum var lokið í lok júnímánaðar og hlutir framleiðenda lagðir inn á reikninga hvers og eins. Hlutdeild lífeyrissjóða var tekin til hliðar og lögð inn á biðreikning.
Auk þeirra greiðslna til lífeyrissjóðanna af humar- og saltfisksreikningunum sem frá hefur verið greint var ákveðið í lögunum að 30% af innstæðum á reikningi óunninna botnfisksafurða skyldu renna til lífeyrissjóðanna og 32,5% af þeim hluta innstæðna í deild fyrir unnar botnfisksafurðir sem myndast höfðu vegna útflutnings á afurðum vinnsluskipa. Þurfti þar að safna saman upplýsingum um inngreiðslur frá útgerðum vinnsluskipa, vinna úr þeim og bera þær saman við aðrar hliðstæðar upplýsingar. Þessari vinnu var lokið fyrri hluta júlímánaðar áður en kom til eiginlegrar útgreiðslu úr sjóðnum. Vinnsluskipin reyndust vera 48 árið 1990, 26 með flakavinnslu, 17 með heilfrystingu og 5 með saltfisksvinnslu. Á árinu 1991 hafði skipunum fjölgað og voru orðin 54 alls, 28 með flakafrystingu, 20 með heilfrystingu og 6 með saltfisksvinnslu. Til lífeyrissjóða sjómanna voru greiddar 171,7 millj. kr. frá vinnsluskipum, þar af 8,7 millj. kr. vegna vaxta og gengismunar, sem samsvaraði tæplega 24% af heildarinnstæðum í deild unninna botnfisksafurða eins og þær voru 1. júní 1992. Sú 30% hlutdeild sem rann til lífeyrissjóðanna af innstæðum deildar fyrir óunnar botnfisksafurðir nam alls 123,5 millj. kr., þar af voru 2,8 millj. kr. vegna vaxta og gengismunar.
Úr humardeild voru greiddar til lífeyrissjóðanna 35,4 millj. kr. og úr saltfisksdeild 16,7 millj. kr. Samanlagt námu þessar greiðslur til lífeyrissjóða sjómanna alls 347,3 millj. kr. með vöxtum og gengismun til afgreiðsludags.
Afgreiðslan.
Fullur skriður kom á afgreiðslu erinda undir lok júlímánaðar 1992. Í fyrstu voru þrír starfsmenn við beina afgreiðslu en þess utan fjórir til fimm starfsmenn við frágang, bókhald, tölvuvinnu og endurskoðun. Fljótlega bættust við tveir starfsmenn til að sinna afgreiðslu auk annarra starfskrafta eftir þörfum. Ætla má að um tólf starfsmenn hafi unnið við útgreiðslurnar, beint og óbeint, þegar flest var.
Stjórn Verðjöfnunarsjóðs kom reglulega saman á útgreiðslutímanum, en alls voru haldnir tíu fundir frá því í júlímánuði 1992 og til áramóta. Á þessum fundum var farið yfir gang útgreiðslunnar og tekið á málum sem upp komu.
Góður skriður var kominn á útgreiðslur um mánaðamótin júlí/ágúst 1992. Það olli hins vegar verulegum töfum við afgreiðslu á erindum hve frágangi og upplýsingagjöf var áfátt á þeim eyðublöðum sem innstæðuhafar skiluðu inn til Verðjöfnunarsjóðs. Í sjálfu sér eru þær reglur sem settar voru um útgreiðsluna ekki flóknar. Þar var gert ráð fyrir ákveðinni forgangsröð skulda þannig að í 1. flokk komu veðskuldir, í 2. flokk komu skattskuldir við ríki og sveitarfélög og í 3. flokk komu síðan lausaskuldir ýmiss konar. Einvörðungu skyldi tilgreina þær skuldir sem gjaldfallnar voru fyrir 29. maí 1992. Í 4. flokk komu skuldir á gjalddaga frá 1. júní til ársloka 1992, en í 5. flokk innágreiðslur á höfuðstól skulda. Skýrt var tekið fram í lögunum og reglugerðinni að upptalning skulda í 1.–4. flokki ætti að vera tæmandi en mætti vera valkvæð í 5. flokki. Þessi atriði og önnur komu skýrt fram í ítarlegum leiðbeiningum sem fylgdu með eyðublöðum þeim sem send voru til innstæðuhafa.
Ætlast var til að forráðamaður hlutaðeigandi fyrirtækis áritaði og staðfesti réttmæti þeirra upplýsinga sem inn voru sendar. Einnig var beðið um að löggiltur endurskoðandi staðfesti fjárhæð einstakra gjaldfallinna skulda sem tilgreindar væru á yfirlitinu og gengið væri úr skugga um að þær fullnægðu þeim skilyrðum sem sett voru fyrir því í reglugerðinni að skuld teljist til þeirra flokka sem þar greinir frá. Ef þessari staðfestingu yrði ekki komið við mátti senda með ársreikninga hlutaðeigandi fyrirtækis fyrir árið 1991 ásamt veðbókarvottorði og lýsingu á lausaskuldum. Var vonast til þess að undirritun og staðfesting löggilts endurskoðanda mundi einfalda og auðvelda vinnuna fyrir starfsmenn sjóðsins og flýta afgreiðslu.
Það olli því miklum vonbrigðum þegar í ljós kom við úrvinnslu á innsendum gögnum að mjög víða hafði verið kastað til hendinni við frágang á innsendum og útfylltum eyðublöðum. Allt of mikið var um að upplýsingar væru villandi og rangar og að upptalning skulda væri ekki tæmandi. Verulega skorti oft á að allar þær upplýsingar sem beðið var um á eyðublaðinu væru taldar fram. Mikill fjöldi kröfulýsinga barst m.a. frá bönkum, sjóðum, tryggingafélögum, lífeyrissjóðum, olíufélögum og ríkisfjárhirslu. Þessar kröfulýsingar voru lesnar inn í tölvukerfið til samanburðar við þær upplýsingar sem framleiðendur sendu.
Samkvæmt reglum um útgreiðsluna bar að taka tillit til upplýsinga frá kröfuhöfum og sannreyna þær ef þær reyndust ekki vera í samræmi við upplýsingar frá framleiðendum. Í ljós kom við afgreiðsluna að verulegir vankantar voru á þessum kröfulýsingum hjá mörgum aðilum. Sérstaklega gætti þessa hjá sumum af sjóðunum og hjá ríkisfjárhirslunni. Þetta olli töfum við afgreiðslu og óþægindum.
Eins og áður segir hófust útgreiðslurnar um miðjan júlímánuð 1992, en verulegur gangur komst á greiðslur í seinustu viku júlímánaðar. Í fyrstu viku ágústmánaðar var búið að afgreiða rúmlega 50 fyrirtæki og greiða út 700 m.kr. Tveimur vikum síðar höfðu alls 139 fyrirtæki verið afgreidd og útgreiðsluupphæðin komin í alls 1.440 millj. kr. Segja má því að á fyrstu 30 dögunum, sem afgreiðsla stóð yfir, hafi verið búið að afgreiða tæplega 200 fyrirtæki af þeim 370 fyrirtækjum sem sendu inn erindi í tíma. Á tímabilinu 26. ágúst til 9. september, eða á tveggja vikna tímabili, tókst að afgreiða rúmlega 150 fyrirtæki og greiða út rúmlega 750 millj. kr. Var þá búið að afgreiða um 350 fyrirtæki og alls tæplega 2.200 millj. kr. Má því heita að þá, 9. september, hafi í raun verið lokið við að afgreiða þau fyrirtæki sem sendu inn erindi í tæka tíð og hægt var að afgreiða eins og erindin lágu fyrir. Allnokkurn fjölda fyrirtækja var einfaldlega ekki hægt að afgreiða vegna skorts á upplýsingum eða annarra vankanta.
Á það hefur verið bent að aðeins hluti innstæðuhafa hafði sent inn útgreiðslubeiðni fyrir lok þess frests sem gefinn var í lögunum um útgreiðsluna. Aðeins um 370 framleiðendur af tæplega 900 sendu inn gögn fyrir 1. júlí 1992. Þar eru meðtalin þau erindi sem póstlögð voru fyrir ofangreindan frest en bárust eftir mánaðamótin. Þeim saltfisksframleiðendum sem aðeins áttu innstæður vegna framleiðslu áranna 1986–88 var sent sérstakt bréf þar sem þeim var tilkynnt um innstæðuna og bent á að snúa sér til sjóðsins með beiðni um útgreiðslu. Það var gert í lok júlímánaðar. Í lok september var síðan öllum þeim framleiðendum sem þá höfðu enn ekki skilað inn erindum sent bréf þar sem tilkynnt var að gefinn hefði verið viðbótarfrestur til 1. nóvember 1992 til að skila inn erindum. Nokkur viðbrögð urðu við þessu. Frá 1. júlí 1992, þ.e. frá því að fresturinn rann út sem tilgreindur er í lögunum, og til ársloka 1992 bárust um 150 erindi sem öll hafa verið afgreidd. Á árinu 1993 bárust alls 25 erindi og í lok nóvember höfðu 75 erindi verið afgreidd á árinu.
Lífeyrissjóðir.
Þegar séð var fyrir endann á útgreiðslum var hafist handa við að reikna út hlutdeild hvers lífeyrissjóðs fyrir sig í þeim greiðslum sem renna áttu til lífeyrissjóða sjómanna. Reikna bar út hlutdeildina m.a. tilfallnar iðgjaldagreiðslur til hlutaðeigandi sjóða á árinu 1991. Upplýsinga hafði verið aflað í júnímánuði 1992 um þessar iðgjaldagreiðslur hjá lífeyrissjóðunum. Síðan þurfti að yfirfara upplýsingarnar og bera þær saman við aðrar upplýsingar sem aflað hafði verið. Auk starfsmanna sjóðsins tók Benedikt Valsson, stjórnarmaður í Verðjöfnunarsjóði þátt í þessari vinnu. Þegar sýnt þótti að réttur skiptigrundvöllur væri fenginn var hlutaðeigandi lífeyrissjóðum ritað bréf og þeim tilkynnt hver sú upphæð væri sem notuð yrði til útreiknings á greiðslu til hvers sjóðs fyrir sig. Engar athugasemdir bárust frá sjóðunum og var þá þeirri fjárhæð sem til ráðstöfunar var deilt niður á sjóðina og greiðslur inntar af hendi. Þessar millifærslur, að upphæð 333,3 millj. kr., voru gerðar 7. nóvember 1992. Þá var eftir að greiða lífeyrissjóðunum áfallna vexti frá 20. maí 1992 til uppgjörsdags, en lokauppgjör fór fram 15. janúar sl. Áfallnir vextir og leiðréttingar námu rúmlega 14 millj. kr. Heildargreiðslur til lífeyrissjóða sjómanna námu því samtals 347,3 millj. kr. Yfirlit yfir hlutdeild lífeyrissjóða sjómanna er í töflu C.1.
Töluleg úrvinnsla.
Gerð hefur verið töluleg greining á ýmsum þáttum útgreiðslunnar. Helstu þættir hennar koma fram í þeim töflum sem birtast í viðauka. Á það skal bent að sú sundurgreining sem fram kemur í töflunum er byggð á kennitölum framleiðenda og lánardrottna og atvinnugreinaflokkun Hagstofunnar. Nokkur ónákvæmni getur komið fram, sérstaklega í flokkun eftir atvinnugreinum lánardrottna (tafla A.2). Þetta liggur í því að greiðslur til kröfuhafa fara undir þá kennitölu sem upp er gefin á eyðublaði framleiðandans. Fari greiðsla til kröfuhafa inn á millifærslureikning í banka er tilgreind kennitala bankans og telst því greiðslan í þessu tilfelli falla til bankans. Nokkuð er um þetta, sérstaklega varðandi greiðslur til sveitarfélaga og ýmissa þjónustu- og viðskiptaaðila. Má því ætla að hlutur bankanna sé talinn nokkru meiri en hann raunverulega er. Skekkja, sem af þessu leiðir, er þó alls ekki stór og breytir trúlega litlu varðandi þá heildarmynd sem tafla A.2 gefur.
TÖLULEG ÚRVINNSLA Á ÚTGREIÐSLU ÚR VERÐJÖFNUNARSJÓÐI SJÁVARÚTVEGSINS SAMKVÆMT LÖGUM NR. 29/1992
(Staða útgreiðslu 25. janúar 1993.)
A. SUNDURGREINING ÚTGREIÐSLNA
1. Hlutfallsleg skipting eftir atvinnugreinum framleiðenda.
TAFLA REPRÓ
Í töflu A.1 er fundið út hvernig útgreiðslurnar deilast hlutfallslega niður á reikningseigendur miðað við atvinnugreinaskiptingu Hagstofunnar. Þar kemur fram að einstaklingar með útgerð og fiskvinnslu hafa hlotið 5,7% af heildarútgreiðslunni, útgerðar- og fiskvinnslufyrirtæki í sameignar- eða hlutafélagsformi fengu 87,9% og verslunarfyrirtæki (útflutningsfyrirtæki) fengu 4,8%. Í sjálfu sér segja þessar hlutfallstölur ekki margt en gefa þó góða hugmynd um hve stór hlutur einyrkja hefur verið í þessari útgreiðslu.
2. Eftir atvinnugreinaflokkun lánardrottna.
TAFLA REPRÓ
Tafla A.2 sýnir hins vegar hvernig útgreiðslurnar skiptust á kröfuhafa. Þar kemur í ljós, eins og vænta mátti að langmestur hluti útgreiðslnanna rann til fjármálastofnana, þ.e. banka og sjóða. Tæplega 27% runnu til viðskiptabankanna og fjármögnunarfyrirtækja, en hlutur þeirra síðarnefndu var reyndar óverulegur, eða innan við 1%. Sparisjóðir fengu 4,2% í sinn hlut þannig að hlutdeild bankastofnana er samanlagt rúmlega 31%. Af sjóðunum fær Fiskveiðasjóður stærstan hlut, eða 12,1%.
Í hlut lífeyrissjóðanna koma 92,4 millj. kr. í útgreiðslum vegna vanskila við sjóðina. Samtals renna því 439,7 millj. kr. til lífeyrissjóða sjómanna þegar bæði eru teknar með beinu greiðslurnar samkvæmt lögunum um útgreiðsluna sem áður voru raktar og það sem í hlut sjóðanna kemur frá framleiðendum.
Hlutur olíuverslunarinnar er drjúgur, eða 8,2%, en aðrir birgjar og þjónustuaðilar útgerðar og fiskvinnslu fá 8,6% samanlagt. Má þó ætla að nokkuð meira hafi runnið til þjónustuaðila sjávarútvegsins en hér greinir. Það stafar af því að í sumum tilvikum voru kröfur þjónustuaðila greiddar inn á millifærslureikninga í bönkum og sparisjóðum og teljast því greiddar bankastofnunum. Hér kynni að skeika upphæð sem gæti numið um 2%. Þrátt fyrir það er augljóst að útgreiðslan úr Verðjöfnunarsjóði hefur ekki nýst til greiðslu á skuldum við þjónustuaðila nema að litlu leyti. Er það auðvitað eðlileg afleiðing af því að þessar kröfur eru í fæstum tilfellum tryggðar með veði.
Hlutur tryggingafélaga er um 4,7% af heildarútgreiðslunni en í langflestum tilfellum var þar um veðkröfur að ræða.
Aðrir opinberir sjóðir en að ofan eru taldir, þ.e. Ríkisábyrgðasjóður, Framkvæmdasjóður og Orkusjóður, fengu samtals 3,5% í sinn hlut. Samanlagt fá því opinberu sjóðirnir, Byggðastofnun og atvinnutryggingadeild hans, Ríkisábyrgðasjóður, Framkvæmdasjóður og Orkusjóður, rétt innan við fimmtung af því sem greitt var út.
Ríkissjóður og sveitarfélögin fengu um 10,4% útgreiðslunnar, þar af fékk ríkissjóður 6,4%. Mátt hefði ætla að meira kæmi í hlut opinberra innheimtuaðila, en hér er þess að gæta að almennar skattskuldir komu í 2. flokk við útgreiðsluna á eftir vanskilum á veðskuldum.
Aðrir aðilar, sem fengu nokkuð í sinn hlut, eru m.a. útgerðar- og fiskvinnslufyrirtæki sem fengu 3,6%. Hér er í flestum tilfellum um að ræða skuldir vegna skipakaupa en einnig er nokkuð um hráefnisskuldir. Einstaklingar fá rúmlega 1,4%. Oftast var þar um launakröfur að ræða.
Að lokum fengu ýmsir aðilar, sem eru ekki sérstaklega flokkaðir, um 1,5% af útgreiðslunni.
Í ljósi þeirra reglna sem giltu um forgangsröðun vanskilaskulda kom eins og vænta mátti langmest til lánardrottna sem höfðu veð fyrir sínum skuldum, sjá töflu A.2. Hér er aðallega um að ræða banka, fjárfestingarlánasjóði og opinbera sjóði enda eru þessir aðilar helstu lánardrottnar sjávarútvegsfyrirtækja og veita því sem næst eingöngu veðlán. Þannig hlaut að koma mest í hlut þessara stofnana. Kröfur vegna skipa- og húsatrygginga njóta lögveðsréttar og fóru því í 1. flokk krafna með öðrum veðskuldum. Svo var einnig með vanskil við Lífeyrissjóð sjómanna. Í 1. flokk fóru sömuleiðis fasteignagjöld til sveitarfélaga.
Í töflu A.3 er útgreiðslunum skipt niður á landshluta eftir aðsetri þeirra framleiðenda sem útgreiðslu fengu. Segir taflan í raun til um hvernig heildarinnstæður í Verðjöfnunarsjóði skiptust niður á landshluta. Að þessu leyti eru upplýsingarnar athyglisverðar þar sem ekki hefur áður legið fyrir slík landshlutaskipting innstæðna hjá sjóðnum.
3. Flokkað eftir aðsetri framleiðenda.
TAFLA REPRÓ
Hér ber þess sérstaklega að geta að 195 millj. kr. af humarreikningi var skipt á milli 28 framleiðenda. Langflestir þessara framleiðenda eru á Suðurnesjum og Suðurlandi og hækkaði viðbótin úr humardeildinni hlutdeild þessara tveggja svæða allnokkuð. Innstæðan á saltfisksreikningnum, sem einnig var skipt upp milli hlutaðeigandi framleiðenda, skiptist tiltölulega jafnt niður á landshluta.
B. SAMANTEKT Á INNSENDUM LEIÐRÉTTUM
UPPLÝSINGUM UM SKULDIR
1. Eftir atvinnugreinaflokkun framleiðenda.
TAFLA REPRÓ
Hér er sýnt hvernig þær skuldir sem innstæðuhafar gáfu upp skiptust milli atvinnugreina. Fiskvinnslu- og útgerðarfyrirtæki eru eðlilega langstærsti flokkurinn með rúmlega 87% af uppgefnum skuldum alls. Einyrkjar gefa upp 5,3% skulda, verslunarfyrirtæki 3,2% og aðrir 4,3%.
2. Flokkað eftir atvinnugreinum lánardrottna.
TAFLA REPRÓ
Í töflu B.2 er sýnt hvernig kröfur lánardrottna flokkast eftir atvinnugreinum þeirra. Hér koma eðlilega aðeins fram þær kröfur sem formlega var lýst, en eins og áður hefur verið greint frá komu ekki kröfulýsingar frá nema hluta þeirra lánardrottna sem til greina gátu komið. Því verður að taka þær upplýsingar sem fram koma í töflunni með nokkurri varúð, en á það skal þó bent að mjög mikið samræmi er milli hlutfallstalna í töflum B.1 og B.2. Á þessu er þó ein stór undantekning. Kröfugerð Ríkisábyrgðasjóðs er mun hærri en samsvarandi skuldir sem innstæðuhafar gáfu upp. Liggur þessi munur í því að eigendur svokallaðra raðsmíðaskipa hafa ekki viðurkennt skuldir við Ríkisábyrgðasjóð.
Þegar framtaldar kröfur eru bornar saman við greiddar kröfur kemur í ljós að kröfur innstæðuhafa eru 3,3 sinnum hærri en útgreiðslunni nam, með öðrum orðum hefur náðst að greiða tæplega 30% af þeim skuldum sem framleiðendur gáfu upp.
C. GREIÐSLUR TIL LÍFEYRISSJÓÐA SJÓMANNA
(Skv. 5. gr. laga nr. 29/1992.)
Í töflu C.1 er sýndur uppruni þess fjár sem greitt var til lífeyrissjóða sjómanna ásamt skýringum og í töflu C.2 er ráðstöfunin sýnd þar sem útgreiðsluupphæðinni, 347,3 millj. kr., er skipt niður á þá lífeyrissjóði sem hlut áttu að máli.
1. Uppruni.
TAFLA REPRÓ
1) Úr deild óunninna botnfisksafurða bar að greiða 30% af innstæðunni til lífeyrissjóðanna.
2) Úr deild unninna botnfisksafurða voru annars vegar greidd 32,5% af þeirri innstæðu sem myndaðist vegna inngreiðslu frá vinnsluskipum og hins vegar voru greiddar 16,7 millj. kr. af innstæðu á saltfisksreikningi.
2. Ráðstöfun.
TAFLA REPRÓ
Lokaorð.
Til Verðjöfnunarsjóðs sjávarútvegsins var stofnað með lögum 1. júní 1990. Þá um sumarið fór verðlag á sjávarafurðum mjög hækkandi þannig að í ágústmánuði það ár hófust inngreiðslur til sjóðsins af allri framleiðslu botnfisksafurða. Mikið fé var greitt til sjóðsins næstu mánuði. Náðu þessar greiðslur hámarki vorið 1991. Upp frá því tók að draga úr greiðslunum hlutfallslega. Greiðslur til sjóðsins voru síðan felldar niður með lögum frá og með 1. janúar 1992. Vegna útflutnings á tímabilinu 1. ágúst 1990 til ársloka 1991 voru greiddar inn í botnfisksdeildir alls 2.401 millj. kr. Vaxtatekjur og nettógengismunur námu alls 176 millj. kr. á tímabilinu 1. ágúst 1990 og allt til 20. maí 1992. Þannig voru til ráðstöfunar samtals 2.577 millj. kr. þegar til útgreiðslunnar kom í júníbyrjun 1992 miðað við þáverandi gengi á SDR.
Þegar þetta er ritað í lok nóvember 1993 er búið að afgreiða alls 650 fyrirtæki og greiða út tæplega 2.526 millj. kr. Óafgreidd eru erindi að upphæð u.þ.b. 15 millj. kr. Heildarútgreiðslan af reikningum framleiðenda nemur því um 2.541 millj. kr. þegar öllum greiðslum er lokið.
Eins og hér hefur verið greint frá voru fyrstu greiðslurnar inntar af hendi frá Verðjöfnunarsjóði um miðjan júlímánuð 1992. Útgreiðslunum var að mestu lokið um miðjan september það ár. Verkinu var þannig að mestu lokið á rúmlega tveimur mánuðum. Rétt um 2.526 millj. kr. hafa verið greiddar út til lánardrottna sjávarútvegsfyrirtækja í þessari aðgerð. Í flestum tilfellum runnu þessar greiðslur til þess að standa skil á gjaldföllnum skuldum framleiðenda. Fjárhagslega vel stödd fyrirtæki vörðu verulegum hluta af innstæðum sínum til greiðslu inn á gjalddaga langtímalána sem til féllu á síðari hluta ársins 1992. Útgreiðslan úr Verðjöfnunarsjóði hefur auðvitað stórbætt stöðu fyrirtækja í sjávarútvegi enda er talið að rekstrarstaðan árið 1992 hafi batnað að meðaltali um 5% í botnfisksveiðum og -vinnslu. Áhrifanna mun og gæta til frambúðar þar sem skuldastaða sjávarútvegsfyrirtækja lækkaði sem útgreiðslunni nam, bætti eiginfjárstöðu fyrirtækjanna og lækkaði þar með vaxtakostnað þeirra.
Fylgiskjal III.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um afnám laga
nr. 39/1990, um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins.
Frumvarpið hefur ekki aukinn kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð. Samkvæmt frumvarpinu munu innstæður í eigu sjóðsins, sem ekki verða greiddar út til einstakra framleiðenda, renna til Hafrannsóknastofnunar. Áætlað er að um 190 m.kr. renni til reksturs Hafrannsóknastofnunar árið 1993 verði frumvarpið samþykkt.
- Neðanmálsgrein: 1
- Verðjöfnunarsjóður fiskiðnaðarins og Stofnfjársjóður fiskiskipa. Álit og tillögur nefndar sem sjávarútvegsráðherra skipaði í ársbyrjun 1985. Síðari hluti. Reykjavík, október 1986.
- Neðanmálsgrein: 2
- Álit og tillögur nefndar sem sjávarútvegsráðherra skipaði í janúar 1988 til að endurskoða gildandi lög og reglur um Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins.
