Stjórnarskipunarlög

Flm. (Siv Friðleifsdóttir):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

1. gr. og eina efnisgrein frv. hljóðar svo, með leyfi forseta:

,,51. gr. stjórnarskrárinnar orðast svo:

Ráðherrar mega ekki eiga sæti á Alþingi þann tíma er þeir gegna ráðherradómi. Þó eiga þeir rétt á að taka þátt í umræðum eins oft og þeir vilja og svara fyrirspurnum, en gæta verður þingskapa.``

Menn gætu spurt sig: Hví er þetta mál fram komið? Eru einhver vandkvæði á því skipulagi sem við búum við í dag? Að mínu mati er það svo. Íslenskt réttarríki byggir á hugmyndum franskra umbótasinna á 18. öld um greiningu ríkisvaldsins í þrjá þætti, löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi þríþætta skipting valdsins er landsmönnum vel kunn því hún er kennd í flestum skólum landsins.

Hugsunin með þrískiptingu valdsins var að hver valdhafi um sig takmarkaði vald hins, en hver hluti ríkisvaldsins fyrir sig átti þó að vera sem sjálfstæðastur. Þó að stjórnarskrá lýðveldisins Íslands byggi á þessum hugmyndum gerir hún samt ráð fyrir því að ráðherrar geti jafnframt verið alþingismenn. Ráðherrar sem eru fulltrúar framkvæmdarvaldsins geta jafnframt verið og eru þingmenn, þ.e. fulltrúar löggjafarinnar. Þeir geta því setið báðum megin borðsins. Aðskilnaður framkvæmdarvalds og löggjafarvalds er sökum þessa í raun ekki eins mikill og 2. gr. stjórnarskrárinnar gefur til kynna.

Í nágrannalöndum okkar er þessu ekki eins farið. Í Noregi og Svíþjóð verða þingmenn að víkja af þingi meðan þeir gegna ráðherradómi. Þar er aðskilnaðurinn skýr milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds.

Á síðustu mánuðum hef ég sýnt nokkrum hópum Norðmanna þinghúsið og kynnt þeim störf þingsins. Þrennt finnst þeim ankannalegt við að kynna sér þinghúsið og störf þingsins. Það er í fyrsta lagi hve Alþingishúsið er lítið, í öðru lagi að þingmenn skuli stunda frammíköll þótt hógvær séu --- það finnst þeim reyndar yfirleitt sjarmerandi siður --- og síðast en ekki síst að ráðherrar skuli einnig vera samtímis þingmenn.

Hvað þýðir í reynd að ráðherrar séu einnig þingmenn? Jú, það veikir þingræðið. Ég get nefnt þann þingflokk sem ég þekki best til, þ.e. þingflokk framsóknarmanna. Í honum eru 15 þingmenn eins og menn vita. Þar af eru fimm ráðherrar. Ef ná þarf umdeildum frumvörpum í gegnum þingflokkinn þarf að vera meiri hluti fyrir því í þingflokknum. Af 15 þingmönnum þurfa því átta að vera fylgjandi frumvarpinu. Líklegt er að ráðherrarnir standi saman um samþykkt frumvarpa. Þeir eru fimm, þá vantar einungis þrjá almenna þingmenn til viðbótar til að málið náist í gegn. Af þessu sést að ráðherraræðið er mjög sterkt í þingflokki sem er saman settur eins og hér er lýst. Ég tek sérstaklega fram að í þingflokki framsóknarmanna hefur ekki þurft að greiða atkvæði um lagafrumvörp né þingsályktunartillögur meðan ég hef setið á þingi. Dæmið sem ég tek af mínum eigin þingflokki er því einungis til þess að ég geti útskýrt mál mitt betur.

Á síðustu árum hefur stjórnsýslan vaxið gífurlega að umfangi. Það fer ekki fram hjá neinum sem þekkja til að ráðherrar eru undir mjög miklu vinnuálagi, nánast ómanneskjulegu að mínu áliti. Vinnutíminn er langur, starfið umfangsmikið og flókið, ábyrgðin sem fylgir starfinu er mikil, dómur kjósenda hangir stöðugt yfir gjörðum þeirra, lítið fer fyrir fjölskyldulífi í annríkinu o.s.frv. Ráðherrarnir þurfa að einbeita sér mjög mikið í starfi sínu til að ná árangri. Á sama tíma er þeim ætlað að sinna þingmennsku, kjördæminu og öllu því sem fylgir. Það er að mínu mati til of mikils ætlast. Réttara og eðlilegra er að ráðherrarnir noti krafta sína óskiptir innan framkvæmdarvaldsins og sinni því starfi einungis og láti aðra um almenna þingmennsku og að sinna skyldum þingmanna í kjördæmunum. Það er eðlilegt að þjóðin njóti krafta ráðherranna til fullnustu innan framkvæmdarvaldsins.

Sagt er að stærsti hluti hinnar eiginlegu vinnu við þingmál fari fram í þingnefndum. Sú hefð hefur hins vegar skapast að ráðherrar eiga ekki sæti í nefndum þingsins. Núverandi fyrirkomulag leiðir því til þess að um einn sjötti hluti þingheims er ekki nema að litlu leyti virkur í þingstarfinu. Sú staðreynd er einnig rök fyrir því að ráðherrar víki af þingi.

Eins og áður segir er í frv. gert ráð fyrir að ráðherrar geti ekki átt sæti á þingi þann tíma sem þeir gegna ráðherradómi. Gert er ráð fyrir að framkvæmdin verði sú að um leið og forseti hefur skipað alþingismann ráðherra taki varamaður sæti ráðherrans á þingi. Hlutaðeigandi ráðherra á hins vegar rétt á þingsæti sínu aftur jafnskjótt og hann lætur af ráðherradómi ef þing hefur ekki verið rofið og boðað til nýrra kosninga. Með þessu móti munu allir sem sæti eiga á Alþingi hverju sinni geta sinnt þeim skyldum sem á þeim hvíla í því starfi. Hins vegar er áfram gert ráð fyrir að ráðherrar geti tekið þátt í umræðum á þingi og svarað fyrirspurnum samkvæmt nánari regum sem settar yrðu þar um í þingsköpum.

Segjum sem svo að einhver ráðherranna vildi strax í dag aðskilja milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds með því að afsala sér þingmennsku. Hann gæti það með því að segja af sér þingmennsku og láta varamann sinn taka sætið. Það er hins vegar ólíklegt að ráðherrann mundi gera slíkt nú að öllu óbreyttu því ef hann mundi missa ráðherraembættið ætti hann ekki afturkvæmt í þingmennsku nema að afloknum kosningum, þ.e. ef hann næði kjöri. Við núverandi aðstæður hafa því ráðherrar ekki um góða kosti að velja í þessu sambandi.

Hægt væri að koma því við án breytinga á stjórnarskránni að ráðherrar gætu valið um að víkja úr þingmennsku um stundarsakir eða meðan þeir gegna ráðherraembætti. Kalla má þá leið valkvæða. Það mætti opna þennan möguleika t.d. með því að gera breytingar á 53. gr. þingskapa þannig að ráðherrum yrði auðveldað að taka inn varamann. Einnig þyrfti að tryggja að viðkomandi ráðherra lækkaði ekki í launum ef hann kysi að hverfa úr þingmennskunni um sinn. Ef slík breyting yrði samþykkt, þ.e. að ráðherrarnir ættu framangreint val má líta svo á að breytingin væri nokkurs konar viljayfirlýsing þingsins um að ráðherrarnir nýttu sér heimildina til að víkja af þingi til að aðskilja milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Í því frv. sem hér er lagt fram er hins vegar gengið lengra, þ.e. samkvæmt því mega ráðherrarnir ekki eiga sæti á Alþingi þann tíma sem þeir gegna ráðherradómi, þeir fengju ekkert val þar um.

Í nágrannaríkjum okkar, svo sem í Noregi og Svíþjóð, mega ráðherrar ekki sitja á þingi eins og fyrr er getið og hafa því ekki atkvæðisrétt þar. Ráðherrar hafa samt sem áður heimild til að mæla fyrir stjórnarfrumvörpum og taka þátt í umræðum. Ef ráðherra í þessum ríkjum segir af sér embætti er hann aftur orðinn að óbreyttum þingmanni eins og hann var kosinn til.

Í Danmörku og Finnlandi er fyrirkomulag þessara mála svipað og hérlendis, þ.e. ráðherrarnir gegna áfram þingmennsku. Í Danmörku á sér þó stað umræða um að breyta þessu þannig að ráðherrar geti valið um að víkja af þingi meðan þeir sitja í ráðherrastóli. Rökin fyrir því eru að einhverju leyti þau sömu og ég hef að framan greint frá en einnig þau að minni flokkarnir svo sem Radikale venstre, geta verið nánast ófærir um að gegna þingstörfum þar sem flestir kjörnir fulltrúar þeirra gegna ráðherradómi. Slíkt vandamál hefði getað komið upp hérlendis ef t.d. Kvennalisti eða Þjóðvaki hefðu farið í ríkisstjórn eftir síðustu kosningar. Í Danmörku hafa minni flokkarnir reynt að leysa vandamálið með því að ráðherrar hafa sagt af sér þingmennsku og varamenn tekið við.

[17:30]

Þegar hugað er að afleiðingum frv. má sjá í hendi sér að ef ráðherrarnir tíu færu af þingi og tækju varamenn sína inn mundi störfum í stjórnsýslunni fjölga um 10. Af þessu hlytist um 40--50 millj. kr. aukakostnaður á ári ef þingmönnum yrði ekki fækkað. Meðalkostnaður við hvern þingmann að ráðherrum meðtöldum er 4,7 millj. kr. á ári. Sá kostnaður nær til launa, launatengdra gjalda, þingfararkostnaðar, svo sem húsnæðiskostnaðar, ferðakostnaðar innan lands og símakostnaðar. Í tölunni er undanskilinn kostnaður við rekstur á skrifstofuaðstöðu í þinginu. Af framangreindu er því rétt að skoða hvort ekki beri að fækka þingmönnum um t.d. 8 til 10 samhliða þeirri breytingu sem lögð er til í frv. Ein leiðin gæti verið að fækka um einn þingmann í hverju kjördæmi.

Þingmenn voru um 50 um og eftir miðbik aldarinnar. Þeim hefur síðan nokkrum sinnum verið fjölgað í tengslum við breytingar á kosningalöggjöfinni þar sem meginmarkmiðið hefur verið að leiðrétta misjafnt vægi atkvæða eftir kjördæmum. Þingmönnum hefur ekki verið fjölgað vegna aukinna umsvifa í lagasetningu þingsins. Ef skoðað er hver þingmannafjöldi ætti að vera hér í hlutfalli við þingmannafjölda nágrannalandanna á íbúa kemur í ljós að hér ættu að vera 11 þingmenn ef horft er til Finnlands og Svíþjóðar, níu til tíu þingmenn ef horft er til Danmerkur og Noregs, þrír þingmenn ef miðað er við Bretland og einungis tveir þingmenn ef við miðum okkur við Þýskaland. Ef nágrannalöndin mundu notast við okkar háa þingmannahlutfall pr. íbúa ættu þingmenn á hinum Norðurlöndunum að vera milli 1.200--2.000 í hverju þeirra. Á Bretlandi yrðu þingmennirnir að vera 13.700, en í Þýskalandi um 19.000.

Að sjálfsögðu er óréttlátt og erfitt að nota slíkan höfðatölusamanburð, en hann sýnir að mínu mati að það má huga að fækkun þingmanna. Er nauðsynlegt að hafa einn þingmann á hverja 4.238 íbúa? Ég spyr. Það er mat mitt að þótt þingmönnum yrði fækkað um átta til tíu mundi slík aðgerð ekki hafa teljandi áhrif á þingstörfin.

Ég geri mér hins vegar fulla grein fyrir því að þessar hugmyndir mínar kunni að falla í grýttan jarðveg þingmanna. Þingmönnum finnst sjálfsagt að það komi úr hörðustu átt að einn úr þeirra röðum leggi til fækkun þingmanna, hvað þá nýr þingmaður eins og sú sem hér stendur. Eigi að síður segi ég það hér að það á að skoða gaumgæfilega hvort ekki sé rétt að fækka þingmönnum.

Herra forseti. Breytingar á stjórnarskránni eru ávallt vandmeðfarið mál. Flm. þessa frv. gerir ekki ráð fyrir því að þær breytingar sem hér eru lagðar til verði samþykktar á þessu þingi. Það er samt löngu kominn tími til að þetta mál sé rætt af alvöru af þingmönnum sjálfum.

Að svo mæltu legg ég til, virðulegi forseti, að frv. verði vísað til 2. umr. og fer þess á leit að kjörin verði sérnefnd samkvæmt 32. gr. þingskapa til að fjalla um málið.