[prenta uppsett í dálka] 10. fundur
Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til fjáraukalaga fyrir árið 1996. Frv. hefur verið lagt fram á þskj. 48 og er 48. mál þingsins. Í athugasemdum við 3. gr. frv. eru skýrðir málavextir hverrar tillögu. Ég tel því ekki ástæðu til að fara mörgum orðum um einstök atriði í þeim hluta frv. heldur mun ég fremur stikla á stóru í framvindu ríkisfjármálanna á yfirstandandi ári og víkja að helstu frávikum tekna og gjalda frá fjárlögum.
Í fjárlögum ársins 1996 mátti sjá ýmis merki um að ríkisfjármálin væru að snúast til betri vegar. Þar voru þó tveir þættir einna mest afgerandi. Í fyrsta lagi voru efnahagshorfur betri en um alllangt skeið. Útlit var fyrir að efnahagslífið héldi áfram að rétta sig við eftir erfiðleikatímabilið frá miðjum síðasta áratug fram til ársins 1994, sem einkenndist ýmist af samdrætti eða kyrrstöðu. Þannig gerði þjóðhagsáætlun ársins 1996 ráð fyrir að vöxtur landsframleiðsu yrði 3,2% samhliða batnandi atvinnuástandi og stöðugleika í verðlagsmálum. Reiknað var með að fjárfesting í einkageiranum gæti aukist um 16,3%, m.a. vegna stækkunar álversins í Straumsvík og að hlutur hennar í hagvexti yrði þar með heldur meiri en vöxtur einkaneyslu sem áætlaður var 4,2%. Þá var talið að kaupmáttur ráðstöfunartekna mundi aukast um 3,5%. Forsendur launaþróunar, þar með talið hjá ríkissjóði, voru á þeim tíma álitnar verða fremur traustar þar sem velflest stéttarfélög í landinu höfðu fyrir setningu fjárlaga gert kjarasamninga sem gilda til loka ársins 1996. Að samanlögðu voru aukin efnahagsumsvif talin skila ríkissjóði tekjuaukningu sem næmi 6,5 milljörðum kr. miðað við árið 1995.
Í öðru lagi birtist í fjárlögum ársins 1996 sú stefnumörkun ríkisstjórnarinnar að nýta tekjuaukann til að draga úr hallarekstri ríkissjóðs og ná jafnvægi í ríkisfjármálum á tveimur árum. Eitt helsta markmið fjárlaganna var að lækka halla ríkissjóðs í innan við 4 milljarða kr. í lok ársins 1996 þannig að hann yrði rúmlega helmingi minni en hallinn á árinu 1995 eins og hann var þá áætlaður. Til þess að ná því markmiði var í fjárlagagerðinni lögð áhersla á að koma í veg fyrir aukningu útgjalda umfram óhjákvæmileg áhrif kjarasamninga ársins 1995. Það var gert m.a. með því að draga úr sjálfvirkni í vexti útgjalda á sviði heilbrigðis- og tryggingamála og með því að beita áfram almennu aðhaldi í rekstri ríkisstofnana. Auk þess voru framlög til stofnkostnaðar lækkuð um rúmlega 2,5 milljarða kr. milli ára, m.a. í ljósi fyrirsjáanlegrar aukningar í fjárfestingu fyrirtækja. Að samanlögðu var gert ráð fyrir að heildarútgjöld ríkissjóðs á árinu 1996 lækkuðu um 2% að raungildi frá endurskoðaðri áætlun ársins 1995 og yrðu alls 124,8 milljarðar kr.
Áætlun um ríkisfjármálin á árinu hefur nýlega verið endurskoðuð og bendir flest til að þessi stefnumörkun muni ná fram að ganga í stórum dráttum. Rekstrarhalli ríkissjóðs á árinu 1996 er nú talinn verða 1,2 milljörðum kr. lægri en reiknað var með í fjárlögum eða um 2,7 milljarðar kr. Gangi þetta eftir verður að fara allt aftur til ársins 1984 til að finna betri rekstrarafkomu hjá ríkissjóði. Vert er að vekja einnig athygli á að afkoma ríkissjóðs, að slepptum í vaxtatekjum og vaxtagjöldum, verður nú jákvæð í fyrsta skipti á þessu sama tímabili. Ég held, virðulegi forseti, að full ástæða sé til að undirstrika þessa staðreynd að að slepptum fjármagnstekjum og fjármagnsgjöldum er árangurinn að sýna sig mjög kröftuglega á þessu tímabili, þ.e. á síðasta ári, þessu ári og væntanlega enn meira á því næsta. Áætlunin um afkomuna á árinu felur í sér að haldið er til hliðar útgjaldaáhrifum af sérstakri innköllun og endurfjármögnun á þremur stórum flokkum spariskírteina sem gefnir voru út á árinu 1986. Eins og kunnugt er og kom fram hjá hv. síðasta ræðumanni, sem ræddi um þau mál á síðasta dagskrárlið um lánsfjárlög, var ákveðið að gangast í þessar ráðstafanir þar sem bréfin báru afar háa vexti auk verðtryggingar en talið er að með þessu móti verði vaxtaútgjöld ríkissjóðs alls um það bil 2 milljörðum kr. lægri næstu þrjú árin en ella hefði orðið.
Á rekstrargrunni, þ.e. þegar ekki er eingöngu tekið tillit til sjóðsstreymis heldur einnig til skuldbindinga eins og gert er á ríkisreikningi, munu útgjöld ríkissjóðs því lækka vegna minni vaxtakostnaðar. Við uppgjör á greiðslugrunni þessa árs, þ.e. þegar horft er fram hjá skuldbindingum munu á hinn bóginn færast til bókar í einu lagi 10,1 milljarður kr. vegna uppsafnaðra vaxta og verðbóta af innleystum skírteinum. Ég vek athygli á að í þeim töflum greinargerðar frv. þar sem það á við hafa greiðsluáhrifin af þeirri aðgerð verið aðgreind sérstaklega til að aðrar breytingar á fjárreiðum ríkissjóðs komi greinilega fram.
Það skal jafnframt tekið fram að þetta hefur að sjálfsögðu ekki áhrif á skuldastöðu ríkissjóðs, þ.e. ef menn tala um skuldastöðuna sem útistandandi skuldir og vexti. Þótt rekstrarafkoma ríkissjóðs verði þannig betri í ár en gert er ráð fyrir verða engu að síður ýmsar veigamiklar breytingar á forsendum fjárlaga, bæði tekju- og gjaldamegin. Ég mun nú fara nokkrum orðum um helstu frávikin en bendi jafnframt á yfirlit um þau sem er að finna á bls. 25 í grg. með frv.
Ef við lítum fyrst á tekjuhlið ríkissjóðs er talið að tekjurnar verði nær 126 milljarðar kr. á árinu 1996 eða um 5,1 milljarði meiri en í fjárlögum. Að stærstum hluta er um að ræða veltuáhrif af meiri umsvifum í efnahagslífinu en reiknað var með. Í því sambandi má t.d. benda á aukinn fiskafla, meiri kaupmátt heimilanna og minna atvinnuleysi. Gert er ráð fyrir að hagvöxtur á árinu verði 5,5% í stað 3,2% í fyrri áætlunum og að einkaneysla aukist um 7% í stað 4,2%. Þessi auknu umsvif í þjóðarbúskapnum eru ein og sér talin skila ríkissjóði nálægt 4 milljörðum í tekjuauka á árinu en eins og vænta má gætir þeirra áhrifa mest í tekjuskatti einstaklinga, tryggingagjaldi og gjöldum á innflutningi bifreiða. Afganginn má að mestu rekja til aukinna tekna af sölu áfengis, tóbaks og til aukinna vaxtatekna.
Ef við snúum okkur að gjaldahliðinni stefnir í heldur minna frávik þar en á tekjuhliðinni. Áætlað er að útgjöld ríkissjóðs á árinu 1996 verði um 128,7 milljarðar kr. eða 3,9 milljörðum kr. hærri en á fjárlögum. Áhrifin af sérstakri innlausn spariskírteina eru þá undanskilin eins og ég gat um áðan en koma auðvitað fram í töflum í frv. til að hin rétta mynd sjáist með og án innköllunarinnar.
Aukning útgjaldanna stafar að stærstum hluta af fremur fáum en veigamiklum útgjaldatilefnum. Í flestum tilvikum tengjast þau sparnaðaráformum í fjárlögum sem ekki ganga eftir, ákvörðunum stjórnvalda um ný verkefni og ófyrirséðum eða vanáætluðum útgjöldum. Umframgjöld sjúkratrygginga vega þyngst í útgjaldaaukningunni en útlit er fyrir að þau verði 830 millj. kr. á árinu. Þar er um að ræða ýmis frávik frá áformum og forsendum fjárlaga sem rakin eru í grg. frv. Þá er áætlað að vaxtagjöld verði um 750 millj. kr. hærri en miðað var við í fjárlögum. Þar af eru um 500 millj. kr. vegna vaxtagreiðslu af erlendu langtímaláni sem tekið var í byrjun ársins en vanalega er fyrsta vaxtagreiðsla ekki fyrr en ári eftir lántöku. Það skal einnig tekið fram af þessu tilefni að vaxtagjöld í sjóðstreymi viðkomandi árs fer auðvitað eftir því hvernig fjármögnunin er. Því meira sem fjármagnað er t.d. í ríkisvíxlum og skammtímalánum þeim mun hærri vaxtagreiðslur verða á árinu því að vegna ríkisvíxla eru vextir greiddir fyrir fram eins og í öðrum víxlaviðskiptum.
Aukin framlög til að mæta rekstrarhalla heilbrigðisstofnana, aðallega hjá sjúkrahúsum í Reykjavík, nemur 500 millj. kr. Til að bæta aftur við þá hugsun sem ég var með áðan um vextina sparast auðvitað vaxtaútgjöld á næstu árum að sjálfsögðu.
Eins og kunnugt er hafa fjmrn., heilbrrn. og Reykjavíkurborg gert með sér sérstakt samkomulag til úrlausnar á rekstrarvanda sjúkrahúsanna í Reykjavík sem miðar að því að ná fram hagræðingu með aukinni verkaskiptingu milli þeirra. Að vísu þekkjast fyrr ,,samkomulögin`` eins og kannski einhver mundi segja, þ.e. að samkomulag skuli gert í heilbrigðisgeiranum vegna sjúkrahúsanna en að þessu sinni er um að ræða nokkuð öðruvísi samkomulag þar sem Reykjavíkurborg og borgarstjórinn í Reykjavík skrifaði undir samkomulagið og má gera ráð fyrir því að það sé traustara en ella. Þess ber auðvitað að geta að í sjúkrahúsarekstri eins og í ýmsum rekstri sem tilheyrir heilbrigðisgeiranum eru útgjöld ónákvæmari og erfiðara að áætla en víðast annars staðar í ríkisrekstrinum.
Þá er fyrirhugað að 280 millj. kr. aukning verði í mörkuðum tekjustofnum vegáætlunar og þeir tekjustofnar renna til vegaframkvæmda. Þar af var 184 millj. kr. ráðstafað í vegáætlun eftir setningu fjárlaga en 93 millj. kr. er ætlað að ganga upp í umframgjöld við jarðgangagerð á Vestfjörðum. Þá falla til um 250 millj. kr. viðbótarútgjöld vegna ákvörðunar stjórnvalda um aðstoð við íbúa Súðavíkur og Flateyrar í kjölfar náttúruhamfaranna sem urðu þar á síðasta ári. Gert er ráð fyrir að varið verði jafnhárri fjárhæð til að bæta stofnunum áhrif kjarasamninga sem ekki voru komin fram við setningu fjárlaga og 2/3 hlutar þeirrar fjárhæðar eru vegna úrskurðar um launahækkun lögreglumanna, tollvarða umfram gerða kjarasamninga vegna samanburðar á kjörum þeirra og annarra ríkisstarfsmanna en það er í samræmi við sérstakt samkomulag sem fylgir kjarasamningi þessara tveggja stéttarfélaga. Þá þarf ríkissjóður að leggja til 240 millj. kr. vegna uppgjörs frá rekstrarhalla grunnskóla o.fl. í tengslum við flutning skólanna til sveitarfélaganna. Flýting viðhaldsframkvæmda við húseignir Alþingis og endurbætur í húsnæðismálum forsetaembættis og forsrn. hafa í för með sér um það bil 150 millj. kr. viðbótarútgjöld. Loks má nefna 140 millj. kr. aukaframlag til Byggðastofnunar til að mæta aðsteðjandi vanda í atvinnulífi á sunnanverðum Vestfjörðum og hins vegar á sauðfjárræktarsvæðum. Nýjar fjárheimildir sem sótt er um vegna þessara útgjaldatilefna nema 4,2 milljörðum kr. Þar við bætist 10,1 milljarður kr. vegna innköllunar spariskírteina sem þá gera 14,3 milljarðar kr. Á móti þessum hækkunartilefnum vegur hins vegar að reiknað er með að í lok ársins falli niður um 300 millj. kr. af ónotuðum fjárheimildum. Þar er um að ræða nokkra stóra liði þar sem nýting fjárveitinga er jafnan háð nokkurri óvissu þar sem ríkisábyrgðir og útgjöld samkvæmt heimildum í 6. gr. fjárlaga. Í greiðsluáætlun ársins 1996 er því miðað við að greidd útgjöld umfram forsendur fjárlaga verði um 14 milljarðar kr. á árinu.
Virðulegi forseti. Þá vil ég fara nokkrum orðum um lánahreyfingar ríkissjóðs. Þar vildi ég fyrst nefna að betri rekstrarafkoma ríkissjóðs dregur úr hreinni lánsfjárþörf sem nemur 1,2 milljörðum kr. Á móti aukast lánveitingar um 2,3 milljarða kr. vegna samnings sem fjmrn. gerði við Húsnæðisstofnun ríkisins um að ríkissjóður afli Byggingarsjóði ríkisins lánsfjár á árinu. Þau endurlán hafa þó engin áhrif á heildarlántökur opinberra aðila þegar þær eru saman lagðar. Auk þess mun ríkissjóður lána Speli ehf. 400 millj. kr. sem varið verður til framkvæmda við vegtengingar Hvalfjarðarganga. Að teknu tilliti til þessara breytinga og nokkurrar aukningar í innheimtum afborgunum er áætlað að hrein lánsfjárþörf ríkissjóðs verði 1 milljarði kr. umfram forsendur fjárlaga. Þá hafði sérstök innlausn spariskírteina sl. sumar í för með sér að endurfjármagna þurfti með lántökum um 17,3 milljarða kr. eða um 10,1 milljarð kr. vegna vaxta og verðbóta og rúmlega 7 milljarða kr. vegna endurgreiðslna á höfuðstól. Að meðtaldri endurfjármögnuninni er reiknað með að heildarlánsfjárþörf ríkissjóðs á árinu 1996 verði 19 milljarðar kr. umfram fjárlög.
Virðulegi forseti. Það kann að vekja athygli að þótt við tækjum þessa vexti með inn í reikninga okkar, sem þarf auðvitað að gera, 10,1 milljarður, vextir sem eru greiddir á árinu vegna innköllunarinnar, þá er samanlagður halli á yfirstandandi ári í raun minni en hann var á árinu 1991. Þetta segir nokkra sögu um þær framfarir sem hafa átt sér stað í ríkisfjármálunum og því meira jafnvægi sem nú ríkir í þeim málum en áður gerði.
Líkt og undanfarin ár er lagt til í frv. að gerðar verði breytingar á fjárveitingum í fjárlögum þessa árs með tilliti til greiðslustöðu fjárlagaliða gagnvart fjárheimildum í lok síðasta árs. Nettóhækkun framlaga í frv. vegna þessara ráðstafana á stöðu eldri heimilda er 1,6 milljarðar kr. Þessu þarf að bæta við nýjar fjárheimildir frv. sem nemur 4,2 milljörðum kr. eins og ég nefndi áður auk fjárheimildar á vaxtagjaldalið að fjárhæð 10,1 milljarður kr. vegna innköllunar spariskírteina. Útkoman úr þeirri samlagningu eru 15,9 milljarðar kr. og það er sú heildarfjárheimild sem leitað er eftir með frv. eins og fram kemur í gjaldalið 1. gr. frv. Hins vegar er rétt að minna á í þessu sambandi að ekki er reiknað með að þeir 1,6 milljarðar kr. sem sótt er um vegna liðins árs valdi auknum útgjöldum á þessu ári. Stafar það vitaskuld af því að gera má ráð fyrir að ámóta afgangsheimildir og umframgjöld standi yfir í lok yfirstandandi árs og komi til afgreiðslu með sama hætti og í frv. til fjáraukalaga 1997. Ég veit að þetta hljómar eins og tími í reikningi en ég vona að hv. þm. eins og aðrir sem fylgjast með málinu átti sig á þessum tölum eins og þær eru settar fram í ræðunni.
Á bls. 30 í greinargerð með frv. eru sýndar fyrirhugaðar breytingar á fjárveitingu ráðuneyta 1996 vegna óhafinna fjárveitinga og umframgjalda síðasta árs. Í fskj. I með frv. er síðan sýnt hvernig gert er ráð fyrir að skiptingin verði á einstaka fjárlagaliði. Þar má sjá að í fyrsta lagi er lagt til að framlag til rekstrar samkvæmt gildandi fjárlögum verði aukið um 811 millj. kr. vegna afgangsheimilda liðins árs en að rekstrarframlög verði jafnframt skert á móti um 814 millj. vegna umframgjalda þannig að þær tillögur vegast nokkurn veginn á.
Í öðru lagi er lagt til að afgangsheimildir tilfærsluliða að fjárhæð 605 millj. kr. komi til viðbótar við fjárlög þessa árs. Loks er gert ráð fyrir 1.023 millj. kr. fjárheimild til viðhalds- og stofnkostnaðar vegna óhafinna fjárveitinga síðasta ár. Þetta kemur glögglega fram á bls. 30 og vegna þess að oft er spurst fyrir um þetta vitna ég einnig til þess sem kemur fram neðarlega á bls. 29 þar sem rakið er hvernig fyrirkomulag þessara fjárráðstafana er. Ég hef að sjálfsögðu áður í framsöguræðu með fyrri frv. til fjáraukalaga gert nokkra grein fyrir þessari tilhögun. Þó þykir mér ástæða til að árétta að þessar tillögur byggja á viðmiðunarreglum þar sem aðallega er horft til þess hvort útgjöldin eru bundin, t.d. af lagaákvæðum, eða eru fremur á ábyrgð tiltekins stjórnsýsluaðila. Meginreglan varðandi rekstur er að umframgjöldum og óhöfnum fjárheimildum er ráðstafað til næsta árs. Sama á við um afgangsheimildir til fjárfestingar þegar viðkomandi framkvæmd er ólokið.
Á tilfærsluliðum er hins vegar almennt lagt til að umframgjöld og ónotaðar heimildir falli niður enda eru þær greiðslur oftast lög- eða samningsbundnar. Fjárheimildir eru því ekki yfirfærðar eða fluttar sjálfkrafa á milli ára heldur ákvarðar Alþingi breytingar á gildandi fjárlögum með afgreiðslu þessara tillagna í frv. til fyrri fjáraukalaga ársins. Tilgangurinn með þessum ráðstöfunum er að fjárreiður liða í fjárlögum rofni ekki við áramót heldur haldist óslitin samfella í þeim frá einu ári til annars. Stofnunum verður þá ekki kappsmál eins og áður var fyrir nokkrum árum að tæma allar fjárheimildir fyrir lok ársins og enginn ávinningur verður heldur lengur af því að efna til útgjalda umfram fjárveitingar ársins og treysta því að þær fái aukafjárveitingar og séu þannig lausar úr prísundinni. Þetta hefur gerbreyst á undanförnum árum og þegar stjórnendur vita af þessum leikreglum hefur komið í ljós að öll meðferð opinbers fjár er önnur og betri en áður var.
Virðulegi forseti. Eins og ég sagði áður ætla ég ekki í framsöguræðu minni að fjalla ítarlega um einstakar greinar frv. við 1. umr. heldur fyrst og fremst um meginlínurnar. Ég vil þess vegna leggja til að að lokinni umræðunni verði frv. vísað til 2. umr og hv. fjárln.
