Ferill 3. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 3 . mál.
3. Tillaga til þingsályktunar
um veiðileyfagjald.
Flm.: Ágúst Einarsson, Jón Baldvin Hannibalsson, Jóhanna Sigurðardóttir,
Rannveig Guðmundsdóttir, Svanfríður Jónasdóttir, Ásta R. Jóhannesdóttir,
Gísli S. Einarsson, Guðmundur Árni Stefánsson, Lúðvík Bergvinsson,
Sighvatur Björgvinsson, Össur Skarphéðinsson.
Alþingi ályktar að taka beri upp veiðileyfagjald í sjávarútvegi. Með veiðileyfagjaldi er átt við gjaldtöku í tengslum við úthlutun veiðiheimilda fyrir afnot af sameiginlegri auðlind.
Forsætisráðherra skipi nefnd til að undirbúa löggjöf um þetta efni. Í nefndinni eigi sæti fulltrúar frá öllum þingflokkum og helstu samtökum útgerða, sjómanna, fiskvinnslu og annarra aðila atvinnulífsins.
Nefndin kanni hvaða form veiðileyfagjalds er heppilegast með tilliti til áhrifa á eftirtalin atriði m.a.: fjárhagslega stöðu sjávarútvegs, hagvöxt, fiskveiðistjórnun, gengisskráningu, viðskipti með veiðileyfi, hagstjórn hérlendis, byggðaþróun, samkeppnisstöðu atvinnuvega, útflutning, atvinnu, lífskjör, tekjudreifingu og ríkisfjármál. Nefndin leiti ráðgjafar m.a. hjá sérfræðingum á sviði hagfræði innan lands og utan og kynni sér fyrirkomulag í öðrum löndum.
Nefndin kanni enn fremur leiðir til að leggja auðlindagjald á aðrar auðlindir í eigu þjóðarinnar, svo sem vatnsorku.
Nefndin skili áliti fyrir marslok 1997 og verði frumvarp um veiðileyfagjald lagt fyrir Alþingi á vorþingi 1997.
Greinargerð.
Þingsályktunartillaga um veiðileyfagjald var flutt á 119. og 120. löggjafarþingi en var ekki útrædd. Hún er nú flutt að nýju, nokkuð breytt.
Inngangur.
Umræðan um fiskveiðistjórnun er í reynd tvíþætt.
Annars vegar er rætt um fiskveiðistjórnunarkerfið, t.d. hvort notað er aflamark eða sóknarmark, takmarkanir á einstök veiðarfæri, svæðalokanir, takmarkanir á einstakar gerðir fiskiskipa, framsalsmöguleika, verðmyndun o.fl.
Hins vegar er umræðan um veiðileyfagjald sem tengist réttlæti og hagkvæmni, öðrum atvinnurekstri, hagstjórn og tekjuskiptingu í þjóðfélaginu. Þessu er oft blandað saman í opinberri umræðu og er það miður. Í þingsályktunartillögunni er aðeins fjallað um veiðileyfagjald en ekki fyrirkomulag við stýringu veiðanna, enda getur álagning veiðileyfagjalds verið óháð stýrikerfinu, þar með töldu núverandi kvótakerfi.
Grundvöllur veiðileyfagjalds er sú staðreynd að fiskstofnarnir kringum landið eru eign allrar þjóðarinnar. Þótt nauðsynlegt sé að koma upp stýrikerfi til að stjórna veiðum, þ.e. til að hindra ofnýtingu fiskstofna og nýta þá á hagkvæman hátt, breytir það því ekki hverjir eiga fiskinn í sjónum.
Eignarréttur þjóðarinnar á fiskimiðunum og fiskstofnunum er ótvíræður og bundinn í lögum þótt útgerðin fái tímabundinn afnotarétt til að draga þann fisk úr sjó. Þessi tímabundni afnotaréttur felst í veiðiheimildum. Fiskimiðin eru sameiginleg og því er óeðlilegt að arður af þeim renni eingöngu til fámenns hóps sem fær afnotaréttinn. Þannig eru hugtökin veiðileyfagjald, auðlindagjald, veiðigjald eða leiga fyrir veiðileyfi samheiti yfir það að taka gjald við úthlutun veiðiheimilda.
Það gildir um veiðiheimildir eins og annað sem er af skornum skammti að þær eru ávísun á verðmæti. Þar sem ekki er unnt að hafa frjálsar veiðar hér við land, eins og var á árum áður, vegna hættu á ofveiði og óhagkvæmum útgerðarháttum verður ríkisvaldið að úthluta veiðiheimildum eða stýra veiðum eftir öðru fastmótuðu skipulagi.
Þegar ríkið skammtar þegnunum takmörkuð gæði verða þau fémæti ef þau ganga kaupum og sölum og eru verðlögð á markaði. Einmitt þetta hefur gerst og vitaskuld er mjög brýnt og í alla staði eðlilegt að eigandi auðlindarinnar fái í sinn hlut raunverulegt afgjald fyrir notkun eða nýtingarrétt annarra sem ríkið hefur úthlutað samkvæmt eigin ákvörðun. Veiðileyfagjald mun staðfesta þjóðareign á fiskimiðunum og slík skipan stuðlar einnig að skynsamlegri framþróun í efnahagsmálum.
Þetta er nátengt umræðu um hver eigi að njóta afraksturs sameiginlegra auðlinda. Hagkerfi austantjaldsríkjanna gerði ráð fyrir ríkiseign og ríkisnýtingu sem þungamiðju hagkerfisins. Það kerfi var óhagkvæmt og brotnaði niður á örfáum árum eftir að brestirnir urðu öllum ljósir. Þannig verður um öll kerfi sem skapa forréttindi til fárra á kostnað hinna mörgu, ekki hvað síst þegar um sameiginlegar auðlindir er að ræða.
Þessi úthlutun verðmæta af hálfu ríkisins hefur verið án gjaldtöku hingað til þótt vísi að slíku gjaldi megi finna í lögum um Þróunarsjóð sjávarútvegsins. Gjaldtaka Þróunarsjóðs er nú 1,10 kr. á hvert úthlutað þorskígildistonn miðað við afla á fiskveiðiárinu 1994/1995. Hér er um gjald á landaðan afla að ræða. Þessi gjaldtaka er vissulega eins konar veiðileyfagjald. Gjaldið er tiltölulega lágt og rennur til hagræðingar í sjávarútvegi, svo sem til úreldingar fiskiskipa. Hins vegar er mjög umdeilanlegt að Þróunarsjóðurinn skyldi hafa verið látinn yfirtaka skuldir Atvinnutryggingarsjóðs og Hlutafjársjóðs. Ríkissjóður bar fulla ábyrgð á þeim sjóðum og átti að mati flestra aðila í sjávarútvegi að axla þær ábyrgðir sjálfur en ekki velta þeim yfir á sjávarútveginn. Þessi ráðstöfun fyrsta veiðileyfagjaldsins hefur vitaskuld skapað tortryggni gagnvart ríkisvaldinu og brýnt er að næstu skref við álagningu veiðileyfagjalds verði skýr og sanngjörn.
Fiskveiðiarður og aðrar atvinnugreinar.
Skilvirkt stýrikerfi við fiskveiðar leiðir til þess að svokallaður fiskveiðiarður, tekjur umfram kostnað við veiðar, myndast. Í tilviki sjávarútvegs eru tekjurnar það sem fæst fyrir fiskinn. Gengisskráning skiptir vitaskuld miklu máli við myndun tekna í sjávarútvegi þar sem nær allur okkar afli er seldur á erlendum mörkuðum.
Ef veiðarnar eru stundaðar á óhagkvæman hátt, t.d. með því að veiða fiskinn á miklu fleiri skipum en nauðsynlegt er, getur sú staða komið upp að tekjur fyrir afurðirnar dugi rétt til að greiða þann heildarkostnað sem fellur til. Þá myndast enginn fiskveiðiarður og ekkert er aukalega til skiptanna. Markmið fiskveiðistjórnunar er hins vegar að hámarka afraksturinn af auðlindinni til lengri tíma og vissulega stefnum við að því að fiskveiðiarðurinn verði meiri en nú er. Fiskveiðiarðurinn dreifist um hagkerfið, m.a. í formi keyptra aðfanga og fjárfestinga.
Eitt af helstu vandamálum okkar í hagstjórn er hve illa hefur gengið að byggja upp aðrar útflutningsgreinar. Styrkleiki sjávarútvegs er svo mikill, aðallega vegna gjöfulla fiskimiða, að annar útflutningsiðnaður hefur átt mjög erfitt uppdráttar. Sjávarútvegurinn sem heild þolir almennt miklu hærra gengi en annar útflutningsiðnaður. Það eru hins vegar takmörk fyrir því hve mikil verðmæti við fáum úr íslenskum fiskimiðum. Fiskstofnarnir eru flestir fullnýttir og nokkrir ofveiddir. Vitaskuld munum við enn auka nokkuð verðmætasköpun í sjávarútvegi, m.a. með nýtingu fleiri fiskstofna, meiri úrvinnslu afla og öflugri markaðsstarfsemi. En Íslandsmið eru ekki ótakmörkuð auðlind.
Sókn Íslendinga til betri lífskjara verður m.a. erlendis þar sem við munun væntanlega ásamt öðru veiða, vinna og selja fisk í enn ríkara mæli en nú er. Fjöldi Íslendinga mun í framtíðinni starfa erlendis en annar öflugur útflutnings- og samkeppnisiðnaður verður að byggjast upp hérlendis. Liður í því er m.a. að sjávarútvegurinn greiði fyrir aðgang að sameiginlegri auðlind.
Höfuðatriði við fiskveiðar er að fiskveiðistjórnunarkerfið sé hagkvæmt og feli í sér að fiskveiðiarður myndist og að honum sé ekki sóað með röngu skipulagi. Ástæða þess að ríkisvaldið heldur uppi skipulagi og eftirliti við fiskveiðar er vitaskuld sú að með slíku fæst verulegur afrakstur í þjóðarbúið. Það er hins vegar grundvallaratriði að ekki sé hægt að fénýta eign annarra án þess að gjald komi fyrir og fiskimiðin eru eign allrar þjóðarinnar en ekki útgerðarmanna. Hugmyndir um veiðileyfagjald lúta þannig að því að hluti af fiskveiðiarðinum renni beint til þjóðarinnar, eigenda fiskimiðanna.
Verslun með veiðiheimildir í núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi er umfangsmikil. Stór hluti hennar felst í skiptum á veiðiheimildum milli skipa í sömu útgerð eða skipti á veiðiheimildum milli óskyldra aðila. Umtalsverð viðskipti eru einnig með kvóta sem er leigður eða seldur gegn greiðslu. Hækkandi verð á leigukvóta og varanlegum kvóta auk góðrar afkomu í flestum greinum útgerðar sýnir glöggt að núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi hefur aukið fiskveiðiarð.
Fiskveiðiarður er umtalsverður í núverandi kerfi. Veiðiheimildir ganga kaupum og sölum á tiltölulega háu verði sem er sönnun fyrir því að innan sjávarútvegsins er til fé til að greiða fyrir aflaheimildir. Þau viðskipti eiga sér hins vegar stað án þess að almenningur fái nokkuð í sinn hlut þar sem veiðiheimildunum er úthlutað án endurgjalds.
Hafa ber í huga að nýir aðilar í útgerð greiða nú þegar fyrir veiðiheimildir. Þeir greiða hins vegar ekkert til ríkisvaldsins eða almennings heldur til annarra útgerðarmanna sem fá þessum veiðiheimildum úthlutað ókeypis á hverju ári. Miðað við að fiskveiðiarðurinn aukist mun verð á veiðiheimildum sífellt hækka, eins og reyndar hefur gerst undanfarin ár. Gjaldið rennur hins vegar allt til þeirra sem fá hina árlegu, ókeypis úthlutun.
Sérstök ástæða er til að vekja athygli á áhrifum þessarar ókeypis úthlutunar á fiskvinnsluna. Fiskveiðiarðurinn myndast fyrst og fremst innan útgerðarinnar og kemur m.a. fram í hærra kvótaverði sem fiskvinnslan verður í mörgum tilvikum að greiða. Þannig þrengir sífellt að fiskvinnslunni. Henni eru ekki gefnir rýmri möguleikar eins og væri ef veiðileyfagjald er lagt á samhliða gengislækkun. Fiskvinnslan á þannig t.d. sífellt erfiðara með að mæta kröfum um hærri laun og meiri framleiðni í kjölfar aukinna fjárfestinga.
Almenningi í landinu blöskrar það óréttlæti sem blasir við í núverandi kerfi, þegar einstakir útgerðarmenn geta hagnast um margar milljónir króna á sölu eða leigu veiðiheimilda án þess að greiða nokkuð fyrir þann rétt að vera handhafi heimildanna. Spurningin er hvort eigandi auðlindarinnar, þjóðin öll, eigi að fá greiddan arð af eign sinni eins og eigendur annarra eigna fá eða hvort úthluta eigi kvótanum áfram á meintum sögulegum forsendum þannig að þeir sem hingað til hafi fengið hann fái hann áfram og þá endurgjaldslaust.
Ákveðnir aðilar eiga ekki að fá ókeypis aðgang að sameiginlegri auðlind. Það er óásættanlegt að ríkið skuli skammta mönnum rétt til þess að selja og hagnast á annarra manna eign.
Framkvæmd þingsályktunartillögunnar.
Í þingsályktunartillögunni er gert ráð fyrir að skipuð verði nefnd til að undirbúa löggjöf um veiðileyfagjald. Flutningsmenn telja eðlilegt, með tilliti til mikilvægis málsins, að forsætisráðherra skipi nefndina. Í fyrri tillögum var gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra skipaði slíka nefnd. Við nánari athugun, eins og skýrt er ítarlega í greinargerðinni, eru áhrif álagningar veiðileyfagjalds víðtæk, m.a. á önnur svið efnahagsmála. Því þykir eðlilegt að forsætisráðherra, sem fer með meginþætti efnahagsmála af hálfu framkvæmdarvaldsins, skipi slíka nefnd. Að mati flutningsmanna kemur einnig til greina að Alþingi skipi nefndina sem skili fullbúnu frumvarpi sem síðan yrði lagt fyrir Alþingi.
Gert er ráð fyrir tilnefningum ýmissa aðila í nefndina, þ.e. fulltrúum þingflokka og hagsmunasamtaka, og að leitað verði álits sérfræðinga. Nefndinni er falið að kanna áhrif veiðileyfagjalds á eftirfarandi þætti m.a.:
— fjárhagslega stöðu sjávarútvegs,
— hagvöxt,
— fiskveiðistjórnun,
— gengisskráningu,
— viðskipti með veiðileyfi,
— hagstjórn hérlendis,
— byggðaþróun,
— samkeppnisstöðu atvinnuvega,
— útflutning,
— atvinnu,
— lífskjör,
— tekjudreifingu og
— ríkisfjármál.
Nefndinni er þannig ætlað að vinna vandað lagafrumvarp þar sem áhrif fyrirhugaðrar lagasetningar verði könnuð ítarlega.
Vitaskuld er hugmyndafræðin um veiðileyfagjald eða auðlindagjald víðtækari en svo að hún eigi einungis við í sjávarútvegi. Víða erlendis þekkist að greitt sé sérstaklega fyrir nýtingu á námum sem eru í þjóðareign. Það er fullt samræmi í því að leggja auðlindagjald á aðrar sameiginlegar auðlindir hérlendis, t.d. vatnsaflið. Sama gildir ef ríkisvaldið úthlutar takmörkuðum verðmætum eins og sjónvarpsrásum. Í þingsályktunartillögunni er beinilínis gert ráð fyrir því að nefnd sem skipuð verður til að undirbúa löggjöf um veiðileyfagjald í sjávarútvegi verði einnig falið að kanna leiðir til að leggja auðlindagjald á aðrar auðlindir í eigu þjóðarinnar, svo sem vatnsorku.
Rök fyrir veiðileyfagjaldi.
Rök fyrir veiðileyfagjaldi eru ýmiss konar.
Í fyrsta lagi er réttlætissjónarmið. Hér er átt við að það særir réttlætiskennd manna að verslað sé með veiðiheimildir og þeir sem fengu úthlutað veiðiheimildum upphaflega geti hagnast verulega með því að selja þær eða leigja. Þeir hafi ekkert greitt fyrir þær, hvorki við úthlutun í upphafi né árlegt leigugjald. Það er forsenda fyrir því að sátt náist um framsal veiðiheimilda í núverandi kvótakerfi að lagt sé á veiðileyfagjald.
Í öðru lagi er nefnt sem röksemd fyrir veiðileyfagjaldi að annars safnist mikill hagnaður, fiskveiðiarður, innan útgerðar þegar fram líða stundir, arður sem ætti að dreifast meðal landsmanna allra. Undanfarna áratugi hefur þetta verið „leyst“ þannig að gengið hefur verið tiltölulega hátt skráð sem leiðir til ódýrari innflutnings. Þetta er ástæðan fyrir því að oft er sagt að sjávarútvegurinn hafi í reynd alltaf greitt nokkurs konar auðlindagjald eða veiðileyfagjald.
Þannig hefur afrakstri af sjávarútvegi verið veitt inn í hagkerfið öllum til hagsbóta. Aðrar atvinnugreinar hafa hins vegar þurft að sætta sig við það gengisstig sem hentar sjávarútveginum hverju sinni og hefur það einkum komið illa niður á öðrum útflutnings- og samkeppnisiðnaði. Þegar illa hefur gengið í fiskiðnaði hefur gengið verið lækkað með afleiðingum sem allir þekkja. Þetta á ekki lengur við þegar efnahagsstefnan er sú að:
— halda gengi sem stöðugustu,
— halda verðbólgu sem lægstri og
— freista þess að aðrar atvinnugreinar byggist upp við hlið sjávarútvegs.
Veiðileyfagjald í sjávarútvegi er því eðlilegt og rökrétt framhald þjóðarsáttar um jafnvægi og stöðugleika í efnahagsmálum.
Í þriðja lagi hefur því verið haldið fram sem rökum fyrir veiðileyfagjaldi að með því sé hægt að draga úr óhagkvæmri sókn vegna kostnaðaraukans af gjaldinu fyrir útgerðina. Þannig væri skattlagning veiðiheimilda liður í fiskveiðistjórnunarkerfi. Innan fiskihagfræðinnar er talið að slík skattlagning sé erfið í framkvæmd sem stýritæki og erfitt sé að hitta á rétt skatthlutfall til að tryggja hagkvæmni. Það er þó grundvallaratriði í stýrikerfi veiðanna að útgerðaraðilar geti framselt heimildir sín í milli og þannig tryggt hagkvæmni í útgerðarháttum. Helsti galli framsals við núverandi aðstæður er að hægt er að hagnast á viðskiptum með eign annarra án þess að greiða nokkuð til eigendanna.
Í fjórða lagi getur veiðileyfagjald verið leið til sveiflujöfnunar í sjávarútvegi en sveiflur innan þeirrar atvinnugreinar vegna verðbreytinga á erlendum mörkuðum hafa oft veruleg áhrif á hagstjórn hérlendis. Hér liggur sú hugmynd að baki sem hefur verið haldið á loft af ýmsum hagfræðingum að með breytilegu veiðileyfagjaldi sé hægt að vinna gegn sveiflum í sjávarútvegi. Þannig yrði veiðileyfagjald hækkað þegar vel árar í atvinnugreininni og útlit væri fyrir þenslu innan sjávarútvegs sem hefði verðbólguhvetjandi áhrif í hagkerfinu. Hins vegar yrði gjaldið lækkað þegar útflutningsverð lækkar eða afli dregst meira saman en gert er ráð fyrir. Þessi röksemdafærsla er náskyld umræðunni um verðjöfnunargjald eða verðjöfnunarsjóð. Því hefur hins vegar oft verið haldið fram að sveiflujöfnun ætti að vera innan fyrirtækjanna sjálfra en einnig hefur verið bent á að með því að auka sveigjanleika í skattkerfinu er hægt að búa til umgjörð um sveiflujöfnun. Þó er hægt að fella sveiflujöfnuð inn í veiðileyfagjald ef hluti aflaheimilda, t.d. 10–20% kvótans, yrði seldur á opinberum markaði. Þá ræður markaðurinn veiðileyfagjaldinu. Það yrði hærra í góðæri og lægra ef verr árar og stuðlaði þannig sjálfkrafa að sveiflujöfnun í sjávarútvegi.
Þannig eru fjölmörg rök fyrir veiðileyfagjaldi, bæði hagræns eðlis, svo sem að styrkja annan atvinnurekstur, og réttlætissjónarmið gagnvart þjóðinni.
Hagræn áhrif veiðileyfagjalds.
Því er oft haldið fram að veiðileyfagjald sé viðbótarskattlagning á eina atvinnugrein. Hér þarf að hafa í huga að veiðileyfagjald er lagt á vegna þess að það hefur myndast og mun myndast verulegur arður af nýtingu fiskstofnanna að því tilskildu að stjórn fiskveiða sé skynsamleg.
Ef veiðileyfagjald verður nýtt til að greiða kostnað hins opinbera við sjávarútveg er ekki um skattlagningu að ræða, sbr. alþjóðlegar skilgreiningar. Staðlar OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins skipta tekjum ríkisins í fjóra flokka, þ.e.:
— skatttekjur,
— rekstrartekjur,
— aðrar tekjur og
— þjónustutekjur.
Íslensk yfirvöld hafa tekið upp sömu flokkun í meginatriðum, þó þannig að aðrar tekjur skiptast í tekjur vegna sölu eigna, svo og fjármagnstilfærslur og fjárframlög. Þjónustutekjur eru ekki færðar í tekjuhlið fjárlaga heldur dregnar frá gjöldum á gjaldahlið. Meginatriði er að skatttekjur eru lögbundin gjöld sem ríkið innheimtir án þess að þjónusta sem svarar beinlínis til gjaldanna komi á móti. Þetta er það sem kallast skattar í daglegu tali og undir skatttekjur ríkisins fellur t.d. tekjuskattur, eignarskattur og virðisaukaskattur.
Rekstrartekjur eru greiðslur frá einstaklingum og lögaðilum fyrir tiltekna þjónustu ríkisins sem það eitt veitir og þeir sem greiða hafa þörf fyrir. Undir þennan flokk falla einnig arðgreiðslur og leigutekjur, t.d. afgjöld ríkisjarða, greiðslur vegna útgáfu vegabréfa, vottorða eða ökuskírteina o.fl. Hér er grunnhugsunin sú að gjaldtaka af aðila sem veitt er tiltekin, sérhæfð, afmörkuð þjónusta kallast ekki skattar í hefðbundnum skilningi. Þannig er ljóst að sé lagt á veiðileyfagjald til að standa undir sérhæfðum kostnaði við sjávarútveg, svo sem hafrannsóknir og eftirlit við veiðar og vinnslu, er ekki um að ræða skattheimtu samkvæmt alþjóðlegum skilgreiningum heldur rekstrartekjur eða eins konar þjónustugjöld. Þess má geta að Nýsjálendingar, sem búa við svipað kvótakerfi og við, hafa gjaldtöku við úthlutun veiðiheimilda til að standa undir hluta af kostnaði við þjónustu við sjávarútveg.
Ef veiðileyfagjald yrði hins vegar aukið verulega umfram beinan kostnað ríkisins við sjávarútveg og kæmi í stað annarra skatta, t.d. tekjuskatta, er um skatttekjur ríkisins að ræða enda er álagning veiðileyfagjalds þá liður í stórfelldri endurskipulagningu á skattkerfi ríkisins.
Beinn kostnaður hins opinbera við sjávarútveg er um 3 milljarðar kr. Hafrannsóknir kosta um 700 millj. kr. á ári, annar kostnaður á vegum sjávarútvegsráðuneytis, þar með talinn rekstur Fiskistofu, er um 300 millj. kr. Kostnaður í menntakerfi vegna sjávarútvegs er á annað hundrað millj. kr., kostnaður við hafnagerð ríflega 500 millj. kr. Einnig má nefna sérstakan afslátt í tekjuskattskerfinu, svokallaðan sjómannaafslátt, sem er einn og hálfur milljarður kr.
Hugmyndir um upphæð veiðileyfagjalds, eins og þær birtust í breytingartillögum þingmanna Alþýðuflokks og Þjóðvaka við síðustu fjárlagagerð, voru á bilinu 500–700 millj. kr. Þegar haft er í huga að árlegt aflaverðmæti er á milli 50–60 milljarðar kr. er ljóst að til að byrja með yrði um lágt veiðileyfagjald að ræða. Það sést vel á samanburði á þeim fjárhæðum sem eru til skiptanna innan sjávarútvegsins og á markaðsvirði veiðiheimilda, eins og það endurspeglast í viðskiptum með kvótann, að sú gjaldtaka sem er fyrirhuguð er mjög lág þótt hún hækki vitaskuld eftir því sem fiskveiðiarðurinn eykst.
Ýmsir hagfræðingar telja að fiskveiðiarðurinn muni nema 15–30 milljörðum kr. árlega þegar fyllstu hagkvæmni er náð. Núverandi fiskveiðiarður er mun minni, líklega innan við 5 milljarðar kr., en er þó nokkrir milljarðar, eins og sést m.a. vel á umfangi kvótaviðskipta. Þannig er ljóst að talsmenn veiðileyfagjalds hafa fæstir talað um að mjög stór hluti fiskveiðiarðsins yrði tekinn út úr greininni, a.m.k. ekki fyrst um sinn. Ef veiðileyfagjald yrði nýtt til almennrar tekjuöflunar ríkisins telst það hagkvæmur skattur í skilningi hagfræðinnar miðað við aðra skatta, eins og tolla, tekjuskatt og virðisaukaskatt.
Þótt hagkerfi samkeppninnar ásamt einkaeignarrétti einstaklinga á framleiðslutækjum og varanleg afnot einstaklinga af náttúruauðlindum skili þegnum samfélagsins betri lífskjörum en önnur þekkt hagkerfi samkvæmt kenningum í sígildri hagfræði sýna sömu fræði að almenn velsæld er ekki best tryggð með því að fáir einstaklingar sitji nær einir að afrakstri mestu auðlindar þjóðarinnar.
Sýnt hefur verið fram á að með góðu fiskveiðistjórnunarkerfi er hægt að ná fiskveiðiarðinum upp í allt að 30 milljarða kr. á ári. Tekjuskattur einstaklinga er um 17 milljarðar kr. á ári þannig að með álagningu veiðileyfagjalds væri þegar fram liðu stundir hægt að fella niður tekjuskatt einstaklinga en skilja þó verulegan hluta arðsins eftir innan sjávarútvegsins eða mun meiri arð en óbreytt fyrirkomulag tryggir.
Eitt helsta vandkvæði við umræðu um veiðileyfagjald er að flestir forsvarsmenn sjávarútvegsins og ýmsir stjórnmálamenn átta sig ekki á að álagning veiðileyfagjalds styrkir sjávarútveg til lengri tíma, ekki síst ímynd hans. Þannig:
— skapast svigrúm til að haga gengisskráningunni þannig að aðrar atvinnugreinar verði öflugar við hlið sjávarútvegs,
— helst fiskveiðiarðurinn að hluta til innan sjávarútvegsins,
— yfirtekur sjávarútvegurinn ýmis þjónustuverkefni ríkisvaldsins með kostnaðarþátttöku og
— næst sátt um að lagfæra það mikla óréttlæti sem felst í því að handhafar veiðiheimilda geta hagnast stórlega á viðskiptum með þær án þess að greiða nokkuð til hinna lögmætu eigenda fiskimiðanna.
Ef veiðileyfagjald er ekki tekið upp mun skapast mikil þensla innan sjávarútvegs við gott stjórnkerfi og vaxandi fiskveiðiarð, m.a. í formi hærri launa sjómanna vegna hlutaskiptakerfisins. Þetta ójafnvægi í efnahagsmálum mun leiða til þess að þrýstingur á raungengið eykst og það hækkar sem svarar til gengishækkunar eða minni gengislækkunar en nauðsynlegt er við mikla verðbólgu eins og við þekkjum vel. Þannig verður aftur farin hin gamalkunna leið við að draga fiskveiðiarðinn út úr sjávarútvegi með gengisstefnunni án þess að skilja nokkuð eftir og önnur fyrirtæki búa áfram við slæmt rekstrarumhverfi.
Álagning veiðileyfagjalds er einfaldlega betri leið til að skipta fiskveiðiarðinum en gamla aðferðin sem fólst í því að taka fiskveiðiarðinn út úr sjávarútvegi með of hátt skráðu gengi.
Þessi atburðarás hjá þjóðum sem eiga auðuga auðlind til gjaldeyrissköpunar en ná ekki að nýta það sóknarfæri til að örva hagvöxt og bæta lífskjör með skynsamlegri gengisstefnu hefur verið kölluð hollenska veikin. Með því er vísað til vandkvæða sem Hollendingar lentu í þegar jarðgas fannst þar í landi. Þetta leiddi til svo hás gengis að annar útflutningsiðnaður lenti í kröggum og afleiðingin varð atvinnuleysi og minnkandi hagvöxtur. Íslendingar hafa lent í sama feni með efnahagsstjórn sína undanfarna áratugi og ekki nýtt þá möguleika sem aukinn útflutningur gefur til hagvaxtar.
Útflutningsviðskipti hafa verið uppspretta aukins hagvaxtar síðustu áratugi hjá flestum þjóðum. Hérlendis hefur hlutur útflutnings í landsframleiðslunni verið óbreyttur í 30 ár eða um þriðjungur. Hlutdeild útflutnings í verðmætasköpun hjá öðrum þjóðum hefur aukist um helming á sama tíma. Þessi válega staðreynd tengist umræðunni um veiðileyfagjald. Okkur tókst að losna út úr verðbólgudansinum sem einkenndi efnahagslífið frá 1970 til 1990 og nú er lífsnauðsynlegt að endurskipuleggja sjávarútveginn og efnahagslífið eins og hugmyndafræðin um veiðileyfagjald gerir ráð fyrir, annars fellur allt í sama farið og áður, lífskjör hér verða lakari og afkoma sjávarútvegsfyrirtækja verri en þyrfti að vera.
Rök gegn veiðileyfagjaldi.
Ýmiss konar rök hafa verið færð gegn álagningu veiðileyfagjalds. Því er m.a. haldið fram að veiðileyfagjald tefli í tvísýnu þeirri þróun í átt að meiri hagkvæmni sem þegar á sér stað. Þetta eru ekki sterk rök ef þess er gætt að stilla álagningu veiðileyfagjalds í hóf, sérstaklega fyrst um sinn þar til fiskveiðiarðurinn hefur aukist. Sama á við þegar rætt er um að útgerðin sé ekki aflögufær núna.
Vitanlega er hægt að hugsa sér þá útfærslu á veiðileyfagjaldi að hluti þess greiddi kostnað hins opinbera við sjávarútveg og hluti væri notaður til að lækka erlendar skuldir landsmanna.
Þau rök heyrast einnig gegn veiðileyfagjaldi að fái ríkið umráð yfir nýjum tekjustofni verði skatturinn fljótlega hækkaður auk þess sem ríkið á að fara illa með fé. Þessu er ekki hægt að svara með öðru en því að mikilvægt er að tryggilega sé gengið frá löggjöf um þetta efni, eins og þingsályktunartillagan gerir reyndar ráð fyrir. Hæfi ríkisvaldsins til að fara með fjármuni er vitaskuld pólitískt matsatriði en flutningsmenn tillögunnar telja ekki ástæðu til að hafa sérstakar áhyggjur af því.
Einnig er nefnt að veiðileyfagjald sé sérstakur skattur á landsbyggðina. Áður hefur verið sýnt fram á að hér er ekki um skattlagningu að ræða ef gjaldinu er varið til að greiða sértækan kostnað vegna sjávarútvegs. Veiðileyfagjald er einnig almenn gjaldtaka fyrir úthlutaðar aflaheimildir, óháð því hvar fyrirtækin eru staðsett.
Þvert á móti er hægt að halda því fram að núverandi kerfi, án veiðileyfagjalds, sé sérstakur skattur á þá staði sem ráða yfir litlum kvóta og verða að greiða verulegar fjárhæðir til handhafa veiðiheimilda sem hafa fengið þær ókeypis. Þessir staðir eru einkum á landsbyggðinni.
Landsbyggðin þarf ekki síst á því halda að annar og fjölbreyttari atvinnuvegur nái að byggjast upp, svo sem ýmiss konar þjónustuiðnaður við sjávarútveginn. Sjávarútvegur er víða rekinn annars staðar en á landsbyggðinni og þess má geta að Reykjaneskjördæmi er langstærsta sjávarútvegssvæði landsins. Það er því mikil skrumskæling á þeirri hugmyndafræði sem liggur að baki veiðileyfagjaldi að reyna að reka fleyg milli dreifbýlis og þéttbýlis.
Hvernig ber að leggja á veiðileyfagjald?
Ýmsir möguleikar eru við útfærslu veiðileyfagjalds og fer afstaða manna eðlilega eftir stjórnmálalegum grundvallarsjónarmiðum og þeim hagsmunum sem menn vilja taka tillit til. Ekki er líklegt að nein ein aðferð yrði ofan á í hreinu formi enda þarf m.a. að gæta að fiskveiðistjórnun við útfærslu veiðileyfagjalds. Einnig þarf að ákveða hvernig tekjum af veiðileyfagjaldi er varið og til greina kemur að verja þeim til að greiða kostnað hins opinbera við sjávarútveg, svo sem hafrannsóknir o.fl. Hér á eftir eru raktir helstu möguleikar við útfærslu á álagningu veiðileyfagjalds.
Í fyrsta lagi er hægt að dreifa veiðiheimildum milli allra landsmanna og leyfa þeim að versla með þær þannig að útgerðarmenn yrðu að kaupa þær á markaði, svipuðum hlutafjármarkaði, til að geta haldið til veiða. Þetta kerfi gæti reynst nokkuð erfitt í framkvæmd en aðferðin hefur verið notuð víða við almannavæðingu eða einkavæðingu.
Í öðru lagi er hægt að leggja árlegt gjald á hvert úthlutað þorskígildi. Kvóta yrði úthlutað til langs tíma, eins og nú, sem hlutdeildarkvóta. Þetta er líklega einfaldasta leiðin í framkvæmd. Gjaldið gæti runnið til hafrannsókna og uppbyggingar, m.a. á sviði menntunar og rannsókna í sjávarútvegi.
Í þriðja lagi gæti ríkisvaldið selt veiðiheimildir á opinberu uppboði, annaðhvort veiðiheimildir fyrir allan fiskafla eða hluta hans.
Í fjórða lagi er hægt að láta útgerðina greiða gjald í eitt skipti fyrir veiðiheimildir og yrði afnotarétturinn þá eign í þeim skilningi að vildu stjórnvöld breyta kerfinu yrði að taka þennan rétt eignarnámi og greiða bætur þar sem aðilar hefðu þegar greitt fyrir réttinn. Þetta kerfi er til langs tíma en það tekur hins vegar ekki til efnahagsstjórnunar.
Í fimmta lagi er hægt að skattleggja útvegsfyrirtæki sérstaklega í tekjuskattskerfinu. Þá væri útvegsfyrirtækjum gert að greiða hærri tekjuskatt en öðrum fyrirtækjum vegna þess að þau nýta sameiginlega auðlind til að mynda þennan hagnað. Þessi aðferð hefur þann kost að ekki er skattlagt nema hagnaður sé til staðar og fiskveiðistjórnunarkerfið á að leiða til hagnaðar í greininni.
Í sjötta lagi er hægt að láta gjaldtöku fyrir veiðiheimildir aðeins ná til viðbótarkvóta eftir því sem fiskstofnar eflast. Þannig væri einungis lagt á veiðileyfagjald fyrir þær heimildir sem væri úthlutað t.d. umfram 200 þús. tonn af þorski en úthlutun fyrir fiskveiðiárið 1996/1997 var 185 þús. tonn af þorski og fyrir fiskveiðiárið 1995/1996 155 þús. tonn. Með þessari útfærslu er komið til móts við þær mótbárur að álagning veiðileyfagjalds sé þungbær skattlagning á vanmáttuga atvinnugrein. Þessi aðferð hentar einnig vel til sveiflujöfnunar ef viðbótarheimildirnar væru seldar á opinberu uppboði.
Í sjöunda lagi er hægt að blanda saman einhverjum þessara aðferða. Skapa má svigrúm og auðvelda aðgang nýliða með því að hafa annars vegar árlegt gjald og hins vegar uppboð eða sérúthlutun, t.d. þannig að hver útgerðarmaður ætti árlega rétt á að leigja á ný 90% af heimildum fyrra árs en yrði að nálgast umframheimildir á uppboði þar sem allir ættu rétt á að bjóða. Þannig mundi hætta á kapphlaupi um sem mestar heimildir minnka þar sem á hverju ári væri hægt að bæta við sig ef menn teldu þörf á.
Flutningsmenn telja að leiðir 2, 6 og 7 hér að framan séu heppilegastar sem fyrsta skref, miðað við núverandi fiskveiðistjórnunarkerfi.
Ný efnahagsstefna.
Flutningsmönnum þykir rétt að gera nokkra grein fyrir tiltekinni útfærslu við álagningu veiðileyfagjalds sem hefur oft verið gerð að umtalsefni undanfarin ár. Þessi útfærsla felst í að:
— innheimta árlegt veiðileyfagjald,
— lækka gengið sem styrkir stöðu annars útflutningsiðnaðar og auðveldar sjávarútveginum greiðslu gjaldsins og
— nota veiðileyfagjaldið til að lækka skatta þannig að almenningur verði ekki fyrir tekjutapi vegna gengislækkunar.
Sjávarútvegurinn stæði í sömu sporum og áður en aðrar útflutnings- og samkeppnisgreinar hefðu hagnast. Þessi útfærsla er liður í því að styrkja annan útflutningsiðnað, þó án þess að hagur sjávarútvegs versni, en einföld útfærsla þessa gæti þýtt nokkra kjaraskerðingu í byrjun. Hins vegar er nauðsynlegt við álagningu veiðileyfagjalds að fikra sig í þessa átt til að skapa betri skilyrði fyrir annan atvinnurekstur, í ljósi aukinnar erlendrar samkeppni.
Hér hefur skýrt verið dregið fram að fiskveiðiarðurinn mun aukast hérlendis miðað við að fiskveiðistjórnunarkerfið haldi áfram að skila hagkvæmni við veiðar, svo og að vinnsla og sala afurða byggist á hagkvæmum lögmálum markaðshagkerfisins. Stöðugt hækkandi kvótaverð staðfestir þessa þróun.
Jafnframt hefur verið leidd í ljós ósanngirni þess að almenningur nýtur ekki þessa arðs nema óbeint og nýir aðilar verða að greiða fullt verð fyrir veiðiheimildir — til þeirra sem fá þeim úthlutað ókeypis. Þeir stjórna því í reynd hverjir fá að veiða.
Aukinn fiskveiðiarður svarar til uppsveiflu í sjávarútvegi og leiðir til raungengishækkunar sem mun valda öðrum útflutnings- og samkeppnisgreinum miklum erfiðleikum. Raungengi, sem er hlutfall verðlags eða launa innan lands og utan mælt í sömu mynt, ræðst m.a. af framboði og eftirspurn eftir vinnuafli. Launahækkun í sjávarútvegi sem afleiðing af auknum fiskveiðiarði hefur mikil áhrif á launaþróun í öðrum atvinnugreinum. Álagning veiðileyfagjalds ásamt gengislækkun samhliða skattalækkun er leið til að vinna gegn raungengishækkun.
Um þessar mundir býr sjávarútvegurinn við mjög lágt raungengi, afkoman er góð í mörgum greinum sjávarútvegs og iðnaðar- og samkeppnisframleiðsla hefur tekið vel við sér undanfarin ár, enda er efnahagsumhverfið allt annað en var fyrir 1990.
Þjóðhagsstofnun reiknaði út árið 1994 tvö dæmi um áhrif þess að leggja á veiðileyfagjald samhliða gengislækkun. Gengislækkunin var þannig ákveðin að auknar tekjur sjávarútvegsins vegna hennar voru jafnháar veiðileyfagjaldinu. Fyrra dæmið fólst í því að tryggja með lækkun virðisaukaskatts að verðlag hækki ekki. Virðisaukaskattur var því lækkaður meira en nam veiðileyfagjaldinu. Það leiðir til:
— nokkuð verri afkomu ríkissjóðs,
— sömu stöðu sjávarútvegs,
— nokkru betri stöðu annarra útflutningsgreina,
— sama kaupmáttar launafólks,
— ívið verri viðskiptajafnaðar,
— verulegrar aukningar landsframleiðslu og
— verulega aukinnar atvinnu.
Síðara dæmið fólst í því að virðisaukaskattur var lækkaður um svipaða fjárhæð og veiðileyfagjaldið. Þetta hefur þau áhrif að:
— verðlag hækkar aðeins,
— afkoma ríkissjóðs verður óbreytt,
— staða sjávarútvegs er sú sama,
— staða annarra útflutningsgreina batnar verulega,
— kaupmáttur dregst aðeins saman,
— viðskiptajöfnuður batnar,
— landsframleiðsla eykst nokkuð og
— atvinna eykst einnig nokkuð.
Sjávarútvegurinn er í sömu stöðu og áður þrátt fyrir álagningu veiðileyfagjalds. Þetta sýnir vel að rök fyrir veiðileyfagjaldi eru mjög þung, bæði réttlætisröksemdirnar og hin hagrænu rök.
Þannig eru til margs konar leiðir við að leggja á veiðileyfagjald og nefndin mun fjalla um þessar og aðrar aðferðir. Meginatriðið er að því verði komið á. Skynsamlegt er að í byrjun sé um tiltölulega lágar greiðslur að ræða sem gætu hækkað eftir því sem sjávarútvegurinn hefur burði til að greiða. Ef genginu væri jafnframt beitt til að auðvelda sjávarútveginum greiðslu gjaldsins mundi annar útflutningsiðnaður styrkjast. Þá er hér komin samræmd efnahagsstefna sem:
— skilar auknum hagvexti á næstu árum,
— eflir sjávarútveginn og
— er fylgt fram í samræmi við réttlætiskennd þjóðarinnar, eiganda fiskimiðanna.
