Ferill 436. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 436 . mál.
745. Frumvarp til laga
um breyting á lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, og lögum nr. 52/1987, um opinber innkaup, með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi 1996–97.)
I. KAFLI
Breyting á lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda,
með síðari breytingum.
1. gr.
2. gr.
Um meðferð kæru, úrræði vegna kæru, bótaskyldu, valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA og skýrslugerð fer skv. 13.–19. gr. laga nr. 52/1987, um opinber innkaup.
3. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 52/1987, um opinber innkaup, með síðari breytingum.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
7. gr.
Hinar nýju greinar orðast svo:
a. (13. gr.)
Fjármálaráðherra skipar kærunefnd útboðsmála. Skipunartími nefndarinnar er fjögur ár.
Í kærunefnd útboðsmála sitja þrír menn og jafnmargir til vara. Hæstiréttur tilnefnir formann og varamann hans sem jafnframt er varaformaður. Þeir skulu uppfylla hæfisskilyrði héraðsdómara. Samtök í atvinnulífi skulu tilnefna ein aðalmann og varamann hans. Komi þau sér ekki saman um tilnefningu innan hæfilegs frests skal Hæstiréttur tilnefna fyrir þau. Einn nefndarmanna og varamaður hans skulu skipaðir án tilnefningar. Nefndarmenn skulu hafa faglega kunnáttu á sviði útboðs- og viðskiptamála.
b. (14. gr.)
Nú telur bjóðandi að kaupandi, sem lög þessi taka til, hafi tekið ákvörðun í tengslum við undirbúning innkaupa, framkvæmd útboðs eða gerð samnings um innkaup sem felur í sér brot á ákvæðum laga þessara, laga nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, eða reglna EES-samningsins um opinber innkaup og getur hann þá kært þá ákvörðun til kærunefndar útboðsmála. Ágreiningur verður ekki borinn undir dómsstóla fyrr en kærunefndin hefur fjallað um hann, sbr. 16. gr.
Heimild til að vísa máli til kærunefndar útboðsmála hefur hver sá sem hefur hagsmuna að gæta í viðkomandi útboði eða innkaupum. Ráðherra getur heimilað samtökum og opinberum aðilum að vísa málum til kærunefndar án þess að þeir séu aðilar máls.
Kæra skal vera skrifleg og skulu fylgja henni nauðsynleg gögn. Í henni skal koma fram hvert sé ágreiningsefnið, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni. Kæran skal berast innan átta vikna frá því að hin kærða ákvörðun var tekin. Kærunefndinni er heimilt að krefja kæranda og þann sem kæra beinist að um frekari upplýsingar af hún telur ástæðu til.
Þegar kæra er afhent skal kærandi greiða sérstakt kærugjald, 50.000 kr., sem skal endurgreitt ef kæran er að mati kærunefndar réttmæt.
c. (15. gr.)
Kærunefnd útboðsmála getur, eftir að hafa fengið kæru til meðferðar, mælt svo fyrir að fjármálaráðuneytið skuli grípa til eftirfarandi aðgerða fram að þeim tíma er tilboð frá bjóðanda hefur verið samþykkt:
Auk þeirra úrræða sem kveðið er á um í 1. og 2. tölul. 1. mgr. getur nefndin úrskurðað um bótaskyldu, bótafjárhæð og málskostnað.
Úrskurðir nefndarinnar eru aðfararhæfir.
d. (16. gr.)
Nú vill aðili ekki una úrskurði kærunefndar útboðsmála og getur hann þá höfðað mál til ógildingar hans fyrir dómstólum. Mál skal höfðað innan sex mánaða frá því að aðili fékk vitneskju um úrskurð kærunefndar.
e. (17. gr.)
Kaupandi er bótaskyldur samkvæmt almennum reglum vegna þess tjóns sem brot á ákvæðum laga þessara hefur í för með sér fyrir bjóðanda.
f. (18. gr.)
Telji Eftirlitsstofnun EFTA áður en tilboð frá bjóðanda hefur verið samþykkt að við undirbúning innkaupa, framkvæmd útboðs eða undirbúning samnings hafi verið brotið gegn ákvæðum EES-samningsins á sviði opinberra innkaupa getur hún hafið rannsókn á meintu broti.
Eftir að kaupanda hefur borist tilkynning frá Eftirlitsstofnun EFTA eða fjármálaráðuneyti um að stofnunin telji að um brot hafi verið að ræða skal kaupandi innan viku frá því að fyrri tilkynningin berst senda fjármálaráðuneyti:
1. staðfestingu á að bætt hafi verið úr brotinu eða
2. rökstudda greinargerð um ástæður fyrir því að úrbót hafi ekki verið gerð.
Fjármálaráðherra getur beitt heimildum þeim sem getið er um í 1. mgr. 15. gr. ef Eftirlitsstofnun EFTA hefur tilkynnt að hún telji að um brot hafi verið að ræða.
g. (19. gr.)
Kaupanda er skylt að senda fjármálaráðuneytinu skýrslu um þá samninga sem hann hefur gert á því formi sem ráðuneytið ákveður.
Bjóðendur skulu halda skýrslur um einstök útboð sem senda skal Eftirlitsstofnun EFTA samkvæmt beiðni stofnunarinnar. Í reglugerð skal nánar kveðið á um það hvaða upplýsingar skulu koma fram í skýrslunni.
8. gr.
9. gr.
Fjármálaráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um framkvæmd laga þessara, svo sem um efni auglýsinga, útboðsgögn, útboðsaðferðir, tilboðsfresti, hæfi bjóðenda, val á tilboðum og starfsemi Ríkiskaupa.
10. gr.
11. gr.
III. KAFLI
12. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Á undanförnum árum hafa sífellt verið gerðar strangari kröfur til opinberra aðila um hvernig staðið skuli að innkaupum vöru, þjónustu og framkvæmda. Er það í samræmi við það sem gerist í löndunum í kringum okkur. Einnig hefur samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið gert strangari kröfur um hvernig að þessum málum skuli staðið.
Þrátt fyrir þetta má segja að fyrirkomulag innkaupa ríkisins hafi verið gott miðað við önnur lönd. Hér á landi fer snemma að tíðkast notkun útboða við innkaup og formfastar reglur í gildi um tilhögun þeirra. Má að nokkru leyti þakka það því að auk þess að leita fyrirmynda í Evrópu var á sínum tíma einnig fylgst með því sem Bandaríkjamenn voru að fást við á þessu sviði.
Þau lög, sem nú eru í gildi og varða innkaup ríkisins, eru annars vegar lög nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, og hins vegar lög nr. 52/1987, um opinber innkaup. Breytingar voru gerðar á þessum lögum með lögum nr. 55/1993 vegna aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið en í þeim samningi eru gerðar miklar kröfur um hvernig haga skuli innkaupum opinberra aðila.
Í maí 1993 samþykkti þáverandi ríkisstjórn útboðsstefnu ríkisins og var hún þáttur í því umbótastarfi sem stjórnvöld hafa verið að vinna að til að koma á nýskipan í rekstri ríkisins. Gerðar voru kröfur til aukinna útboða á vegum ríkisins og að skýrar reglur giltu um útboð þannig að jafnræðis væri gætt milli þeirra sem bjóða ríkinu viðskipti. Jafnframt var það markmið útboðsstefnunnar að auka hagkvæmni í rekstri ríkisins og efla samkeppni í einkageiranum. Nokkur reynsla er nú komin af þeim tilmælum sem fólust í stefnunni. Útboð hafa aukist verulega og gætir ánægju með það hjá seljendum vöru, þjónustu og framkvæmda.
Á svipuðum tíma og útboðsstefnan var samþykkt gaf stjórn opinberra innkaupa út reglur um innkaup ríkisins. Þeim var ætlað að skýra samskipti og skapa traust milli kaupenda og seljenda. Jafnframt gaf stjórnin út handbók um innkaup innan Evrópska efnahagssvæðisins og var henni ætlað að vera opinberum aðilum leiðsögn í þeirri skyldu sem aðild að EES hafði í för með sér varðandi opinber innkaup. Nýlega voru reglur um innkaup ríkisins og ýmis atriði útboðsstefnunnar fest í sessi með því að sameina ákvæði þeirra reglugerð um opinber innkaup í reglugerð um innkaup ríkisins, nr. 302/1996.
Með þessu lagafrumvarpi er ætlunin að styrkja í sessi útboð í opinberum innkaupum með því að treysta réttarstöðu þeirra sem taka þátt í útboðum á vegum opinberra aðila. Það kemur stöku sinnum fyrir að kaupendur og seljendur greinir á um hvernig túlka skuli þær reglur sem gilda um innkaup og útboð á vegum opinberra stofnana. Í slíkum tilfellum verður að vera leið fyrir báða aðila til að leita réttar síns. Bjóðendur verða hverju sinni að geta treyst því að kærumál þeirra fái efnislega og hlutlausa meðferð. Skipuð verði kærunefnd útboðsmála sem hafi það hlutverk að fjalla um kærur sem berast vegna útboða á vegum ríkisins og útboða sveitarfélaga á Evrópska efnahagssvæðinu. Nefndin hafi heimild til að grípa inn í útboðsferilinn til að tryggja að farið sé eftir öllum leikreglum. Þetta er álitin vera mikilvæg réttarbót fyrir þá sem í hlut eiga. Jafnframt hefur Eftirlitsstofnun EFTA leitað eftir því við fjármálaráðuneytið að meðferð kærumála er varða opinber innkaup verði betrumbætt. Að áliti stofnunarinnar er það ekki hafið yfir allan vafa að fjármálaráðuneytið, sem hingað til hefur farið með meðferð kærumála, sé hlutlaus aðili. Er það m.a. skýrt með því að ráðuneytið fari með yfirstjórn opinberra innkaupa og málefni Ríkiskaupa.
Ráðgert er að á komandi mánuðum fari fram heildarendurskoðun á lögum um opinber innkaup. Einnig er til skoðunar að Ísland gerist aðili að þeim kafla GATT-samningsins sem fjallar um opinber innkaup en slíkt mundi kalla á frekari lagasetningu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. og 5. gr.
Um 6. gr.
Í þessari grein eru lagðar til tvenns konar breytingar á þessum viðmiðunarmörkum. Annars vegar er með skýrum hætti kveðið á um að kaup á þjónustu eigi að bjóða út á Evrópska efnahagssvæðinu en lægstu viðmiðunarmörkin vegna slíkra innkaupa eru 200.000 ECU án virðisaukaskatts. Hins vegar eru lagðar til breytingar á 2. tölul. 1. mgr. en þar er fjallað um vörukaup á vegum Ríkiskaupa og stofnana ríkisins sem fengið hafa leyfi til að bjóða út sjálfar. Lagt er til að tilvísun í viðauka við lögin falli niður enda hefur viðauki þessi ekki lengur raunhæfa þýðingu. Þá er lagt til að viðmiðunarmörkin hækki um rúmlega 7.000 ECU og breytist framvegis með hliðsjón af breytingum á gengi ECU gagnvart SDR á tveggja ára fresti. Í eldri tilskipun um vörukaup kom fram að viðmiðunarmörkin vegna þeirra vörukaupa sem féllu undir svokallað GATT–samkomulag um opinber innkaup væru 130.000 ECU. Í núgildandi tilskipun er engin slík tilgreining heldur eingöngu vísað í samkomulagið. Ísland er ekki aðili að þessu samkomulagi eða því samkomulagi sem gert var um opinber innkaup í Úrúgvæ viðræðunum og kemur í stað eldri samkomulagisins. Ísland er engu að síður bundið af þeim almennu viðmiðunarmörkum sem tilgreind eru í samkomulaginu og er því lagt til að mörkin í ECU breytist með sama hætti og innan Evrópusambandsins.
Um 7. gr.
Í greininni er kveðið á um að stofnað skuli til kærunefndar útboðsmála.
Þar sem að kærunefnd útboðsmála er ætlað að kveða upp úrskurði er geta haft íþyngjandi áhrif á starfsemi þeirra sem hlut eiga að máli er talið við hæfi að formaður nefndarinnar og varamaður hans uppfylli hæfisskilyrði dómara. Jafnframt er kveðið á um að Hæstiréttur skuli tilnefna formann nefndarinnar. Leitað verður eftir sameiginlegri tilnefningu samtaka í atvinnulífi á einum aðalmanni og varamanni hans. Ástæða þess að ekki er tilgreint nákvæmar um tilnefningaraðila er að ýmis samtök, svo sem Verslunarráð Íslands, Samtök iðnaðarins og Félag íslenskra stórkaupmanna, koma að málum er varða opinber innkaup og vegna stærðar kærunefndarinnar er ekki möguleiki á að fleiri en einn nefndarmaður sé tilnefndur með þessum hætti.
Til að tryggja óhlutdrægni í störfum nefndarinnar þykir við hæfi að fulltrúar þeirra tveggja aðila sem helst koma að þessum málum, þ.e. kaupendur og seljendur, skipi hvor sinn fulltrúa í nefndina. Um hæfi nefndarmanna fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.
Um b-lið (14. gr.).
Nokkuð hefur færst í vöxt að seljendur kvarti yfir því að þeir telji að einstakar stofnanir ríkisins og aðrir þeir sem starfa að innkaupum ríkisins fari ekki eftir settum leikreglum. Fram til þessa hafa þessi kærumál verið afgreidd í fjármálaráðuneytinu enda í samræmi við gildandi lög. Þessu er þó ástæða til að breyta til að taka af allan vafa um að fyllsta hlutleysis sé gætt við meðferð slíkra mála. Til að gera það er lagt til að sérstök kærunefnd fái það hlutverk að annast um kærumál. Er það í samræmi við það sem tíðkast varðandi ýmis önnur svið stjórnsýslunnar.
Í 1. mgr. er fjallað um úrskurðarvald nefndarinnar. Hún getur eingöngu fjallað um kærur vegna brota kaupanda sem lögin taka til á reglum um innkaup. Ágreiningur stjórnvalds við bjóðendur eða seljendur vegna túlkunar samnings, samningsbrota eða brota á lögum yrði því ekki borinn undir nefndina, svo sem ágreiningur vegna galla á verki. Þá yrði ágreiningur tveggja einkaaðila ekki borinn undir nefndina. Nefndin getur hins vegar ekki eingöngu fjallað um brot á þessum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, heldur einnig um brot á lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, og lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Loks getur nefndin fjallað um brot á EES-samningnum á þessu sviði hvort sem um er að ræða brot á ákvæðum sem lögfest eru í löggjöf um opinber innkaup, reglugerðum eða meginreglum EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, um lögfestingu meginmáls samningsins.
Auk þeirra sem beinna hagsmuna hafa að gæta í kærumáli er ráðherra heimilt að veita samtökum eða opinberum aðilum heimild til að vísa málum þangað. Er þar m.a. átt við samtök atvinnurekenda eða launamanna, svo og opinberar stofnanir á borð við Samkeppnisstofnun. Að veita samtökum í atvinnulífi slíkan rétt getur m.a. átt við þegar útboð snertir fleiri en eitt fyrirtæki eða einhverra hluta vegna er æskilegt að gæta nafnleyndar einstakra seljenda.
Upplýsingaskylda í málum sem þessum er rík á báða bóga. Bæði er mikilvægt að kærandi veiti sem gleggstar upplýsingar en einnig að sá sem kæra beinist að sé skyldugur til að upplýsa um allt það sem varpað geta ljósi á málið.
Það er nýlunda að heimila að taka gjald af þeim sem kærir. Þetta er gert til að draga úr fjölda tilhæfulausra kærumála. Kærunefnd er ætlað að skera úr um hvaða mál reynast tilefnislaus.
Um c-lið (15. gr.).
Eftir sem áður fer fjármálaráðuneytið með stjórnsýslu er varðar opinber innkaup. Ráðuneytið mun því sjá um að framfylgja ákvörðunum kærunefndar. Í þessari grein er fjallað um þau úrræði sem grípa má til berist kæra. Kærunefndin getur mælt svo fyrir að útboð og gerð samnings skuli stöðvað um stundarsakir eða að ákvörðun kaupanda skuli breytt. Með þessum úrræðum er hægt að koma í veg fyrir að ólögmætar aðgerðir kaupanda valdi kæranda tjóni. Jafnframt er lagt til að nefndin geti fjallað um bætur og bótaskyldu, sbr. e-lið (17. gr.) og málskostnað en nefndin yrði í úrskurði sínum að meta hvað teldist hæfilegur kostnaður af rekstri viðkomandi máls. Loks er lagt til að úrskurðir nefndarinnar verði aðfararhæfir en það er talið nauðsynlegt til þess að unnt sé að framfylgja þeim.
Um d-lið (16. gr.).
Í þessari grein er fjallað um málsskot til dómstóla en í b-lið (14. gr.) kemur fram að ágreiningsmál, sem kærunefndin hefur lögsögu yfir, verða ávallt fyrst að fara til nefndarinnar. Bæði kærandi og kærði geta skotið úrskurðum nefndarinnar til dómsstóla. Sambærileg ákvæði eru í 56. og 58. gr. samkeppnislaga þar sem fjallað er um málsskot á úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála.
Um e-lið (17. gr.).
Hér er fjallað um bótaskyldu og bótafjárhæðir. Um bótaskylduna fer samkvæmt almennum reglum og verða því skilyrði um orsakasamhengi og sennilega afleiðingu að vera fyrir hendi til þess að um bótaskyldu geti verið að ræða. Bótafjárhæðin er ekki takmörkuð. Bjóðandi gæti því auk útlagðs kostnaðar fengið bætur vegna tapaðs ávinnings enda væru líkur fyrir því að samið hefði verið við hann hefðu reglur ekki verið brotnar. Kærunefndin mundi í úrskurðum sínum leggja mat á öll þessi atriði.
Í núgildandi lögum eru bætur takmarkaðar við kostnað bjóðanda við að taka þátt í útboði. Það hefur ekki verið talið nægjanlegt þar sem kostnaður bjóðenda við að taka þátt í útboði er ekki verulegur. Raunverulegt tjón bjóðenda getur verið meira, m.a. vegna tapaðra viðskipta sem leiðir af því að fá ekki umrædd viðskipti.
Um f-lið (18. gr.).
Í þessari grein er kveðið á um valdsvið Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði opinberra innkaupa og úrræði ráðuneytisins vegna athugasemda stofnunarinnar. Sams konar ákvæði er í gildandi lögum en það er byggt á bókun 2 við samninginn um stofnun Eftirlitsstofnunar og dómstóls. Eftirlitsstofnunin getur bæði hafið rannsókn að eigin frumkvæði og samkvæmt kæru en dæmi um hvort tveggja eru til hér á landi.
Um g-lið (19. gr.) .
Í þessara grein er fjallað um skýrslugjöf en nú er ákvæði um þetta atriði í 30. gr. laga nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, sbr. 14. gr. laga nr. 52/1987, um opinber innkaup. Lagt er til að skyldan verði víðtækari og taki til allra samninga sem lögin taka til en ekki eingöngu til þeirra samninga sem eru yfir viðmiðunarmörkum EES-reglnanna.
Um 8. gr.
Um 9. og 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 63/1970,
um skipan opinberra framkvæmda, og lögum nr. 52/1987,
um opinber innkaup, með síðari breytingum.
Með frumvarpi þessu er lagt til að útboð í opinberum innkaupum verði gerð skýrari og réttarstaða þáttakenda í þeim treyst. Kærunefnd úboðsmála sem getið er í 6. gr., er þegar fyrir hendi þannig að enginn viðbótarkostnaður hlýst af henni. Hér er aðeins lagt
til að tilvist hennar verði lögfest.
Ekki verður séð að samþykkt frumvarps þessa hafi kostnað í för með sér fyrir ríkissjóð.
