Sveitarstjórnarlög

[12:37]

Svanfríður Jónasdóttir:

Herra forseti. Ég ætla að fara nokkrum orðum um frv. til sveitarstjórnarlaga sem nú hefur verið til umræðu í þinginu í nokkra daga, enda ekki að furða þar sem málið er bæði víðfeðmt og mikilvægt. Ég mun í fyrsta lagi fjalla um frv., þ.e. hvers eðlis það er og hversu mikilvægt það er vegna þess að það er rammi um stóran og mikilvægan þátt í lífi fólksins í landinu. Það er rammi um það líf sem lifað er í þessu landi.

Í öðru lagi ætla ég að fara yfir einstakar greinar frv., m.a. með hliðsjón af þeim brtt. sem fram hafa komið og athugasemdum.

Í þriðja lagi mun ég fjalla um ýmsa þætti stefnu í byggðamálum sem skipta máli gagnvart rekstri sveitarfélaganna í landinu og þróun þeirra.

Í fjórða lagi eða í lokin mun ég síðan víkja að 1. gr. frv. og bráðabirgðaákvæði sem hafa tekið langstærstan hluta almennrar umræðu um málið. Þar mun ég fjalla m.a. um það sem fram hefur komið af hálfu fræðimanna, lögfræðinga og annarra um miðhálendið og um það sem fyrirhugað er að gera varðandi stjórnsýslu þess og skipulag.

Herra forseti. Í fyrsta lagi skiptir það, eins og ég sagði, verulegu máli fyrir þróun byggðar í landinu hvaða rammi henni er settur með sveitarfélagalögum. Ég ræddi það nokkuð í fyrri ræðu minni að mér þætti metnaðarlítið að setja fram frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga árið 1998 horfandi til þess hvernig þróunin hefur verið og þó ekki síður til þess hvernig við sjáum hana fyrir og gerandi ráð fyrir því að sveitarfélag þar sem einungis 50 íbúa geti uppfyllt skyldur sínar og þess þá heldur, herra forseti, að ekki er í frv. gert ráð fyrir samvinnu sveitarfélaga um einstök verkefni nema þau kjósi það sjálf. Ég hafði vænst þess eins og fleiri --- það kemur einmitt mjög vel fram í ýmsum umsögnum sem berast vegna frv. --- að menn settu markið hærra og sýndu að þeim er alvara með því að vilja þróa byggðina út um landið jákvætt með því að skapa henni þann ramma að það gæti gerst.

Ég velti því fyrir mér eins og fleiri hvert byggðin stefni með þeirri íhaldssemi sem gætir því miður í þessu frv. Mér er satt að segja nokkur ráðgáta hver er ástæða þess að menn skuli þrátt fyrir þau verkefni sem sveitarfélögin hafa samkvæmt lögum og þrátt fyrir þau verkefni sem fyrirsjáanlegt er að þau muni taka við á næstu árum halda sig við að sveitarfélagi nægi 50 íbúar til að það geti veitt íbúum sínum þá þjónustu sem lögbundin er og stuðlað að almennri velsæld þannig að byggðin megi þróast og þrífast um landið allt.

Fyrir um það bil ári var haldin merkileg ráðstefna á Akureyri um þróun byggðar á Íslandi. Undirtitill ráðstefnuheitisins var: Þjóðarsátt um framtíðarsýn. Og ég verð að segja það, herra forseti, að ég mat það svo að á þeirri ráðstefnu væru menn a.m.k. sammála um að stjórnsýslueiningar landsins þyrftu að vera býsna sterkar ef þær ættu að halda sínu miðað við þróun byggðarinnar. En Sigurður Guðmundsson sem er forstöðumaður þróunarsviðs Byggðastofnunar reifaði á þessari ráðstefnu einmmitt þessa spurningu: Hvert stefnir byggðin? Hann sagði m.a. í erindi sínu, með leyfi forseta:

,,Þær skýringar sem hægt er að gefa á því hvernig byggðin í landinu hefur þróast og möguleikar til að segja fyrir um hvernig hún muni gerast í framtíðinni byggjast á þeirri heildarmynd sem hægt er að gera sér af þeim þáttum sem áhrif hafa á byggðina og hvort sú mynd er rétt. Þegar í byrjun er hægt að segja fyrir að heildarmyndin er flókin og að henni er ekki hægt að lýsa nema með einföldunum og alhæfingum. Ég get lýst því strax að staða byggðarinnar á hverjum tíma við þær aðstæður sem við búum við hér og nú er að hluta til endurspeglun á áhrifaþáttum og aðstæðum fyrri tíma vegna þess að áhrifa þeirra gætir ekki strax heldur eiga þau sér stað á lengri tíma.

Á undanförnum áratugum hefur svigrúmið til þess að byggðin lagi sig fullkomlega eftir áhrifaþáttunum minnkað verulega. Þetta stafar af því að á þessum tíma hafa þær aðstæður sem við þurfum til þess að geta verið sátt orðið sífellt flóknari og krefjast meiri fjár bæði að því er varðar fjárfestingu og rekstur.

Við getum skoðað þessar kröfur út frá sjónarhóli tveggja nátengdra þátta: fyrirtækjanna og heimilanna. Hér verða einungis örfá atriði skoðuð og einungis á yfirborðskenndan hátt.``

Ég sé ástæðu til að geta þess, herra forseti, vegna þess að hér greinir forstöðumaður þróunarsviðs Byggðastofnunar á milli annars vegar fyrirtækjanna og hins vegar heimilanna, að það eru einmitt heimilin sem eiga allt sitt undir því að sveitarstjórnirnar geti og hafi aðstöðu til þess að standa við og uppfylla þær þarfir sem fólkið hefur. Fyrirtækin hafa það að sönnu einnig hvað varðar ýmsa þá þætti sem þarf að uppfylla, svo sem varðandi lóðir, veitur og annað þess háttar. Hins vegar hefur lögum verið breytt þannig á undanförnum árum að ráðstafanir einstakra sveitarfélaga hafa ekki jafnmikið að segja hvað varðar hag fyrirtækjanna eins og var hér eitt sinn.

Ekki er svo ýkjalangt síðan atvinnuástand og efnahagsástand var þannig í landinu að fyrirtæki þurftu reglulega ekki einungis að leita á náðir ríkisvaldsins um tilteknar efnahagsaðgerðir heldur voru sveitarfélögin mjög samtvinnuð atvinnurekstrinum í landinu á ýmsan hátt, nú síðast í gildandi sveitarstjórnarlögum með þeim hætti að sveitarfélögunum var heimilt að veita einfaldar ábyrgðir og var það nokkuð notað af sveitarfélögum og ekki síður bankastofnunum sem treystu sér ekki til að standa sjálfar ábyrgar gagnvart sinni útlánastefnu en kröfðust þess að sveitarfélögin gengju í ábyrgð. Það má kannski segja að það sé tímanna tákn og merki þess að við búum nú við meiri stöðugleika og annað efnahagsástand að í því frv. sem hér liggur fyrir er ekki gert ráð fyrir því að sveitarfélögin megi lengur veita öðrum aðilum einfalda ábyrgð eða ganga í ábyrgð fyrir aðra aðila en sín eigin fyrirtæki. Þetta er mikill munur, herra forseti, og ég tók eftir því að ekkert sveitarfélaganna gagnrýnir þessa breytingu sem fyrirhuguð er, enda hafa þau mörg átt í miklum erfiðleikum vegna þess ákvæðis sem er í gildandi lögum um einföldu ábyrgðina vegna þess, eins og ég sagði áðan að bankastofnanir hafa meðal annarra ekki skirrst við að stilla sveitarfélögunum upp við vegg þegar atvinnufyrirtæki í viðkomandi byggðarlagi hafa þurft á einhvers konar fyrirgreiðslu að halda og hafnað slíku nema sveitarfélagið væri tilbúið að veðsetja tekjur sínar á móti. En eins og ég sagði er þetta nú breytt.

[12:45]

Ég kem þá aftur að því sem Sigurður Guðmundsson sagði í ágætri ræðu sinni um þróun byggðar á Íslandi:

,,Fyrirtæki þurfa áfram vinnuafl. Það þarf að vera fólk á svæðinu, þau þurfa hráefni, þar með talda orku, þau þurfa þjónustu og flutninga. Á undanförnum árum hafa orðið verulegar breytingar á öllum þessum þáttum sem leiða til þess að frá sjónarhóli fyrirtækjanna er það sem á einhverjum tíma hefur verið talið eðlilegt mynstur byggðarinnar ekki það sama. Ég nefni nokkur dæmi um breytingar sem skipta þarna verulegu máli í íslensku samhengi.``

Í fyrsta lagi breytir tæknivæðing fyrirtækjanna þörf þeirra fyrir vinnuafl þannig að færra fólk þarf en jafnframt er almenn þörf að það hafi sérhæfða þekkingu eða þjálfun. Upp hafa risið nýjar atvinnugreinar sem voru alls ekki til, sérstaklega í þjónustu. Aðallega á stórum þéttbýlisstöðum hafa vaxið nýjar atvinnugreinar sem hafa bætt við sig umtalsverðum mannafla sem er ekki sérmenntaður. Slíkur mannafli er þó oftast þjálfaður af vinnuveitandanum. Sem dæmi um slíkt, herra forseti, getum við nefnt þau stóriðjufyrirtæki sem reist hafa verið og er verið að reisa. Þar er mannaflinn oftast þjálfaður af vinnuveitanda.

Mikilvægi hráefna í atvinnustarfsemi hefur farið minnkandi á undanförnum áratugum hér á landi þrátt fyrir það hversu hátt hlutfall atvinnustarfsemi hér á landi byggir einvörðungu á meðferð sjávarfangs. Hlutur þekkingar á innihaldi vöru hefur að sama skapi aukist. Vegna bættra samgangna, geymslutækni og flutningatækni, er hráefnið nú flutt miklu meira frá upphafi til enda framleiðsluferlisins en áður var. Það losar um bönd milli uppruna hráefna og vinnslustaða og þar með milli hráefnis og búsetu. Framleiðsla vöru með litlu hráefnisinnihaldi er mjög laus við slík upprunabönd en hún getur verið mjög bundin við markaðinn eigi að síður. Til þess að gera þetta mögulegt hefur þurft fjárfestingu af hálfu fyrirtækjanna sjálfra í tækni og tækjum en ekki síður í samgöngumannvirkjum sem hið opinbera, ríki eða sveitarfélög, eiga og reka.

Í hinu íslenska samhengi hefur það gerst á undanförnum áratugum að sjávarútvegurinn hefur tekið slíkum breytingum að kalla mætti byltingu. Á sínum tíma var reyndar talað um skuttogarabyltingu og í kjölfar hennar risu mörg stór frystihús hringinn í kringum landið og unnu misjafnlega gamlan en aðallega mjög gamlan fisk á Ameríkumarkað. Síðan tók við gámaútflutningurinn og markaðsvæðingin, þorskaflaniðurskurðurinn, kvótakerfið, frystitogaravæðingin, veiðar utan landhelgi og uppsjávarfiskabyltingin. Spurningin er hvaða bylting kemur næst og hvort hún mun kollvarpa forsendum byggðar um landið á sama hátt og þær umfangsmiklu breytingar sem ég nefndi áðan að hafa gert.

Herra forseti. Ég held að nokkuð sé ljóst að það hafa orðið þær breytingar, sem hér var lýst áðan, þ.e. að mikilvægi hráefna hefur farið minnkandi og losnað hafa bönd milli uppruna hráefna og vinnustaða og þar með á milli hráefnis og búsetu. Þetta sjáum við m.a. í því að fiskur, hráefni sem notað er í fiskvinnslu, er fluttur fram og til baka um landið. Það skiptir orðið næsta litlu hvar fiskurinn er veiddur og hvar honum er landað og mörg hinna stærri fyrirtækja landsins hafa búið til eins konar net fyrirtækja um allt land sem segir okkur líka að stærstu fyrirtækin hafa fyrir nokkru sprengt af sér það sem kallast sveitarfélagamörk og hafa starfsemi mjög víða um landið og má segja að það hafi í rauninni verið einkenni á þróuninni á undanförnum árum. Þetta hafa fyrirtækin gert bæði til þess að dreifa áhættu í rekstri sínum og hafa þá verið með sérhæfð fyrirtæki í þeim landshlutum þar sem mest þekking hefur verið og nálægð helst við miðin en það hefur líka verið að gerast að fyrirtæki, ekki síst í fiskvinnslu, fiskiðnaði, hafa smám saman verið að uppgöta að það borgar sig að vera með starfsemi á þeim landsvæðum þar sem hefð er fyrir fiskiðnaði og til er sérhæft starfsfólk. Það er nefnilega ekkert til sem heitir að vinna bara í fiski. Í þeirri vinnslu, engu síður en annarri, er mikilvægt að starfsfólk sé þjálfað og það starfsfólk er ekki til alls staðar um landið.

Landbúnaðurinn hefur lengi verið talinn fremur íhaldssöm atvinnugrein og það hefur verið talið að honum hafi verið haldið í eins konar frystingu vegna afskipta, stjórnunar og stuðnings ríkisvaldsins á undanförnum árum. Samdrátturinn í sauðfjárrækt og endurskipulagning í vinnslu landbúnaðarafurða hafa þó leitt af sér umtalsverðar breytingar í forsendum byggðar og stærðar þjónustumarkaða en eins og hefur margoft komið fram er það fyrst og fremst sjávarútvegurinn og landbúnaðurinn sem eru atvinnugreinar landsbyggðarinnar.

Fyrirtæki eru háðari aðkeyptri þjónustu en þau voru og þess vegna er þeim erfiðara en áður að vera einangruð frá öðrum fyrirtækjum. Þetta stafar einnig af því að framleiðsla margra fyrirtækja tengist beint framleiðslu annarra með því að þau framleiða hluta af endanlegri vöru annars fyrirtækis. Þetta var um fyrirtækin, herra forseti.

Ef við lítum til heimilanna á sama hátt hafa þar einnig orðið miklar breytingar og það eru auðvitað breytingar sem sveitarfélögin og lög um sveitarstjórnir þurfa að taka mið af engu síður en þeim breytingum sem orðið hafa á efnahagslífinu og umhverfi fyrirtækjanna. En þeir sem búa á heimilunum, fjölskyldurnar, þurfa atvinnu, húsnæði, framboð á neysluvörum, menntun og aðra þjónustu og skemmtun ýmiss konar. Fyrirtækin þurfa vinnuafl, sem heimilin bjóða, og vinnan skapar hina fjárhagslegu undirstöðu búsetu. Því er augljóst að fólk þarf að búa þar sem það hefur atvinnu eða þar sem það getur sótt hana.

Á undanförnum áratugum hefur hreyfanleiki almennings aukist vegna aukinnar bifreiðaeignar og bættra vega. Þar með hefur teygst á sambandinu milli vinnustaðar og búsetu en þó ekki í sama mæli og víða erlendis. Við þekkjum það að fólk býr í Reykjanesbæ og sækir vinnu í Reykjavík og öfugt. Sömuleiðis þekkjum við það á Eyjafjarðarsvæðinu að fólk býr við utanverðan Eyjafjörð og sækir vinnu á Akureyri og öfugt. Þannig er þetta að þróast víða um landið en það þarf býsna góðar samgöngur, góða vegi, til þess að þetta megi gerast um land allt til þess að stækkandi þjónustusvæði geti í raun boðið öllum íbúunum upp á þjónustu og atvinnuþátttöku.

Heimilin þurfa ýmiss konar neysluvörur og möguleiki þeirra til að nálgast þær hefur á sama hátt breyst vegna bættra samgöngutækifæra. Samtímis hefur þeim stöðum sem bjóða ýmsa vöru og þjónustu fækkað og þeir hafa stækkað. Þetta gildir jafnt innan þéttbýlis og um smærri staði. Þannig er það, herra forseti, að bættar samgöngur hafa skapað forsendur fyrir mun stærri þjónustusvæðum og stærri heildum, líka stjórnsýsluheildum úti á landsbyggðinni. Þess vegna nefni ég enn og aftur að mér finnst furðulegt að menn skuli ekki setja markið hærra en að 50 einstaklingar geti myndað sveitarfélag. Það er furðulegt í ljósi allra þeirra upplýsinga sem við höfum um möguleika og þróun byggðar um allt land.

Sveitarfélögin uppfylla og eiga að uppfylla samkvæmt lögum mjög margar þarfir heimilanna og fjölskyldnanna en þau þurfa ýmsa grundvallarþjónustu, svo sem menntun, heilsugæslu og fleira þess háttar. Til þessara þjónustuþátta hafa verið gerðar vaxandi kröfur sem hafa virkað um það bil eins og áður var sagt um verslunina. Tilhneigingin hefur verið til stærri eininga sem geta boðið betri og fjölbreyttari þjónustu en sem krefjast stærri notendahóps. Ef sveitarfélögin eru ekki stækkuð, herra forseti, þurfa þau að hafa með sér öflugt samstarf um þessa hluti og mér finnst athyglisvert að í frv. til sveitarstjórnarlaga er ekki um neitt skyldubundið samstarf að ræða. Einungis er sagt að sveitarfélögin geti myndað byggðasamlög um einstöku þætti og héraðsnefndirnar, sem hafa verið víðtækur samstarfsgrundvöllur, eru ekki til lengur nema einu sinni í upptalningu. En einmitt þetta, þessi samþjöppun þjónustunnar, krefst aftur á móti stærri notendahóps, sem gerir það að verkum að það er svo mikilvægt að stjórnsýslan lagi sig að þessum breytingum.

Samstarf sveitarfélaga er ágætt og mikilvægt á meðan þau eru svona fá og smá en ég ætla að nefna einn þátt sem gerir samstarfið óæskilegt að margra mati og það er hvað það er í raun ólýðræðislegt. Sveitarstjórnir eru kosnar til þess að fara með umboð þeirra sem búa í sveitarfélögunum. Í öllum hinum minni sveitarfélögum, og þá er ég kannski að tala um sveitarfélög sem telja 2.500 íbúa og færri, kannski 10.000 íbúa og færri, er það svo að það er e.t.v. einn pólitískur aðili sem hefur sveitarstjórnarmál að atvinnu og það er gjarnan sveitarstjórinn, þ.e. ef sveitarfélögin eru það stór að þau hafa efni á því að ráða sér sveitarstjóra. Ef um samstarf er að ræða er það gjarnan sveitarstjórinn, sem er í mörgum tilfellum einungis ráðinn embættismaður, sem fer með umboð sveitarstjórnarinnar í hinum ýmsu samstarfsverkefnum. Þar tekur hann þátt í ýmsum ákvörðunum, m.a. tekur hann þátt í því að binda fjármuni sveitarfélagsins jafnvel til margra ára og þó hann leiti samþykkis sveitarstjórnar fyrir því sem hann er að gera á þessum vettvangi, er það samt svo að hann verður sá sem hefur í krafti þekkingar sinnar á viðfangsefninu slíka yfirburði að hann hefur í raun mun meira vald en reiknað var með þegar sveitarstjórnin var kjörin og þessi embættismaður ráðinn. Þetta fyrirkomulag er því í eðli sínu ólýðræðislegt og ef menn vilja hafa sveitarfélögin svona lítil verða menn að mæta því með því að búa til lýðræðislegt samstarfsstig.

Oft hefur verið talað um þriðja stjórnsýslustigið. Ég hef aldrei verið formælandi þess, m.a. vegna þess að ég tel að við séum svo fá, 270 þúsund manns í landinu, að við höfum hreint og klárlega ekki mannskap í þetta.

(Forseti (GÁ): Forseti vill aðeins trufla hv. þm. og bjóða honum að ráða því hvenær hann frestar ræðu sinni vegna matarhlés, velja sér þann tíma.)

Ég get allt eins, herra forseti, tekið matarhlé núna og haldið svo áfram um klukkan hálftvö.