Ferill 560. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 951 – 560. mál.
Frumvarp til laga
um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
(Lagt fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)
I. KAFLI
Markmið og gildissvið.
1. gr.
Markmið og skilgreiningar.
Með fjármálastarfsemi er í lögum þessum átt við hvers konar starfsemi fyrirtækja, stofnana og annarra aðila sem tilgreindir eru í 2. gr.
Með eftirlitsskyldum aðilum er í lögum þessum átt við aðila sem eftirlit Fjármálaeftirlits tekur til skv. 2. gr.
2. gr.
Eftirlitsskyld starfsemi.
1. Viðskiptabanka og sparisjóða,
2. lánastofnana annarra en viðskiptabanka og sparisjóða,
3. vátryggingafélaga,
4. félaga og einstaklinga sem stunda vátryggingamiðlun,
5. fyrirtækja í verðbréfaþjónustu,
6. verðbréfasjóða og rekstrarfélaga verðbréfasjóða,
7. kauphalla og annarra skipulegra tilboðsmarkaða,
8. verðbréfamiðstöðva,
9. lífeyrissjóða,
10. fjárfestingarfélaga.
Lögin taka einnig til eftirlits með annarri starfsemi en greinir í 1. mgr. sem Fjármálaeftir
Um eftirlit með starfsemi innlendra aðila erlendis og erlendra aðila hér á landi fer sam
Þegar vafi leikur á um hvort starfsemi fellur undir þessa grein sker stjórn Fjármálaeftir
II. KAFLI
Stjórnsýsla.
3. gr.
Stofnun.
4. gr.
Stjórn.
Hlutverk stjórnar er að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri Fjármála
5. gr.
Forstjóri. Starfsmenn.
Forstjóri ræður starfsmenn til stofnunarinnar og er heimilt að ákveða að þeir njóti kjara samkvæmt samningum bankamanna.
6. gr.
Hæfi.
Forstjóri skal hafa menntun á háskólastigi og búa yfir víðtækri þekkingu og starfsreynslu á fjármagnsmarkaði.
Stjórnarmenn og forstjóri skulu vera lögráða og mega aldrei hafa verið sviptir forræði á búi sínu. Þeir skulu hafa óflekkað mannorð og mega ekki í tengslum við atvinnurekstur hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða þeim sérlögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila.
Stjórnarmenn, forstjóri og starfsmenn mega ekki vera stjórnendur, starfsmenn, endur
Stjórnarmenn, forstjóri og starfsmenn skulu ekki taka þátt í meðferð máls er varðar við
Ráðherra setur reglur um viðskipti stjórnarmanna, forstjóra og starfsmanna við eftirlits
7. gr.
Ráðgjafarnefnd.
Stjórnendur Fjármálaeftirlitsins skulu eiga reglulega fundi með ráðgjafarnefndinni þar sem fjallað er um áherslur í starfi stofnunarinnar. Ráðgjafarnefndin hefur ekki ákvörðunarvald í málefnum stofnunarinnar.
Nánar skal kveðið á um ráðgjafarnefndina í reglugerð, meðal annars um skipun hennar.
III. KAFLI
Starfsemi.
8. gr.
Eftirlit.
Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga.
9. gr.
Athugun og aðgangur.
Vegna starfsemi sinnar getur Fjármálaeftirlitið gert vettvangskannanir eða óskað upp
10. gr.
Athugasemdir og úrbætur.
Fjármálaeftirlitið skal gera athugasemdir ef það telur hag eða rekstur eftirlitsskylds aðila að öðru leyti óheilbrigðan og brjóta í bága við eðlilega viðskiptahætti enda þótt ákvæði 1. mgr. eigi ekki við.
Hafi stjórn eftirlitsskylds aðila vanrækt skyldu sem á henni hvílir samkvæmt lögum, reglugerðum, reglum eða samþykktum getur Fjármálaeftirlitið boðað til fundar í stjórn aðilans um leiðir til úrbóta. Fulltrúi Fjármálaeftirlitsins stýrir fundinum og hefur málfrelsi og tillögurétt.
11. gr.
Fullnustuúrræði. Tilkynningarskylda.
Fjármálaeftirlitinu er einnig heimilt að skipa fulltrúa sinn eftirlitsmann með viðkomandi eftirlitsskyldum aðila. Er eftirlitsskyldum aðila skylt að veita eftirlitsmanni aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum, verðmætum og öðrum gögnum, sem hann hefur í sinni vörslu, og veita að öðru leyti þær upplýsingar sem eftirlitsmaður óskar eftir. Eftirlitsmaðurinn hefur rétt til að sitja fundi í stjórn eftirlitsskylds aðila með málfrelsi og tillögurétti. Kostnaður við störf eftirlitsmanns greiðist af hinum eftirlitskylda aðila.
Ef brot eru alvarleg og hinn eftirlitsskyldi aðili hefur með refsiverðum hætti gerst brotlegur við lög að mati Fjármálaeftirlitsins ber því að greina ríkislögreglustjóra frá því.
Kröfur, athugasemdir og fyrirhugaðar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt þessari grein skulu þegar í stað tilkynntar viðskiptaráðherra, þeim ráðherra sem annars fer með yfir
IV. KAFLI
Þagnarskylda. Samskipti við eftirlitsstjórnvöld
og Seðlabanka Íslands.
12. gr.
Þagnarskylda.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má þó veita í samandregnu formi þannig að einstakir eftirlits
13. gr.
Samskipti við eftirlitsstjórnvöld.
Fjármálaeftirlitið má veita eftirlitsstjórnvöldum annarra ríkja upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu skv. 12. gr., sé það liður í samstarfi ríkjanna um eftirlit með starfsemi eftirlits
Ákvæði 1. mgr. gilda um skipti á upplýsingum við stjórnvöld hér á landi eða erlendis sem fjalla um gjaldþrot og slit eftirlitsskyldra aðila, eftirlit með þeim sem framkvæma endurskoðun hjá þeim eða tryggingafræðilegar úttektir. Sama gildir um þá sem eftirlit hafa með þessum aðilum. Upplýsingaskipti eru einnig heimil við eftirlitsstjórnvöld á sviði félagaréttar.
Upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið fær samkvæmt þessari grein eru háðar þagnarskyldu skv. 12. gr. Fjármálaeftirlitinu er því aðeins heimilt að veita upplýsingar samkvæmt þessari grein að sá sem óskar upplýsinga sé háður samsvarandi þagnarskyldu.
14. gr.
Samskipti við Seðlabanka Íslands.
Fjármálaeftirlitið skal veita Seðlabankanum allar upplýsingar sem stofnunin býr yfir og nýtast í starfsemi bankans. Komi í ljós grunsemdir um bresti í fjárhagslegri stöðu eftirlits
Upplýsingar sem veittar eru samkvæmt þessari grein eru háðar þagnarskyldu samkvæmt þessum lögum og lögum um Seðlabanka Íslands.
Stjórn Fjármálaeftirlitsins og bankastjórn Seðlabankans skulu gera sérstakan samstarfs
V. KAFLI
Ýmis ákvæði.
15. gr.
Skýrslugjöf.
16. gr.
Greiðsla eftirlitskostnaðar.
Eftirlitsskyldir aðilar skulu standa straum af kostnaði við rekstur Fjármálaeftirlitsins.
Eftirlitsgjald skal greitt ársfjórðungslega fyrir fram. Fyrir 1. september ár hvert skal Fjár
Eftirlitsgjald skal ákvarðað þannig og skal að hámarki nema eftirfarandi hundraðshlutum:
1. Vegna starfsemi viðskiptabanka og sparisjóða og lánastofnana annarra en viðskiptabanka og sparisjóða 0,021% af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 150.000 kr.
2. Vegna starfsemi vátryggingafélaga 0,33% af bókfærðum frumtryggingariðgjöldum og 0,04% af bókfærðum fengnum endurtryggingariðgjöldum, þó eigi lægri fjárhæð en 150.000 kr. Heimilt er að leggja mishátt eftirlitsgjald á mismunandi vátryggingagreinar.
3. Vegna starfsemi félaga og einstaklinga sem stunda vátryggingamiðlun 0,053% af því iðgjaldamagni sem miðlað er á næstliðnu ári, þó eigi lægri fjárhæð en 150.000 kr.
4. Vegna starfsemi fyrirtækja í verðbréfaþjónustu og verðbréfasjóða og rekstrarfélaga verðbréfasjóða 0,1015% af eignum samtals, þó eigi lægri fjárhæð en 150.000 kr.
5. Vegna starfsemi kauphalla og annarra skipulegra tilboðsmarkaða 2% af rekstrartekjum.
6. Vegna starfsemi lífeyrissjóða 0,0098% af hreinni eign til greiðslu lífeyris. Greiða skal eftirlitsgjaldið sem fastagjald að fjárhæð 150.000 kr. vegna lífeyrissjóða er hafa hreina eign til greiðslu lífeyris undir 1 milljarði króna, 300.000 kr. vegna lífeyrissjóða er hafa hreina eign til greiðslu lífeyris frá 1–10 milljörðum kr., og 600.000 kr. vegna lífeyris
7. Vegna starfsemi verðbréfamiðstöðva 2% af rekstrartekjum, þó eigi lægri fjárhæð en 150.000 kr.
Falli starfsemi hins eftirlitsskylda aðila að fleiri en einu sviði skv. 2. gr. skal áætla eftir
Útibú erlendra eftirlitsskyldra aðila sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi skulu greiða eftirlitskostnað samkvæmt þessari grein.
Verði rekstrarafgangur af starfsemi Fjármálaeftirlitsins skal hann ganga upp í eftirlitsgjald næsta árs í hlutfalli við álagt eftirlitsgjald skv. 3. mgr. Verði rekstrartap skal taka tillit til þess við álagningu eftirlitsgjalds á næsta ári.
Ráðherra skal í reglugerð setja nánari fyrirmæli um greiðslu eftirlitskostnaðar. Þar er heimilt að kveða á um að sértækt eftirlit eða viðamiklar kannanir sem stofnunin framkvæmir verði greiddar samkvæmt reikningi.
17. gr.
Kærunefnd.
Kærunefndin er skipuð af viðskiptaráðherra til þriggja ára í senn. Nefndarmenn skulu vera þrír. Hæstiréttur tilnefnir nefndarmenn og formann nefndarinnar. Varamenn skulu vera jafn
Nefndinni er heimilt að kveðja sér til ráðuneytis sérfróða aðila við úrskurð einstakra mála.
Kostnaður við störf kærunefndar greiðist úr ríkissjóði.
Kærandi skal greiða 120.000 kr. gjald vegna kæru um leið og kært er. Nefndinni er heimilt að ákveða endurgreiðslu kærugjalds. Að öðru leyti greiðist kostnaður við störf nefndarinnar úr ríkissjóði. Þóknun til nefndarmanna er ákveðin af viðskiptaráðherra.
Úrskurðum kærunefndar verður ekki skotið til viðskiptaráðherra.
Viðskiptaráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um störf og starfshætti kæru
Um þagnarskyldu kærunefndar fer skv. 12. gr.
18. gr.
Reglugerð.
19. gr.
Viðurlög.
20. gr.
Gildistaka o.fl.
Lög þessi öðlast gildi 1. janúar 1999. Á sama tíma leggst starfsemi Vátryggingaeftirlitsins og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands niður.
Starfsmenn Vátryggingaeftirlitsins og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands sem eru í starfi við gildistöku laganna skulu eiga rétt á starfi hjá Fjármálaeftirlitinu.
Ráðherra skal gangast fyrir endurskoðun á ákvæðum 16. gr. fyrir 1. janúar árið 2002.
Fjármálaeftirlitið fer með þau verkefni sem Vátryggingaeftirlitinu og bankaeftirliti Seðla
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp það sem hér er lagt fram er samið með hliðsjón af niðurstöðum meiri hluta nefnd
Nefndin tók til athugunar hvernig eftirliti með stofnunum og félögum sem starfa á fjár
Skýrsla nefndarinnar er birt sem fylgiskjal með frumvarpinu.
Meginniðurstöður nefndarinnar.
Helstu niðurstöður nefndarinnar eru þessar:
— Það er niðurstaða meiri hluta nefndarinnar að virkast eftirlit með fjármagnsmarkaði náist með því að setja á stofn eitt almennt fjármálaeftirlit sem nái til allra greina markaðarins. Rökin sem nefndin færir fyrir sameiningu núverandi eftirlita byggjast einkum á þróun fjármagnsmarkaðar á Íslandi og í nálægum löndum síðari ár. Þannig hafi markalínur milli einstakra þátttakenda á fjármagnsmarkaði máðst út, markaðurinn bjóði upp á heildstæða þjónustu þar sem hefðbundnir flokkar fjármálaþjónustu blandist meira eða minna saman. Erfitt sé því orðið að skilgreina hvar eftirliti með einstökum þáttum starfsemi á fjármagnsmarkaði verði best fyrir komið miðað við núverandi uppbyggingu eftirlits. Sérstaklega er nefnt að viðskiptabankar og sparisjóðir hafi haslað sér völl á vátryggingamarkaði hér á landi. Einnig hafi vátryggingafélög látið til sín taka á sviði annarrar fjármálaþjónustu. Allt þetta leiði til þess að skynsamlegt sé að sameina núver
— Meiri hluti nefndarinnar telur að sameinuð eftirlitsstofnun skuli heyra stjórnskipulega undir ráðherra fjármagnsmarkaðar, viðskiptaráðherra. Er lagt til að stofnuninni stýri stjórn þriggja manna sem skipuð verði af ráðherra. Lögð er áhersla á að huga sérstaklega að starfstengslum stofnunarinnar við Seðlabanka Íslands. Nauðsynlegt sé að tryggja að Seðlabankinn geti í starfsemi sinni nýtt sér þær upplýsingar sem aflað er innan eftirlitsstofnunarinnar og öfugt. Því leggur nefndin til að Seðlabanki Íslands tilnefni einn mann í stjórn hinnar sameinuðu eftirlitsstofnunar.
— Nefndin telur rétt að gera aðilum sem heyra undir eftirlit hinnar sameinuðu eftirlitsstofnunar að standa undir kostnaði við það svipað og vátryggingafélögin gera nú, en eins og kunnugt er hefur Seðlabankinn greitt kostnað við bankaeftirlit án sérgreindrar gjaldtöku. Hámark gjaldanna þurfi að ákveða í lögum og önnur atriði varðandi þau hliðstætt núgildandi lögum um vátryggingastarfsemi.
Fulltrúi Seðlabanka Íslands í nefndinni gerði sérstaka athugasemd við niðurstöður meiri hluta nefndarinnar. Þar kemur fram að hann geti ekki stutt þá niðurstöðu meiri hlutans að sameina beri bankaeftirlit og vátryggingaeftirlit í sjálfstæða stofnun undir viðskiptaráðu
Þróun fjármagnsmarkaðar og þörf á heildstæðu eftirliti.
Þjóðhagsleg nauðsyn áreiðanlegs fjármálakerfis er óumdeilanleg. Þess vegna er brýnt að á hverjum tíma sé fyrir hendi virkt og sveigjanlegt eftirlit með starfsemi á fjármagnsmarkaði. Slíkt eftirlit verður sífellt að laga að breyttum aðstæðum. Vegna hinnar öru þróunar á fjár
Á undanförnum árum hefur sífellt færst í aukana að boðin sé blönduð fjármálaþjónusta vátryggingafélaga og annarra fjármálastofnana. Í þessu felst að boðið er upp á samninga um líftryggingu o.fl. persónutryggingar ásamt því að hluti iðgjalda fer til sparnaðar. Íslensk vá
Einnig hefur alþjóðleg þróun verið sú að svokallaðar fjármálasamstæður (financial con
Nefna má nokkur atriði sem valdið geta erfiðleikum í fjármálasamstæðum og snerta eftirlit. Í fyrsta lagi eru viðmið og grundvöllur eiginfjárkrafna lánastofnana og vátryggingafélaga ólík. Á samstæðugrundvelli getur þetta valdið erfiðleikum. Nefna má í þessu sambandi sérstakt eðli tryggingaskuldbindinga og sérsjónarmið að því er varðar mat krafna og eigna. Til umræðu hafa verið mismunandi aðferðir við mat á samstæðum. Þetta gerir miklar kröfur til eftirlitsaðila. Þá hefur sú hætta mikið verið til umræðu á erlendum vettvangi að sama eigið fé samstæðu sé reikningslega notað oftar en einu sinni.
Í öðru lagi geta innbyrðis tengsl samstæðna leitt til þess að „smit“ verði milli einstakra eininga, þannig að t.d. vátryggingafélag sem gengur illa getur haft neikvæð áhrif á lánastofnun í samstæðunni. Þetta varðar bæði bein fjárhagsleg áföll og umtal sem leitt getur til áfalla. Í þessu samhengi er nauðsynlegt að eftirlitsaðili hafi góða yfirsýn yfir samstæðuna.
Í þriðja lagi má nefna að stjórnendur tiltekinna hluta af samstæðu geta haft veruleg bein og óbein áhrif á stjórnun annarra hluta samstæðunnar. Sá sem hefur eftirlit með síðarnefnda hlutanum hefur hins vegar ekki tök á því að meta hæfni stjórnenda fyrrnefnda hlutans.
Nýlega hefur Landsbanki Íslands tryggt sér kauprétt á helmingi hlutafjár í Vátrygginga
Einnig eru bankar og sparisjóðir eigendur eða sameigendur að verðbréfafyrirtækjum, eignarleigufyrirtækjum, greiðslukortafyrirtækjum og greiðslumiðlunum. Lífeyrissjóðir eru eigendur hlutafjár í viðskiptabanka og innlend vátryggingafélög láta að sér kveða á öðrum sviðum. Þessi þróun leiðir til þess að þörfin eykst á heildstæðu eftirliti. Hætta kann að stafa af óvissu um það undir hvaða stofnun eftirlit fellur.
Þessi dæmi sýna að flokkar fjármálastarfsemi, sem áður voru aðgreindir hér á landi, eru nú samþættir. Þetta á við þótt vátryggingastarfsemi og aðra fjármálastarfsemi verði að reka í aðgreindum einingum.
Flest bendir til þess að sameinað eftirlit verði öruggara og árangursríkara en eftirlit fleiri aðskildra stofnana, þótt úr ýmsum ókostum megi bæta með samvinnu eftirlitsstofnana og upplýsingaflæði milli þeirra. Líklegt er að þróun næstu ára muni þrýsta enn á og auka þörfina á samræmdu eftirliti á einni hendi.
Þegar litið er til nágrannalandanna kemur í ljós að öll þróun er í átt til sameiningar eftirlitstofnana. Þannig starfa sameinaðar eftirlitsstofnanir í Noregi, Svíþjóð og Danmörku. Í Finnlandi er einnig rætt um sameiningu eftirlita. Þá eru í undirbúningi miklar breytingar á eftirliti á breskum fjármagnsmarkaði sem fela í sér heildstæðara eftirlit.
Þannig er í frumvarpi þessu gert ráð fyrir að komið verði á fót stofnun sem hafi með höndum þá eftirlitsstarfsemi sem bankaeftirliti Seðlabanka Íslands og Vátryggingaeftirlitinu er nú falin.
Staða eftirlitsstofnunar innan stjórnsýslunnar. Tengsl við Seðlabanka.
Mjög er breytilegt eftir löndum hvort eftirliti með fjármálastarfsemi er skipað beint undir seðlabanka, hvort ráðuneyti eiga þar hlut að máli eða hvort eftirlitið er í höndum sérstakrar stofnunar. Í Danmörku, Svíþjóð og Noregi er eftirlit með fjármálastofnunum utan seðlabanka þessara landa. Þó er gjarnan gert ráð fyrir tilteknum tengslum, svo sem setu fulltrúa seðla
Hér á landi hefur staða bankaeftirlits í stjórnsýslunni áður verið til umfjöllunar, m.a. í tengslum við setningu núgildandi seðlabankalaga. Við undirbúning frumvarps að þeim lögum voru uppi hugmyndir um að gera bankaeftirlitið að sjálfstæðri stofnun sem þó starfaði innan Seðlabankans og á hans reikning. Sumir þingmenn vildu hins vegar stíga skrefið til fulls og lögðu því fram frumvarp til laga um sjálfstætt bankaeftirlit.
Almennt má segja að eftirlit bankaeftirlits Seðlabanka Íslands hafi gefist vel. Eftir því sem umfang eftirlitsins hefur aukist og fleiri svið fjármagnsmarkaðarins hafa verið felld undir bankaeftirlitið má þó segja að þessi þáttur í starfsemi bankans hafi fjarlægst hið eiginlega hlutverk Seðlabankans. Rök eru fyrir því að eftirlit með innlánsstofnunum falli undir seðla
Mikilvægt er að eftirlitstofnun fái að starfa óháð öðrum hagsmunum en þeim sem í eftir
Í frumvarpinu er lögð mikil áhersla á gott samstarf Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands. Mikilvægt er að Seðlabankinn fái áfram notið þeirrar upplýsingaöflunar og þekkingar sem nú er til staðar í bankaeftirlitinu, og að ekki þurfi að koma til tvíverknaðar. Að sama skapi er brýnt að Fjármálaeftirlitið haldi góðum tengslum við Seðlabankann. Báðum stofnununum er þetta nauðsynlegt þannig að þær geti gegnt hlutverki sínu á sem árangursríkastan hátt. Því er í frumvarpinu gert ráð fyrir gagnkvæmri miðlun upplýsinga og samráði, þrátt fyrir þagnarskyldu sem á starfsmönnum hvílir.
Nauðsyn eftirlits og kostnaður við starfrækslu þess.
Rétt er að leggja áherslu á að frumvarp þetta gerir ekki ráð fyrir aukinni eftirlitsstarfsemi á fjármagnsmarkaði. Einungis er gert ráð fyrir að eftirlit það sem nú fer fram í bankaeftirliti og Vátryggingaeftirliti sé á einni hendi. Það eftirlit sem þessar stofnanir hafa með höndum er forsenda þess að hægt sé að fylgjast með heilbrigði fjármagnsmarkaðar og verjast áföllum. Í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið eru gerðar ríkar kröfur um slíkt eftirlit og hefur starfsemi núverandi eftirlitsstofnana verið aðlöguð að EES-samningnum.
Forsætisráðherra hefur lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um eftirlitsstarfsemi hins opinbera. Er þar gert ráð fyrir að meta þurfi þörf fyrir eftirlitsstarfsemi og gildi hennar í samanburði við kostnað þjóðfélagsins. Með hliðsjón af framangreindri nauðsyn eftirlitsins verður að telja að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar sé í samræmi við þá stefnumörkun sem lögð er til í frumvarpi forsætisráðherra.
Ekki er gert ráð fyrir auknum kostnaði af eftirlitsstarfseminni. Rétt er þó að hafa í huga að nýlega voru samþykkt lög frá Alþingi sem kveða á um fullt eftirlit bankaeftirlits yfir lífeyrissjóðum. Kann það að auka umfang opinbers eftirlits á fjármagnsmarkaði.
Starfsemi bankaeftirlits og Vátryggingaeftirlits nú er fjármögnuð með ólíkum hætti. Þannig stendur Seðlabankinn straum af kostnaði bankaeftirlitsins og aflar með starfsemi sinni tekna til þess að standa undir þeim kostnaði. Hins vegar standa vátryggingafélög og vátrygginga
Í nágrannalöndunum er eftirlitsskyldum aðilum almennt gert að standa undir kostnaði af eftirlitinu.
Eðlilegt er að þeir aðilar sem nú falla undir eftirlit bankaeftirlits verði við þær breytingar sem frumvarpið felur í sér gert að greiða fyrir eftirlitið með svipuðum hætti og vátrygginga
Meginefni frumvarpsins.
Helstu efnisatriði frumvarpsins eru þessi:
— Gert er ráð fyrir að komið verði á fót nýrri stofnun, Fjármálaeftirlitinu, sem annast skal þá starfsemi sem bankaeftirlit Seðlabanka Íslands og Vátryggingaeftirlitið hafa nú með höndum.
— Fjármálaeftirlitið er sjálfstæð ríkisstofnun með sérstakri stjórn, en heyrir undir viðskiptaráðherra.
— Með yfirstjórn stofnunarinnar fer þriggja manna stjórn og með daglega stjórn fer forstjóri. Stjórnendum og starfsmönnum eru sett ströng hæfisskilyrði.
— Gert er ráð fyrir að stofnunin hafi áþekkar starfsheimildir og úrræði og núverandi eftirlitsstofnanir.
— Kveðið er á um náin samskipti Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands, og samskipti Fjármálaeftirlitsins við önnur eftirlitsstjórnvöld.
— Öllum eftirlitsskyldum aðilum er ætlað að greiða kostnað af eftirlitinu.
— Gert er ráð fyrir sérstakri kærunefnd, en þangað má skjóta ákvörðunum stofnunarinnar.
— Þá er gert ráð fyrir breytingum á seðlabankalögum og lögum um vátryggingastarfsemi sem leiða af stofnun Fjármálaeftirlitsins. Ekki er gert ráð fyrir efnislegum breytingum á öðrum sérlögum. Samhliða þessu frumvarpi er lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Í því frumvarpi er kveðið á um þær breytingar á seðlabankalögunum sem leiðir af þessu frumvarpi. Þá er einnig lagt fram frum
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Nauðsynlegt þykir til hægðarauka að skilgreina tvö grundvallarhugtök í lögunum, fjár
Um 2. gr.
Ekki er því farin sú leið að kveða á um að Fjármálaeftirlitið skuli hafi eftirlit með lána
Sem dæmi um starfsemi á fjármagnsmarkaði sem ekki fellur undir opinbert eftirlit á fjár
Í 1. mgr. eru talin upp nokkur svið fjármagnsmarkaðarins sem lúta munu eftirliti Fjármála
Í 3. mgr. er kveðið á um hvernig haga skuli eftirliti yfir landamæri og er í því efni vísað til ákvæða alþjóðasamninga. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið felur í sér reglur um þetta.
Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að stofnunin sjálf meti hvort henni beri eftirlit þegar vafi leikur á því hvort starfsemin falli undir eftirlitið.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Seðlabanka Íslands er hins vegar ætlað að tilnefna fulltrúa í stjórn Fjármálaeftirlitsins. Lögð er áhersla á það í frumvarpinu að góð tengsl séu á milli Seðlabankans og eftirlits
Stjórninni er ætlað að móta samskipti sín við forstjóra og starfsmenn og mun hún skilgreina nánar hvað átt er við með meiri háttar ákvörðunum í 2. mgr., sbr. og ákvæði III. kafla. Meðal ákvarðana sem teljast verða meiri háttar eru ákvarðanir sem getið er í 11. gr., staðfesting opinberra reglna sem Fjármálaeftirlitinu er falið að setja o.fl. Ráðherra getur kveðið nánar á um þetta í reglugerð ef þess er talin þörf.
Um 5. gr.
Forstjóri stofnunarinnar stýrir henni undir yfirumsjón stjórnar. Til að undirstrika faglegt sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart viðskiptaráðherra þykir rétt að forstjóri sé ráðinn af stjórninni og beri ábyrgð gagnvart henni. Með hliðsjón af þessu er litið svo á að forstjóri sé ekki embættismaður í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með hliðsjón af því að stofnunin starfar að eftirliti á fjármagnsmarkaði þykir rétt að kveða á um að heimilt sé að ákveða að starfsmenn eftirlitsins njóti kjara samkvæmt kjarasamningum bankamanna. Þá er rétt að benda á að starfsmenn bankaeftirlitsins taka laun samkvæmt kjarasamningum Sambands íslenskra bankamanna, en gera má ráð fyrir að ríflega helmingur starfsmanna hinnar nýju stofnunar komi þaðan.
Um 6. gr.
Í 5. mgr. er kveðið á um sérstakt hæfi, þ.e. hvenær stjórnendum og starfsmönnum er óheimilt að taka þátt í meðferð máls. Ekki verður hjá því komist að stjórnendur og starfsmenn geti á einhvern hátt átt hagsmuna að gæta af afgreiðslu tiltekinna mála.
Nauðsynlegt er að skýrar reglur gildi um viðskipti stjórnar, forstjóra og starfsmanna við eftirlitsskylda aðila. Slíkar reglur eru þekktar í nágrannalöndunum og nauðsynlegar til að tryggja trúverðugleika starfseminnar.
Um 7. gr.
Ekki er kveðið á um hvernig nefndin skuli skipuð en gengið út frá því að fulltrúar allra samtaka eftirlitsskyldra aðila eigi fulltrúa í nefndinni. Þar sem slík samtök eru breytingum háð er gert ráð fyrir að kveðið verði nánar á um skipan nefndarinnar í reglugerð.
Um III. kafla.
Um 8. gr.
Í sérlögum er kveðið á um heimildir Fjármálaeftirlits vegna hinnar tilteknu starfsemi. Þannig er t.d. kveðið á um afturköllun starfsleyfa í ýmsum lögum á fjármagnsmarkaði. Slíkar heimildir gilda að sjálfsögðu jafnhliða.
Um 9. gr.
Í þessari grein er kveðið á um víðtækar heimildir Fjármálaeftirlitsins til aðgangs að upplýsingum og upplýsingagjöf. Þagnarskylduákvæði laga á fjármagnsmarkaði girða ekki fyrir veitingu þessara upplýsinga enda gildir sami trúnaður um meðferð Fjármálaeftirlitsins á upplýsingunum.
Um 10. gr.
Þegar í ljós kemur að einhverju er ábótavant í starfsemi eftirlitsskyldra aðila gerir Fjár
Um 11. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlit geti skipað fulltrúa sinn sem sérstakan eftir
Í 3. mgr. er tekinn af allur vafi um að Fjármálaeftirlitinu beri að tilkynna ríkislögreglustjóra þegar það telur að refsivert brot hafi verið framið. Ekki má leika neinn vafi á samspili þessara tveggja aðila.
Þessu til viðbótar má nefna að Fjármálaeftirlitið gæti við tilteknar aðstæður lagt til við viðskiptaráðherra að afturkalla starfsleyfi stofnana á grundvelli sérlaga sem um þær gilda. Má sem dæmi um þetta nefna ákvæði XIII. kafla laga nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði.
Þegar gripið er til aðgerða samkvæmt þessari grein eru mál komin á það alvarlegt stig að nauðsynlegt er að tilkynna viðskiptaráðherra um þær. Einnig ber að tilkynna þeim ráðherra sem fer með málefni viðkomandi aðila, t.d. fjármálaráðherra að því er varðar málefni lífeyris
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Samkvæmt frumvarpi til breytinga á lögum nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu, er gert ráð fyrir sambærilegri upplýsingaskyldu og samráði af Seðlabankans hálfu. Þar er jafnframt gert ráð fyrir sjálfstæðri heimild Seðlabankans til öflunar upplýsinga. Samstarfssamningur Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans samkvæmt þessari grein skal taka tillit til þessarar upplýsingaöflunar þannig að tryggt verði að eftirlitsskyldum aðilum sé ekki gert að skila hliðstæðum upplýsingum bæði til Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að aðstöðumunur þessi verði leiðréttur þannig að allir eftirlitsskyldir aðilar standi undir þeim kostnaði sem eftirlit hefur í för með sér. Til þess að áætla þann kostnað sem fellur á eftirlitsskylda aðila hefur verið haft samráð við forstöðumenn Vátryggingaeftirlitsins og bankaeftirlits. Á grundvelli upplýsinga frá þeim um áætlaðan kostnað og áætlaða eftirlitsþörf vegna hinna einstöku greina fjármagnsmarkaðarins gerir frumvarpið ráð fyrir að árlegur kostnaður við rekstur Fjármálaeftirlitsins geti numið allt að 200 millj. kr.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að stjórn stofnunarinnar leggi rekstaráætlun fyrir ráðherra til samþykktar og að eftirlitsgjald á hinar einstöku greinar verði lagt á í samræmi við þá áætlun. Ráðgjafarnefnd fulltrúa fjármálamarkaðarins hefur umsagnarrétt um áætlunina. Hafa verður borð fyrir báru í þeirri áætlun til þess að viss sveigjanleiki sé mögulegur varðandi mismunandi áherslur í eftirlitsstarfinu á milli ára. Hér kemur einnig til að gera má ráð fyrir að einhver byrjunarkostnaður kunni að falla á stofnunina, m.a. vegna hönnunar tölvukerfa og breytinga á húsnæði.
Vegna mismunandi stærða eftirlitsskyldra aðila, sem endurspeglar ekki í öllum tilvikum umfang eftirlits með hverjum þeirra, er lagt til að greiðsla hvers aðila sé ekki undir tilteknu lágmarki.
Ljóst er að gjaldtaka af þessu tagi þarf að byggjast á ákveðinni reynslu. Þar sem hún er ekki fyllilega fyrir hendi nú er í 20. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir endurskoðun þessa ákvæðis innan þriggja ára frá gildistöku laganna.
Um 17. gr.
Um 18. og 19. gr.
Um 20. gr.
Fylgiskjal I.
Skýrsla
nefndar um endurskoðun á opinberu
eftirliti með fjármálastofnunum.
(Janúar 1998.)
Inngangur
Skipun nefndarinnar
Með bréfi, dags. 14. maí 1996, skipaði viðskiptaráðherra nefnd um endurskoðun eftirlits með fjármálastofnunum. Nefndinni var ætlað að taka til athugunar hvernig eftirliti með stofn
Í nefndinni áttu sæti:
* Guðmundur Skaftason, fyrrv. hæstaréttardómari, formaður,
* Steingrímur Hermannson, bankastjóri Seðlabankans, tilnefndur af Seðlabankanum,
* Sveinn Jónsson, aðstoðarbankastjóri Búnaðarbanka Íslands, tilnefndur af fjármálastofnunum sem heyra undir eftirlit bankaeftirlits,
* Sigmar Ármannsson, framkvæmdastjóri Sambands íslenskra tryggingafélaga, tilnefndur af Sambandi íslenskra tryggingafélaga, og
* Kjartan Gunnarsson, deildarstjóri í viðskiptaráðuneytinu, sem fer með vátryggingamál í ráðuneytinu.
Starfsmaður nefndarinnar var Páll Gunnar Pálsson, deildarstjóri í viðskiptaráðuneyti. Þá hafa Þórður Ólafsson, forstöðumaður bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, og Erlendur Lárus
Tilgangur með skipun nefndarinnar.
Í skipunarbréfi segir að markmið þeirrar endurskoðunar sem nefndinni er falin sé að eftirlitsstarfsemi á fjármagnsmarkaði fullnægi á sem árangursríkastan hátt þeim kröfum sem gerðar eru til hennar, m.a. með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Í ræðu sinni á ársfundi Seðlabanka Íslands 28. mars sl. sagði viðskiptaráðherra meðal annars: „ Nefndinni er ætlað að taka til skoðunar með heildstæðum hætti hvernig eftirliti með fjármála
Í skýrslu Seðlabanka Íslands til viðskiptaráðherra um starfsemi bankaeftirlitsins frá því í febrúar 1996 segir í lokaorðum: „ Við samningu löggjafar um starfsemi hinna ýmsu fjármálastofnana hefur þess verið gætt, eftir því sem kostur er, að tryggja bankaeftirlitinu þá stöðu að það geti sinnt eftirlitshlutverki sínu. Hafa skyldur þess að sama skapi aukist veru
Meðal annars með hliðsjón af þessum ummælum Seðlabankans mun ráðherra hafa ákveðið að láta fara fram víðtæka athugun á tilhögun opinbers eftirlits með fjármálastofn
Nánar um starfssvið nefndarinnar.
Ljóst er að starfsumboð nefndarinnar er mjög víðtækt samkvæmt skipunarbréfi. Þar eru þó nefnd sérstaklega þrjú viðfangsefni. Í fyrsta lagi hvort til greina komi að sameina þá starfsemi sem fram fer í bankaeftirlitinu og Vátryggingaeftirlitinu, í öðru lagi hvernig standa beri undir kostnaði af þeirri starfsemi og í þriðja lagi verði að taka til skoðunar stjórnsýslu
Í skipunarbréfinu kemur fram að nefndinni er ekki ætlað að einskorða umfjöllun sína við það eftirlit sem nú fer fram í þessum stofnunum, heldur hún í umfjöllun sinni og ályktunum að taka mið af því að lífeyrissjóðir og fleiri stofnanir eða félög á fjármagnsmarkaði kunni í framtíðinni að falla undir opinbert eftirlit. Hefur nefndin litið svo á að henni beri að fjalla sérstaklega um til hvaða fjármálastofnana og fyrirtækja opinbert eftirlit á fjármagnsmarkaði skuli taka og hvers eðlis eftirlit með viðkomandi fjármálastofnun skuli vera. Umfjöllun um það er alger forsenda þess að unnt sé að fjalla um þau þrjú viðfangsefni sem áður voru nefnd.
Þá hefur nefndin fjallað um starfsemi eftirlitsstofnunar yfirleitt, heimildir og úrræði. Þannig hefur verið hugað almennt að eftirlitskerfi fjármálastofnunar og starfsháttum eftirlits
Öll viðfangsefni nefndarinnar sem hér hefur verið minnst á varða grundvöll opinbers eftirlits með fjármálastofnunum, traust þess og trúverðugleika.
Nefndin hefur í störfum sínum haft hliðsjón af því hvernig háttað er eftirliti með fjármála
Nefndin hefur ekki talið það hlutverk sitt að klæða hugmyndir sínar og niðurstöður í frumvarpsbúning, eða huga nákvæmlega að útfærslu einstakra atriða , enda má ráða af skipunarbréfi nefndarinnar að henni sé fyrst og fremst ætlað að auðvelda ráðherra ákvörðun um stefnumörkun og samningu löggjafar í kjölfar hennar.
1. Niðurstöður
1.0 Inngangur
Hér á eftir verður gerð grein fyrir helstu niðurstöðum nefndarinnar.
Nefndin hefur náð samstöðu um flest efnisatriði. Ekki hefur þó náðst samstaða um hvort sameina beri í eina stofnun eftirlit með fyrirtækjum á fjármagnsmarkaði og hver staða eftir
Samstaða er um það í nefndinni að einstakir nefndarmenn geri ekki nánari grein fyrir afstöðu sinni í skýrslunni. Áskilja þeir sér rétt til að skila til ráðherra nánari skýringum á hugmyndum sínum og áherslum.
1.1 Helstu niðurstöður
Helstu niðurstöður nefndarinnar eru þessar:
1. Starfsemi sem hafa ber eftirlit með.
Það er mat nefndarinnar að forsenda markviss eftirlits sé að hin eftirlitsskylda starfsemi sé byggð á ákvæðum í lögum og reglum settum samkvæmt þeim. Meta þurfi hverju sinni hvort tiltekin starfsemi krefjist löggjafar og lögbundins eftirlits. Í kafla 2 er fjallað um helstu þætti fjármálastarfsemi, sem nú er þekkt, og dregnar ályktanir um eftirlit með henni. Þannig leggur nefndin til að komið verði á víðtækara eftirliti með starfsemi greiðslukortafyrirtækja og lífeyrissjóða en nú er. Einnig er lagt til að komið verði á eftirliti með fyrirtækjum um sameiginlega fjárfestingu, öðrum en verðbréfasjóðum og lögð áhersla á að tryggt verði að eftirlit með blandaðri fjármálaþjónustu og fjármálasamstæðum verði með heildstæðum hætti.
2. Sameining bankaeftirlits og Vátryggingaeftirlits.
Samkvæmt skipunarbréfi nefndarinnar er eitt viðfangsefna hennar að taka afstöðu til þess hvort sameina skuli þá starfsemi sem fram fer í bankaeftirlitinu og Vátryggingaeftirlitinu. Í því felst hvort fjármálaeftirlitið í landinu skuli vera á einni hendi eða á vettvangi fleiri stofnana. Í 4. kafla eru rakin almenn sjónarmið varðandi þetta. Meginrökin gegn slíkri sam
Rökin fyrir sameiningu byggjast einkum á þróun fjármagnsmarkaðar á Íslandi og í ná
Á síðustu mánuðum hafa viðskiptabankar og sparisjóðir haslað sér völl á vátrygginga
Er því niðurstaða meiri hluta nefndarinnar sú að virkt eftirlit náist með því að setja á stofn eitt almennt fjármálaeftirlit er nái til allra greinanna. 1
3. Staða eftirlitsstofnunar í stjórnsýslunni og stjórn hennar. 2
Í 5. kafla skýrslunnar er fjallað um stöðu sameinaðrar eftirlitsstofnunar í stjórnsýslunni. Meiri hluti nefndarinnar telur að stofnunina beri stjórnskipulega undir ráðherra fjármagns
Með sameiningu í einni sjálfstæðri stofnun mun Seðlabanki Íslands ekki hafa sjálfkrafa og beinan aðgang að upplýsingum um afkomu fjármálastofnana sem hann hefur haft og þarf að hafa. Því þarf að huga sérstaklega að starfstengslum slíkrar stofnunar við Seðlabanka Íslands. Nauðsynlegt er að tryggja að Seðlabankinn geti í starfsemi sinni nýtt sér þær upp
Nefndin telur að gæta þurfi sérstaklega að hæfisskilyrðum stjórnarmanna og annarra starfsmanna. Þeir verða að vera óháðir þeim sem hagsmuna eiga að gæta og starfa á embættisgrundvelli.
4. Starfsemi eftirlitsstofnunar, heimildir og úrræði.
Í 3. kafla er fjallað um starfsemi eftirlitsstofnunar, heimildir og úrræði. Nefndin telur að leggja beri áherslu á að tryggja að fjármálastofnanirnar sjálfar hafi yfir að ráða góðu eftirlitskerfi jafnframt því að skapa hinu opinbera eftirliti skilyrði til þess að fylgjast með því. Þá leiðir þróun síðustu ára í starfsemi og löggjöf fjármálastofnana til þess að eftirlit hins opinbera eftirlitsaðila verður í ríkara mæli rammaeftirlit, almennt en ekki sértækt. Nefndin leggur þó áherslu á að standa verði vörð um svigrúm eftirlitsstofnunar til þess að hafa mismunandi áherslur í eftirliti með einstökum flokkum fjármálastofnana og til þess að standa undir þeirri ábyrgð sem henni er falin á hverjum tíma. Þá leggur nefndin áherslu á að heimildir eftirlitsstofnunar til rannsóknar og til þess að knýja á um að farið sé að fyrirmælum hennar verði skýrðar og samræmdar, sbr. kafla 3.2.2. og 3.2.3.
5. Þagnarskylda.
Nefndin bendir á að endurskoða þurfi ákvæði um þagnarskyldu í því skyni að tryggja samvinnu um samnýtingu þekkingar og miðlun upplýsinga milli þeirra stofnana sem hér skipta máli. Hafa má til hliðsjónar dönsk og norsk ákvæði um þagnarskyldu í þessu sam
6. Kæruréttur.
Nefndin leggur áherslu á að tryggður verði réttur fjármálastofnunar til að kæra ákvarðanir eftirlitsstofnunar til viðskiptaráðuneytis og vísar þar um m.a. til álits umboðsmanns Alþingis þar að lútandi, sbr. kafla 3.2.4.
7. Kostnaður við eftirlitsstofnunina.
Nefndin telur rétt að gera aðilum sem undir eftirlit heyra að standa undir kostnaði við það með svipuðum hætti og vátryggingafélögin gera nú. Seðlabankinn hefur hingað til greitt kostnað vegna bankaeftirlits, en ef hann verður ekki rekstraraðili eru engin efni til að leggja þann kostnað á hann. Hámark gjaldanna þarf að ákveða í lögum og önnur atriði varðandi þau hliðstætt því sem nú á sér stað í lögunum um vátryggingastarfsemi.
Meiri hluti nefndarinnar telur margt mæla með því að þessi háttur verði einnig hafður á þótt bankaeftirlitið verði áfram rekið með lítið breyttu sniði.
Gerð er nánari grein fyrir þessu í kafla 6.
8. Annað.
Samstaða er um það í nefndinni að frumforsenda skilvirks eftirlits með fjármálastarfsemi sé að stjórnsýsla eftirlitsstofnunar sé skýr, ábyrgð ljós og að stofnunin geti tekið ákvarðanir á faglegum grunni án íhlutunar. Þetta eru að mati nefndarinnar þau meginatriði sem hafa verður í huga hvernig sem stjórnsýslulegri stöðu eftirlitsstofnunar verður hagað að öðru leyti.
1.2 Athugasemd fulltrúa Seðlabanka Íslands
Eins og fram kemur í skýrslu nefndar um endurskoðun eftirlits með fjármálastofnunum, get ég ekki stutt þá niðurstöðu meiri hlutans, að sameina beri bankaeftirlit og vátrygginga
Í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/1986 segir í 3. gr. f-lið um hlutverk bankans: „að vera banki innlánsstofnana, hafa eftirlit með bankastarfsemi og stuðla að heilbrigðum verð
Ljóst er, að Seðlabanki Íslands getur ekki uppfyllt ofangreind ákvæði um eftirlit með bankastarfsemi, ef núverandi bankaeftirlit er frá honum tekið, nema með því að koma upp á eigin vegum öðru eftirliti með verðbréfa- og peningaviðskiptum.
Ef ákveðið yrði að fella brott úr lögum um Seðlabanka Íslands ákvæði um eftirlit með bankastarfsemi, má jafnframt ljóst vera, að honum yrði gert erfitt að vera „banki innláns
Einnig vil ég leggja áherslu á, að ég dreg í efa, að um nokkurn sparnað verði að ræða með sameiningu bankaeftirlits og vátryggingaeftirlits. Hin sameinaða stofnun hlýtur að starfa í tveimur mjög sjálfstæðum deildum, því eftirlitsverkefnin eru að flestu leyti ólík, eins og fram kemur í skýrslunni. Bankaeftirlitið nýtur hins vegar verulegs hagræðis af ýmiss konar annarri starfsemi Seðlabanka Íslands. Auk þess hlýst af því viðbótar kostnaður, að Seðlabankanum mun verða nauðsynlegt að koma á fót einhvers konar beinu eftirliti með verðbréfa- og peningastofnunum, eins og fyrr segir.
Með tilvísun til þess, sem hér hefur verið rakið, og annars rökstuðnings gegn sameiningu, sem fram kemur í skýrslunni, er það eindregin niðurstaða mín, að skynsamlegast sé að reka bankaeftirlitið sem deild innan Seðlabanka Íslands.
2. Starfsemi sem falla skal undir opinbert eftirlit
2.0 Inngangur
Í þessum kafla verður leitast við að skilgreina til hvaða fjármálastarfsemi hið opinbera eftirlit sem nú er kveðið á um í IV. kafla laga um Seðlabanka Íslands og V. kafla laga nr. 60/1994 um vátryggingastarfsemi skuli taka. Mikilsvert er að þessi mörk séu eins skýr og unnt er, bæði vegna eftirlitsstofnana og þeirra sem eftirlitinu lúta. Því er rétt að huga að því hverjar séu forsendur opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi, til hvaða starfsemi það tekur nú og með hvaða starfsemi sem nú er stunduð er nauðsynlegt að hafa hið opinbera eftirlit. Í því efni verður að skoða hver tilgangurinn er með því og hvaða hagsmuni er verið að vernda. En fyrst verður hugað að meginforsendum eftirlits með fjármálastarfsemi.
2.1 Forsendur opinbers eftirlits með fjármálastarfsemi
Þegar fjallað er um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er nauðsynlegt að gera grein fyrir því hverjar forsendur þess eru, þ.e. hvaða meginskilyrði starfsemi þurfi að uppfylla til að opinbert eftirlit verði skilvirkt og þjóni tilgangi sínum.
Almennt verður að telja að gilda þurfi lög og reglur um viðkomandi fjármálastarfsemi til þess að opinbert eftirlit þjóni tilgangi sínum. Hlutverk eftirlitsstofnunar er fyrst og fremst að fylgjast með því að starfsemi sé í samræmi við gildandi lög og reglur. Ef engar reglur eru í gildi um tiltekna starfsemi og öll viðmið skortir verður eftirlit með henni ómarkvisst. Frumforsenda skilvirks eftirlits er því að um starfsemi fari eftir lögum og reglum.
Þá er almennt talið að opinberu eftirliti á þessu sviði hljóti að fylgja krafa um að starfsleyfi þurfi til starfsemi. Starfsleyfi á sér upphaf og endi, útgáfa þess kallar á eftirlit og í hugsanlegri afturköllun þess felst aðhald.
Ör þróun fjármagnsmarkaðar verður ekki séð fyrir. Þannig er þróun og mótun fjármála
Með þeirri tilhögun sem hér er lýst er mikilvægum spurningum um eftirlit ósvarað. Þannig er túlkunaratriði hverju sinni hvaða starfsemi fellur undir eftirlit og má raunar leiða líkum að því að dómstólar myndu skýra heimildir og skyldur bankaeftirlits þröngt þrátt fyrir fyrrgreind ummæli greinargerðar. Þá er látið liggja milli hluta í hverju eftirlitið skuli felast. Í þeim tilvikum sem starfsemi fellur að öllu eða verulegu leyti utan löggjafar skortir eftirlitið viðmið. Þá er ábyrgð eftirlitsstofnunar óljós. Þegar eitthvað fer úrskeiðis í starfsemi fjár
Það er mat nefndarinnar með hliðsjón af framansögðu að það sé forsenda þess að eftirlit með fjármálastarfsemi markvisst sé að starfsemin sé studd efnisákvæðum. Því verði að vega og meta í hvert sinn sem ný starfsemi kemur fram hvort setja beri löggjöf um hana og þar með hvernig eftirliti skuli háttað. Nauðsynlegt er að löggjafinn sé á verði í þessum efnum án þess þó að eðlilegri þróun á fjármagnsmarkaði sé of þröngur stakkur sniðinn.
2.2 Vátryggingastarfsemi
Kveðið er á um vátryggingastarfsemi í lögum nr. 60/1994. Taka lögin til vátryggingastarf
2.3 Innlánsstofnanir
Hér er um að ræða stofnanir og félög sem falla undir lög nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði. Samkvæmt 4. gr. þeirra er óheimilt að hefja starfsemi viðskiptabanka og spari
Bankaeftirlitið hefur ekki lengur formlegt eftirlit með innlánsdeildum samvinnufélaga. Samkvæmt 4. mgr. 2. gr. a. laga nr. 22/1991 um samvinnufélög, sbr. lög nr. 84/1993 um breyting á þeim lögum, teljast innlánsdeildir samvinnufélaga ekki til innlánsstofnana í skiln
Að öðru leyti vísast um starfsemi lánastofnana til viðauka I.
2.4 Lánastofnanir aðrar en viðskiptabankar og sparisjóðir
Lög nr. 123/1993 taka til félaga eða stofnana sem hafa það að meginverkefni að veita lán í eigin nafni og afla sér í því skyni fjár með útgáfu og sölu á skuldabréfum og öðrum endur
Samkvæmt 9. gr. laga nr. 123/1993 teljast eignarleigufyrirtæki til lánastofnana. Um er að ræða fyrirtæki sem hafa eignarleigu að meginstarfsemi sinni, óháð því hvernig hún er fjár
2.5 Verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóðir
Um þessa starfsemi gilda nú lög nr. 13/1996 um verðbréfaviðskipti og lög nr. 10/1993 um verðbréfasjóði. Í þessum tvennum lögum er mælt fyrir um eftirlit af hálfu bankaeftirlitsins sem miðar fyrst og fremst að því að tryggja rétt viðskiptamanna. Fram hafa komið þau sjónarmið að óeðlilegt sé að eftirlit með verðbréfamarkaði sé í Seðlabankanum. Um þetta vísast til 5. kafla skýrslunnar. Til þessarar starfsemi þarf starfsleyfi ráðherra.
2.6 Stofnanir samkvæmt sérlögum
Hér falla undir Verðbréfaþing Íslands samkvæmt lögum nr. 11/1993 um Verðbréfaþing Íslands fjárfestingarfélög samkvæmt lögum nr. 9/1984 um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri og Húsbréfadeild samkvæmt lögum nr. 150/1995 um breytingu á lögum nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í lögum þessum er mælt fyrir um að bankaeftirlitið skuli hafa eftirlit með þeim, en það hefur verið talið nauðsynlegt til að treysta starfsemina og vernda hagsmuni viðskiptamanna. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 150/1995 segir að með hliðsjón af því hversu umfangsmikil útgáfa húsbréfa er, því að húsbréfakerfið fjármagnar sig sjálft án ríkisframlags, og miðað við að þeim gjöldum sem húsbréfadeildin áskilur sér er ætlað að standa undir rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum, þyki þau efnislegu rök vega þungt að allur ferill húsbréfa frá útgáfu til eftirmarkaðs verði undir eftirliti bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. 5
Samkvæmt nýsettum lögum nr. 61/1997 um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins skal banka
Þá er vel hugsanlegt að kveðið verði á um opinbert eftirlit með einstökum fjármála
2.7 Lífeyrissjóðir
Með lögum nr. 27/1991 um ársreikninga og endurskoðun lífeyrissjóða var bankaeftirliti Seðlabanka Íslands falið eftirlit með því að lífeyrissjóðir færu eftir ákvæðum laganna. Samkvæmt lögunum skulu lífeyrissjóðir senda bankaeftirlitinu ársreikninga sína og hefur það metið fjárhagslega stöðu þeirra á grundvelli ársreikninga og gefið út skýrslu um niðurstöður sínar. Þá er kveðið á um að skoðunarmenn tilkynni bankaeftirlitinu um verulega ágalla í rekstri lífeyrissjóðs varðandi innra eftirlit, iðgjaldainnheimtu og greiðslutryggingar útlána. Getur bankaeftirlitið krafið lífeyrissjóð um úrbætur. Í lögunum eru einnig ákvæði um að bankaeftirlitinu beri að setja reglur um gerð ársreikninga þeirra og reglur um framkvæmd endurskoðunar hjá þeim. Hefur hvort tveggja verið gert með fyrirmælum frá 30. desember 1991. Af öðrum almennum lagaákvæðum má nefna lög nr. 55/1980 um starfskjör launþega og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Í þeim er kveðið á um skylduaðild að lífeyrissjóðum, lágmarksiðgjald og endurgreiðslu iðgjalda. Þá eru í gildi lög nr. 91/1980 um skráningu lífeyrisréttinda. Þar er kveðið á um að færa skuli eina heildarskrá yfir lífeyrisréttindi allra landsmanna. Að öðru leyti en hér er nefnt hafa lífeyrissjóðirnir starfað eftir reglugerðum sínum sem staðfestar eru af fjármálaráðuneytinu.
Nefndin telur mjög mikilvægt að komið verði á fullu eftirliti með starfsemi lífeyrissjóða. Hagsmunir lífeyrisþega og umfang sjóðanna á fjármagnsmarkaði leiða til þess að brýnt er orðið að kveða með heildstæðum hætti á um starfsemi þeirra, þar á meðal eftirlit.
Á yfirstandandi löggjafarþingi er til umfjöllunar frumvarp til laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða 7 . Ýmsar verkskyldur eru lagðar á bankaeftirlit Seðlabanka Íslands í frumvarpinu og þykir rétt til yfirlits að rekja þær hér á eftir.
Eins og hjá vátryggingafélögunum skiptast þær í höfuðatriðum annars vegar í eftirlit með verðmætum, fjármálaeftirlit, og hins vegar í tryggingafræðilegt eftirlit. Um þetta segir í athugasemd með frumvarpinu: „Gert er ráð fyrir að eftirlitið verði í höndum bankaeftir
Í fjármálaeftirlitinu felst m.a. að bankaeftirlitið setur reglur um gerð ársreikninga og inn
Álitamál kann að vera undir hvora eftirlitsstofnunina, bankaeftirlit eða Vátrygginga
Vægi heildareigna lífeyrissjóða (verðbréfaeignar og útlána) er mikið í samanburði við út
Á móti hafa komið fram þau sjónarmið að heildarskuldbindingar lífeyrissjóðanna og hinn tryggingafræðilegi þáttur mæli með því að Vátryggingaeftirlitið hafi eftirlit með sjóðunum. Samkvæmt upplýsingum frá Kredittilsynet, stofnun sem hefur eftirlit með starfsemi á fjár
Í frumvarpi til laga um lífeyrissjóðina, sem nefnt var hér að framan, sýnist nokkuð ræki
Það er mat nefndarinnar að í þeim tilvikum sem eftirlitsstofnun er þörf á sérfræðiþekkingu þeirrar stofnunar sem ekki fer með hið formlega eftirlit megi leysa það með einfaldri sam
Ekki er samstaða um það í nefndinni hvorri eftirlitsstofnuninni eigi að fela hið formlega eftirlit og veltur afstaða nefndarmanna á þeim rökum sem hér hafa verið reifuð. Telur meiri hluti nefndarinnar að fela skuli bankaeftirlitinu að fara með þetta eftirlit. Minnihluti nefnd
2.8 Fyrirtæki um sameiginlega fjárfestingu önnur en verðbréfasjóðir
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 10/1993 um verðbréfasjóði taka þau til verðbréfasjóða sem hafa eingöngu að markmiði að veita viðtöku fé frá almenningi til sameiginlegrar fjárfestingar í framseljanlegum verðbréfum á grundvelli áhættudreifingar samkvæmt fyrirfram kunngerðri fjárfestingarstefnu og gefa út hlutdeildarskírteini til þeirra sem fá félaginu fé til ávöxtunar og innleysa þau að kröfu eigenda af eignum félagsins. Skilgreining þessi tekur ekki til allra fyrirtækja um sameiginlega fjárfestingu sem svo hafa verið nefnd einu nafni.
Gott dæmi um sjóði sem taldir eru falla utan þessarar skilgreiningar eru svokallaðir hluta
Finna má fleiri gerðir af fyrirtækjum um sameiginlega fjárfestingu sem ekki teljast til verðbréfasjóða og lúta ekki opinberu eftirliti. Þannig má nefna svokallaða peningamarkaðs
Með bréfi, dags. 28. maí sl., skipaði viðskiptaráðherra nefnd um endurskoðun á laga
2.9 Greiðslukortastarfsemi og rafrænar greiðslur
Ekki er kveðið á um starfsemi greiðslukortafyrirtækja með heildstæðum hætti hér á landi. Nokkrum sinnum hefur frumvarp um greiðslukortastarfsemi verið lagt fram á Alþingi, en ekki hlotið afgreiðslu. Í þeim frumvörpum hefur verið kveðið á um starfsleyfi greiðslukorta
Í VIII. kafla samkeppnislaga nr. 8/1993 er kveðið á um eftirlit með greiðslukortastarf
Markmið samkeppnislaga er að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins, eins og segir í 1. gr. laganna. Eftirlit Samkeppnistofnunar og samkeppnisráðs samkvæmt framansögðu hlýtur að afmarkast af þessu hlutverki, enda bera ákvæði VIII. kafla laganna þess merki eins og áður er lýst. Telja verður að þörf sé á að opinbert eftirlit með starfsemi greiðslukortafyrirtækja verði víðtækara en hér var lýst og að í lög verði sett almenn ákvæði er lúta að rekstraröryggi þeirra. Á þeim forsendum verður að telja að slíkt eftirlit verði best rækt af bankaeftirlitinu í samfellu við það eftirlit sem það hefur nú með höndum, ef ekki kemur til sameiningar eftirlitsstofnana. Eftirlit samkeppnisyfirvalda næði engu að síður til greiðslukortafyrirtækja samkvæmt almennum heimildum samkeppnislaga á sama hátt og nú er um viðskiptabanka og aðrar fjármálastofnanir. Vekja verður þó athygli á því að eftirlit samkeppnisyfirvalda með þessari starfsemi á sér fordæmi á Norðurlöndum.
Í tengslum við þetta er vert að vekja athygli á því að nú á sér stað ör þróun á sviði raf
2.10 Verðbréfamiðstöð
Á vegum viðskiptaráðuneytisins hefur verið unnið að undirbúningi verðbréfamiðstöðvar, en með verðbréfamiðstöð er átt við félag sem annast rafræna skráningu á eignarhaldi og rétt
2.11 Blönduð fjármálaþjónusta og fjármálasamstæður
2.11.1 Blönduð fjármálaþjónusta
Í nefndinni hefur verið rætt nokkuð um blandaða fjármálaþjónustu vátryggingafélaga og fjármálastofnana hér á landi og erlendis, svokallaðar Unit-linked tryggingar. Í þessu mun einkum felast að boðið sé upp á samninga um líftryggingu o.fl. persónutryggingar ásamt því að hluti iðgjalda fari til sparnaðar. Þar sýnist vera í boði og ráðlagt að hluti iðgjalda fari til kaupa á ákveðinni líftryggingarfjárhæð, en hinn hlutinn til sparnaðar með því að fjárfesta í ákveðnum sjóðum eftir vali vátryggingartakans og á hans áhættu. Starfsemi á borð við þessa mun einkum rekin af líftryggingafélögum.
Hér á landi er hlutur líftryggingafélaga í vátryggingum mjög óverulegur. Af heildarið
Íslensk vátryggingafélög og vátryggingamiðlarar hafa á síðustu misserum boðið blandaða fjármálaþjónustu, svipaða þeirri sem hér hefur verið nefnd. Eftirlit með þessari starfsemi vá
2.11.2 Fjármálasamstæður
Á undanförnum árum hefur hin alþjóðlega þróun verið sú að mynda svokallaðar fjár mála
Þessi málefni hafa því verið mikið til umræðu á alþjóðlegum vettvangi. Þannig hafa verið settar á fót nefndir, m.a. á vegum Basel-nefndarinnar um bankaeftirlit (Basle Committee on Banking Supervision) 12 , til þess að fjalla um þessi mál. 13
Rétt er hér að nefna nokkur atriði sem valdið geta erfiðleikum í fjármálasamstæðum og snerta eftirlit. Í fyrsta lagi eru viðmið og grundvöllur eiginfjárkrafna lánastofnana og vátryggingafélaga ólík. Á samstæðugrundvelli getur þetta valdið erfiðleikum. Nefna má í þessu sambandi sérstakt eðli tryggingaskuldbindinga og sérsjónarmið að því er varðar mat krafna og eigna. Til umræðu hafa verið mismunandi aðferðir við mat á samstæðum. Þetta gerir miklar kröfur til eftirlitsaðila. Þá hefur sú hætta mikið verið til umræðu á erlendum vettvangi að sama eigið fé samstæðu sé reikningslega notað oftar en einu sinni.
Í öðru lagi geta innbyrðis tengsl samstæðna leitt til þess að „smit“ verði milli einstakra eininga, þannig að t.d. vátryggingafélag sem gengur illa getur haft neikvæð áhrif á lána
Í þriðja lagi má nefna að stjórnendur tiltekinna hluta af samstæðu geta haft veruleg bein og óbein áhrif á stjórnun annarra hluta samstæðunnar. Sú sem hefur eftirlit með síðarnefnda hlutanum hefur hins vegar ekki tök á því að meta hæfni stjórnenda fyrrnefnda hlutans.
Á fyrrgreind atriði má líta sem rökstuðning fyrir sameiginlegri eftirlitsstofnun og augljóst er að eftirlit með fjármálasamstæðum yrði heildstæðara með þeim hætti, a.m.k. ef fyrirtæki í samstæðunni eru öll hérlend. Sú vinna sem fram hefur farið í tengslum við fyrrnefnda Basel-nefnd bendir einnig til þessa, en þó hefur niðurstaðan ekki orðið sú að gera kröfur um eftirlit á einni hendi, a.m.k. ekki enn um sinn. Fremur hefur verið lögð áhersla á gagnsæi, þ.e. að aðgerðir fyrirtækja í samstæðum séu sýnilegar og að aðgengi eftirlitsaðila að upplýs
Rétt er í þessu samhengi að minna á svokallaða BCCI-tilskipun sem reifuð er í niðurlagi kafla 3 í viðauka I. Samkvæmt þeirri tilskipun er gert ráð fyrir breytingum á þagnarskyldu eftirlitsstofnana til að tryggja upplýsingaflæði. Þá eru gerðar kröfur um tilkynningaskyldu endurskoðenda ef þeir verða varir við ágalla í rekstri eða starfsemi fyrirtækja í nánum tengslum við viðkomandi fjármálastofnun. 14
3. Starfsemi eftirlitsstofnunar, heimildir og úrræði
3.0 Inngangur
Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að taka til athugunar hvernig áherslum í starfsemi opinberrar eftirlitsstofnunar skuli háttað. Í því efni verður að taka mið af lögum og reglum hverju sinni og öðru eftirliti með stofnunum. Frumforsenda skilvirks eftirlits eru skýrar reglur um framkvæmd þess og verksvið.
Þegar litið er á eftirlitið í heild sinni má skipta því í tvennt. Annars vegar eftirlit sem er á vegum fyrirtækjanna sjálfra og hins vegar opinbert eftirlit sem hér á landi er í höndum bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og Vátryggingaeftirlitsins. Almennt verður að líta svo á að meginþungi eftirlitsins hvíli á þeim aðilum er hafa það með höndum á vegum fjármála
Í þessum kafla verður farið yfir meginþætti í því eftirlitskerfi sem fjármálastofnanir eiga eða ættu almennt að hafa innan sinna vébanda. Þá verður fjallað um starfshætti hinnar opin
3.1 Eftirlitskerfi fjármálastofnunar
3.1.1 Ábyrgð stjórnenda
Hin eiginlega ábyrgð á rekstri og starfsemi hvílir á stjórnendum fyrirtækjanna, aðal
Hlutverk stjórnenda er að sjá til þess að starfsemi fyrirtækis sé í góðu horfi, skipulag þess sé gott og fjármunum vel ráðstafað.
3.1.2 Innra eftirlitskerfi, innri endurskoðun
Í umfjöllun síðustu ára um starfsemi fjármálastofnana hefur innra eftirliti verið gefinn sífellt meiri gaumur. Ýmis þekkt áföll fjármálastofnana hafa verið rakin til þess að innra eftirlit hafi ekki verið í góðu horfi. Þá hefur þróunin verið sú að setja í stærri stofnunum upp svokallaðar innri endurskoðunardeildir til þess að hafa eftirlit inni í stofnuninni.
Innra eftirlitskerfi má skilgreina svo að um sé að ræða ferli sem felur í sér hvers konar eftirlit sem stofnað er til af stjórnendum stofnunar eða starfsmönnum til þess að gefa sann gjarna tryggingu fyrir því að tiltekin markmið í starfsemi stofnunar náist. Í þeim markmiðum felst góð nýting fjármuna, nægileg stjórnun og eftirlit með ýmsum áhættuþáttum og verndun eigna, traust og áreiðanleg upplýsingagjöf og að lögum, reglum, stefnum og markmiðum sé fylgt.
Í lögum nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. og lög nr. 123/1993 um lána
Hlutverk innri endurskoðunardeilda er að framfylgja skyldum stjórnar sem áður var vikið að, fylgjast með því að lögum, reglugerðum, reglum, samþykktum og starfsreglum sem um stofnun gilda sé fylgt, fylgjast með skipulagi hennar, hafa eftirlit með því hvort starfsmenn taka góðar eða óheppilegar ákvarðanir, kanna áreiðanleika upplýsinga sem byggt er á, ganga úr skugga um eftirlit með bókhaldi og meðferð fjármuna og gera úttektir og rannsóknir fyrir stjórnendur.
Mikilvægt er að innri endurskoðunardeild njóti sjálfstæðis í starfsemi sinni. Þannig er eðlilegt að hún heyri beint undir stjórn stofnunar, en falli ekki undir framkvæmdastjórn sem sér um daglegan rekstur.
3.1.3 Ytri endurskoðun
Almennt skulu ársreikningar fjármálastofnana endurskoðaðir af löggiltum endurskoð
Ytri endurskoðandi gengur úr skugga um að bókhald og reikningsskil séu í samræmi við ákvæði laga, reglna, samþykkta og góða reikningsskilavenju, en auk þess gengur hann úr skugga um virkni innri endurskoðunar og annars innra eftirlits.
Ytri endurskoðandi getur átt þátt í ákvarðanatöku innan fjármálastofnunar. Þetta er afleiðing þess að endurskoðandi er stundum spurður álits á einstökum aðgerðum stofnunar. Endurskoðandi verður hins vegar að varðveita hið opinbera sýslunarhlutverk sitt og gæta þess að hann geti sinnt starfi sínu á hlutlægan hátt. Endurskoðandi sem orðinn er þátttakandi í rekstri fjármálastofnunar getur illa skilið á milli þess og eftirlitshlutverks síns.
Löggiltur endurskoðandi staðfestir niðurstöður sínar með áritun ársreiknings þar sem hann lætur í ljós álit sitt. Í ýmsum löndum hefur komið fram gagnrýni á það hve stuttar áritanir eru og segja lítið um hina ýmsu þætti endurskoðunarstarfsins. Í því sambandi verður þó að hafa í huga að um endurskoðun fer samkvæmt ítarlegum faglegum stöðlum sem eru alþjóðlegir að miklu leyti. Einnig gefa opinberir eftirlitsaðilar út reglur sem fylgja ber við endurskoðun á ýmsum sviðum fjármálastarfsemi, sbr. reglur Seðlabankans um endurskoðun viðskiptabanka, sparisjóða og annarra lánastofnana, frá 30. desember 1994. Endurskoðendur fjármálafyrirtækja semja yfirleitt ítarlegar endurskoðunarskýrslur til stjórnenda fyrirtækj
Nauðsynlegt er að eftirlitsstofnun geti treyst því sem best að endurskoðendur fylgi stöðlum, reglum og öðrum viðurkenndum endurskoðunaraðferðum á hverjum tíma. Auðvitað geta komið upp tilvik í endurskoðun þar sem endurskoðendur reynast ekki verðir þess trausts sem til þeirra er borið. Á síðustu árum hafa gengið nokkrir dómar hér á landi er varða rekstur einstakra fjármálafyrirtækja. Við athugun á réttargögnum má sjá dæmi um verulega veikleika í innra eftirliti og störfum ytri endurskoðenda. Einstök tilvik af þessu tagi mega þó ekki leiða hugann frá þeirri staðreynd að yfirleitt leggja fjármálafyrirtæki mikla áherslu á að viðhalda traustu innra eftirliti og að almennt starfa löggiltir endurskoðendur af nákvæmni og samviskusemi. Eitt meginhlutverk opinbers eftirlits er að fylgjast með því að innra eftirlit og endurskoðun séu í réttu horfi og grípa til viðeigandi ráðstafana í þeim undantekningar
Nefna má að eftirlitsstofnanir á fjármagnsmarkaði hafa í sumum tilvikum eftirlit með ytri endur skoðendum og nægir í því sambandi að nefna eftirlitið í Noregi, sbr. viðauka III með skýrslu þessari.
3.1.4 Samantekt
Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið virðist mikilvægast að leggja höfuðáherslu á eftirlitið í fyrirtækjunum sjálfum jafnframt því að skapa hinu opinbera eftirliti skilyrði, bæði lagalega og í reynd, til að fylgjast með því. Virkt eftirlit af þessu tagi myndi einnig hafa góð áhrif á vinnuaga úti í fyrirtækjunum, sem er mjög þýðingarmikið atriði í þessu sambandi.
Það er því mat nefndarinnar að huga þurfi enn betur að hlutverki innra eftirlits, innri endurskoðunar og störfum löggiltra endurskoðenda á sviði fjármálastarfsemi. Samræma þarf sem best fyrirmæli um þessi efni í lögum og opinberum reglum sem varða þau margvíslegu fyrirtæki sem hér um ræðir. Í því sambandi þarf að sjálfsögðu að hafa hliðsjón af þeim ítar
3.2 Opinbert eftirlit eftirlitsstofnana
3.2.1 Starfshættir eftirlitsstofnana - hlutverk og þróun
Tvær meginstefnur eru uppi um framkvæmd opinbers eftirlits með starfsemi fjármála
Meginstefnur í eftirliti hljóta að miklu leyti að ráðast af þeim reglum sem um fjármála
Þessi þróun leiðir til þess að eftirlit hins opinbera eftirlitsaðila hlýtur í æ ríkara mæli að fylgja þeirri meginstefnu að vera rammaeftirlit, þ.e. almennt, en ekki sértækt 17 . Þá hlýtur eftirlitsstofnun að byggja á undirliggjandi eftirliti, þ.e. innra eftirliti og innri endurskoðun og ytri endurskoðun. Eins og fram kom í kafla 3.1 hér að framan er nauðsynlegt í þessu sam
Þess ber hins vegar að geta að þróun sú sem hér hefur verið lýst hefur ekki enn náð til allra fjármálastofnana. Einnig verður að leggja áherslu á að nauðsynlegt getur verið að hafa mismunandi áherslur í eftirliti með einstökum flokkum fjármálastofnana. Til dæmis er ekki sjálfgefið að sömu sjónarmið gildi um eftirlit með minnstu og stærstu lánastofnununum.
Að mati nefndarinnar hefur bankaeftirlit Seðlabanka Íslands að mörgu leyti aðlagað sig þeim aðstæðum sem hér hafa verið nefndar. Starfshættir þess eru þó breytilegir eftir stofn
Eftirlit Vátryggingaeftirlits virðist hins vegar vera fremur sértækt, samhliða almennu eftirliti. Þannig fer það að verulegu leyti fram í vátryggingafélögunum sjálfum, gerðar eru athuganir á staðnum og farið í gegnum smáatriði í starfsemi stofnunar.
Rétt er að leggja áherslu á að skilja ber á milli eftirlits með fjármálastofnunum og fyrirmæla um stjórnun stofnana. Gæta verður þess að eftirlitsstofnanir taki ekki beinan þátt í stjórnun stofnana.
Hafa verður í huga, þegar rætt er um starfshætti eftirlitsstofnana, að ábyrgð þeirra á heilbrigði fjármálastofnana er mikil og vaxandi. Nægir að nefna í þessu sambandi víðtæka umfjöllun dómstóla og umboðsmanns Alþingis um starfshætti bankaeftirlits í tengslum við eftirlit þess með Ávöxtun sf. Með þetta í huga má ætla að forsvarsmenn eftirlitsstofnana leitist við að halda uppi víðtæku og nákvæmu eftirliti til að firra sig ásökunum um ófullnægjandi eftirlit.
Á síðustu árum hafa verið settar á fót tvær úrskurðarnefndir um viðskipti, annars vegar við vátryggingafyrirtæki og hins vegar við önnur fjármálafyrirtæki. Að nefndunum standa samtök viðkomandi fyrirtækja, Neytendasamtökin og viðskiptaráðuneytið. Nefndum þessum er ætlað að fjalla um kvartanir neytenda gegn þeim fjármálafyrirtækjum sem aðild eiga að nefndunum og hafa þau að tilteknu marki skuldbundið sig til að hlíta úrskurðum nefndanna. Að mati þessarar nefndar er rétt að greina á milli starfssviðs eftirlitsstofnunar og viðkomandi úrskurðarnefnda með þeim hætti að nefndirnar fái almennt til meðferðar úrskurðartæk ágreiningsefni á neytendasviði, nema ljóst sé að einstök mál séu þess eðlis að þau beinlínis varði starfssvið viðkomandi eftirlitsstofnunar.
Sjálfstætt skoðunaratriði er hvort eðlilegt sé að eftirlitsstofnanir setji sjálfar reglur um starfsemi fjármálastofnana eins og nú tíðkast í mörgum tilvikum. Óheppilegt er að eftirlitsstofnanir setji reglur um starfsemi fjármálafyrirtækja sem þeim ber að túlka og síðan framfylgja. Á hitt ber að líta að sérþekkingu á þessum sviðum er óvíða að finna annars staðar en í eftirlitsstofnunum og því kann að reynast erfitt að setja reglur án atbeina þeirra auk þess sem heimildir til málskots myndu leiða til þess að stofnunum er lúta eftirliti kynni að vera heimilt að bera þær undir ráðuneyti. Þá munu eftirlitsstofnanir í nágrannalöndum okkar hafa vald til að setja reglur og vinna að samningu reglna og laga. Það er þó mat nefndarinnar að yfirleitt beri að miða að því að viðskiptaráðuneytið setji reglur sem kveðið er á um í lögum þótt það njóti aðstoðar eftirlitsstofnana við samningu þeirra.
Nauðsynlegt er fyrir eftirlitsstofnun að heimildir hennar, bæði til rannsóknar og fullnustu
3.2.2 Rannsóknarúrræði eftirlitsstofnana
Mikilvægt er að eftirlitsstofnunum séu tryggðar aðstæður til að sinna eftirlitshlutverki sínu á þann hátt að árangur náist. Eftirlitsstofnunum sem ekki eru tryggð rannsóknarúrræði er ekki kleift að sinna hlutverki sínu sem skyldi.
Í viðauka I með skýrslu þessari er gerð grein fyrir starfsemi bankaeftirlits og Vátrygg
Endurskoða verður úrræði vegna vanskila á skýrslum og fyrirskipuðum gögnum til eftir
Í nefndinni komu fram þau sjónarmið að taka yrði til athugunar hvort ítrekuð vanræksla stjórnenda á tilkynningaskyldu ætti að leiða til refsiábyrgðar þeirra.
Einnig var því hreyft að hugleiða mætti hvort ekki kynni að vera rétt að heimila starfs
Þá þarf að mati nefndarinnar að huga almennt að samskiptum eftirlitsstofnunar og opin
3.2.3 Fullnustuúrræði eftirlitsstofnana
Samkvæmt gildandi lögum er bankaeftirlitinu og Vátryggingaeftirlitinu heimilt að krefjast úrbóta á þeim atriðum sem aflaga fara. Þá er bankaeftirlitinu heimilt að boða til fundar í stjórn stofnunar um leiðir til úrbóta og er fulltrúa bankaeftirlitsins heimilt að stýra honum og leggja fram tillögur. Samkvæmt 17. gr. Seðlabankalaga er bankaeftirliti heimilt að beita dagsektaákvæðum skv. 41. gr. Seðlabankalaga sinni stofnun ekki kröfum um úrbætur. Þá er bankaeftirlitinu heimilt að skipa fulltrúa sinn eftirlitsmann með viðkomandi stofnun á kostnað hennar. Einnig skal bankaeftirlitið tilkynna ráðherra um kröfur, athuga
Ljóst er af lagaákvæðum um Vátryggingaeftirlit og bankaeftirlit að þessum stofnunum er ætlað í starfsemi sinni að fara með opinbert vald. Þannig er þeim t.d. heimilt að krefjast úrbóta á þeim atriðum sem aflaga fara eins og að framan er lýst. Það er mat nefndarinnar að tryggja verði að kröfum eftirlitsstofnana sé fylgt til þess að starfsemi þeirra beri árangur 20 .
Nefndarmenn eru sammála um að samræma þurfi fullnustuúrræði gagnvart einstökum flokkum fjármálastofnana. Einnig kom fram sú afstaða að skerpa mætti á þeim úrræðum sem nú eru til staðar að því er varðar bankaeftirlitið og Vátryggingaeftirlitið þótt skiptar skoðanir hafi verið um það í nefndinni. M.a. kom fram að hafa mætti hliðsjón af XIII. kafla sam
3.2.4 Heimildir til að kæra ákvarðanir eftirlitsstofnunar
Eins og fram kemur í viðauka II með skýrslu þessari hefur verið talið að ekki sé fyrir hendi kærusamband milli Seðlabanka Íslands og viðskiptaráðuneytis, þannig að ráðuneytið hefur vísað frá beiðnum um endurskoðun á ákvörðunum bankaeftirlitsins. Ljóst er jafnframt að ákvarðanir þess verða ekki kærðar til bankastjórnar eða bankaráðs Seðlabankans þar sem ákvarðanir bankaeftirlitsins eru teknar í nafni Seðlabankans. Í áliti sínu frá 2. október 1996 í svokölluðu Softísmáli hefur umboðsmaður Alþingis látið í ljós þá skoðun að vegna þess hve starfsemi bankaeftirlits sé eðlisólík starfsemi seðlabanka og vegna sérstaks stjórnsýslusam
Ákvarðanir Vátryggingaeftirlitsins má kæra til viðskiptaráðuneytis.
Nefndin telur brýnt með tilliti til réttaröryggissjónarmiða að aðilum verði tryggður réttur til að kæra ákvarðanir eftirlitsstofnana á þessu sviði til æðra stjórnvalds, þ.e. viðskiptaráðu
3.2.5 Hugleiðingar um breytingar á IV. kafla Seðlabankalaga
Eins og fram kemur í inngangi hefur Seðlabanki Íslands sérstaklega óskað eftir því við viðskiptaráðherra að IV. kafli laga nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands verði endurskoðaður. Nefndin tekur undir það að nauðsyn sé breytinga á tilvitnuðum kafla Seðlabankalaganna ef ekki verður ráðist í víðtækari breytingar á skipulagi eftirlitsstofnana. Fyrr í þessum kafla hafa komið fram margvíslegar ábendingar í þessa veru.
4. Sameining eftirlitsstofnana
4.0 Inngangur
Hér á landi hefur opinbert eftirlit með fjármálastofnunum þróast þannig að greint hefur verið skýrt á milli eftirlits með vátryggingastarfsemi og annarri fjármálastarfsemi bæði í lög
Þegar litið er til nágrannalandanna kemur í ljós að tilhögun eftirlits er mjög mismunandi að þessu leyti. Fræðilega kemur einnig til mála að greina eftirlit með fjármálastofnunum í fleiri aðgreindar stofnanir en hér er gert, 23 sbr. umfjöllun í viðauka III með skýrslu þessari.
Rétt þykir að reifa helstu sjónarmið sem mæla með og á móti sameiningu.
4.1 Sjónarmið sem mæla með sameiningu núverandi eftirlitsstofnana
Á undanförnum árum hefur þeirri skoðun vaxið fylgi að reka beri eina eftirlitsstofnun sem fari með eftirlit með fjármálastarfsemi í heild sinni, eins og hún er nánar skilgreind. Rök sem mæla með sameiningu eftirlitsstofnana eru þessi helst:
1. Skil milli vátryggingastarfsemi og annarrar fjármálastarfsemi eru ekki eins skýr og áður og ýmislegt bendir til þess að þróunin verði sú að skilin verði enn óskýrari. Þetta stafar m.a. af aukinni fjölbreytni í þjónustu fyrirtækja á þessum sviðum. Á næstu árum mun í æ ríkara mæli bjóðast þjónusta sem í senn ber einkenni vátryggingastarfsemi, verðbréfavið
2. Þróunin er sú erlendis að mynda svokallaðar fjármálasamsteypur (financial conglomerates). Um þetta er fjallað í kafla 2.9. Þar eru reifaðir erfiðleikar við eftirlit með fjármála
Nýlega hefur Landsbanki Íslands tryggt sér kauprétt á sem næst helmingi hlutafjár í Vátryggingafélagi Íslands hf. og Líftryggingafélagi Íslands hf. Einnig má nefna kaup sparisjóðanna á Alþjóða líftryggingafélaginu hf. og kaup Vátryggingafélags Íslands á Fjárfestingarfélaginu Skandía hf.
Þessi dæmi sýna að flokkar fjármálastarfsemi, sem áður voru aðgreindir eru nú samþættir. Þetta á við þótt vátryggingastarfsemi og aðra fjármálastarfsemi verði að reka í aðgreindum einingum.
3. Þættir í starfsemi fyrirtækis sem heyra undir aðra eftirlitsstofnunina kunna að eiga betur heima undir eftirliti hinnar stofnunarinnar. Þannig er ekki augljóst út frá faglegum for
4. Með tilkomu EES-samningsins hafa verið sett ný lög og nýjar reglur sem fela í sér ítarlegri ákvæði en áður giltu um starfsemi fyrirtækja á fjármagnsmarkaði, bæði vá
5. Hugsanlegt er að mismunandi starfsaðferðir og mismunandi áherslur tveggja eftirlitsstofnana á skyldum sviðum geti haft áhrif á samkeppnisstöðu fyrirtækja. Jafnræði fengist með því að fela eftirlitið einum aðila. Einnig fengist betri yfirsýn.
6. Upp geta komið erfiðleikar í samskiptum tveggja stofnana ef starfssvið þeirra skarast. Líkindi eru til þess að sameinuð eftirlitsstofnun hefði meira vægi en tvær aðskildar. Áfallalítið eftirlit hingað til tryggir ekki áfallalaust eftirlit framvegis.
7. Bent hefur verið á að sameining stofnananna gæti leitt til þess að nýting sérfræðiþekkingar yrði markvissari og hagkvæmari með tilliti til þess hversu gott eftirlitið er. Þá má rökstyðja það að rekstur slíkrar sameinaðrar stofnunar væri fjárhagslega hagkvæmari. Má þar nefna ýmsa stoðstarfsemi, svo sem afgreiðslu og fleira.
Niðurstaða þeirra sem mæla með sameiningu er sú að allt þetta bendi til þess að sameinað eftirlit verði árangursríkara en sé því skipt milli stofnana eins og verið hefur. Þá sé líklegt að þróun næstu ára muni þrýsta enn á og auka þörfina á samræmdu eftirliti á einni hendi. Réttara sé því að mæla með sameiningu strax, fremur en að skapa hættu á mistökum vegna ófullnægjandi eftirlitskerfis.
Eins og fram kemur í viðauka III við skýrsluna hefur eftirlit með fjármálastofnunum verið sameinað í eina stofnun í Danmörku, Noregi og Svíþjóð. Samkvæmt upplýsingum virðist sú tilhögun hafa gefist vel í meginatriðum.
4.2 Sjónarmið sem mæla gegn sameiningu núverandi eftirlitsstofnana
Rök sem mæla gegn sameiningu eftirlitsstofnananna eru einkum þessi:
1. Starfsemi Vátryggingaeftirlitsins er að sumu leyti eðlisólík starfsemi bankaeftirlitsins. Í eðli samninga vátryggingafélags um vátryggingar felst óvissa um hvort félagið muni bera kostnað af tjóni sem tryggt er gegn og þá hversu mikinn kostnað. Við slíkt mat verður að styðjast við tjónareynslu. Samningar flestra stofnananna sem undir bankaeftirlitið heyra eru hins vegar þess eðlis að vitað er með mikilli vissu hvað þær þurfa að inna af hendi vegna samnings, áhættan við hann felst fyrst og fremst í því hvort efndir takast eins og til er ætlast. Markaðsáhætta, svo sem gengisáhætta og vaxtaáhætta vegna peningalegra eigna, er annars eðlis en áhætta vátryggingafélaga. Tryggingafræðilegt mat Vátrygginga
2. Því hefur verið haldið fram að sameinuð eftirlitsstofnun hafi síður möguleika en aðskildar stofnanir til að þróa og búa yfir fjölbreytni og sérþekkingu í eftirlitsstörfum sínum. Ljóst sé að áherslur í eftirliti með mismunandi þáttum fjármálastarfsemi séu mjög breytilegar. Nálgast þurfi hvern þátt fjármálastarfsemi út frá tilteknum og sérstökum forsendum. Sameinaðri stofnun sé þetta ekki kleift 25 .
3. Erlendis hefur þróunin orðið sú að til hafa orðið fyrirtæki sem sinna ýmsum tegundum fjármálaþjónustu, bjóða t.d. vátryggingarsamninga sem bæði fela í sér líftryggingu og fleiri persónutryggingar og að annast ávöxtun á hluta iðgjaldanna í formi sparnaðar, en á áhættu vátryggingartakans, að því er best verður séð. Þótt slíkar tryggingar hafi verið boðnar hér á landi er það í svo litlum mæli og ófyrirsjáanlegt hvernig þær þróast að það út af fyrir sig réttlætir tæpast sameiningu stofnananna. Í nálega öllum tilfellum myndi starfsemin falla undir eftirlit annarrar hvorrar þeirra, enda um leyfisskylda atvinnu að ræða. Ætti tæpast að vera vandkvæðum bundið að ákveða undir hvora eftirlitsstofnunina slík fyrirtæki heyrðu.
4. Bent hefur verið á að ekkert gjaldþrot hjá frumtryggingafélagi hér á landi hefur átt sér stað frá því að Vátryggingaeftirlitið tók til starfa fyrir rúmum 22 árum. Samruni vátrygg
5. Sú skoðun hefur komið fram að hvorki séu augljós fjárhagsleg rök né hagkvæmnirök fyrir því að sameina eftirlitsstofnanirnar. Tæpast verði séð að mikið sparist í yfirstjórn nýrrar stofnunar ef til sameiningar kemur. Leiða megi að því rök að Vátryggingaeftirlitið yrði rekið sem sérstök eining á grundvelli laganna um vátryggingastarfsemi. Því kynni í raun að fara svo að tveir forstöðumenn færu með stjórn eftirlitsstofnunar vegna ólíkra við
6. Í lögum um fjármálastofnanir eru reistar skorður við því að vátryggingastarfsemi og önnur starfsemi fjármálastofnana sé rekin í einni heild, óaðgreint. Þess vegna hefur því verið haldið fram að ljóst sé hvaða eftirlitsstofnun fari með eftirlit hverrar einingar og því ekki mikil hætta á skörun í eftirliti þótt fleiri en ein stofnun fari með eftirlit á fjármagns
Niðurstaða þeirra sem ekki telja ástæðu til sameiningar er sú að ókosti tveggja aðskilinna eftirlitsstofnana megi sníða af með skipulegri samvinnu þeirra, þar sem sérþekking yrði nýtt í samstarfi eftirlitsstofnana og samráð haft um eftirlitssvið ef þau skarast.
4.3 Niðurstaða
Fjórir nefndarmanna telja að sameina beri eftirlit á fjármagnsmarkaði í eina sjálfstæða ríkisstofnun. Fulltrúi Seðlabankans er hins vegar mótfallinn sameiningu. Rök með og móti sameiningu koma fram í köflum 4.1. og 4.2. hér að framan.
Verði ekki af sameiningu stofnananna er það álit nefndarinnar að stuðla eigi að frekari sam vinnu eftirlitsstofnananna. Í því efni þurfi að tryggja upplýsingastreymi milli þeirra og að þagnarskylduákvæði sem þær eru bundnar af standi þar ekki í vegi. Enn fremur verði sam
5. Stjórnsýsluleg staða eftirlitsstofnunar á fjármagnsmarkaði
5.1 Almennt
Eins og fram kemur í viðauka III er mjög breytilegt eftir löndum hvort eftirliti með fjármálastarfsemi er skipað beint undir seðlabanka, hvort ráðuneyti eiga þar hlut að máli eða hvort eftirlitið er í höndum sérstakrar stofnunar. Í Danmörku, Svíþjóð og Noregi er eftirlit með fjármálastofnunum utan seðlabankanna. Þó er gert ráð fyrir tilteknum tengslum, svo sem setu fulltrúa seðlabanka í stjórn eftirlitsstofnunar. Í Finnlandi er eftirlit með fjármálastarf
Í umræðu um hvort eftirlit með fjármálastarfsemi skuli tilheyra seðlabanka eða ekki verður að hafa í huga að í starfsemi seðlabanka felst alltaf einhvers konar eftirlit, beint eða óbeint. Hlutverk seðlabanka leiðir til þess að hann verður að hafa góða yfirsýn yfir fjár
Þegar rætt er um eftirlit með fjármálastarfsemi er hins vegar átt við kerfisbundið eftirlit, bæði almennt, þ.e. eftirlit með fjármálastarfsemi í heild sinni, og sértækt, þ.e. eftirlit með einstökum stofnunum, sjóðum og fyrirtækjum. Það er slíkt reglubundið eftirlit sem oft á tíðum stendur utan almennrar seðlabankastarfsemi.
Síðan 1961 hefur eftirlit með fjármálastarfsemi hér á landi heyrt undir Seðlabanka Íslands, en fyrir þann tíma hafði verið gert ráð fyrir sjálfstæðu eftirliti með bönkum og sparisjóðum, sbr. lög nr. 48/1923, og sparisjóðseftirliti, sbr. lög nr. 69/1941, en þó var fjár
Hins vegar kom þetta til umræðu þegar fjallað var um frumvarp það sem síðar varð að lögum nr. 36/1986. Í viðauka II er fjallað um stjórnunarlega stöðu bankaeftirlitsins og er þar bent á að ákvæði Seðlabankalaga um skipun samstarfsnefndar og ráðherraskipun forstöðu
Niðurstöður nefndarinnar að því er varðar önnur helstu skoðunaratriði velta að mörgu leyti á því hvort ráðist verður í sameiningu eftirlitsstofnananna eða ekki. Rétt er að kanna stjórnsýslulega stöðu eftirlitsstofnana í þessu ljósi. Fyrst er þó rétt að skoða almenn sjónarmið með og á móti því að eftirlit með fjármálastarfsemi heyri undir seðlabanka. 29
5.2 Helstu rök með og á móti því að eftirlit með fjármálastarfsemi tilheyri seðlabanka
Rétt er að reifa helstu sjónarmið er varðar tengsl seðlabanka og eftirlitsstofnunar. Tekið skal fram að umfjöllunin á að mestu við um seðlabanka almennt. Þá er rétt að taka fram að sjónarmið þau sem hér eru reifuð hafa annað tveggja komið fram í umfjöllun nefndarinnar eða fræðiritum sem nefndarmenn hafa lagt til grundvallar. Eftirfarandi umfjöllun er hins vegar almenn og er ekki ætlað að lýsa afstöðu einstakra nefndarmanna. Helstu rök með því að eftirlit með fjármálastarfsemi heyri undir seðlabanka eru þessi:
1. Mörkin milli seðlabankastarfsemi og eftirlits með fjármálastarfsemi eru oft óljós. Seðlabanki skal standa vörð um peningakerfi ríkis, stuðla að heilbrigðum rekstri fjármálakerfis og hagkvæmri og öruggri greiðslumiðlun. Jafnframt er það eitt af hlutverkum seðlabanka að vera banki innlánsstofnana. Seðlabanki hefur heimild til þess að taka ákvarðanir um bindiskyldu innlánsstofnana og annarra lánastofnana og kveða á um ákveðið lausafjárhlutfall. Þessi verkefni krefjast upplýsinga sem eðlilegt er að eftirlitsaðili láti í té, hvort sem hann er innan eða utan seðlabanka.
2. Peningastjórnunarhlutverk seðlabanka og hlutverk eftirlitsstofnunar fer að því leyti vel saman að peningastjórnun og eftirlit krefst hvort tveggja ákveðins sjálfstæðis gagnvart stjórnvöldum.
3. Þau sjónarmið hafa komið fram að náin tengsl eftirlitsaðila og seðlabanka kunni að leiða til hófsamara og yfirvegaðra eftirlits með meiri yfirsýn en ella. Þannig leiði sambýlið til þess að stofnanirnar eigi auðveldara með að stilla saman strengi sína. Sé eftirlitsaðili ekki í tengslum við seðlabanka kunni að vera meiri líkur á því að hann grípi til umdeildra aðgerða. Minni líkur séu á stóráföllum á fjármagnsmarkaði ef náin tengsl eru milli eftirlits og seðlabanka.
4. Ýmsar upplýsingar sem safnað er og liggja fyrir hjá eftirlitsaðila eru mikilvægar fyrir störf seðlabanka. Þannig felur eftirlit með fjármálastarfsemi í sér upplýsingaöflun. Þær upplýsingar þannig fást eru seðlabanka nauðsynlegar við ákvarðanatöku og veita betri yfirsýn en annars væri. Að sama skapi geta upplýsingar, sem seðlabanki hefur yfir að ráða komið eftirlitsaðilum að góðum notum í starfi þeirra. Af hálfu Seðlabanka Íslands hefur því verið lýst yfir að bankinn yrði að setja upp einhvers konar „eftirlitsstarfsemi“ innan bankans ef bankaeftirlit yrði fært út úr bankanum.
5. Eftirlitsaðili og seðlabanki geta samnýtt sérfræðiþekkingu beggja og stuðlað þannig að betra eftirliti og meiri yfirsýn en ella.
6. Eftirlitsaðili getur haft stuðning af alþjóðasamstarfi seðlabanka.
7. Rekstrarleg hagkvæmnisrök kunna að mæla með því að eftirlit heyri undir seðlabanka. Með því að fela seðlabanka eftirlitið fæst hagræðing í rekstri. Fram til þessa hefur þetta sjónarmið vegið þungt hér á landi.
Helstu rök gegn því að eftirlit með fjármálastarfsemi heyri undir seðlabanka eru þessi:
1. Yfirstjórn seðlabanka og yfirstjórn eftirlitsstofnunar byggja á ólíkum forsendum að sumu leyti. Seðlabanki fer með mikilsverð tæki til efnahagsstjórnunar, sem leiðir til þess að stjórnun hans verður alltaf efnahagspólitísk að vissu marki. Gildir þetta jafnvel þótt seðlabanki njóti sjálfstæðis gagnvart ríkisstjórn og þingi. Seðlabanka er nauðsynlegt að halda góðu sambandi við stofnanir og fyrirtæki á fjármagnsmarkaði til þess að hann geti sem best sinnt hlutverki sínu. Hagsmunir heildarinnar eru hafðir að leiðarljósi.
Yfirleitt er talið að sá aðili sem fer með eftirlit með fjármálastarfsemi verði að vera sjálfstæður. Eftirlit eftirlitsstofnunar er fyrst og fremst bundið við einstakar fjármála
Því hefur verið haldið fram að þessi blæbrigðamunur á efnahagsstjórnun annars vegar og eftirlitsstarfsemi hins vegar valdi því að samskipti við fjármálastofnanir verði óhjákvæmilega á ólíkum forsendum eftir því hvoru hlutverkinu er verið að gegna hverju sinni. Þetta kunni að leiða til vandkvæða ef þessi hlutverk eru á einni hendi.
Þá hefur því verið hreyft að sú staða kunni að koma upp að ákvarðanir seðlabanka í tengslum við efnahagsmál geti gengið gegn tilmælum hans sem eftirlitsstofnunar. Sem fræðilegt dæmi má nefna að um leið og seðlabanki leggur með aðgerðum sínum línurnar fyrir lækkun vaxta kann eftirlitsaðilinn að leggja til við lánastofnun sem stendur illa að hún grípi til aðgerða til að bæta stöðu sína. Eina leiðin til þess fyrir stofnunina kann að vera að hækka hjá sér vexti. Á litlum samkeppnismarkaði kynni þetta að fara illa saman. 30
2. Þá hefur það einnig verið nefnt að seðlabanki sem lánveitandi til þrautavara kynni að vera tregari til að grípa til harkalegra eftirlitsaðgerða vegna fjárhagslegra hagsmuna sinna í viðkomandi lánastofnun. 31
3. Hugleiða má hvort það sé jákvætt fyrir seðlabanka að hafa eftirlit á sínum snærum þar sem starfsemi eftirlitsstofnana getur fylgt ágreiningur. Þegar áföll verða í eftirlitsskyldum stofnunum er eftirlitsaðilanum oft kennt um hvernig fór. Þetta kann að skaða ímynd seðla
4. Eftirlit með innlánsstofnunum tilheyrir víða erlendis seðlabankastarfsemi með vísan til þess að seðlabankar eru lánveitendur til þrautavara. Að margra mati er eftirlit með þessum stofnunum óaðskiljanlegur hluti seðlabankastarfsemi 32 . Ekki er hins vegar augljóst að eftirlitsstofnun sem fer með eftirlit með verðbréfafyrirtækjum og lífeyrissjóðum skuli falla undir seðlabanka. Ef eftirlit með vátryggingastarfsemi og eftirlit með annarri fjármálastarfsemi er sameinað fellur það verr að hlutverki seðlabanka og á því síður heima þar undir. Þá hefur því verið hreyft að eftirlit eigi vel heima í seðlabanka þegar um lítt þróaða fjármálastarfsemi er að ræða. Þegar um þróaða fjármálastarfsemi er að ræða, sem er í takt við fjármagnsmarkað, komi fremur til greina að aðskilja eftirlit frá seðlabanka. 33
5. Starfsemi eftirlitsstofnunar byggist á viðkvæmum upplýsingum um starfsemi fjármálastofnana. Þagnarskylda stofnunarinnar er því mjög mikilsverð. Þau sjónarmið hafa komið fram að erfiðara geti reynst að tryggja trúnað ef stofnunin er ekki rekin sem sjálfstæð eining. 34
6. Seðlabanki kann í vissum tilvikum að vera í samkeppni við aðrar fjármálastofnanir sem lúta eftirliti hans sem eftirlitsstofnunar. Þá hefur verið bent á að í öðrum tilvikum kunni samstarf seðlabanka og eftirlitsskyldra fjármálastofnana, eða aðild seðlabanka í stjórnum þeirra að leiða til þess að eftirlitsstarfsemi seðlabanka með þeim stofnunum verði ekki trúverðug.
7. Á Alþingi hefur þeirri skoðun verið hreyft að eðlilegt sé að eftirlitsaðili hafi eftirlit með seðlabanka ekkert síður en öðrum fjármálastofnunum. Seðlabanki þurfi sambærilegt aðhald og aðrar fjármálastofnanir. Á Alþingi hafa verið lögð fram frumvörp um sjálfstætt bankaeftirlit og þessari röksemd þá verið beitt 35 . Ekki er vitað til þess að þessi háttur sé hafður á í öðrum löndum.
8. Reynslan hér á landi sýnir að staða eftirlitsaðila í stjórnkerfinu og ábyrgð á starfsemi hans verður óljós ef ekki er kveðið nægilega skýrt á um þessi atriði í lögum.
5.3 Valkostir varðandi stjórnsýslulega stöðu eftirlitsstofnunar
5.3.1 Meginleiðir
Hér að framan hafa verið nefnd nokkur rök með og á móti því að seðlabankar hafi eftirlit með fjármálastofnunum. Rök þessi vegast á og niðurstaðan getur orðið á hvorn veginn sem er, allt eftir aðstæðum á hverjum stað og á hverjum tíma. Þannig verður að skoða hvert tilvik fyrir sig.
Þegar litið er til þeirra valkosta sem koma til greina varðandi stjórnsýslulega stöðu eftirlitsstofnunar má nefna þessar leiðir:
1. Eftirlit tilheyri seðlabanka.
2. Eftirlit tilheyri viðskiptaráðuneyti.
3. Eftirlitsstofnun sé sjálfstæð stofnun.
4. Eftirlit sé sambland af tveimur af þremur ofangreindum leiðum.
Sé litið til núverandi fyrirkomulags verður að telja að bankaeftirlitið falli undir lið 4, en Vátryggingaeftirlitið falli undir lið 3.
5.3.2 Staða eftirlitsstofnunar eða stofnana með tilliti til sameiningar þeirra
Þegar valið er milli þessara kosta verður að hafa í huga hver niðurstaðan varðandi sam
5.3.2.1 Staða sameinaðrar eftirlitsstofnunar
Ef niðurstaðan yrði sú að sameina eftirlitsstofnanirnar tvær kæmi tvennt til greina:
1. Ný eftirlitsstofnun sem heyra myndi undir viðskiptaráðuneytið, en vera sjálfstæð að öðru leyti. Slíkri stofnun yrði væntanlega skipuð stjórn. Taka yrði til athugunar hvernig stjórnin skyldi skipuð og einkum hæfisskilyrði hennar. Ekki virðist koma til álita að eftirlitsskyldir aðilar hafi rétt til að tilnefna menn í stjórnina. Kemur þar til að slík skipan myndi ganga gegn sjálfstæði stofnunarinnar. Auk þess kynnu hagsmunaaðilar að öðlast þar aðgang að upplýsingum um samkeppnisaðila. Þá yrði að taka til sérstakrar athugunar við mótun löggjafar um stofnunina hvernig samskiptum og tengslum við Seðlabankann skyldi háttað, m.a. með tilliti til gagnkvæmrar nýtingar á upplýsingum.
2. Ný sameinuð eftirlitsstofnun sem starfaði í tengslum við Seðlabankann 36 . Í því fælist að eftirlitsstofnun starfaði í rekstrarlegum tengslum við Seðlabankann og hefðu stofnanirnar stoð hvor af annarri að því er varðar upplýsingar og þekkingu 37 . Þau sjónarmið hafa komið fram að vátryggingastarfsemi eigi ekki samleið með Seðlabankanum og því sé óeðlilegt að fella sameinaða eftirlitsstofnun með einhverjum hætti undir Seðlabankann. Eftirlitsstofnun og Seðlabanki gætu þó haft verulegt hagræði af nánu sambýli, bæði að því er varðar gagnaöflun, upplýsingastreymi, alþjóðasamstarf, nýtingu sérþekkingar á einstökum sviðum og fleira 38 . Þetta ræðst þó að verulegu leyti af því hvernig tengslum eftirlitsstofnunar við Seðlabankann yrði háttað. Þannig myndi slík eftirlitsstofnun tæplega verða felld beint undir bankastjórn Seðlabankans, heldur falla beint undir viðskiptaráðu
5.3.2.2 Staða eftirlitsstofnana ef ekki verður af sameiningu
Ef niðurstaðan verður sú að sameina ekki núverandi eftirlitsstofnanir kemur fyrst og fremst til álita hvernig styrkja megi núverandi starfsemi. Fyrir liggur að gera verður ýmsar breytingar á löggjöf um eftirlitsstarfsemina, einkum að því er varðar bankaeftirlit. Snúa slíkar breytingar einkum að því að gera starfsheimildir bankaeftirlitsins skýrari en nú. Þá liggur fyrir að setja verði í löggjöf reglur um samskipti þessara eftirlitsstofnana við eftirlits
Að því er stöðu bankaeftirlits í Seðlabankanum varðar er það álit nefndarinnar að núver
Tvær meginbreytingar á stjórnsýslulegri stöðu bankaeftirlitsins koma til greina.
1. Annars vegar að bankaeftirlitið verði deild í Seðlabankanum sem heyri alfarið undir hann, en ekki viðskiptaráðuneytið, eins og nú er að öðru leyti en því að viðskiptaráðuneytið fer með málefni Seðlabankans. Með því yrði ábyrgð Seðlabankans á eftirlitinu skýr. Hann sæi þá til þess að ráðuneytið væri upplýst um stöðu og starfsemi þeirra stofn ana sem háðar eru eftirliti hans. Þau sjónarmið hafa komið fram að þessi leið sé heppilegust. Annars verði ábyrgðin óskýrari, trúverðugleiki kunni að skerðast, hættan aukist á hagsmunaárekstrum og erfiðara verði að halda utan um trúnaðarupplýsingar.
2. Hins vegar að bankaeftirlitið heyri beint undir viðskiptaráðherra, en sjálfstæð stjórn, skipuð af honum, fari með yfirstjórn eftirlitsins. Bankaeftirlitið verði því í raun sjálfstæð ríkisstofnun. Hins vegar komi til greina að það verði áfram rekið í tengslum við Seðla
Vátryggingaeftirlitið heyrir nú beint undir viðskiptaráðuneytið og er forstöðumaður skipaður af viðskiptaráðherra. Hins vegar hefur eftirlitið ekki sjálfstæða stjórn. Taka verður til athugunar hvort heppilegra sé að ráðherra skipi eftirlitinu stjórn sem færi með yfirstjórn stofnunarinnar, en forstöðumaður ynni í umboði hennar eða sæti í henni.
Að síðustu má nefna þann möguleika að fela Seðlabankanum einungis eftirlit með þeim stofnunum sem hann er örþrifalánveitandi fyrir, en setja á fót nýja sjálfstæða stofnun til þess að hafa eftirlit með öðrum stofnunum sem nú falla undir eftirlit bankaeftirlitsins. Þessi leið er hins vegar ekki talin vænleg, síst með tilliti til þeirra breytinga sem nú eru að verða á fjármagnsmarkaði og áður hefur verið lýst auk hagkvæmnissjónarmiða.
5.4 Niðurstöður
Að mati nefndarinnar er það frumforsenda skilvirks eftirlits með fjármálastarfsemi að stjórnsýsla eftirlitsstofnunar sé skýr. Þetta verður að tryggja hvort sem eftirlitið fer fram utan eða innan veggja seðlabanka. Einnig verður eftirlitsaðili að njóta þess sjálfstæðis að óhlutdrægni hans verði ekki dregin í efa. Eftirlitsaðili verður því að geta tekið ákvarðanir á faglegum grunni án íhlutunar, m.a. íhlutunar hagsmunaaðila, og án þess að hæfi hans verði dregið í efa. Það sem í raun skiptir máli er hvort réttarstaða eftirlitsstofnunar sé tryggð, þannig að unnt sé að sinna eftirliti á hlutlægum grundvelli.
Ekki hefur náðst samstaða í nefndinni um það hvernig þetta verði best tryggt. Meiri hluti nefndarmanna telur þó að sameinuð eftirlitsstofnun skuli vera sjálfstæð og heyra undir viðskiptaráðuneytið, en Seðlabanka tryggð aðild að stjórn.
Ef niðurstaðan verður sú að sameina ekki umræddar eftirlitsstofnanir telja þrír nefndar
Það er mat nefndarinnar að ef stofnanirnar verða ekki sameinaðar skuli skipa Vátrygg
6. Fjármögnun eftirlits
Starfsemi bankaeftirlits og Vátryggingaeftirlits nú er fjármögnuð með ólíkum hætti. Þannig stendur Seðlabankinn straum af kostnaði bankaeftirlitsins og aflar með starfsemi sinni tekna til þess að standa undir þeim kostnaði. Hins vegar standa vátryggingafélög og vá
Eins og fram kemur í viðauka III með skýrslu þessari standa eftirlitsskyldir aðilar undir kostnaði af eftirliti á Norðurlöndum.
Það er tillaga meiri hluta nefndarinnar að aðilum sem heyra undir eftirlit bankaeftirlits verði gert að greiða fyrir það með svipuðum hætti og vátryggingafélög greiða fyrir starfsemi Vátryggingaeftirlits. Skiptir þar ekki máli hver niðurstaðan verður í umfjöllun um sam
Verði eftirlitsstarfsemin sameinuð leggur fulltrúi fjármálafyrirtækja sem nú heyra undir eftirlit bankaeftirlits áherslu á að eðlilegar skorður verði reistar við því að eftirlitsstofnunin geti velt rekstrarkostnaði á þau fyrirtæki sem eftirliti sæta. Verði eftirlitsstarfsemi áfram innan Seðlabankans sé rétt að bankinn standi áfram undir kostnaði við eftirlitið á sama hátt og hann greiðir kostnað annarra verkefna sinna. Fái Seðlabankinn heimild til að taka gjald fyrir þessa starfsemi þurfi til mótvægis að breyta skilmálum um viðskipti fjármálafyrirtækja við bankann.
Að mati meiri hluta nefndarinnar hefði gjaldskylda fjármálastofnana í för með sér að koma yrði á fjárhagslegum aðskilnaði milli bankaeftirlits og annarra deilda Seðlabankans og að meta yrði til fjár gagnkvæma þjónustu bankaeftirlits og annarra deilda.
Að mati fulltrúa Seðlabankans er ekki nauðsynlegt að koma á fjárhagslegum aðskilnaði milli bankaeftirlits og annarra deilda bankans verði gjald tekið af stofnunum sem eftirlit nær til. Gjaldtöku megi haga þannig að hún mæti í stórum dráttum þeim kostnaði sem ætla megi að bankinn verði fyrir vegna eftirlitsstarfsins. Til umræðu hefur komið hvort rétt sé að Seðlabankinn beri hluta kostnaðar af bankaeftirliti með tilliti til þess hagræðis sem hann hefur af eftirlitsstarfseminni.
Viðauki I – Almennt eftirlit með fjármagnsmarkaði hér á landi
1. Bankaeftirlit
1.1 Saga bankaeftirlits og þróun 40
Fjármálastarfsemi á sér ekki langa sögu hér á landi. Það var ekki fyrr en upp úr 1850 að sparisjóðastarfsemi komst á legg, fyrst með tilraunum Skútustaðahrepps til að ávaxta fé sveitarsjóðs með því að lána það út gegn veði í fasteignum á árunum 1853–1856, auk þess sem sparisjóður búlausra starfaði í hreppnum á árunum 1858–1864. Fyrsti reglulegi spari
Fyrstu lagaákvæði um opinbert eftirlit með bankastarfsemi er að finna í lögum nr. 48/1923 um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum. Töluvert hafði verið fjallað um nauð
Í lögunum var kveðið á um launakjör eftirlitsmannsins. Laun, uppbót og ferðakostnaður hans skyldu greidd úr ríkissjóði, en bankar og sparisjóðir skyldu endurgreiða í ríkissjóð í hlutfalli við það fjármagn sem þeir hefðu í veltu um hver áramót.
Lög þessi voru felld úr gildi með lögum nr. 83/1935 um viðauka við og breyting á lögum nr. 44/1915 um sparisjóði. Borið hafði á talsverðri óánægju bankanna með eftirlitið og vildu þeir m.a. ekki borga sinn hluta kostnaðar við embættið. Með fyrrgreindum lögum var fjár
Þessi skipan hélst til ársins 1941, en með lögum nr. 69/1941 um sparisjóði var ráðherra þeim sem færi með bankamál falið að fara með sparisjóðaeftirlitið. Í lögunum er gert ráð fyrir afskiptum sparisjóðaeftirlits af starfsemi sparisjóða, kveðið á um tilkynningaskyldu endurskoðenda og stjórnenda í tilteknum tilvikum og eftirlitinu falið að setja reglur.
Ekkert lögbundið eftirlit var með starfsemi banka frá 1935 allt til ársins 1961 þegar lög nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands voru sett. Á þessum árum höfðu verið gerðar tilraunir til að koma á sameiginlegu eftirliti með bönkum og sparisjóðum, en jafnan án árangurs. Með lögum nr. 10/1961 var Seðlabankanum falið að hafa með höndum eftirlit með starfsemi allra innlánsstofnana, þ.e. banka, sparisjóða og innlánsdeilda samvinnufélaga, Söfnunarsjóði Íslands, svo og hverri þeirri stofnun sem hefði með höndum innlánsstarfsemi. Um leið féll niður sú skipan á sparisjóðaeftirliti sem verið hafði við lýði frá 1941. Starfsemi Seðla
Í lögum nr. 10/1961 var starfsemi bankaeftirlits skilgreind svo að fylgst skyldi með því að innlánsstofnanir fylgdu lögum og reglum, sem giltu um starfsemi þeirra, og gerðar athuga semdir ef hagur og rekstur stofnunar væri talinn óheilbrigður. Slíkar athugasemdir skyldu tilkynntar ráðherra þegar í stað. Lögin kváðu ekki sérstaklega á um að eftirlitinu skyldi skipað í sérstaka deild innan Seðlabankans. Á árunum 1961–1969 mun aðalendurskoðandi Seðlabankans jafnframt hafa verið forstöðumaður bankaeftirlitsins, en með honum störfuðu tveir til þrír menn við það. Árið 1969 var komið á fót sérstakri deild innan bankans, banka
1.2 Starfsemi og starfssvið bankaeftirlits samkvæmt núgildandi lögum
Eins og áður segir fór bankaeftirlitið lengst af einungis með eftirlit með innlánsstofnunum. Í núgildandi lögum nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands, þar sem almenn ákvæði um banka
Frá gildistöku núgildandi Seðlabankalaga hafa hins vegar orðið verulegar breytingar á fjármagnsmarkaði hér á landi. Nýjar tegundir fjármálastofnana hafa skotið upp kollinum og tilvist þeirra hefur smám saman kallað á opinbert eftirlit með þeim. Við það hefur eftirlits
Sú þróun sem átt hefur sér stað á fjármagnsmarkaði á síðustu árum, bæði að því er varðar breyttar áherslur í fjármálastarfsemi og sífellt fleiri og nákvæmari reglur um starfsemi fyrir
1.2.1 Innlánsstofnanir:
Viðskiptabönkum og sparisjóðum er með lögum fengið víðtækt starfssvið í fjármála
Um helstu efnisreglur laganna má nefna reglur um svokallað eiginfjárhlutfall, en sam