[prenta uppsett í dálka] 83. fundur, 125. lþ.
Viðskiptaráðherra (Valgerður Sverrisdóttir):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á samkeppnislögum, nr. 8/1993, með síðari breytingum, sem er 488. mál þingsins á þskj. 770.
Með frv. þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á samkeppnislögum sem hafa þann tilgang að styrkja lögin þannig að þau þjóni betur því markmiði að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins.
Þegar gildandi samkeppnislög voru sett var það gert með vísan til þeirrar meginreglu að virk samkeppni sé best til þess fallin að stuðla að efnahagslegum framförum í þjóðfélaginu. Lögunum var því ætlað að stuðla að aukinni samkeppni í íslensku viðskiptalífi auk þess sem nauðsynlegt þótti að laga samkeppnisreglur hér á landi að þeim reglum sem giltu á Evrópska efnahagssvæðinu.
Almennt verður að telja að reynslan af samkeppnislögunum hafi verið góð. Þau hafa leitt til jafnari samkeppnisskilyrða á mörkuðum og haft þau áhrif að tekið er aukið tillit til samkeppnissjónarmiða við laga- og reglugerðasetningu og að öðru leyti í opinberri stjórnsýslu. Á grundvelli þeirra hefur alvarlegum samkeppnishindrunum í viðskiptum verið eytt. Lögin hafa þannig stuðlað að aukinni samkeppni milli fyrirtækja til hagsbóta fyrir neytendur og þjóðfélagið í heild.
Nokkur veigamikil atriði valda því hins vegar að nauðsynlegt er að breyta samkeppnislögunum. Með þeim breytingum sem hafa orðið á viðskiptaumhverfi hér á landi og annars staðar á undanförnum árum, t.d. með nýrri upplýsingatækni, lækkandi samgöngukostnaði og aukinni alþjóðavæðingu hefur viðskiptamáti fyrirtækja breyst. Við þetta hafa aðrir samkeppnishættir orðið til og samkeppnishindranir breytt um form. Til að takast á við ný samkeppnisleg vandamál sem leitt hafa af hinum breyttu aðstæðum hafa samkeppnisreglur flestra þjóða tekið breytingum. Nýjar reglur hafa verið teknar upp, þær eldri hafa verið skerptar og framkvæmd samkeppnisreglna einstakra ríkja og ríkjabandalaga verið samræmd og styrkt.
Hin öra þróun í viðskiptum og umhverfi þeirra hefur ekki haft minni áhrif hér á landi en annars staðar á síðustu árum. Ein afleiðing þróunarinnar er aukin samþjöppun á ýmsum mikilvægum íslenskum mörkuðum. Fákeppnismarkaðir hafa orðið til þar sem áður ríkti blómleg samkeppni. Má þar sérstaklega nefna matvörumarkaðinn, byggingavörumarkaðinn og fjölmiðlamarkaðinn. Fákeppni hefur og lengi einkennt fleiri mikilvæga markaði, svo sem ýmsar greinar samgangna, olíuviðskipti, fjármálamarkaðinn og tiltekin svið fjarskipta. Á mörgum öðrum smærri mörkuðum er og hefur verið fákeppni í viðskiptum. Þegar keppinautum fækkar á markaði getur orðið til markaðsráðandi staða eða myndast fákeppni. Þá er samkeppninni hætta búin. Fyrirtæki hafa ekki lengur sama vilja og getu og áður til að keppa.
Eðli máls samkvæmt er meiri hætta á fákeppni á Íslandi en víðast annars staðar. Þjóðin er fámenn og íslenski markaðurinn er fjarri öðrum mörkuðum. Með tilliti til þess og með hliðsjón af þeirri þróun sem áður er lýst er mikilvægt að hafa hér skörp samkeppnislög. Samkeppnisyfirvöld þurfa að hafa nauðsynlegar heimildir til að grípa til ráðstafana sem koma í veg fyrir og uppræta samkeppnishömlur og örva samkeppni í viðskiptum. Annars fer þjóðarbúið á mis við þann ávinning sem hlýst af virkri samkeppni.
Það hefur sýnt sig á undanförnum missirum að þau samkeppnislög sem við búum við hafa ekki ætíð reynst nógu öflug til að sporna við samkeppnishömlum markaðsráðandi fyrirtækja eða þróun í átt til fákeppni. Í ljósi þeirrar samþjöppunar sem verið hefur í viðskiptalífinu og vænta má að haldi áfram og með hliðsjón af breyttum samkeppnisháttum er því brýn þörf á að styrkja samkeppnislögin. Það verður helst gert með því að laga þau að þeim lögum og reglum sem best hafa virkað til að taka á þeim vanda sem aukin samþjöppun getur haft í för með sér.
Með frv. því sem hér er mælt fyrir er gert ráð fyrir að fjölga þeim ráðum sem unnt verður að beita gegn samkeppnishindrunum. Ýmis þau ákvæði sem nú gilda eru styrkt og gerð skilmerkilegri og lögin að öðru leyti skýrari.
Herra forseti. Ég mun nú gera grein fyrir helstu breytingum sem felast í frv.
Í fyrsta lagi ber að nefna bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Samkvæmt gildandi lögum er fyrirtækjum sem eru í markaðsráðandi stöðu ekki fyrir fram bannað að misbeita stöðu sinni til skaða fyrir samkeppnina. Það er fyrst eftir að samkeppnisyfirvöld hafa sýnt fram á að tiltekin hegðun eða athafnir fyrirtækis hafa skaðleg áhrif á samkeppni í ákveðnu tilviki sem þau geta lagt bann við umræddri hegðun eða athöfnum. Til samræmis við bannákvæði 54. gr. EES-samningsins og þróunina í samkeppnisrétti á Vesturlöndum og víðar er lagt til í frv. að misnotkun á markaðsyfirráðum verði bönnuð fyrir fram. Þetta er gert til þess að efla samkeppni auk þess sem fyrirtæki munu vita í hvers konar háttsemi er fólgin misnotkun og geta þannig áttað sig á því að misnotkun þeirra á markaðsstöðu sinni getur varðað viðurlögum. Þessi breyting er mikilvægt nýmæli í íslenskum samkeppnislögum sem nýtur almenns fylgis, bæði meðal neytenda og í viðskiptalífinu.
Í öðru lagi skal nefna víðtækara bann við samkeppnishamlandi samstarfi fyrirtækja. Þrátt fyrir að samkeppnishamlandi samstarf fyrirtækja, einkum þeirra sem starfa á sama sölustigi, sé talið með alvarlegustu samkeppnishindrunum er tiltölulega takmarkað bann lagt við slíku samstarfi í gildandi lögum. Þannig er fyrirtækjum sem starfa á sama sölustigi nú bannað að hafa með sér samráð um verð, markaðsskiptingu og gerð tilboða. Enn fremur er fyrirtækjum bannað að reyna að ákveða verð sem gilda skal við endursölu vöru á næsta sölustigi.
Til þess að efla samkeppni er í frv. gert ráð fyrir mun víðtækara banni við samstarfi og samráði fyrirtækja. Þetta þýðir að hvers konar samstarf fyrirtækja sem raskað getur samkeppni verður bannað. Þó er ráð fyrir því gert að fyrirtæki geti fengið undanþágu frá banninu að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Hið nýja bannákvæði er byggt á 53. gr. EES-samningsins og ákvæðum í lögum margra nágrannaríkja. Um bann við samkeppnishömlum af þessum toga hefur víðast myndast sátt hjá samtökum viðskiptalífs og neytenda.
Í þriðja lagi má nefna breytingar á eftirliti með samruna fyrirtækja. Í frv. er gert ráð fyrir að samrunaákvæði samkeppnislaga verði styrkt til muna. Vegna túlkunar dómstóla er óljóst að hvaða leyti er unnt að taka á samruna sem hefur þau áhrif að markaðsráðandi fyrirtæki eykur markaðsyfirráð sín með því að taka yfir keppinaut. Það er hins vegar ekki í samræmi við þá hugsun sem liggur að baki heimildinni í gildandi lögum til íhlutunar í samruna að aðeins megi grípa til aðgerða þegar fyrirtæki nær markaðsyfirráðum með samruna en ekki þegar fyrirtæki, sem hefur markaðsráðandi stöðu, kaupir smám saman upp alla keppinauta sína.
Með fyrirhugaðri breytingu í frv. tekur ákvæðið því einnig til þess að markaðsyfirráð verða efld með samruna sem hefur skaðleg áhrif á samkeppni að mati samkeppnisyfirvalda. Enn fremur verður unnt að grípa til íhlutunar gegn samruna ef hann leiðir til svonefndrar fákeppnismarkaðsráðandi stöðu.
Ákvæði um tímafrest til að taka ákvörðun í samrunamálum verður samkvæmt frv. gert skýrara en í gildandi lögum og frestur rýmkaður. Einnig verður samkeppnisráði veitt heimild til að fresta framkvæmd samruna fyrirtækja meðan á rannsókn stendur og koma þannig í veg fyrir hugsanlega samkeppnislega röskun vegna ólögmæts samruna.
Í fjórða lagi skal nefna ákvæði um samanburðarauglýsingar. Vegna skuldbindinga EES-samningsins er lagt til að lögfest verði efni tilskipunar ESB um samanburðarauglýsingar.
Loks má nefna breytingar um sektarákvæði. Í frv. er gert er ráð fyrir því að sektarákvæði samkeppnislaga verði skýrð og styrkt. Stefnt er að því að gera þau líkari sams konar ákvæðum í löggjöf EES og ESB.
Ég mun nú gera nánari grein fyrir þeim breytingum sem felast í einstökum greinum frv.
Í 1. gr. er lagt til að hugtakið samruni verði skilgreint í orðskýringagrein laganna. Það er gert til einföldunar á ákvæðum 18. gr. laganna.
Í 2. gr. felst að nýr stafliður bætist við 2. mgr. 5. gr. laganna. Samkepnnisráði verður með breytingunni falið það sérstaklega að fylgjast með þróun samkeppnis- og viðskiptahátta í íslensku viðskiptalífi. Þetta á að gera m.a. í því skyni að kanna hvort tilteknar aðstæður séu á einstökum mörkuðum sem raskað geta samkeppni.
Það er mikilvægt að samkeppnisyfirvöld hafi skýra heimild til að framkvæma athuganir af þessum toga. Athuganirnar kunna síðan að verða birtar og öllum aðgengilegar og stuðla þannig að opinberri umræðu um samkeppnismál.
Í 2. gr. frv. er einnig gert ráð fyrir að ný málsgrein bætist við 5. gr. laganna þar sem tekið er fram að samkeppnisráð geti forgangsraðað málum. Til þess að framfylgja stefnu samkeppnislaganna og sinna því eftirliti sem samkeppnisyfirvöldum er falið er nauðsynlegt að þau geti í meginatriðum stýrt sjálf nýtingu þess mannafla sem þau hafa yfir að ráða til þess að sinna þeim verkefnum sem brýnust þykja til að efla samkeppni og stuðla að heilbrigðum viðskiptaháttum. Ákvæðið sækir fyrirmynd sína til evrópsks samkeppnisréttar.
Í 3. gr. er lagt til að reglur samkeppnislaga um bann við samkeppnishamlandi samráði og samstarfi fyrirtækja verði færðar til samræmis við reglur sem gilda í EES-samkeppnisrétti. Þannig verður samkvæmt 10. gr. laganna lagt bann við öllum samkeppnishamlandi samningum, samþykktum og samstilltum aðgerðum milli fyrirtækja á sama hátt og gert er í 1. mgr. 53. gr. EES-samningsins.
Í 4. gr. er gert ráð fyrir að misnotkun fyrirtækja á markaðsyfirráðum verði fyrir fram bönnuð. Eins og áður segir er þetta nýmæli í íslenskum samkeppnislögum sem byggir á 54. gr. EES-samningsins og er efnislega sambærilegt við ákvæði í lögum margra Evrópuríkja. Til þessa hafa samkeppnisyfirvöld aðeins getað bannað háttsemi eða hegðun sem felur í sér misbeitingu á markaðsyfirráðum eftir á þegar sýnt hefur verið fram á að hún hafi verið skaðleg í tilteknu tilviki. Það hefur þýtt að íslensk markaðsráðandi fyrirtæki hafa getað misnotað stöðu sína gagnvart keppinautum og/eða neytendum án þess að um brot á samkeppnislögum hafi verið að ræða þangað til samkeppnisyfirvöld grípa inn í t.d. með því að banna tiltekna háttsemi.
Í 4. gr. frv. eru nefnd dæmi um samkeppnislega misbeitingu. Þau eru þó ekki tæmandi en gefa góða vísbendingu til markaðarins um hvers konar háttsemi verður óheimil. Brjóti fyrirtæki gegn banni við misnotkun á markaðsráðandi stöðu mun samkeppnisráð geta gripið til íhlutunar, en einnig getur brot leitt til viðurlaga samkvæmt XIII. kafla laganna.
Í 5. gr. er lagt til að svokölluð ,,minni háttar`` regla gildandi laga verði samræmd þeirri reglu sem gildir samkvæmt EES-samkeppnisrétti. Helsta breytingin er sú að sett verða viðmiðunarmörk um markaðshlutdeild sem ráða því hvort samningar sem að öllu jöfnu falla undir bannákvæði 10. gr. laganna teljist hafa minni háttar áhrif og falla því ekki undir bannákvæði. Í ljósi þess að sett verða viðmiðunarmörk verður fyrirtækjum betur ljóst við hvaða aðstæður samningar þeirra á milli falla utan bannreglnanna og þykir því rétt að fella úr gildi ákvæði 13. gr. gildandi laga sem gerir ráð fyrir að fyrirtæki geti sent tilkynningu og óskað eftir afstöðu samkeppnisyfirvalda til tiltekinna samninga.
Í 6. gr. er gert ráð fyrir að fella á brott 1. mgr. 14. gr. laganna sem fjallar um samskipti móður- og dótturfélaga, þ.e. í samræmi við þá stefnu frv. að laga íslenska samkeppnislöggjöf að EES-samkeppnisrétti.
Með 7. gr. frv. er ákvæði 15. gr. laganna fellt á brott. Sama skýring er á því og við 6. gr. frv., að verið er að laga lögin að EES-reglum. Gert er ráð fyrir því að samkeppnisráð setji hópundanþágur svipaðar þeim sem gilda í EES-réttinum.
Í 8. gr. er m.a. að finna ákvæði um heimildir samkeppnisráðs til þess að veita undanþágur frá banni laganna við samkeppnishamlandi samvinnu fyrirtækja og samtaka fyrirtækja og reglur um hópundanþágur. Grundvöllur þess er m.a. sá að vissar tegundir af samkeppnishamlandi samstarfi og samningum milli fyrirtækja geta haft ýmiss konar jákvæð áhrif sem geta vegið upp ókostina við hömlurnar.
Í 9. gr. er gert ráð fyrir breytingum á 17. gr. laganna. Þær helgast af því að með frv. er horfið frá blönduðu kerfi bann- og misbeitingarreglna og teknar upp bannreglur í samræmi við fyrirmyndir erlendis frá. Af þeim sökum verður að gera viðeigandi breytingar á 17. gr. laganna þannig að samkeppnisráði verði veitt almenn heimild til að stöðva hegðun sem fer gegn bannákvæðum laganna og grípa til ráðstafana til að skapa á ný skilyrði fyrir virka samkeppni. Þá er lagt til að lögfest verði heimild til íhlutunar vegna samkeppnishindrana opinberra aðila sem ekki byggja á ákvæðum í sérlögum. Loks er gert ráð fyrir að orðalagið um að samkeppnisráð geti gripið til aðgerða gegn aðstæðum sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni, verði látið halda sér.
Í 10. gr. er lagt til að samrunareglur í 18. gr. samkeppnislaga verði styrktar. Samrunareglur eru einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna því hlutverki að koma í veg fyrir að samkeppni hverfi eða minnki til muna með samruna eða yfirtöku fyrirtækja. Í þessu sambandi verður að leggja áherslu á að ákvæði um fyrir fram bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu kemur ekki í veg fyrir samkeppnishömlur sem stafa af samruna. Í samruna felst að einn eða fleiri keppinautar hverfa af markaðnum, en ákvæði um bann við misnotkun á markaðsstöðu fyrirtækja kemur ekki í veg fyrir samkeppnishömlurnar sem verða við það t.d. að fákeppni myndast við það að keppinautum fækkar við samruna.
Í efnisbreytingunum á samrunaákvæðinu í frv. felst að heimilt verður að ógilda eða setja samrunaskilyrði þegar hann leiðir til þess að markaðsráðandi staða fyrirtækis styrkist. Er það í samræmi við samrunareglur sem gilda í aðildarríkjum EES-samningsins og víðar. Einnig er í frv. tekið fram að unnt sé að beita ákvæðinu þegar svokölluð fákeppnis- eða sameiginleg markaðsráðandi staða verður til við samruna eða þegar slík staða styrkist.
Núgildandi tímafrestur samkvæmt 18. gr. laganna gerir samkeppnisyfirvöldum illkleift að fjalla um samruna með fullnægjandi hætti. Gert er ráð fyrir að samkeppnisyfirvöld hafi 30 daga til að ákveða hvort samruni gefi tilefni til þess að vera tekin til nánari skoðunar. Eftir að samkeppnisyfirvöld senda fyrirtækjum tilkynningu innan 30 daga frestsins um að samruni krefjist nánari skoðunar, hafa þau allt að þrjá mánuði eftir að tilkynningin hefur verið send til að ógilda samrunann.
Þar sem erfitt getur verið að hlutast til um samruna þegar fyrirtæki hafa að öllu eða verulegu leyti verið sameinuð er Samkeppnisráði samkvæmt frv. veitt heimild til að grípa til aðgerða meðan á rannsókn samrunamáls stendur og í tengslum við afgreiðslu þess.
Í 11. gr. frv. er lagt til að lögfest verði efni tilskipunar ESB um samanburðarauglýsingar. Auglýsingar eru mikilvæg leið til að skapa markaði fyrir vöru og þjónustu. Rétt þykir að grundvallarákvæði um form og efni séu þau sömu á EES-svæðinu og skilyrði fyrir notkun samanburðarauglýsinga samhæfð.
Í 12. gr. frv. er gert ráð fyrir breytingu á 23. gr. laganna sem skyldar seljendur til þess að veita skriflegar leiðbeiningar með vöru á íslensku, ensku eða Norðurlandamáli, öðru en finnsku. Ákvæðinu er ætlað að styrkja stöðu neytenda þar sem greinargóðar leiðbeiningar eru nú nauðsynlegar með flestum vörum.
Í 13. gr. felst sú breyting að heimild samkeppnisráðs til að grípa til aðgerða gegn óréttmætum viðskiptaháttum og villandi auglýsingum, er færð úr 51. gr. laganna í lokaákvæði VI. kafla, jafnframt geti samkeppnisráð beint fyrirmælum til fyrirtækja, t.d. um að þau grípi til ráðstafana sem eyða skaðlegum áhrifum óréttmætra viðskiptahátta.
Í 14. gr. er gert ráð fyrir að fella á brott VIII. kafla laganna um eftirlit með greiðslukortastarfsemi. Ekki þykir lengur ástæða til að vera með sérákvæði um greiðslukortastarfsemi heldur er við það miðað að almenn ákvæði laganna, t.d. um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins, auk ákvæða IV. og V. kafla, veiti fullnægjandi heimild til eftirlits með greiðslukortastarfsemi. Tilgangur breytinganna er með öðrum orðum ekki sá að draga úr vernd neytenda eða takmarka möguleika samkeppnisyfirvalda til afskipta af greiðslukortafyrirtækjum.
Í 15. gr. felst að samkeppnisyfirvöldum verður veitt heimild til að afla trúnaðargagna og upplýsinga og afhenda þau samkeppnisyfirvöldum annarra landa. Er þetta talið nauðsynlegt til að tryggja framkvæmd samkeppnisreglna einstakra þjóða á Evrópska efnahagssvæðinu og til þess að fara að tilmælum OECD um aukið samstarf samkeppnisyfirvalda aðildarþjóða og jafnframt til að standa við hugsanlega samninga um aukið samstarf norrænna samkeppnisyfirvalda við lausn alvarlegra samkeppnishindrana sem ná til fleiri en eins lands.
Í 16. gr. felst heimild til handa samkeppnisráði að leggja á stjórnvaldssektir ef fyrirtæki brjóta gegn banni eða fyrirmælum sem tengjast óréttmætum viðskiptaháttum og villandi auglýsingum. Þetta er nauðsynlegt þar sem það hefur sýnt sig að dagsektaúrræði gildandi laga hafa ekki alltaf átt við í málum af þessum toga.
Í 17. gr. er lagt til að orðið ,,leggur`` komi í stað ,,getur lagt``. Ætlast er til að meginreglan verði sú að stjórnvaldssektir verði lagðar á ef umrædd brot eiga sér stað og þær hafi þau varnaðaráhrif sem þeim er ætlað að hafa. Með þessari breytingu er stuðlað að því að sektarákvarðanir hér verði í samræmi við það sem tíðkast erlendis. Lagt er til að samkeppnisráð geti við ákvörðun um sektir tekið tillit til samstarfsvilja hins brotlega fyrirtækis. Er þetta í samræmi við það sem víða tíðkast erlendis.
18. og 19. gr. þarfnast ekki skýringa.
Herra forseti. Það verður að ítreka mikilvægi þess að samkeppnislögin verði skerpt og heimildir samkeppnisyfirvalda verði efldar í því skyni að tryggja virka samkeppni. Virk samkeppni í viðskiptalífinu er ein forsenda efnahagslegra framfara í þjóðfélaginu og öflug samkeppnislög eru nú einn af hornsteinum efnahagslöggjafar flestra þjóða, bæði í Vestur-Evrópu þar sem reglur hafa verið skerptar á síðustu árum, í Norður-Ameríku og einnig hjá fyrrum austantjaldslöndum, mörgum Asíuríkjum og víðar.
Hæstv. forseti. Vegna þeirra aðstæðna hér á landi sem áður hefur verið lýst er afar mikilvægt að þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frv. nái sem fyrst fram að ganga. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.
