[prenta uppsett í dálka] 16. fundur, 125. lþ.
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem ég flyt ásamt hv. þm. Svanfríði Jónasdóttur og Össuri Skarphéðinssyni.
Í frv. er gert ráð fyrir að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Í 1. gr. frv. kemur fram hvernig útfæra eigi slíka þjóðaratkvæðagreiðslu en þar segir:
,,Krafan, studd undirskriftum fimmtungs kosningarbærra manna, skal berast forseta lýðveldisins eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Undirskriftasöfnun og krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu frestar ekki gildistöku laga. Efnt skal til þjóðaratkvæðagreiðslu eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfunnar. Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að ávallt greiði fimmtungur kosningarbærra manna atkvæði gegn gildi laganna. Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. um kynningu á lögunum sem greiða skal atkvæði um, skulu settar í lög.``
Með frv. þessu er, eins og fram hefur komið, kveðið á um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrv. sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Þetta frv. er flutt í fimmta sinn og hefur ekki náð fram að ganga. Eins og menn þekkja er aðeins mælt fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu á þremur stöðum í stjórnarskránni: í 11. gr., ef 3/4 hlutar alþingismanna greiða atkvæði með tillögu um að forseti lýðveldisins verði leystur frá embætti; í 26. gr., ef forsetinn synjar um staðfestingu á lagafrumvörpum og í 79. gr., ef með lögum eru gerðar breytingar á kirkjuskipaninni. Þar er ekki að finna ákvæði sem gerir þegnum landsins kleift að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál sem Alþingi hefur til umfjöllunar.
Ég tel alveg ljóst að þessi leið muni auka lýðræðislegan rétt fólksins og veita stjórnarflokkunum aðhald. Í stórum málum sem snerta verulega hag þegnanna og þjóðarinnar er brýnt að þessi leið sé fyrir hendi. Með síauknu alþjóðasamstarfi er enn brýnna að fólk hafi möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu ekki síst þar sem mikilvægir alþjóðlegir samningar geta haft úrslitaáhrif á framtíð þjóðarinnar. Ég tel því nauðsynlegt að þessi lýðræðislegi réttur fólksins sé fyrir hendi án þess að til þurfi að koma atbeini forseta Íslands eins og nú er.
Forseti Íslands hefur aldrei frá stofnun lýðveldisins beitt heimild 26. gr. stjórnarskrárinnar um að synja staðfestingar lagafrumvarpi sem Alþingi hefur samþykkt. Ákvæðið felur aðeins í sér frestandi neitunarvald því að synji forsetinn um staðfestingu verður að bera lagafrumvarpið undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Af framkvæmdinni má því ráða að þetta vald forsetans til að færa valdið frá þinginu til þjóðarinnar sé í raun nánast marklaust.
Vafalaust eru margar skýringar á því að forseti Íslands hafi aldrei beitt þessari heimild. Ugglaust yrði það umdeilt ef forseti gripi til að synja um staðfestingu á lagafrv. ekki síst vegna þess að í augum þjóðarinnar er forsetinn fyrst og fremst sameiningartákn, embættið hafið yfir flokkspólitík og á ekki að dragast inn í stórpólitísk deilumál. Fræðimenn hafa deilt um réttmæti þessa ákvæðis. Þannig segir í riti Ólafs Jóhannessonar, Stjórnskipun Íslands, með leyfi forseta:
,,Sú skipan sem ákveðin er með 26. gr. stjórnarskrárinnar er óvenjuleg eða jafnvel einstæð. Eru skoðanir skiptar um það hversu heppileg hún sé.``
Í Morgunblaðinu, sennilega fyrir einu og hálfu ári, var ítarlega fjallað um þetta ákvæði stjórnarskrárinnar. Þar var m.a. vitnað í tillögu stjórnarskrárnefndar frá 1993 þess efnis að áður en forseti tæki ákvörðun um staðfestingu laga gæti hann leitað álits þjóðarinnar í atkvæðagreiðslu. Þar var lagt til að ef frv. yrði samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu væri forseta skylt að staðfesta það en ef það yrði fellt hefði forseti landins frjálsar hendur um hvað hann gerði. Ljóst er að slík breyting á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar gerði forseta hægar um vik að beita því og drægi úr hættunni --- þó vissulega væri hún mikil --- á að til svo alvarlegs ágreinings kæmi á milli forsetaembættisins og ríkisstjórnarinnar að niðurstaðan yrði afsögn annaðhvort forseta Íslands eða ríkisstjórnar.
Mín skoðun er að jafnvel þótt ákvæðið yrði rýmkað og gert auðveldara fyrir forsetann að beita því, sem er jákvætt, tel ég engu að síður að almennt ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu án atbeina forseta sé nauðsynlegt jafnhliða ákvæði um bein afskipti forsetans um að skjóta málinu til þjóðarinnar. Forsetanum væri hlíft við þeim þrýstingi af hálfu þjóðarinnar í mjög umdeildum málum að láta þau ganga til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þannig væri stefnt í hættu því sem ég tel að þjóðin vilji að forsetaembættið standi fyrir, þ.e. að vera sameiningartákn þjóðarinnar og hafið yfir flokkspólitísk átök. Ég held að það komi fyllilega til greina, ef við heimilum þjóðaratkvæðagreiðslu eins og hér er lagt til, að nema úr gildi rétt forseta lýðveldisins til að synja um staðfestingu á lagafrumvörpum. Sá réttur ætti að vera óþarfur eða a.m.k. ekki eins mikil ástæða til þeirrar heimildar ef opnaðist fyrir þann lýðræðislega rétt fólksins að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu ef fimmtungur kosningarbærra manna óskar þess eins og hér er lagt til.
Eins og menn þekkja hefur oft komið fram sú krafa að auka rétt fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu. Réttur fólks er nú einungis bundinn við það að hafa áhrif á framkvæmd minni háttar mála eins og opnun áfengisútsölu eða hvort leyfa skuli hundahald. Það er löngu orðið tímabært að Alþingi íhugi í fyllstu alvöru að stjórnaskrá lýðveldisins innihaldi ákvæði eins og hér er lagt til.
Á hv. Alþingi hafa ítrekað komið fram frumvörp um þjóðaratkvæðagreiðslur og tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslur um ákveðin mál. Eins hefur verið lagt til að setja almenn lög um þjóðaratkvæðagreiðslu og breytingu á stjórnarskránni. Tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslu hafa komið fram í tengslum við aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu, samkomustað Alþingis, álbræðslu í Straumsvík, aðild Íslands að Fríverslunarsamtökum Evrópu, prestskosningar og efnahagsfrv. forsrh. á sínum tíma en það var að vísu dregið til baka. Lagt hefur verið til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið auk þess sem algengt er að komið hafi fram tillögur um slíkt vegna breytinga á áfengislöggjöfinni.
Fyrir 30 árum kom fram þáltill. um heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þeirri tillögu var fylgt eftir fjórum sinnum og 1970 var samþykkt þáltill. um að fela ríkisstjórn að láta kanna hvort rétt væri að setja löggjöf um þjóðaratkvæðagreiðslu í mikilvægum löggjafarmálefnum. Svo virðist sem ekkert hafi verið gert með þær hugmyndir jafnvel þó þær hafi verið samþykktar á Alþingi sem ályktun Alþingis að þetta mál yrði skoðað. Síðar voru þrisvar lagðar fram, á 100., 109. og 113. þingi, þáltill. um sama efni. Fyrir sjö árum kom fram frv. um að þriðjungur þingmanna gæti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Að síðustu nefni ég frv. það sem ég mælti fyrir og er að mæla fyrir í fimmta sinn.
Einnig er ástæða til að nefna að stjórnarskrárnefnd sem starfaði undir stjórn Matthíasar Bjarnasonar á sínum tíma og skilaði af sér 1982 lagði til að fjórðungur kjósenda gæti óskað eftir að fram færi ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla. Samstaða náðist ekki um tillögu stjórnarskrárnefndarinnar en niðurstaðan varð sú að þáv. forsrh. Gunnar Thoroddsen lagði í eigin nafni fram tillögu stjórnarskrárnefndar á Alþingi 1982--1983. Þar var m.a. að finna þetta ákvæði sem ég nefndi um að fjórðungur kjósenda gæti óskað eftir og farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég hygg það rétt hjá mér að stjórnarskrárnefndin hafi skilað af sér árið 1995 og fjallaði þá um mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, en ekki mikið um þjóðaratkvæðagreiðslu.
Af því yfirliti sem ég hef farið í gegnum má sjá að á undanförnum árum og áratugum hefur annað slagið komið upp á þinginu krafa um almennan rétt fólksins til þjóðaratkvæðagreiðslu í stjórnarskrá eða þá að einstakir þingmenn hafi flutt tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslur í einstökum málum.
Ég verð þó segja, herra forseti, að ég tel að lítil umræða hafi farið fram í þeim nefndum þingsins sem hafa fengið slík frumvörp til umfjöllunar. Þar sem ég er að flytja þetta mál í fimmta sinn þá hef ég af því nokkra reynslu að sérstök nefnd samkvæmt þingsköpum, sem á að fjalla um breytingar á stjórnarskránni og fær þetta mál þá væntanlega til umsagnar, hefur á undanförnum þingum lítið sem ekkert fjallað um málið. Það er eingöngu svo að á lokadögum þingsins á vori þá kemur hún einu sinni eða tvisvar sinnum saman til málamynda. Svona mál eða önnur sem þingmenn flytja og fjalla um breytingar á stjórnarskránni fá yfirleitt litla umfjöllun í nefndum þingsins.
Ég held að þessi réttur sé víða fyrir hendi í löndunum sem við berum okkur saman við. Það er ekki síður ástæða til að þessi réttur sé fyrir hendi hér þar sem samsteypustjórnir eru mjög algengar og auðveldara fyrir flokkana að semja sig frá stefnumálum sínum. Það hafa oft komið fram mál á miðju kjörtímabili sem ekki hafa verið rædd í kosningabaráttunni, mörg stór mál sem ekki eru endilega á stefnuskrám flokkanna en fyllilega hefði verið ástæða til að bera undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Frá síðasta kjörtímabili má t.d. nefna miðhálendismálin. Um þau mál, eins og menn þekkja, voru mjög skiptar skoðanir í þjóðfélaginu, hvernig nýtingarréttinum skyldi háttað og hverjir ættu að fara með stjórnsýsluna á hálendinu. Ég get einnig nefnt róttækar breytingar á vinnulöggjöfinni sem ástæða hefði verið til að skoða hvort bera ætti undir þjóðaratkvæðagreiðslu. EES-málið á sínum tíma þekkjum við. Þá var sterk krafa uppi um þjóðaratkvæðagreiðslu, bæði innan þings og utan.
Ég tel ástæðu til að nefna einnig þau mál sem nú eru helst á döfinni og miklar deilur standa um. Áform um Fljótsdalsvirkjun og að Eyjabökkum verði sökkt undir miðlunarlón þar sem dýrmæt náttúruverðmæti munu glatast. Ekki verður annað séð en mikill meiri hluti þjóðarinnar leggist gegn því í skoðanakönnunum. Umhverfismálin og hvernig við umgöngumst náttúruna er stór þáttur í lífskjörum þjóðarinnar og hefur ekki bara þýðingu fyrir afkomu hennar heldur einnig ímyndina út á við, sem er nauðsynleg fyrir framleiðslu- og útflutningsmöguleika okkar.
Ég held að fyllilega kæmi til álita að einmitt það mál færi undir þjóðaratkvæðagreiðslu með tilliti til þess hve hávær krafa er uppi í þjóðfélaginu í þessu máli. Má í því sambandi minna á að fyrir liggur áskorun fjölda útivistar- og náttúruverndarsamtaka með 32 samtökum með yfir 30 þús. félögum, ef ég man rétt, auk fyrirtækja í ferðaþjónustu um nauðsyn þess að Fljótsdalsvirkjun fari í umhverfismat.
Ég vildi aðeins fara nokkrum orðum um efni tillögunnar og atkvæðagreiðsluna, eins og hún er sett fram, og hvernig þetta kæmi út ef slík þjóðaratkvæðagreiðsla yrði heimiluð. Eins og áður sagði er lagt til að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Auðvitað kemur til greina í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu að undanskilja ákveðna málaflokka líkt og gert er í Danmörku en krafan um að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um lagafrumvörp, sem Alþingi hefur samþykkt, frestar ekki gildistöku laganna.
Í frumvarpinu eru settir fram tímafrestir varðandi undirskriftasöfnunina og atkvæðagreiðsluna. Þannig er gert ráð fyrir því að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu studd undirskriftum berist forseta eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal síðan fara fram eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfu um atkvæðagreiðslu. Er þá miðað við reglu þá sem fram kemur í 24. gr. stjórnarskrárinnar um að boðað skuli til alþingiskosninga eigi síðar en 45 dögum eftir að gert var kunnugt um þingrof.
Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó alltaf þannig að fimmtungur kosningarbærra manna þarf að greiða atkvæði gegn gildi laganna. Þannig er um tvö sjálfstæð skilyrði að ræða. Þykir eðlilegt að gera kröfur um þátttöku ákveðins hluta kjósenda í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu og er það gert að danskri fyrirmynd. Því er í raun miðað við að sá fimmtungur kosningarbærra manna sem knýr á um atkvæðagreiðslu fylgi kröfunni eftir með því að mæta á kjörstað og greiða atkvæði. Til skýringar er eftirfarandi dæmi: Í maí 1998 voru 193.632 manns á kjörskrá. Ef þá hefðu verið í gildi reglur þær sem lagðar eru til í frumvarpi þessu hefði þurft fimmtung kosningarbærra manna í landinu, eða u.þ.b. 38.700 manns, til að knýja á um að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um gildi laga. Í atkvæðagreiðslunni sjálfri hefði að lágmarki sami fjöldi þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna ef þátttaka hefði verið 40% eða minni. Ef hins vegar t.d. 80% þeirra sem á kjörskrá eru, eða 154.905, hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslunni hefði helmingur þeirra þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna eða 77.452 manns. Þannig þarf alltaf helmingur þeirra sem þátt tekur í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna en ef þátttaka er undir 40% dugir ekki helmingur heldur kemur þá til kasta fimmtungsreglunnar þannig að a.m.k. 20% kosningarbærra manna þurfa að greiða atkvæði gegn gildi laga.
Loks er mælt fyrir um það í ákvæðinu að nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu verði settar í lög. Meðal annars verður að telja nauðsynlegt að setja nánari reglur um kynningu á lögunum sem þjóðaratkvæðagreiðsla á að fara fram um, en nútímalöggjöf er iðulega þess eðlis að til þess að unnt sé að taka afstöðu til hennar þarf hvort tveggja þekkingu og lögskýringargögn. Einnig er þörf á því að setja nánari reglur um ýmis framkvæmdaratriði þjóðaratkvæðagreiðslu.
Ég vil nefna það í lokin, herra forseti, að sú tala sem við flm. frumvarpsins setjum fram um að til þurfi að koma fimmtungur kosningarbærra manna í landinu er ekkert heilög og er fullt efni til þess að skoða nánar þá tölu eða viðmið sem þar á að nota. Ég get t.d. nefnt Danmörku, þar getur að lágmarki þriðjungur kosningabærra manna krafist þjóðaratkvæðagreiðslu en þar eru þó sett skilyrði eins og nefndi áðan um að þjóðaratkvæðagreiðsla geti ekki átt við um ákveðið mál og þar er talað um fjárlög ríkisins, lántökur, launa- og lífeyrismál og veitingu ríkisborgararéttar en það eru helstu málin sem ákvæðið gildir ekki um. Einnig er sú leið athyglisverð, og ég nefndi það í máli mínu, að það hefur einu sinni komið hér fram, annaðhvort í formi þáltill. eða frv., að þriðjungur þingmanna geti krafist þess að mál séu sett í þjóðaratkvæðagreiðslu og sú leið er vissulega þess virði að hún sé skoðuð. Það styrkti lýðræðið í landinu og hlutverk stjórnarandstöðu ef sú leið væri fyrir hendi.
Herra forseti. Samkvæmt ákvæðum þingskapalaga á að vísa þessu máli til sérnefndar og ég legg til að svo verði gert. En ég minni á það aftur sem ég sagði og finnst full ástæða til þess að vekja athygli hæstv. forseta á því að þessi sérnefnd hefur starfað mjög illa og ekki gengt skyldum sínum sem skyldi að fara rækilega yfir þau mál sem koma iðulega fram um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Þetta er í fimmta skipti sem þetta mál hefur komið fram og það hefur aldrei fengið almennilega efnislega umfjöllun í þessari sérnefnd. Það sem nefndin gerði fyrir sennilega tveimur þingum var að hún sendi málið til umsagnar nefndasviðs sem kom fram með mjög gagnlegar ábendingar sem við flutningsmenn tókum mið af á síðasta þingi en að öðru leyti hefur lítil efnisumfjöllun farið fram um málið. Það tel ég ástæðu til, herra forseti, að draga fram í lokin vegna þess að það er mjög mikilvægt og löngu orðið tímabært að þingmenn og þingið fjalli af fullri alvöru um að breyta stjórnarskránni í þá veru sem hér er lagt til að tryggja lýðræðislegan rétt fólks til þjóðaratkvæðagreiðslu í stærri málum.
