[prenta uppsett í dálka] 101. fundur, 130. lþ.
Samgönguráðherra (Sturla Böðvarsson):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir tveimur frv., þ.e. frv. til laga um breytingu á lögum um loftferðir nr. 60/1998 og frv. til laga um breytingu á lögum nr. 41/1949, um gildistöku alþjóðasamnings um samræmingu nokkurra reglna varðandi loftflutninga milli landa. Frv. eru að mestu leyti nátengd og þær breytingar sem í þeim felast snúast m.a. um svokallaðan Montreal-samning.
Í upphafi mun ég þó fjalla um þann hluta frv. um breytingu á lögum um loftferðir sem ekki fellur undir Montreal-samninginn. Þar er í fyrsta lagi um að ræða breytingar á lendingargjöldum á millilandaflugvöllum utan Reykjavíkur. Í öðru lagi er það vopnaleitargjaldið, nú nefnt öryggisgjald, sem er víðtækara en öryggisgjaldið og í þriðja lagi að fram komi í lögunum skýr heimild til Flugmálastjórnar Íslands um að gerast aðili að Flugöryggisstofnun Evrópu, EASA.
Skv. 71. gr. a gildandi loftferðalaga, nr. 60/1998, eru 7,05 bandaríkjadalir greiddir í lendingargjald fyrir hverja lendingu loftfars fyrir hver byrjuð 1.000 kg af hámarksflugtaksmassa loftfarsins í millilandaflugi á flugvöllum utan Reykjavíkur. Er hér að langstærstum hluta átt við Keflavíkurflugvöll á Flugstöð Leifs Eiríkssonar, sem er sjálfstætt hlutafélag. Rekstur Keflavíkurflugvallar er að stærstum hluta fjármagnaður af tekjum af lendingargjöldum á þeim flugvelli. Eins og kunnugt er hefur gengi bandaríkjadals verið að lækka á undanförnum missirum, en flestir útgjaldaliðir Keflavíkurflugvallar eru í íslenskum krónum. Þannig var gengi bandaríkjadals mikinn hluta ársins 2001 og fram á mitt ár 2002 um og yfir 100 kr., en hefur að undanförnu verið um og yfir 70 kr. Þetta hefur skapað erfiðleika fyrir rekstur flugvallarins vegna takmarkaðri tekna. Það er einkum vegna sveiflna á raungengi íslensku krónunnar gagnvart bandaríkjadal að lagt er til að viðmið lendingargjaldsins verði tilgreint í íslenskum krónum en ekki í bandaríkjadal. Jafnframt því að breyta um viðmið er lagt til að lendingargjöld hækki úr 520 kr. miðað við gengi dagsins í dag í 650 kr.
Tillaga þessi sem er lögð fram í frv. um hækkun lendingargjalda byggir alfarið á beiðni utanrrn. þar að lútandi vegna rekstrar flugvallarins í Keflavík, en sú starfsemi er talin þurfa auknar tekjur til þess að hún sé ekki rekin með umtalsverðum halla.
Í gr. 71 b núgildandi laga er tiltekið að umráðandi loftfars greiði sérstakt vopnaleitargjald fyrir hvern farþega. Vopnaleitargjaldið er í dag lagt á farþega sem ferðast með loftfari til annarra landa. Vopnaleitargjaldið er í dag 300 kr. fyrir fullorðna farþega en 150 kr. fyrir börn.
Í 2. gr. frv. er gert ráð fyrir að í stað vopnaleitargjalds komi öryggisgjald sem hefur þá víðtækari merkingu og nær yfir meira svið þjónustu að fjárhæð 570 kr. fyrir fullorðna farþega sem ferðast til annarra landa og 285 kr. fyrir börn.
Ástæða hækkunarinnar er að í kjölfar hryðjuverkanna 11. september 2001 hafa alþjóðlegar kröfur um flugvernd og öryggi farþega stóraukist. Vopnaleitargjaldið stendur engan veginn undir þeim kostnaði sem til hefur fallið vegna þessara auknu öryggiskrafna, auk þess sem eftirlit felst ekki lengur eingöngu í vopnaleit. Því er í frumvarpsdrögunum notað hugtakið öryggisgjald sem er víðara skilgreint í stað vopnaleitargjalds og upphæðin hækkuð til þess að standa undir þeirri þjónustu sem veitt er. Tillaga þessi sem hér er lögð fram er m.a. lögð fram eftir sérstökum óskum frá utanrrn. sem ber ábyrgð á verulegum hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna þessarar auknu öryggisþjónustu þó að Flugmálastjórn Íslands leggi að sjálfsögðu sinn skerf að því einnig.
Á haustdögum árið 2000 gaf Evrópubandalagið út drög að reglugerð um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu, EASA. Reglugerðin var síðan samþykkt og birt í Stjórnartíðindum EB árið 2002. Markmiðið með þessari nýju stofnun er að vinna að auknu flugöryggi í Evrópu, tryggja samræmdar öryggiskröfur í flugi á þessu svæði og draga úr mengun frá flugvélum. Að auki ber stofnuninni að stuðla að frjálsri og opinni samkeppni, skilvirku vottunarferli og alþjóðlegri samræmingu. Hin nýja Flugöryggisstofnun Evrópu, EASA, mun taka yfir ýmis verkefni, bæði lagalegs og tæknilegs eðlis sem hafa verið í höndum Flugöryggissamtaka Evrópu, JAA, eins og þau eru skammstöfuð. JAA er af allt öðrum toga. Það eru samtök en ekki fjölþjóðleg stofnun eins og EASA er. Aðildarþjóðirnar eru ekki skuldbundnar til að fara eftir þeim ákvörðunum sem þar voru teknar.
Þegar þetta er haft í huga og að Flugöryggisstofnun Evrópu mun verða sjálfstæður lögaðili sem mun hafa verulega þýðingu við undirbúning og framkvæmd löggjafar þykir eðlilegt að hennar verði getið sérstaklega í lögum um loftferðir og að fyrir hendi sé skýr lagaheimild sem er afar mikilvægt fyrir Flugmálastjórn Íslands til að eiga aðild að henni. Það er grundvallaratriði fyrir Ísland og íslensk stjórnvöld að taka sem víðtækastan þátt í starfi þeirrar stofnunar sem á endanum mun móta og framfylgja flugöryggisreglum í Evrópu til að tryggja hagsmuni íslenskra flugrekenda og allra handhafa íslenskra flugskírteina.
Við innleiðingu gerðarinnar um stofnun EASA í EES-samninginn gefst íslenskum stjórnvöldum kostur á að eiga fulltrúa í stjórn hennar með málfrelsi og tillögurétt, taka þátt í störfum EASA auk þess sem íslenskir ríkisborgarar eiga kost á að starfa fyrir stofnunina.
Með ákvæðum 6. gr. frv. er veitt heimild til þess að innleiða reglugerð Evrópuþingsins og -ráðsins um Flugöryggisstofnunina í íslenskan rétt og vek ég alveg sérstaklega athygli á því sem er afar mikilvægt fyrir okkur Íslendinga að vera öflugir þátttakendur í starfi er snýr að flugöryggismálum.
Þá vil ég snúa mér að Montreal-samningnum og þeim þætti sem varðar frv. og hann. Það sem eftir stendur ræðu minnar mun ég gera Montreal-samninginn og fullgildingu hans að umræðuefni.
10. kafli loftferðalaganna fjallar um bótaábyrgð flytjenda og er í frv. til laga um breytingu á lögum um loftferðir, nr. 60/1998, mælt fyrir breytingum á ákvæðum kaflans til lögfestingar nýs alþjóðlegs samnings um bótaábyrgð flytjenda í loftflutningum sem gerður var í Montreal árið 1999. Samhliða er einnig innlit ákvæðis sem leiða af reglugerð EB um bótaábyrgð flugfélaga.
Í frv. til laga um breytingu á lögum um samræmingu nokkurra atriða varðandi loftflutninga milli landa, nr. 41/1949, er lagt til að lögfestur verði Gvadalajara-samningurinn um samræmingu tiltekinna reglna um loftflutninga milli landa sem var annar aðili, en hinn samningsbundni flytjandi annast Montreal viðbótarbókun nr. 4 um breytingar á samningnum um samræmingu nokkurra reglna varðandi loftflutninga milli landa. Hann var undirritaður í Varsjá 12. október 1929 og var breytt með Haag-bókuninni frá 28. september 1955.
Í megindráttum eiga frumvörpin það sameiginlegt að fjalla um bótaábyrgð flytjenda í loftflutningum. Í rauninni er um að ræða tvö aðskilin bótakerfi. Annars vegar bótakerfi sem byggir á Varsjársamningnum frá 1929 með þeim viðbótarsamningum og bókunum sem við hann hafa verið gerðir og hins vegar Montreal-samningurinn frá 1999 sem ætlað er að taka við af Varsjárkerfinu. Fyrirsjáanlegt er að það mun taka nokkur ár fyrir Montreal-samninginn að ná eins mikilli útbreiðslu og Varsjárkerfið hefur í dag. Í dag hafa 32 ríki staðfest Montreal-samninginn frá 1999 og reikna má með að eftir 1. apríl séu þau um 50 talsins. Aðildarríki Varsjársamningsins eru í dag 151.
Samkvæmt 55. gr. Montreal-samningsins er gert ráð fyrir að Montreal-samningurinn gangi framar öllum öðrum alþjóðlegum samningum sem gerðir hafa verið um sama efni milli þeirra aðildarríkja sem hann hafa fullgilt. Montreal-samningurinn mun því gilda varðandi millilandaflug til og frá yfirráðasvæði þeirra til ríkja sem hann hafa fullgilt.
Varsjársamningurinn frá 1929 var á sínum tíma framsækið framlag til sameiningar alþjóðlegs einkamálaréttar og greiddi úr þeim vanda sem hlotist getur af flóknum lagaskilgreiningum og ágreiningi um lögsögu sem að öðrum kosti hefði eflaust sett mark sitt á alþjóðlega loftflutninga. Á þeim tíma sem Varsjársamningurinn var saminn var flugið að ryðja sér braut í samkeppni við sjó- og lestarflutninga. Samningurinn tryggði flugfélögum takmarkaða bótaábyrgð í millilandaflugi sem gerði þeim kleift að tryggja sér örugga afkomu fyrstu starfsárin og ákveðna lagasamræmingu. Í meginatriðum samræmdi Varsjársamningurinn réttarreglur varðandi flutningsskjöl, ábyrgðartakmarkanir og lögsögu.
Ekki löngu eftir gerð samningsins 1929 fór að gæta óánægju meðal aðildarríkja hans um upphæð skaðabóta vegna lífs- og líkamstjóns farþega vegna flugslysa og þess hversu flóknar reglur samningsins voru um gerð flutningaskjala, farmiða, fylgibréfa og farms. Þessi óánægja hefur leitt til ótal breytinga á honum í formi bókana, viðbótarbókana og viðbótarsamninga. Í Haag-bókuninni frá 1955 voru bótamörk vegna lífs- og líkamstjóns hækkuð og einfaldaðar voru til muna reglur um flutningagjöld.
Gvadalajara-viðbótarsamningurinn bætti við samninginn reglum er varða raunverulegan og eiginlegan flytjanda vegna þeirrar þróunar í viðskiptaháttum flugfélaga sem átt höfðu sér stað frá gerð Varsjársamningsins frá 1929, svo sem leiguflug og deiling flugnúmera.
Lagt er til í frv. til laga um breytingu á lögum nr. 41/1949 að ákvæði Gvadalajara-viðbótarsamningsins verði lögfest hér á landi en ákvæði samningsins voru einnig tekin upp í Montreal-samningnum sem gerður var. Sama á við um Montreal-bókunina nr. 4 sem einnig er lagt til að verði lögfest. Efni hennar hefur verið tekið upp í Montreal-samningnum frá 1999.
Montreal-bókunin nr. 4 mælir fyrir um stranga ábyrgð flytjanda vegna farmtjóns og bótaþaks sem jafnframt er órjúfanlegt auk þess að rýmka formreglur um flutningsgjöld og gerir rafræn fylgibréf jafnrétthá fylgibréfum í pappír.
Vegna vaxandi óánægju á alþjóðavettvangi hafa ýmis ríki, ríkjasamtök og flugfélög og Alþjóðasamtök flugfélaga, IATA, brugðið á það ráð að vinna að einhliða endurbótum á Varsjárkerfinu og með því flækt kerfið verulega. Þessar breytingar hafa sameiginlega þann ágalla að þær breyta ekki Varsjársamningnum frá 1929 og þeim bókunum og viðbótarsamningunum sem við hann hafa verið gerðar, heldur breyta einungis túlkun hans í einstaka tilviki. Staðan er því sú í dag að vandratað er um bótakerfið og verulegur munur getur orðið á bótauppgjöri farþega í einu og sama flugslysinu á grundvelli þess hvar lokaákvörðunarstaður farþega er, hvar farþegi keypti farseðil sinn, hvar slysið á sér stað, hvert þjóðerni flytjanda er og hvar flytjandi hefur aðalskrifstofu sína eða útibú.
Megintilgangur Varsjársamningsins hvað varðar samræmingu á alþjóðavísu á ábyrgðarreglum er því að mestu þorrinn. Til að ráða bót á þessu ástandi var árið 1999 gerður í Montreal framangreindur alþjóðlegur samningur til þess að koma í stað Varsjárkerfisins. Samningurinn byggir á þeirri þróun sem orðið hefur í heiminum um bótaábyrgð flytjanda. Í meginatriðum samtvinnar Montreal-samningurinn ákvæði Varsjársamningsins með áorðnum breytingum samkvæmt Haag-bókuninni 1955 og Gvadalajara-viðbótarsamningsins frá 1961 um flytjanda í raun og samningsbundinn flytjanda, og Montreal-viðbótarbókunarinnar nr. 4 um farmtjón, reglur um bótaábyrgð flytjanda vegna lífs- og líkamstjóns og farþegafar samkvæmt samningi Alþjóðasamtaka flugfélaga frá 1995 og reglugerð nr. 2027/97 um bótaábyrgð flugfélaga vegna slysa.
Montreal-samningurinn einfaldar mjög reglur um útgáfu farmiða og fylgibréfa. Nýmæli er útgáfa sameiginlegra farseðla fyrir hóp farþega, og veit ég að ýmsir reyndir fararstjórar gleðjast þar mjög, til að mynda í leiguflugi eða þjónustuflugi og sérstaklega er gert ráð fyrir möguleika á útgáfu rafrænna farseðla og fylgibréfa. Í stað kvittunar fyrir farangri kemur farangursmiði sem ætlað er að gefinn sé út fyrir hvern hlut innritaðs farangurs. Tiltekin er hámarksfjárhæð bóta vegna tafa á flutningi farþega. Bótaábyrgð flytjanda verður takmörkuð við 4.150 SDR. Jafnframt eru settar takmarkanir á bótum vegna innritaðs farangurs.
Sérstöku varnarþingi hefur verið bætt við þau fjögur sem fyrir voru samkvæmt Varsjársamningnum 1929 og Haag-bókuninni frá 1955. Fimmta varnarþingið heimilar farþega að höfða mál á hendur flytjanda í því landi sem farþeginn hefur búsetu eða dvalarstað að tilteknum skilyrðum uppfylltum.
Nýmæli er að samningurinn tiltekur skyldur flytjanda til fyrirframgreiðslu í kjölfar flugslyss til aðstandenda krefjist landslög þess. Slík ákvæði eru þegar í íslenskri löggjöf. Vegna reglugerðar EB nr. 889/2002 er þessi fyrirframgreiðsla hækkuð samkvæmt frv. úr 15.000 SDR í 16.000 SDR. Í frv. er gert ráð fyrir að gildissvið ákvæðanna taki til innanlandsflugs sem og millilandaflugs, svo og alls þess flugs sem flugrekendur með íslenskt flugrekstrarleyfi stunda hvar sem er í heiminum. Er þetta óbreytt frá núgildandi lögum. Sérstaklega er áréttað um flugrekstur opinberra aðila að flutningaflug á þeirra vegum falli undir ákvæði kaflans. Er það nýmæli.
Sérstaklega tiltekur samningurinn að ekki skuli greiddar refsibætur eða bætur sem stefna að sama marki, hvernig sem mál er höfðað, á hvaða grundvelli sem er innan og utan samninga samkvæmt ákvæðum skaðabótaréttar eða á öðrum forsendum. Slíkar bætur þekkjast ekki að íslenskum rétti. Þær eru hins vegar vel þekktar í þeim ríkjum sem byggja á ,,Common Law`` kerfinu og hafa verið einn helsti hvati til málsóknar gegn flugfélögum í kjölfar flugslysa.
Nýmæli eru nokkur í frv. sem tilkomin eru vegna reglna EB nr. 889/2002 er varða aukna réttarvernd farþega. Lögð er sú skylda á flytjanda að tryggja að farþegi hafi aðgang að upplýsingum um bótaábyrgð flytjanda, frest til þess að hafa uppi kröfu og möguleika þeirra til þess að setja fram sérstaka yfirlýsingu varðandi farangur. Auk kröfunnar um upplýsingamiðlun til farþega er lögð sú skylda á flytjendur að láta hverjum farþega í té skriflegar upplýsingar um mörk bótaábyrgðar til að stuðla að því að ferþegar geti keypt sér viðbótartryggingu telji þeir þess þörf, til að mynda hvað varðar tafir eða verðmæti farangurs og farms. Ákvæði frv. um að veita skriflegar upplýsingar til farþega taka ekki einungis til flytjanda með útgefin flugrekstrarleyfi innan EES-svæðisins, heldur til allra flytjenda sem annast eða selja loftflutninga innan svæðisins.
Í frv. er enn fremur sett inn ákvæði um bætur til farþega vegna frávísunar vegna umframbókana flugfélags og niðurfellingar flugs og heimild ráðherra til setningar reglugerðar til þess að kveða nánar á um ýmis atriði er snerta rétt farþega. Ákvæðið er til komið vegna löggjafar EB sem tekin verður inn í EES-samninginn.
Virðulegi forseti. Að lokum vil ég taka saman kjarnann í þessum lagabreytingum sem lúta að Montreal-samningnum.
Í fyrsta lagi. Frumvarpið lögfestir ákvæði nýs alþjóðlegs samnings um samræmingu tiltekinna reglna varðandi loftflutninga milli landa. Ákvæði hans er jafnframt látið taka til innanlandsflugs hér á landi sem og alls flugs sem íslenskur flugrekandi starfrækir hvar sem er í heiminum.
Í öðru lagi. Flugrekstur opinberra aðila fellur undir ákvæði kaflans.
Í þriðja lagi. Einföldun á ákvæðum um farseðla, farangursmiða og fylgibréf.
Í fjórða lagi. Bótaábyrgð flugfélaga breytist. Bætur vegna tafa farþega verða takmarkaðar við 4.150 SDR, ekki tilgreint hámark, og bætur vegna innritaðs farangurs verða takmarkaðar við 1.000 SDR, nema farþegi hafi við innritun sérstaklega tilgreint þá hagsmuni sem tengdir eru við afhendingu farangurs á áfangastað og greitt umkrafið aukagjald, gildir þá hið tilgreinda verðmæti. Fyrirframgreiddar bætur vegna farþega vegna lífs- og líkamstjóns hækka í 16.000 SDR úr 15.000. Bætur vegna farmtjóns verða takmarkaðar við 17 SDR á kíló og er sú takmörkun algjör.
Í fimmta lagi vil ég nefna að aukna réttarvernd farþega. Upplýsingaskylda flytjanda er aukin frá því sem áður var.
Í sjötta lagi. Bætt er við varnarþingi þar sem farþegi á aðalaðsetur eða fast aðsetur, sem skiptir mjög miklu máli ef um málshöfðun er að ræða.
Virðulegi forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. samgn.
