1340/131 nefndarálit: samkeppnislög

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 590. máls.

131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1340 — 590. mál.

Nefndarálit

um frv. til samkeppnislaga.

Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

    Frumvarp ríkisstjórnarinnar til samkeppnislaga er hluti af grundvallarbreytingum sem ríkisstjórnin áformar að gera á skipulagi opinbers eftirlits með samkeppni og markaðsmálum. Í þessu skyni hafa verið lögð fram þrjú lagafrumvörp. Í fyrsta lagi er um að ræða þetta frumvarp um Samkeppniseftirlit sem að uppistöðu til á að taka við verkefnum Samkeppnisstofnunar og samkeppnisráðs. Samkeppnisstofnun og samkeppnisráð kæmu hins vegar til með að heyra sögunni til. Annað lagafrumvarpið í þessari spyrðu varðar Neytendastofu og talsmann neytenda, en lagt er til að verkefni sem lúta að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins verði færð frá núverandi Samkeppnisstofnun og sameinuð starfsemi sem nú er á vegum Löggildingarstofu. Þriðja þingmálið er frumvarp til laga um eftirlit með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins.
    Ætla skyldi að leitað hefði verið eftir mjög víðtæku samráði um jafnumfangsmiklar breytingar og þessi lagafrumvörp fela í sér. Svo er ekki. Fram kemur í umsögnum frá helstu almannasamtökum í landinu, sem láta til sín taka málefni á þessu sviði, ASÍ, BSRB og Neytendasamtökunum, að þau hafi farið sameiginlega yfir fyrirhugaðar breytingar á lagaramma um samkeppni og neytendavernd áður en þau sendu frá sér umsagnir. Niðurstaða þeirra er sú (sjá fylgiskjöl) að þótt ekki væri nema fyrir þá sök eina að frumvörpin væru óljós um margt væri nauðsynlegt að gefa þeim meiri tíma. Auk þess gagnrýna samtökin harðlega einstaka efnisþætti og telja margt til óþurftar og í sumum tilvikum skref aftur á bak.
    Stjórnarmeirihlutinn ber það fyrir sig að með fyrirhuguðum lagabreytingum, nýjum stofnunum og tilflutningi á verkefnum sé verið að efla neytendavernd og eftirlit með samkeppnismarkaði í þágu neytenda. Mesta þekkingu á þessu sviði er óumdeilanlega að finna hjá því starfsfólki sem hefur sinnt þessum málum, það er að segja starfsfólki Samkeppnisstofnunar. Það veit hvar skórinn kreppir og þar af leiðandi hvar helst er úrbóta þörf. Athyglisvert er hve afdráttarlaus gagnrýni kemur úr þessari átt á lagafrumvörp ríkisstjórnarinnar.
    Í umsögn Samkeppnisstofnunar er fjallað um þau markmið sem ríkisstjórnin segist vilja ná með lagabreytingunum. Um þær leiðir sem ríkisstjórnin vill fara til að ná þeim markmiðum sem hún setur segir m.a. eftirfarandi í álitsgerð Samkeppnisstofnunar:
    „Að mati Samkeppnisstofnunar er það bagalegt að framangreindar forsendur fyrir þessum breytingum byggjast í aðalatriðum á misskilningi eða röngum upplýsingum um núverandi stjórnsýslu í málaflokknum. Telur Samkeppnisstofnun það gagnrýnisvert að nefnd viðskiptaráðherra hafi kosið að leggja fram þessar tillögur án þess að leita upplýsinga hjá stofnuninni, samkeppnisráði, auglýsinganefnd eða áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Hlýtur almennt að teljast æskilegt að leitað sé upplýsinga um staðreyndir og reynslu þeirra stjórnvalda sem falin er framkvæmd á tilteknum lögum áður en gerðar eru tillögur um að stjórnsýslufyrirkomulagi á því sviði sé gerbylt. Þegar Samkeppnisstofnun fékk í hendur skýrslu nefndar viðskiptaráðherra um íslenskt viðskiptaumhverfi og upphafleg drög að frumvarpi til nýrra samkeppnislaga í september 2004 vakti stofnunin athygli iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins á misskilningi og ónákvæmni sem fram kom í skýrslunni og drögunum. Viðbrögð ráðuneytisins fólust í því að gera breytingar á orðalagi í athugasemdum með drögum að frumvarpinu. Samkeppnisstofnun var jafnframt upplýst um það að engar breytingar yrðu gerðar á tillögum um nýtt stjórnsýslufyrirkomulag í samkeppnismálum.“
    Önnur varð reyndin því þessi fyrirheit voru svikin. Dagsins ljós litu nú frumvörp sem stokka laga- og stofnanaumhverfið nánast allt saman upp og eru þau í engu samræmi við þær tillögur sem Samkeppnisstofnun höfðu verið kynntar sl. haust. Það sem verra er, hin nýju frumvörp, sem ríkisstjórnin leggur áherslu á að verði nú samþykkt, eru ekki til þess fallin að efla og bæta lögin eins og látið hafði verið í veðri vaka. Um þetta segir í umsögn Samkeppnisstofnunar:
    „Í því sambandi skiptir mestu að frumvarp til nýrra samkeppnislaga felur í sér veikingu á samkeppnislögum, þvert á markmið og tillögur nefndarinnar. Kastað hefur verið fyrir róða tillögu nefndar viðskiptaráðherra um aukin rannsóknarúrræði samkeppnisyfirvalda. Þá eru í frumvarpinu gerð mun minni hæfisskilyrði til þeirra sem skipa munu fyrirhugaða stjórn Samkeppniseftirlitsins en gert var ráð fyrir í drögunum sem kynnt voru 1. október sl. Einnig er bagalegt að í frumvarpinu hefur verið felld niður mikilvæg tillaga um að samkeppnisyfirvöld geti skotið málum til dómstóla. Nánari grein verður gerð fyrir þessu síðar í umsögn þessari.
    Þó að í orði kveðnu virðist stefnt að því með frumvarpi til samkeppnislaga að efla samkeppniseftirlit og styrkja samkeppnisyfirvöld með auknum fjárframlögum þá er það mat Samkeppnisstofnunar að efnisleg breytingarákvæði geri það ekki. Þetta er rökstutt nánar í þessari umsögn. það er ótti stofnunarinnar að þær viðamiklu breytingar á stjórnskipulagi samkeppnismála sem ráð er fyrir gert í frumvarpinu séu ekki til bóta þar sem forsendur fyrir þessum breytingum fá vart staðist. Aukin fjárframlög til málaflokksins og fjölgun starfsmanna munu að sjálfsögðu styrkja samkeppnisyfirvöld og auka afköst þeirra og skilvirkni. Það er hins vegar veruleg hætta á því að lítt undirbúnar tillögur um skipulagsbreytingar og veikingu samkeppnislaga dragi úr þessum jákvæðu áhrifum.“
    Umsögn Samkeppnisstofnunar er mjög ítarleg Nú kann einhver að álíta að starfsfólkið kunni að hafa hagsmuna að gæta sjálft og sé ósátt við breytingar af þeim sökum. Slíkt ætti væntanlega að koma í ljós þegar málin eru rædd og reifuð á málefnalegum grunni. Hér að framan kom fram að ekki var leitað eftir samvinnu við Samkeppnisstofnun, hvorki forsvarsmenn stofnunarinnar né annað starfsfólk, við smíði frumvarpsins. Þegar þessir aðilar fengu að sjá drög að lagabreytingum sl. haust voru athugasemdir þeirra að engu hafðar og þess í stað samin frumvörp með áherslum sem ganga í þveröfuga átt. Sá sem er í aðstöðu til að breyta landslögum og hefur um það forgöngu hlýtur að þurfa að sýna fram á það á málefnalegan og rökstuddan hátt að sú gagnrýni sem fram kemur standist ekki. Í þessu ljósi er rétt að leggja áherslu á að röksemdum Samkeppnisstofnunar sem fram eru settar í ítarlegu máli, sbr. fylgiskjal VI, hefur annað hvort ekki verið svarað eða á öldungis ófullnægjandi hátt við meðferð málsins í efnahags- og viðskiptanefnd.
    Á meðal efnisatriða sem ástæða er til að vekja sértaka athygli á eru:
     –      Lagaheimildir samkeppnisyfirvalda til eftirlits og aðgerða eru þrengdar (sjá sérstaklega 16. frumvarpsins en í henni hefur verið fellt brott ákvæði sem nú er að finna í 17. grein samkeppnislaga þar sem segir að samkeppnisráð geti gripið til aðgerða gegn aðstæðum sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni.)
     –      Vald til að skipa í stjórn Samkeppniseftirlits er hjá ráðherra einum samkvæmt frumvarpinu en nauðsynlegt er að tilnefningarvaldið verði hjá fleiri aðilum.
     –      Eðlilegt væri að gera þá kröfu að stjórnarmenn hafi engin eigna- og viðskiptatengsl sem orkað gætu tvímælis. Í þessu efni er slakað á kröfum frá fyrra fyrirkomulagi.
     –      Þá er ástæða til að gera alvarlega athugasemd við 6. gr. frumvarpsins sem gerir ráð fyrir því að stjórn Samkeppniseftirlitsins, sem einhliða er skipuð af ráðherra, ákvarði forstjóranum kjör. Hvers vegna skyldi þessi einstaklingur ekki falla inn í kjaraumhverfi opinberra starfsmanna almennt? Er það til þess að hægt sé að greiða honum hærri laun en almennt gerist? Eða er það til þess að auðveldara sé að reka hann án tillits til réttinda sem embættismenn í sambærilegri stöðu hafa?
     –      Samkeppniseftirlitið kæmi ekki til með að njóta sama sjálfstæðis og Samkeppnisstofnun gerir nú. Forstöðumaðurinn yrði settur í vasa pólitískt skipaðrar stjórnar og stofnunin þyrfti auk þess að bera allar meiriháttar ákvarðanir undir stjórnina. Stjórninni er síðan ætlað að gæta þess að meðalhófs sé gætt í hvívetna, nokkuð sem forstjórar olíufélaganna og neytendur hefðu án efa skilgreint með mismunandi hætti þegar samráðssvindlið kom upp nú nýlega. Hver skyldi vera ástæðan fyrir því að nú vilja ríkisstjórn og stjórnarmeirihluti festa ákvæði þessa efnis í lög. Hræða dæmin? Og ef svo er, þá hvernig og hvern?
    Annar minni hluti vill vekja sérstaka athygli á 27. grein frumvarpsins. Hún er svohljóðandi:
    „Þegar dómstóll fjallar um samninga, ákvarðanir eða aðgerðir skv. 53. og 54. gr. EES- samningsins í máli sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur þegar tekið ákvörðun í má úrlausn hans ekki brjóta í bága við þá ákvörðun. Enn fremur skal hann forðast að leysa úr máli á annan veg en þann sem Eftirlitsstofnun EFTA kann að gera í máli sem hún hefur til meðferðar. Dómstóllinn getur í þessu skyni frestað meðferð málsins. Ákvæði 1. mgr. hefur ekki áhrif á heimild dómstóls til að leita eftir ráðgefandi áliti EFTA- dómstólsins skv. 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.“
    Með þessu lagaákvæði yrðu íslenskir dómstólar skyldaðir til að fara eftir niðurstöðum erlendra aðila. Verður ekki annað séð en að með samþykkt frumvarpsins felist framsal dómsvalds úr landi. Um þetta segir m.a. í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands: „Laganefndin bendir á að í tilvitnaðri grein felst að íslenskir dómstólar verði bundnir af ákvörðun alþjóðastofnana í máli sem þeir annars eiga lögsögu í. Hér er því um að ræða framsal dómsvalds sem kann að höggva nærri stjórnarskrá. Það er ekki á færi nefndarinnar að gefa álit sitt á þessu álitaefni í ljósi þess skamma tíma sem gafst til að veita umsögn þessa. Verður látið við það sitja að benda á mikilvægi þess að álitaefnið verði gaumgæfilega íhugað í meðferð þingsins.“
    Í áliti Stefán Más Stefánssonar fyrir hönd réttarfarsnefndar segir um þetta sama efni:
    „Telja verður að álitamál varðandi stjórnarskrána sem hér er við að glíma beri að leysa á grundvelli þeirra meginsjónarmiða sem nefnd sem utanríkisráðherra skipaði 14. apríl 1992 setti fram um það hvort EES-samningurinn eða fylgisamningar hans brytu á einhvern hátt í bága við íslensk stjórnskipunarlög, en nefndin skilaði áliti 6. júlí 1992. Þá ber einnig að hafa í huga tvær fyrrgreindar álitsgerðir um samning milli Íslands og Evrópubandalagsins um Schengen-samstarfið sem einnig fjalla um stjórnskipulegt gildi þess samnings. Samkvæmt þessu verður að telja að fyrrgreind 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins fái vart staðist þar sem:
     –      Farið er inn á nýja braut sem ekki var til áður í EES-samningnum, þ.e. að íslenskir dómstólar verða bundnir við ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA í samkeppnismálum við tilteknar aðstæður.
     –      Fullveldisframsal það sem hér er gert ráð fyrir verður að skoða í heild og miða við allan EES-samninginn en hann reyndi í upphafi mjög á íslenska stjórnarskrá eins og kunnugt er. Það er með öðrum orðum ekki unnt að líta á fullveldisframsalið varðandi dómstólana nú sem einangrað fyrirbæri. Þetta skiptir máli þegar metið er hvort framsal teljist smávægilegt.
     –      Varhugavert er að rökstyðja umrætt fullveldisframsal með því að það sé takmarkað við tilteknar aðstæður eins og gert er í fyrirliggjandi álitsgerð. Sé haldið áfram á þeirri braut má segja nákvæmlega það sama um flesta hluta EES-samningsins. Hann má greina í sundur í afmarkaða þætti og draga þannig smám saman vald frá íslenskum dómstólum.
    Að áliti undirritaðs getur hugsanlegur fjöldi tilvika sem 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins kynni að taka til ekki skipt máli þegar stjórnskipulegt gildi ákvæðisins er metið.“
    Í ljósi framangreinds leggst 2. minni hluti gegn samþykkt frumvarpsins.

Alþingi, 6. maí 2005.

Ögmundur Jónasson.

Fylgiskjal I.

Umsögn frá Alþýðusambandi Íslands.
(11. apríl 2005.)