Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til vatnalaga sem er 268. mál þingsins. Á síðasta þingi var frumvarp til nýrra vatnalaga lagt fram en varð ekki útrætt.

Það frumvarp sem ég legg nú fram er að efni til hið sama og lagt var fyrir Alþingi á 131. þingi. Þó hafa verið gerðar nokkrar breytingar í kjölfar athugasemda sem fram komu þegar hið fyrra frumvarp var til umfjöllunar og mun ég gera grein fyrir þeim breytingum hér á eftir.

Frú forseti. Gildandi vatnalög, nr. 15/1923, eru mikill lagabálkur sem hefur að mörgu leyti staðist tímans tönn. Lögin voru sett eftir áralöng átök milli sameignar- og séreignasinna. Segja má að stefna sameignarsinna hafi orðið ofan á að formi til en séreignasinna að efni til. Aðdragandi setningar vatnalaga nr. 15/1923, sem er um margt merkilegur, verður þó ekki rakinn nánar hér.

Gildandi vatnalög taka fyrst og fremst mið af þörfum landbúnaðarsamfélags þess sem ríkti er lögin voru samin. Þótti því rétt að huga að endurskoðun vatnalaga og hefur hún staðið yfir frá árinu 2002.

Helstu breytingar sem lagðar eru til eru að fallið er frá hinni jákvæðu skilgreiningu eignarréttar á vatni sem núgildandi lög byggjast á. Má til einföldunar segja að núgildandi lög heimili fasteignareiganda aðeins þá hagnýtingu vatns sem sérstaklega er leyfð. Í þessu frumvarpi er aftur á móti lagt til að hin neikvæða skilgreining eignarréttar verði lögð til grundvallar. Þannig segir í 4. gr. frumvarpsins að fasteign hverri fylgi eignarréttur að því vatni sem á henni eða undir henni er eða um hana rennur. Þannig má segja að fasteignareiganda sé heimil öll hagnýting vatns sem ekki er sérstaklega takmörkuð.

Ætla mætti að á þessu tvennu væri reginmunur. Staðreyndin er hins vegar sú að í vatnalögum, nr. 15/1923, eru talin upp öll þekkt not sem hægt var að hafa af vatni. Sú breyting sem hér er lögð til er því formbreyting en ekki efnisbreyting. Túlkun vatnalaganna allar götur frá setningu þeirra og dómafordæmi Hæstaréttar staðfesta þetta.

Þá er og til þess að líta að eignarréttur allra annarra gæða sem fylgja fasteignum er skilgreindur með neikvæðum hætti eins og hér er lagt til að gert verði með vatn. Hin breytta nálgun varðandi skilgreiningu eignarréttar á vatni var talsvert til umræðu í sölum Alþingis í byrjun árs þegar hið fyrra frumvarp var til umræðu. Töldu ýmsir þingmenn að þarna væri verið að færa landeigendum einhver ný réttindi sem þeir hefðu ekki haft áður. Ég hef rakið það áður að þar höfðu menn ekki rétt fyrir sér.

Í umfjöllun um þetta atriði hef ég áður vitnað til orða Þorgeirs Örlygssonar, fyrrverandi prófessors í eignarrétti við Háskóla Íslands, í ritinu Kaflar úr eignarrétti I og tel ég rétt að rifja það upp nú, með leyfi hæstv. forseta:

„En þó svo að fræðilega sé á því byggt í vatnalögunum að landeigendur hafi aðeins þau vatnsréttindi sem lög heimila sérstaklega er eigi að síður í lögunum gengið svo til móts við álit minni hluta fossanefndar að í raun má segja að stefna minni hlutans hafi sigrað og hefur ekki verið um það fræðilegur ágreiningur í íslenskum rétti. Segir í 2. gr. vatnalaga að landareign hverri fylgi réttur til umráða og hagnýtingar því vatni, straumvatni og stöðuvatni, sem á henni er, á þann hátt, sem lög þessi heimila. Fela lögin í sér upptalningu á því hverjar hagnýtingarheimildir fylgja eignarrétti að landareign þegar um stærri vötn er að ræða. Þar er á hinn bóginn um að ræða allar helstu hagnýtingarheimildir sem máli geta skipt, þar á meðal heimild til orkuvinnslu. Meginreglan um rétt landeigenda til nýtingar orku var, kemur fram í 49. gr. vatnalaga, en þar segir m.a. svo: „Eiganda landareignar, sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum, sem heimildir hafa á þeim tekið, er rétt að nota það vatn, sem um hana rennur, til að vinna úr því orku …“ Réttarframkvæmdin hefur og til fulls viðurkennt eignarrétt landeigenda að vatnsorku, m.a. þegar vatnsföll hafa verið tekin til virkjunar og dómstólar hafa talið landeigendur eiga eignarrétt að vatni á landi sínu. Má til staðfestingar þessu t.d. líta til hins svokallaða Kífsárdóms sem er frá árinu 1955.“

Þessi tilvitnun sýnir að sú breyting sem lögð er til með frumvarpinu er ekki efnisbreyting heldur formbreyting. Hafa verður í huga að samkvæmt ákvæðum annarra laga eru aðrar auðlindir sem tilheyra fasteignareiganda skilgreindar á neikvæðan hátt, t.d. samanber 3. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Rétt er að benda á að þessi nálgun gerir það að verkum að samsetning lagareglna um vatn og hagnýtingu þess verður einfaldari, knappari og skýrari. Eðli málsins samkvæmt leiðir það til mikillar einföldunar að telja ekki lengur upp með jákvæðum og næsta tæmandi hætti sérhverja heimild til vatnsnota sem fyrir hendi er heldur ganga einfaldlega út frá að öll nýting vatns sé heimil svo framarlega sem ekki eru settar við henni sérstakar skorður.

Með þessu frumvarpi er lagt til að undir vatnalög heyri nú vatn í öllum sínum myndum og birtingarformum, samanber nánari skilgreiningu 2. gr. frumvarpsins. Gildandi vatnalög taka fyrst og fremst til kyrrstæðs og rennandi yfirborðsvatns en um grunnvatn og jarðhita er fjallað í lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Meðal annarra breytinga skal þess getið að í gerbreyttu samfélagi er ekki lengur talin þörf á þeim niðurnjörvuðu reglum um rétthæð einstakra vatnsnota sem fyrirfinnast í gildandi lögum. Allt að einu er þó hnykkt á því að vatnsnot til heimilisþarfa og hefðbundinna búsþarfa gangi fyrir öðrum vatnsnotum. Að þeim notum slepptum er ekki ráðgert að lögð séu sérstök bönd á fasteignareiganda hvað varðar nýtingu á ráðstöfun vatnsréttinda. Þannig er ekki lengur gert upp á milli þess hvernig fasteignareigandi kýs að nýta það vatn sem á fasteign hans er.

Ákvæði um vatnsveitur og áveitur eru einfölduð til muna. Vatnsveituþörf er nú að langmestu leyti uppfyllt á grundvelli laga um vatnsveitu sveitarfélaga sem eru nú í lögum nr. 32/2004 og engin þörf er lengur talin á því að halda inni í lögum umfangsmiklu regluverki um áveitur sem munu næsta fátíðar hér á landi.

Ákvæði um vatnsnot til iðnaðar og iðju án orkunýtingar falla út í heild sinni enda þykja þau óþörf í nútímasamfélagi. Ákvæði um vatnsmiðlanir, mannvirkjagerð, ráðstafanir gegn landbroti og ágangi vatns og almenn ákvæði um vatnsvirki eru einfölduð verulega frá gildandi lögum og tekin saman í einn kafla. Ákvæði um óhreinkun vatns og holræsi eru felld brott í heild sinni enda er nú um þau mál fjallað í annarri löggjöf.

Þá eru reglur um vatnafélög einfaldaðar til muna og nú er ekki lengur gert ráð fyrir skylduaðild að slíkum félögum enda verður að telja að slíkt brjóti að óbreyttu í bága við fyrirmæli í 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár, samkvæmt 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem lagagildi hefur hér á landi samanber 1. gr. laga nr. 62/1994, nema í þeim undantekningartilvikum sem ráðgerð eru í 2. mgr. 74. gr. og telja verður til að mynda að nái óhjákvæmilega til veiðifélaga samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, með síðari breytingum.

Að óbreyttu fæst ekki séð, þar á meðal í ljósi reynslunnar, að slík knýjandi nauðsyn útheimti heimild til skylduaðildar að öðrum þeim félögum sem stofnuð eru um einstök vatnsnot enda önnur úrræði þá tiltæk til verndar einstaklings- og almannahagsmunum. Felldur er brott XII. kafli gildandi laga, þar á meðal 115. gr. en þar birtist hin forna meginregla sem fram kemur í Jónsbók, landeigendabálki 45, að öllum sé rétt að fara á bátum og skipum um öll skipgeng vötn. Eðlilegt þykir að mælt sé fyrir um þetta í almennum lögum sem varða almannarétt.

Loks er öll stjórnsýsla samkvæmt lögunum einfölduð til muna en hún verður hér eftir á höndum Orkustofnunar og iðnaðarráðherra. Þá hafa öll ákvæði laganna um eignarnám og eignarnámsframkvæmd verið færð til nútímahorfs.

Aðrar helstu breytingar sem lagðar eru til lúta að því að færa stjórnsýslu laganna til nútímahorfs. Stjórnsýslan verður að miklu leyti til í höndum Orkustofnunar undir yfirstjórn iðnaðarráðherra. Samkvæmt 34. gr. frumvarpsins fer iðnaðarráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt frumvarpinu. Hlutverk Orkustofnunar innan ramma vatnalaga byggist svo aftur á því að hún er stofnun sem heyrir undir iðnaðarráðherra og starfar í umboði hans með jarðrænar auðlindir og náttúrulegar forsendur þeirra, í þessu tilviki vatnsauðlindanna og vatnafar. Þetta hlutverk lýtur því annars vegar að stýringu á nýtingu vatnsauðlindarinnar og hins vegar að stýringu á vatnafarslegum aðgerðum í samræmi við markmið laganna. Þessu fylgir annars vegar upplýsingaskylda um nýtingu og fyrirhugaðar vatnaframkvæmdir og hins vegar eftirlit með aðgerðum gagnvart vatni sem breytt geta vatnafari og nýtingu vatnsauðlindarinnar, fyrst og fremst gerð mannvirkja og vatnaveitingar.

Gert er ráð fyrir að Orkustofnun geti sett skilyrði um framkvæmd eða starfsemi í vötnum af tæknilegum ástæðum eða til að tryggja nýtingu í samræmi við markmið laganna eða til að þau samræmist skilyrðum laganna, reglugerðum eða öðrum heimildum. Reglur um eignarnám eru færðar til þess horfs sem almennt þekkist nú á dögum. Reglur gildandi vatnalaga eru ekki í samræmi við það sem nú þekkist í þessum málum og þótti því eðlilegt að færa reglurnar til nútímahorfs. Ekki þykir ástæða til að rekja nákvæmlega þær breytingar sem í þessu felast. Breytingin felst fyrst og fremst í því að afnema þær sérreglur sem gilt hafa um eignarnám samkvæmt vatnalögum, t.d. um kostnað af mati, ákvörðun um hve víðtækt eignarnám skal vera og um umráðatöku.

Þá er lagt til að ýmis ákvæði verði færð úr vatnalögum. Má þar nefna ákvæði um frjálsa för um vötn sem talið er að ættu betur heima í lögum um náttúruvernd, nr. 74/1999. Helgast þetta af því að í lögum um náttúruvernd eru reglur um almannarétt sem kveða á um með hvaða hætti almenningi er heimil för um eignarlönd annars fólks. Ekki þykir lengur eðlilegt að slíkar reglur séu í vatnalögum heldur ber að skipa þeim í þann lagabálk sem almennt fjallar um málefnið. Einnig hefur verið hugað að lagaskilum við lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vert er að geta að haft hefur verið samráð við viðkomandi fagráðuneyti varðandi samræmingu hinna ýmsu laga á vatnasviði.

Vík ég þá að þeim breytingum sem þetta frumvarp felur í sér samanborið við hið fyrra frumvarp. Er þar fyrst til að taka að athugasemdir bárust frá ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur sem starfar á grundvelli laga nr. 27/1999 vegna athugasemda frá nefndinni. Er kveðið á um það í 35. gr. að iðnaðarráðherra skuli setja nánari fyrirmæli um framkvæmd tilkynningarskyldu, útfærslu þeirra skilyrða sem setja má fyrir framkvæmdum og önnur þau atriði samkvæmt 35. gr. Að höfðu samráði við umhverfisráðuneytið sem hafði samráð við undirstofnanir sínar voru gerðar breytingar sem í sjálfu sér eru ekki umfangsmiklar en eru engu að síður mikilvægar. Er þar fyrst til að taka að í 35. gr. er kveðið á um samráð við umhverfisráðuneyti áður en sett er reglugerð þar sem kveðið skal á um þau skilyrði sem Orkustofnun má setja fyrir framkvæmdum á grundvelli 35. gr. Nokkuð var rætt um það á síðasta þingi að yrði frumvarpið að lögum væri hætta á að sá almannaréttur sem gilt hefði hingað til raskaðist við lögfestingu frumvarpsins. Til að bregðast við þessu er í athugasemdum með 43. gr. frumvarpsins kveðið á um að almannaréttur skuli standa óhaggaður eftir gildistöku laganna en þar segir, með leyfi forseta:

„Gert er ráð fyrir að sá almannaréttur sem hingað til hefur gilt standi óbreyttur, sbr. t.d. 11. gr. og XII. kafla gildandi vatnalaga.“

Þessi texti tekur af allan vafa hvað þetta atriði áhrærir.

Þá er einnig brugðist við ábendingu umhverfisráðuneytisins þess efnis að rétt væri að kveðið væri á um það í 36. gr. að Orkustofnun væri heimilt að fella niður áður útgefið leyfi eða banna framkvæmdir ef brotið væri í bága við vatnalög eða reglur settar á grundvelli þeirra. Í hinu fyrra frumvarpi væri aðeins hægt að beita dagsektum en bent var á að slíkt væri ekki í öllum tilfellum nægilegt til að hægt væri að koma í veg fyrir brot.

Þá er í 4. mgr. 15. gr. tekið fram að nái sveitarfélag ekki samkomulagi við fasteignareiganda um töku vatns í landi hans til vatnsveitu eða um önnur atriði sem nauðsynleg má telja í því sambandi geti iðnaðarráðherra heimilað að nauðsynlegt land, mannvirki, aðstaða til nýtingar á töku vatnsins og lagningar vatnsveitu sem og önnur réttindi fasteignareiganda verði tekin eignarnámi. Er hér um viðbót að ræða frá fyrra frumvarpi og sérstaklega tekið upp að tillögu meiri hluta iðnaðarnefndar eftir ábendingu frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.

Hæstv. forseti. Ég tel ekki ástæðu til að rekja nánar efni frumvarpsins og vænti þess að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. iðnaðarnefndar.