Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 615. máls.
Útlendingastofnun gefur út vegabréf fyrir útlendinga og ferðaskilríki fyrir flóttamenn.
a. Í stað orðsins „Útlendingastofnun“ í 1. mgr. kemur: Þjóðskrá.
b. Á eftir 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Sýslumenn, lögregla og önnur stjórnvöld taka við umsóknum um vegabréf eftir því sem ráðherra ákveður.
Þjóðskrá getur falið öðrum að annast einstök verkefni við framleiðslu og skráningu upplýsinga í vegabréfabók.
a. 2. mgr. orðast svo:
Tekin skal stafræn mynd af umsækjanda sem varðveitt skal í vegabréfinu. Heimilt er að nota mynd sem umsækjandi leggur fram sjálfur á rafrænu formi, enda uppfylli hún kröfur sem gerðar eru til stafrænna mynda í vegabréfum. Umsækjandi skal jafnframt leggja fram önnur nauðsynleg gögn.
b. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Dómsmálaráðherra getur ákveðið að fingraför umsækjanda skuli skönnuð og varðveitt í vegabréfinu.
Gildistími almenns vegabréfs skal vera fimm ár frá útgáfudegi en heimilt er að lengja þann tíma eftir því sem ákveðið skal í reglugerð. Gildistími annarra vegabréfa skal ákveðinn í reglugerð.
Þjóðskrá heldur skrá, skilríkjaskrá, um öll útgefin vegabréf og önnur skilríki sem Þjóðskrá er falið að annast útgáfu eða framleiðslu á. Í skilríkjaskrá eru skráðar og varðveittar þær upplýsingar sem safnað er til útgáfu á skilríkjum, þ.m.t. upplýsingar um lífkenni skv. 2. og 3. mgr. 3. gr. Í skilríkjaskrá eru einnig skráðar upplýsingar um útgefin, glötuð og stolin skilríki og heimilt er að skrá þar einfaldar tilvísanir til annarra gagna vegna þeirra aðstæðna sem fjallað er um í 7. gr.
Opinberum stofnunum er heimilt að nota skilríkjaskrá við skilríkjaútgáfu. Þjóðskrá og lögreglu er heimilt að nota skilríkjaskrá til að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera.
Stjórnvöldum er heimilt að birta erlendum stjórnvöldum upplýsingar úr skránni sem varða glötuð og stolin skilríki.
a. Við bætist nýr stafliður, b-liður, svohljóðandi, og breytist röð annarra liða samkvæmt því: kröfur sem gerðar eru til varðveislu, aldurs og forms stafrænna mynda af umsækjanda vegabréfs og skannaðra fingrafara hans, þar á meðal þau skilyrði sem uppfylla þarf samkvæmt alþjóðlegum stöðlum.
b. E-liður, er verður g-liður, fellur brott og breytist röð annarra liða samkvæmt því.
Orðið lífkenni er hér notað yfir það sem á ensku nefnist „biometrics“ og á norrænum málum er rætt um „biometri“. Orðið lífkenni þykir falla vel að málinu og yrði notað með sama hætti og orðin einkenni, sérkenni og auðkenni. Lífkenni geta til dæmis verið andlitsmynd, augnmynd, fingraför, undirskrift en einnig upptaka af rödd viðkomandi eða önnur þau líkamlegu einkenni sem unnt er að mæla með ákveðinni tækni þannig að þau greini einstaklinga hvern frá öðrum. Lífkenni eru oftast myndir sem unnt er að nota til auðkenningar einstaklings. Til dæmis er andlitsmynd í vegabréfi lífkenni. Rafræn lífkenni, svo sem rafrænar andlitsmyndir, má greina með tölvubúnaði og þannig má vélrænt aðgreina einstaklinga.
Þegar tölvur eru notaðar til að greina lífkenni er byrjað á því að beita algrími til að draga fram helstu þætti viðkomandi auðkennis þannig að til verði mælanleg eða samanburðarhæf gögn (e. template). Við auðkenningu eru samanburðarhæfu gögnin borin saman og einkunn gefin fyrir hversu lík þau eru. Ef einkunnin er yfir ákveðnum viðmiðunarmörkum er talið að um lífkenni frá sama einstaklingi sé að ræða. Stundum eru samanburðarhæfu gögnin einnig kölluð lífkenni. Er þá gerður greinarmunur á heildarlífkenni eða hrálífkenni, t.d. andlitsmynd eða fingrafari, og samanburðarlífkenni (e. template).
Notkun rafrænna lífkenna í ferðaskilríkjum er einkum ætlað að auka nákvæmni auðkenningar með því að beita tölvum til þess, en þær hafa reynst mun betri til þess verks en mannfólk. Þar til gerður búnaður ber þá saman þau lífkenni sem skráð eru á örflögu í vegabréfinu og þau lífkenni sem tekin eru á staðnum. Auk þess sem tölvur eru nákvæmari við auðkenningu eru þær einnig fljótvirkari, en það flýtir fyrir landamæraeftirliti.
Mynd af vegabréfshafa hefur verið í vegabréfum frá upphafi notkunar þeirra en skráning fingrafara í vegabréf er nýmæli. Upplýsingar um fingraför verða varin fyrir aflestri óviðkomandi með sérstakri tækni og gert er ráð fyrir að við einfalt, hefðbundið landamæraeftirlit verði eingöngu andlitsmynd í örflögu og andlitsmynd tekin á staðnum af handhafa borin saman í tölvu, með svipuðum hætti og innlímdar ljósmyndir og handhafar hafa verið borin saman af landamæravörðum.
Öll vegabréf sem gefin eru út á Íslandi nú eru tölvulesanleg, en bera ekki stöðluð rafræn lífkenni sem henta fyrir vélrænan samanburð, þótt reyndar sé rafræn smækkuð andlitsmynd falin í punktakóða á bakhlið persónusíðu vegabréfsins. Með lögum nr. 136/1998 var stigið stórt skref í því að auka öryggi íslenskra vegabréfa. Þær breytingar sem þá voru gerðar á vegabréfabókinni, öryggisþáttum hennar svo og öruggara umsóknarferli hafa reynst mjög vel. Þær breytingar voru nauðsynlegar til að tryggja ásættanlegt ferðafrelsi íslenskra ríkisborgara vegna krafna alþjóðasamfélagsins um véllesanleg vegabréf og ýmis öryggisatriði í vegabréfum. Enn öruggari vegabréf hafa verið þróuð og kröfur um aukið öryggi og skilvirkni við landamæravörslu hafa komið fram beggja vegna Atlantshafs.
Upphaf þess að setja rafræn lífkenni í vegabréf og önnur ferðaskilríki má rekja til hryðjuverkanna sem framin voru í Bandaríkjunum 11. september 2001. Í kjölfar þeirra voru allar kröfur um öryggi endurskoðaðar, þ.m.t. kröfur um öryggi ferðaskilríkja. Þó svo að þeir sem starfa við vegabréfaútgáfu hafi lengi fylgst með þróun lífkennatækninnar, þá kom krafa þessi fyrst fyrir sjónir almennings eftir þá atburði. Bandaríkjamenn tilkynntu að allir erlendir gestir sem kæmu til Bandaríkjanna skyldu bera lífkennavegabréf. Nú eru kröfur Bandaríkjastjórnar þær að ríki sem vilja halda stöðu sinni í Visa Waiver Program (VWP), þ.e. að borgarar þeirra geti ferðast til Bandaríkjanna án áritunar, þurfa að gefa út vegabréf með örflögu með stöðluðum rafrænum lífkennum eftir 26. október 2006.
Innan Evrópusambandsins hefur lengi verið unnið að því að setja örflögu í vegabréf sem bera lífkennaupplýsingar og er samkomulag um samræmdar kröfur Schengen-ríkjanna til nýrra vegabréfa með örflögu sem ber lífkennaupplýsingar. Skulu ríkin hefja útgáfu nýrra vegabréfa samkvæmt þessum kröfum eigi síðar en 28. ágúst 2006. Í örflögunni skulu þá vera lífkenni í formi andlitsmyndar og 36 mánuðum eftir að tækniskilgreiningar eru tilbúnar skulu einnig vera þar lífkenni í formi fingrafara. Almennt er reiknað með því að þetta komi til framkvæmda um mitt ár 2009, sbr. reglugerð (EB) nr. 2252/2004, frá 13. desember 2004, sem birt er í Stjórnartíðindum EB 29. desember 2004 (hér eftir kölluð reglugerð nr. 2252/2004), en reglugerð þessi er bindandi fyrir Ísland og Noreg vegna Schengen- samstarfsins.
Alþjóðaflugmálastofnunin (ICAO), sem er helsti samráðsvettvangur ríkja heims um ferðaskilríki, hefur lengst af leitt vinnu sem varðar samræmingu ferðaskilríkja, en þar hefur verið unnið að þróun vegabréfa með lífkennum um árabil. Í staðlinum ICAO 9303, sem er grunnskjal um samræmingu öryggisskilgreininga í ferðaskilríkjum í veröldinni, var miðað við að andlitsmynd yrði megingrundvöllur auðkenningar en önnur lífkenni, svo sem fingraför og augnhimnumynd, notuð til fyllingar og enn frekara öryggis. Í fyrrnefndri reglugerð nr. 2252/2004 er gert ráð fyrir að andlitsmynd og fingraför verði skráð í örflögu í vegabréfum, og sama gildir um ákvæði frumvarps þessa.
Gert er ráð fyrir að nánar verði mælt fyrir um umsóknarferli um vegabréf í reglugerð, en að það verði að langmestu leyti óbreytt. Áfram verði til dæmis sótt um vegabréf hjá sýslumönnum. Stærsta breytingin verði þó að í Reykjavík verði sótt um vegabréf hjá lögreglustjóra í stað Útlendingastofnunar.
Í 2. mgr. greinarinnar er lögð til heimild til að fara fram á að fingraför umsækjanda verði skönnuð, sbr. umfjöllun hér að framan. Gert er ráð fyrir að mælt verði fyrir um nánari skilyrði í reglugerð, sbr. 9. gr. frumvarpsins.
Lagt er til að sú opna undanþáguheimild sem nú er að finna í lokamálslið 1. mgr. 4. gr. verði útfærð þannig að ljóst sé að vegabréf verði aðeins gefið út til barns á grundvelli umsóknar annars forsjárforeldris að vandlega athuguðu máli. Reynslan hefur sýnt að talsvert er um að fólk krefjist tafarlausrar útgáfu vegabréfa til barna á grundvelli undanþágunnar og beri því við að ekki sé unnt að ná sambandi við hitt forsjárforeldrið. Fjöldi þeirra barna sem lýtur forsjá beggja foreldra eftir skilnað eða sambúðarslit hefur vaxið mjög hratt og um leið hefur foreldrum sem hafa sterk tengsl við önnur lönd en Ísland fjölgað mikið. Ekki er talið fært að fara þá leið að opna almennt fyrir afgreiðslur af þessu tagi þegar forsjárforeldrar eru skráðir í sambúð eða hjúskap, enda eru þeir sem deila um forsjá barna oftast skráðir með sama lögheimili í upphafi forsjárágreinings. Hér verður einnig að hafa í huga ákvæði 35. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins þar sem fram kemur m.a. að aðildarríkin skulu gera allt sem við á, bæði innan lands og með tvíhliða og marghliða ráðstöfunum, til að koma í veg fyrir brottnám barna, í hvaða tilgangi sem er og hvernig sem slíkt á sér stað.
Gert er ráð fyrir að athugun Þjóðskrár lúti almennum reglum stjórnsýslulaga og beinist að því að fá staðfest eftir því sem unnt er að enginn ágreiningur sé á milli foreldranna um útgáfu vegabréfs til barnsins, að raunveruleg vandkvæði séu á því að afla umsóknar beggja foreldra og að sá sem sækir um hafi ekki slík tengsl við annað ríki að hætta sé á að hann hverfi þangað með barnið.
Engin ákvæði um gildistíma eru í skjalinu ICAO 9303. Þó svo að ekki séu alþjóðlegir staðlar um gildistíma hafa sennilega nærri 90% almennra vegabréfa í heiminum í dag verið með 10 ára gildistíma. Nú þegar verið er að skipta yfir í vegabréf með örflögu stefna margir útgefendur vegabréfa á að stytta gildistíma almennra vegabréfa í 5 ár. Þetta helgast af því að framleiðendur örflagna treysta sér illa til þess að tryggja það að örflögur í vegabréfum endist í 10 ár vegna þess að stór hluti af þessari tækni er of nýr til að reynsla sé komin á langvarandi notkun vegabréfa af þessu tagi. Rétt þykir þó að leggja til að unnt verði að framlengja gildistíma þessara vegabréfa ef reynslan sýnir að ending þeirra réttlæti það.
Gert er ráð fyrir því að opinberum stofnunum sé heimilt að nota skilríkjaskrá við skilríkjaútgáfu. Þá verði Þjóðskrá og lögreglu heimilt að nota skilríkjaskrá til að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera.
Eðli máls samkvæmt þarf lögregla að hafa aðgang að upplýsingum um gögn sem liggja að baki útgáfu vegabréfs vegna starfa sinna við landamæraeftirlit. Unnt þarf að vera að staðreyna að vegabréfi hafi ekki verið breytt og að það sé í höndum þess einstaklings sem fékk það útgefið. Einnig getur lögregla þurft að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera og til þess getur aðgangur að skilríkjaskrá verið nauðsynlegur.
Þá er lagt til að áréttuð verði heimild til að birta erlendum stjórnvöldum upplýsingar úr skránni er varða glötuð og stolin skilríki. Í baráttunni gegn hryðjuverkum og alþjóðlegri afbrotastarfsemi hefur verið lögð aukin áhersla á að ríki skiptist gagnkvæmt á upplýsingum um glötuð og stolin vegabréf. Íslensk stjórnvöld taka nú þegar þátt í slíkum upplýsingaskiptum á grundvelli Schengen-samstarfsins og á vettvangi Interpol.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Heildarrekstrarkostnaður vegna umsókna, framleiðslu og útgáfu vegabréfa með rafrænum lífkennum er talinn verða í kringum 77 m.kr. á ári. Þar af eru um 43 m.kr. áætlaðar miðað við að kaupa þurfi40.000 vegabréfabækur á ári en einna mest óvissa í rekstraráætluninni er um árlegan fjölda þeirra. Innkaupsverð vegabréfabókanna mun hækka verulega þar sem hver bók mun nú innihalda örgjörva. Í þessari áætlun er miðað við að um þrjú ný störf þurfi til að annast um nýja vegabréfakerfið, eitt starf sérfræðings hjá Þjóðskrá til að hafa yfirumsjón með ferlinu og um tvö ný störf við framleiðsluna hjá sýslumanninum í Keflavík, þar af annað við verkstjórn. Kostnaður við þessi nýju störf gæti numið um 15–17 m.kr. Auk þess er gert ráð fyrir að þrjú störf við framleiðslu bréfanna flytjist ásamt fjárveitingu til embættisins frá Útlendingastofnun, sem hefur haft vegabréfaútgáfu með höndum, og að um tvö störf við afgreiðslu vegabréfanna á höfuðborgarsvæðinu færist frá stofnuninni til lögreglustjórans í Reykjavík. Annar rekstrarkostnaður felst í rekstri umsóknar- og framleiðslukerfis, öryggisþjónustu, húsnæði og aðstöðu o.fl.
Í fjárveitingum fjárlaga til Útlendingastofnunar er þegar gert ráð fyrir útgjöldum vegna vegabréfaútgáfu sem nema um 60 m.kr. á verðlagi 2006 en þau framlög munu þá færast til Þjóðskrár. Er því gert ráð fyrir að rekstrarkostnaður við útgáfu vegabréfa með lífkennum aukist alls um 17 m.kr. frá því sem verið hefur. Í þessum tölum hefur þó ekki verið tekið tillit til þess að unnt væri að flytja Útlendingastofnun í minna og ódýrara húsnæði þar sem starfsmönnum fækkar um fimm og ekki verður lengur þörf fyrir rými fyrir vegabréfaframleiðslu.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum taka framangreindar breytingar gildi 1. maí 2006. Að teknu tilliti til þess að meginþungi framleiðslunnar er yfir sumarmánuðina er reiknað með að rekstrarkostnaðurinn verði um 60 m.kr. á þessu ári. Gert er ráð fyrir að viðeigandi fjárheimildir verði fluttar frá Útlendingastofnun til Þjóðskrár í fjáraukalögum 2006 fyrir þennan hluta ársins og er áætlað að þær geti numið um 46 m.kr. Er því áætlað að rekstrarútgjöld á þessu ári verði um 14 m.kr. umfram millifærðar fjárveitingar. Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðuneytið mæti því með fjárheimildum innan síns útgjaldaramma í samræmi við stefnumörkun ríkisstjórnarinnar um fjárlög ársins 2006.
Í fjárlögum ársins 2006 var gert ráð fyrir 164 m.kr. fjárveitingu til Útlendingastofnunar vegna stofnkostnaðar við útgáfu vegabréfa með lífkennum og 50 m.kr. vegna vegabréfaáritana og dvalarleyfa með lífkennum eða alls 214 m.kr. Nú eru horfur á að stofnkostnaður vegna fyrrnefnda verkefnisins verði verulega mikið lægri en fyrstu áætlanir gerðu ráð fyrir, eða í kringum 95 m.kr., enda þótt ýmsir kostnaðarliðir hafi bæst við. Skýrist það einkum af tvennu. Í fyrsta lagi hefur tekist að hanna lausn á útgáfu rafrænna vottorða í bréfunum sem ekki var fyrirséð og er ódýr miðað við að kaupa sérstök rafræn vottorð vegna bréfanna. Í öðru lagi var gengið að tilboðum sem bárust í útboði um umsóknarkerfið og framleiðslukerfið sem voru lægri en vænst hafði verið. Stofnkostnaðurinn skiptist í stórum dráttum þannig að 26 m.kr. eru vegna ráðgjafar, verkefnisstjórnunar og ferðalaga, 17 m.kr. vegna umsóknarkerfis, 18 m.kr. vegna framleiðslukerfis og afgangurinn, um 35 m.kr., er vegna uppsetningar á kerfum, öryggismála, aðstöðu o.fl. Undirbúningur að vegabréfaáritunum og dvalarleyfum með lífkennum er skemmra á veg kominn en þó eru horfur á að sá stofnkostnaður verði einnig lægri eða alls um 10 m.kr. Er því gert ráð fyrir að í fjáraukalögum 2006 verði gerðar tillögur um að fella niður um 110 m.kr. af stofnkostnaðarframlögum vegna þessara verkefna hjá Útlendingastofnun. Sú fjárhæð kemur til nánari skoðunar við undirbúning frumvarps til fjáraukalaga þegar útgjöldin liggja betur fyrir.
Að samanlögðu er þannig gert ráð fyrir að miðað við forsendur núgildandi fjárlaga leiði lögfesting frumvarpsins til þess að rekstrarkostnaður vegna útgáfu vegabréfa aukist um 14 m.kr. á þessu ári og um 17 m.kr. á næsta ári og eftirleiðis en að stofnkostnaður lækki um 110 m.kr. í ár.
Þess skal getið að ofangreindar áætlanir miðast við að umsóknarstaðir fyrir vegabréf verði hjá öllum sýslumönnum í landinu, í nokkrum lögreglustöðvum og í 5–8 íslenskum sendiráðum. Einnig skal tekið fram að ekki er fyrirhugað að hækka gjald fyrir ný vegabréf frá því sem nú er þrátt fyrir aukinn kostnað við útgáfuna.
Prentað upp.
Þskj. 900 — 615. mál.
Texti felldur brott
Frumvarp til laga
um breyting á lögum um vegabréf, nr. 136 22. desember 1998.
(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)
1. gr.
Útlendingastofnun gefur út vegabréf fyrir útlendinga og ferðaskilríki fyrir flóttamenn.
2. gr.
a. Í stað orðsins „Útlendingastofnun“ í 1. mgr. kemur: Þjóðskrá.
b. Á eftir 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Sýslumenn, lögregla og önnur stjórnvöld taka við umsóknum um vegabréf eftir því sem ráðherra ákveður.
Þjóðskrá getur falið öðrum að annast einstök verkefni við framleiðslu og skráningu upplýsinga í vegabréfabók.
3. gr.
a. 2. mgr. orðast svo:
Tekin skal stafræn mynd af umsækjanda sem varðveitt skal í vegabréfinu. Heimilt er að nota mynd sem umsækjandi leggur fram sjálfur á rafrænu formi, enda uppfylli hún kröfur sem gerðar eru til stafrænna mynda í vegabréfum. Umsækjandi skal jafnframt leggja fram önnur nauðsynleg gögn.
b. Við greinina bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Dómsmálaráðherra getur ákveðið að fingraför umsækjanda skuli skönnuð og varðveitt í vegabréfinu.
4. gr.
5. gr.
Gildistími almenns vegabréfs skal vera fimm ár frá útgáfudegi en heimilt er að lengja þann tíma eftir því sem ákveðið skal í reglugerð. Gildistími annarra vegabréfa skal ákveðinn í reglugerð.
6. gr.
7. gr.
Þjóðskrá heldur skrá, skilríkjaskrá, um öll útgefin vegabréf og önnur skilríki sem Þjóðskrá er falið að annast útgáfu eða framleiðslu á. Í skilríkjaskrá eru skráðar og varðveittar þær upplýsingar sem safnað er til útgáfu á skilríkjum, þ.m.t. upplýsingar um lífkenni skv. 2. og 3. mgr. 3. gr. Í skilríkjaskrá eru einnig skráðar upplýsingar um útgefin, glötuð og stolin skilríki og heimilt er að skrá þar einfaldar tilvísanir til annarra gagna vegna þeirra aðstæðna sem fjallað er um í 7. gr.
Opinberum stofnunum er heimilt að nota skilríkjaskrá við skilríkjaútgáfu. Þjóðskrá og lögreglu er heimilt að nota skilríkjaskrá til að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera.
Stjórnvöldum er heimilt að birta erlendum stjórnvöldum upplýsingar úr skránni sem varða glötuð og stolin skilríki.
8. gr.
9. gr.
a. Við bætist nýr stafliður, b-liður, svohljóðandi, og breytist röð annarra liða samkvæmt því: kröfur sem gerðar eru til varðveislu, aldurs og forms stafrænna mynda af umsækjanda vegabréfs og skannaðra fingrafara hans, þar á meðal þau skilyrði sem uppfylla þarf samkvæmt alþjóðlegum stöðlum.
b. E-liður, er verður g-liður, fellur brott og breytist röð annarra liða samkvæmt því.
10. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Útgáfa vegabréfa með lífkennum.
Orðið lífkenni er hér notað yfir það sem á ensku nefnist „biometrics“ og á norrænum málum er rætt um „biometri“. Orðið lífkenni þykir falla vel að málinu og yrði notað með sama hætti og orðin einkenni, sérkenni og auðkenni. Lífkenni geta til dæmis verið andlitsmynd, augnmynd, fingraför, undirskrift en einnig upptaka af rödd viðkomandi eða önnur þau líkamlegu einkenni sem unnt er að mæla með ákveðinni tækni þannig að þau greini einstaklinga hvern frá öðrum. Lífkenni eru oftast myndir sem unnt er að nota til auðkenningar einstaklings. Til dæmis er andlitsmynd í vegabréfi lífkenni. Rafræn lífkenni, svo sem rafrænar andlitsmyndir, má greina með tölvubúnaði og þannig má vélrænt aðgreina einstaklinga.
Þegar tölvur eru notaðar til að greina lífkenni er byrjað á því að beita algrími til að draga fram helstu þætti viðkomandi auðkennis þannig að til verði mælanleg eða samanburðarhæf gögn (e. template). Við auðkenningu eru samanburðarhæfu gögnin borin saman og einkunn gefin fyrir hversu lík þau eru. Ef einkunnin er yfir ákveðnum viðmiðunarmörkum er talið að um lífkenni frá sama einstaklingi sé að ræða. Stundum eru samanburðarhæfu gögnin einnig kölluð lífkenni. Er þá gerður greinarmunur á heildarlífkenni eða hrálífkenni, t.d. andlitsmynd eða fingrafari, og samanburðarlífkenni (e. template).
Notkun rafrænna lífkenna í ferðaskilríkjum er einkum ætlað að auka nákvæmni auðkenningar með því að beita tölvum til þess, en þær hafa reynst mun betri til þess verks en mannfólk. Þar til gerður búnaður ber þá saman þau lífkenni sem skráð eru á örflögu í vegabréfinu og þau lífkenni sem tekin eru á staðnum. Auk þess sem tölvur eru nákvæmari við auðkenningu eru þær einnig fljótvirkari, en það flýtir fyrir landamæraeftirliti.
Mynd af vegabréfshafa hefur verið í vegabréfum frá upphafi notkunar þeirra en skráning fingrafara í vegabréf er nýmæli. Upplýsingar um fingraför verða varin fyrir aflestri óviðkomandi með sérstakri tækni og gert er ráð fyrir að við einfalt, hefðbundið landamæraeftirlit verði eingöngu andlitsmynd í örflögu og andlitsmynd tekin á staðnum af handhafa borin saman í tölvu, með svipuðum hætti og innlímdar ljósmyndir og handhafar hafa verið borin saman af landamæravörðum.
Öll vegabréf sem gefin eru út á Íslandi nú eru tölvulesanleg, en bera ekki stöðluð rafræn lífkenni sem henta fyrir vélrænan samanburð, þótt reyndar sé rafræn smækkuð andlitsmynd falin í punktakóða á bakhlið persónusíðu vegabréfsins. Með lögum nr. 136/1998 var stigið stórt skref í því að auka öryggi íslenskra vegabréfa. Þær breytingar sem þá voru gerðar á vegabréfabókinni, öryggisþáttum hennar svo og öruggara umsóknarferli hafa reynst mjög vel. Þær breytingar voru nauðsynlegar til að tryggja ásættanlegt ferðafrelsi íslenskra ríkisborgara vegna krafna alþjóðasamfélagsins um véllesanleg vegabréf og ýmis öryggisatriði í vegabréfum. Enn öruggari vegabréf hafa verið þróuð og kröfur um aukið öryggi og skilvirkni við landamæravörslu hafa komið fram beggja vegna Atlantshafs.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Upphaf þess að setja rafræn lífkenni í vegabréf og önnur ferðaskilríki má rekja til hryðjuverkanna sem framin voru í Bandaríkjunum 11. september 2001. Í kjölfar þeirra voru allar kröfur um öryggi endurskoðaðar, þ.m.t. kröfur um öryggi ferðaskilríkja. Þó svo að þeir sem starfa við vegabréfaútgáfu hafi lengi fylgst með þróun lífkennatækninnar, þá kom krafa þessi fyrst fyrir sjónir almennings eftir þá atburði. Bandaríkjamenn tilkynntu að allir erlendir gestir sem kæmu til Bandaríkjanna skyldu bera lífkennavegabréf. Nú eru kröfur Bandaríkjastjórnar þær að ríki sem vilja halda stöðu sinni í Visa Waiver Program (VWP), þ.e. að borgarar þeirra geti ferðast til Bandaríkjanna án áritunar, þurfa að gefa út vegabréf með örflögu með stöðluðum rafrænum lífkennum eftir 26. október 2006.
Innan Evrópusambandsins hefur lengi verið unnið að því að setja örflögu í vegabréf sem bera lífkennaupplýsingar og er samkomulag um samræmdar kröfur Schengen-ríkjanna til nýrra vegabréfa með örflögu sem ber lífkennaupplýsingar. Skulu ríkin hefja útgáfu nýrra vegabréfa samkvæmt þessum kröfum eigi síðar en 28. ágúst 2006. Í örflögunni skulu þá vera lífkenni í formi andlitsmyndar og 36 mánuðum eftir að tækniskilgreiningar eru tilbúnar skulu einnig vera þar lífkenni í formi fingrafara. Almennt er reiknað með því að þetta komi til framkvæmda um mitt ár 2009, sbr. reglugerð (EB) nr. 2252/2004, frá 13. desember 2004, sem birt er í Stjórnartíðindum EB 29. desember 2004 (hér eftir kölluð reglugerð nr. 2252/2004), en reglugerð þessi er bindandi fyrir Ísland og Noreg vegna Schengen- samstarfsins.
Alþjóðaflugmálastofnunin (ICAO), sem er helsti samráðsvettvangur ríkja heims um ferðaskilríki, hefur lengst af leitt vinnu sem varðar samræmingu ferðaskilríkja, en þar hefur verið unnið að þróun vegabréfa með lífkennum um árabil. Í staðlinum ICAO 9303, sem er grunnskjal um samræmingu öryggisskilgreininga í ferðaskilríkjum í veröldinni, var miðað við að andlitsmynd yrði megingrundvöllur auðkenningar en önnur lífkenni, svo sem fingraför og augnhimnumynd, notuð til fyllingar og enn frekara öryggis. Í fyrrnefndri reglugerð nr. 2252/2004 er gert ráð fyrir að andlitsmynd og fingraför verði skráð í örflögu í vegabréfum, og sama gildir um ákvæði frumvarps þessa.
II. Nýr útgefandi vegabréfa.
Gert er ráð fyrir að nánar verði mælt fyrir um umsóknarferli um vegabréf í reglugerð, en að það verði að langmestu leyti óbreytt. Áfram verði til dæmis sótt um vegabréf hjá sýslumönnum. Stærsta breytingin verði þó að í Reykjavík verði sótt um vegabréf hjá lögreglustjóra í stað Útlendingastofnunar.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í 2. mgr. greinarinnar er lögð til heimild til að fara fram á að fingraför umsækjanda verði skönnuð, sbr. umfjöllun hér að framan. Gert er ráð fyrir að mælt verði fyrir um nánari skilyrði í reglugerð, sbr. 9. gr. frumvarpsins.
Um 4. gr.
Lagt er til að sú opna undanþáguheimild sem nú er að finna í lokamálslið 1. mgr. 4. gr. verði útfærð þannig að ljóst sé að vegabréf verði aðeins gefið út til barns á grundvelli umsóknar annars forsjárforeldris að vandlega athuguðu máli. Reynslan hefur sýnt að talsvert er um að fólk krefjist tafarlausrar útgáfu vegabréfa til barna á grundvelli undanþágunnar og beri því við að ekki sé unnt að ná sambandi við hitt forsjárforeldrið. Fjöldi þeirra barna sem lýtur forsjá beggja foreldra eftir skilnað eða sambúðarslit hefur vaxið mjög hratt og um leið hefur foreldrum sem hafa sterk tengsl við önnur lönd en Ísland fjölgað mikið. Ekki er talið fært að fara þá leið að opna almennt fyrir afgreiðslur af þessu tagi þegar forsjárforeldrar eru skráðir í sambúð eða hjúskap, enda eru þeir sem deila um forsjá barna oftast skráðir með sama lögheimili í upphafi forsjárágreinings. Hér verður einnig að hafa í huga ákvæði 35. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins þar sem fram kemur m.a. að aðildarríkin skulu gera allt sem við á, bæði innan lands og með tvíhliða og marghliða ráðstöfunum, til að koma í veg fyrir brottnám barna, í hvaða tilgangi sem er og hvernig sem slíkt á sér stað.
Gert er ráð fyrir að athugun Þjóðskrár lúti almennum reglum stjórnsýslulaga og beinist að því að fá staðfest eftir því sem unnt er að enginn ágreiningur sé á milli foreldranna um útgáfu vegabréfs til barnsins, að raunveruleg vandkvæði séu á því að afla umsóknar beggja foreldra og að sá sem sækir um hafi ekki slík tengsl við annað ríki að hætta sé á að hann hverfi þangað með barnið.
Um 5. gr.
Engin ákvæði um gildistíma eru í skjalinu ICAO 9303. Þó svo að ekki séu alþjóðlegir staðlar um gildistíma hafa sennilega nærri 90% almennra vegabréfa í heiminum í dag verið með 10 ára gildistíma. Nú þegar verið er að skipta yfir í vegabréf með örflögu stefna margir útgefendur vegabréfa á að stytta gildistíma almennra vegabréfa í 5 ár. Þetta helgast af því að framleiðendur örflagna treysta sér illa til þess að tryggja það að örflögur í vegabréfum endist í 10 ár vegna þess að stór hluti af þessari tækni er of nýr til að reynsla sé komin á langvarandi notkun vegabréfa af þessu tagi. Rétt þykir þó að leggja til að unnt verði að framlengja gildistíma þessara vegabréfa ef reynslan sýnir að ending þeirra réttlæti það.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Gert er ráð fyrir því að opinberum stofnunum sé heimilt að nota skilríkjaskrá við skilríkjaútgáfu. Þá verði Þjóðskrá og lögreglu heimilt að nota skilríkjaskrá til að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera.
Eðli máls samkvæmt þarf lögregla að hafa aðgang að upplýsingum um gögn sem liggja að baki útgáfu vegabréfs vegna starfa sinna við landamæraeftirlit. Unnt þarf að vera að staðreyna að vegabréfi hafi ekki verið breytt og að það sé í höndum þess einstaklings sem fékk það útgefið. Einnig getur lögregla þurft að bera kennsl á mann eða staðreyna að hann sé sá sem hann kveðst vera og til þess getur aðgangur að skilríkjaskrá verið nauðsynlegur.
Þá er lagt til að áréttuð verði heimild til að birta erlendum stjórnvöldum upplýsingar úr skránni er varða glötuð og stolin skilríki. Í baráttunni gegn hryðjuverkum og alþjóðlegri afbrotastarfsemi hefur verið lögð aukin áhersla á að ríki skiptist gagnkvæmt á upplýsingum um glötuð og stolin vegabréf. Íslensk stjórnvöld taka nú þegar þátt í slíkum upplýsingaskiptum á grundvelli Schengen-samstarfsins og á vettvangi Interpol.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 136/1998, um vegabréf.
Heildarrekstrarkostnaður vegna umsókna, framleiðslu og útgáfu vegabréfa með rafrænum lífkennum er talinn verða í kringum 77 m.kr. á ári. Þar af eru um 43 m.kr. áætlaðar miðað við að kaupa þurfi40.000 vegabréfabækur á ári en einna mest óvissa í rekstraráætluninni er um árlegan fjölda þeirra. Innkaupsverð vegabréfabókanna mun hækka verulega þar sem hver bók mun nú innihalda örgjörva. Í þessari áætlun er miðað við að um þrjú ný störf þurfi til að annast um nýja vegabréfakerfið, eitt starf sérfræðings hjá Þjóðskrá til að hafa yfirumsjón með ferlinu og um tvö ný störf við framleiðsluna hjá sýslumanninum í Keflavík, þar af annað við verkstjórn. Kostnaður við þessi nýju störf gæti numið um 15–17 m.kr. Auk þess er gert ráð fyrir að þrjú störf við framleiðslu bréfanna flytjist ásamt fjárveitingu til embættisins frá Útlendingastofnun, sem hefur haft vegabréfaútgáfu með höndum, og að um tvö störf við afgreiðslu vegabréfanna á höfuðborgarsvæðinu færist frá stofnuninni til lögreglustjórans í Reykjavík. Annar rekstrarkostnaður felst í rekstri umsóknar- og framleiðslukerfis, öryggisþjónustu, húsnæði og aðstöðu o.fl.
Í fjárveitingum fjárlaga til Útlendingastofnunar er þegar gert ráð fyrir útgjöldum vegna vegabréfaútgáfu sem nema um 60 m.kr. á verðlagi 2006 en þau framlög munu þá færast til Þjóðskrár. Er því gert ráð fyrir að rekstrarkostnaður við útgáfu vegabréfa með lífkennum aukist alls um 17 m.kr. frá því sem verið hefur. Í þessum tölum hefur þó ekki verið tekið tillit til þess að unnt væri að flytja Útlendingastofnun í minna og ódýrara húsnæði þar sem starfsmönnum fækkar um fimm og ekki verður lengur þörf fyrir rými fyrir vegabréfaframleiðslu.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum taka framangreindar breytingar gildi 1. maí 2006. Að teknu tilliti til þess að meginþungi framleiðslunnar er yfir sumarmánuðina er reiknað með að rekstrarkostnaðurinn verði um 60 m.kr. á þessu ári. Gert er ráð fyrir að viðeigandi fjárheimildir verði fluttar frá Útlendingastofnun til Þjóðskrár í fjáraukalögum 2006 fyrir þennan hluta ársins og er áætlað að þær geti numið um 46 m.kr. Er því áætlað að rekstrarútgjöld á þessu ári verði um 14 m.kr. umfram millifærðar fjárveitingar. Gert er ráð fyrir að dómsmálaráðuneytið mæti því með fjárheimildum innan síns útgjaldaramma í samræmi við stefnumörkun ríkisstjórnarinnar um fjárlög ársins 2006.
Í fjárlögum ársins 2006 var gert ráð fyrir 164 m.kr. fjárveitingu til Útlendingastofnunar vegna stofnkostnaðar við útgáfu vegabréfa með lífkennum og 50 m.kr. vegna vegabréfaáritana og dvalarleyfa með lífkennum eða alls 214 m.kr. Nú eru horfur á að stofnkostnaður vegna fyrrnefnda verkefnisins verði verulega mikið lægri en fyrstu áætlanir gerðu ráð fyrir, eða í kringum 95 m.kr., enda þótt ýmsir kostnaðarliðir hafi bæst við. Skýrist það einkum af tvennu. Í fyrsta lagi hefur tekist að hanna lausn á útgáfu rafrænna vottorða í bréfunum sem ekki var fyrirséð og er ódýr miðað við að kaupa sérstök rafræn vottorð vegna bréfanna. Í öðru lagi var gengið að tilboðum sem bárust í útboði um umsóknarkerfið og framleiðslukerfið sem voru lægri en vænst hafði verið. Stofnkostnaðurinn skiptist í stórum dráttum þannig að 26 m.kr. eru vegna ráðgjafar, verkefnisstjórnunar og ferðalaga, 17 m.kr. vegna umsóknarkerfis, 18 m.kr. vegna framleiðslukerfis og afgangurinn, um 35 m.kr., er vegna uppsetningar á kerfum, öryggismála, aðstöðu o.fl. Undirbúningur að vegabréfaáritunum og dvalarleyfum með lífkennum er skemmra á veg kominn en þó eru horfur á að sá stofnkostnaður verði einnig lægri eða alls um 10 m.kr. Er því gert ráð fyrir að í fjáraukalögum 2006 verði gerðar tillögur um að fella niður um 110 m.kr. af stofnkostnaðarframlögum vegna þessara verkefna hjá Útlendingastofnun. Sú fjárhæð kemur til nánari skoðunar við undirbúning frumvarps til fjáraukalaga þegar útgjöldin liggja betur fyrir.
Að samanlögðu er þannig gert ráð fyrir að miðað við forsendur núgildandi fjárlaga leiði lögfesting frumvarpsins til þess að rekstrarkostnaður vegna útgáfu vegabréfa aukist um 14 m.kr. á þessu ári og um 17 m.kr. á næsta ári og eftirleiðis en að stofnkostnaður lækki um 110 m.kr. í ár.
Þess skal getið að ofangreindar áætlanir miðast við að umsóknarstaðir fyrir vegabréf verði hjá öllum sýslumönnum í landinu, í nokkrum lögreglustöðvum og í 5–8 íslenskum sendiráðum. Einnig skal tekið fram að ekki er fyrirhugað að hækka gjald fyrir ný vegabréf frá því sem nú er þrátt fyrir aukinn kostnað við útgáfuna.
