Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997. Flutningsmenn ásamt mér eru hv. þm. Guðjón Arnar Kristjánsson, Grétar Mar Jónsson og Jón Magnússon.

Frumvarpið er stutt og hnitmiðað. Í því er lagt til að 33. gr. fjárreiðulaga verði felld brott og að lögin öðlist þegar gildi.

Með frumvarpinu fylgir eftirfarandi greinargerð sem ég leyfi mér að fara yfir, með leyfi forseta:

„Með frumvarpi þessu er lagt til felld verði brott úr lögum um fjárreiður ríkisins lagagrein sem heimilar fjármálaráðherra að greiða úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum. Greinin er svohljóðandi:

„Valdi ófyrirséð atvik því að greiða þarf úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum er fjármálaráðherra að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra heimilt að inna greiðsluna af hendi enda þoli hún ekki bið. Fjármálaráðherra er skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum ófyrirséðum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga.“

Greinin var umdeild þegar frumvarpið, sem síðar varð að lögum um fjárreiður ríkisins, var rætt og afgreitt á Alþingi á 121. löggjafarþingi vorið 1997. Var á það bent að greinin færi í bága við 41. gr. stjórnarskrárinnar en hún hljóðar svo:

„Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“

Tvær breytingartillögur komu fram við 33. gr. sem báðar miðuðu að því að lögin gengju ekki lengra en stjórnarskráin var talin heimila, en þær voru báðar felldar. Að öðru leyti er vísað til umræðunnar sem þá fór fram um málið sem var 100. mál þingsins, þskj. 103.

Fyrsti flutningsmaður flutti á 133. löggjafarþingi að nýju þá tillögu í frumvarpsformi að fella alveg brott 33. gr. og vildi með því undirstrika að löggjafarvaldinu er samkvæmt stjórnarskrá ætlað að fara með fjárveitingavaldið. Frumvarpið varð þá ekki útrætt og er nú endurflutt óbreytt.

Verði frumvarpið að lögum mun það styrkja löggjafarvaldið og stefna að aðgreiningu þess og framkvæmdarvaldsins. Vissulega var full þörf á því að flytja frumvarpið fyrir réttu ári, en síðan hafa gerst þau tíðindi sem undirstrika enn frekar nauðsyn þess að draga skýrar línur milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins og er þar vísað til Grímseyjarferjumálsins og skýrslu Ríkisendurskoðunar frá því í ágúst 2007. Það mál einkennist af því að fjármálaráðherra hefur teygt æ lengra túlkun sína á heimild til þess að stofna til útgjalda án heimildar í fjárlögum. Heimildarákvæði í fjárlögum til þess að selja ferjuna Sæfara og ráðstafa andvirðinu til kaupa eða leigu á annarri ferju túlkar ráðherrann sem sjálfstæða heimild til útgjalda án þess að sala á ferjunni hafi farið fram og telur einnig að upphæð þeirrar heimildar takmarkist ekki af andvirði hinnar seldu ferju. Ríkisendurskoðun gagnrýnir þetta harðlega og segir í skýrslu sinni: „Að mati Ríkisendurskoðunar stenst þessi aðferð á engan hátt ákvæði fjárreiðulaga og getur ekki talist til góðrar stjórnsýslu.“ Telja verður að ákvæði 33. gr. fjárreiðulaga ýti undir þessa óheillaþróun og affarasælast sé að afnema greinina og fella þar með niður allar heimildir til greiðslu fjár úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum ríkisins. Að þeirri breytingu gerðri verður það skýr og ótvíræður vilji Alþingis að virða ákvæði 41. gr. stjórnarskrár lýðveldisins.“

Þannig er greinargerðin með frumvarpinu, virðulegi forseti. Ég vil fara frekari orðum um þetta mál og sérstaklega gera grein fyrir mismunandi sjónarhorni á heimild stjórnarskrárinnar en í henni er annars vegar kveðið skýrt á um að ekkert gjald megi greiða úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum eða fjáraukalögum og hins vegar þeirri grein fjárreiðulaganna sem kemur inn fyrir 10 árum þar sem fjármálaráðherra er veitt heimild til að greiða fjármuni úr ríkissjóði þótt ekki sé fyrir því heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum. Sú heimild er höfð á þann veg að ráðherra meti sjálfur hvenær heimildin er fyrir hendi og aðrar aðstæður sem tengjast matinu. Með öðrum orðum: Heimildin er algerlega komin í hendur framkvæmdarvaldsins og matið á því hvenær henni skuli vera beitt er líka í höndum ráðherra. Þetta hefur ekki alltaf verið skilningur Alþingis sem fyrir 10 árum kom inn í fjárreiðulögin.

Ég vil rifja upp að veturinn 1989–1990 á 112. löggjafarþingi fjallaði fjárveitinganefnd Alþingis, sem þá hét, um þessi mál af því tilefni að greiðslur úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum höfðu færst svo í aukana að til vandræða horfði, að mati þeirra sem þá fjölluðu um málið. Þeir töldu að stemma yrði stigu við þessari sjálftöku úr ríkissjóði, sem kölluð var. Fjárveitinganefnd Alþingis varð sammála um að taka fyrir þetta atferli, sem er mjög athyglisvert í ljósi þess hver þróunin hefur verið síðustu 10 árin þar sem fjármálaráðherra opnar æ meira þessa heimild sem Alþingi veitti honum 1997 í því skyni að stofna til útgjalda oftar og meira en áður var.

Fjárlaganefndin gamla flutti frumvarp um málið á 112. löggjafarþingi eins og fyrr segir. Meðal annars var það flutt í neðri deild og þar voru flutningsmenn þáverandi þingmenn Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Alexander Stefánsson, Málmfríður Sigurðardóttir, Ólafur Þ. Þórðarson, Ásgeir Hannes Eiríksson og Friðjón Þórðarson. Það var frumvarp til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði o.fl. en þar 1. mgr. 1. gr. þess hljóða svo, með leyfi forseta:

„Greiðslu úr ríkissjóði má ekki inna af hendi nema heimildar til hennar sé aflað fyrir fram í fjárlögum eða fjáraukalögum fyrir hvert reikningsár.“

Fyrir fram, virðulegi forseti. Það er kjarni málsins. Þetta var einróma niðurstaða fjárveitinganefndar á þeim tíma, að stjórnarskrárákvæðið bæri að skilja þannig að heimild til að greiða út peninga yrði að veita fyrir fram í fjárlögum en ekki eftir á. Þetta var rökstutt frekar í greinargerð með frumvarpi. Þar sem segir t.d. um það sem þá hafði tíðkast, sem ég nefndi, þ.e. aukafjárveitingar, með leyfi forseta:

„Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið.“

Þetta var dómur fjárveitinganefndar um það sem þá tíðkaðist. Þótt það sé í minni mæli er það hið sama í eðli sínu og þá var. Fjárveitinganefnd komst að þeirri niðurstöðu að þarna væri brotin ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar. Síðan er rakið í greinargerð að fjárveitinganefnd hafi gert tillögur undirnefndar sinnar að sínum og flutt sem frumvarp.

Í nefndaráliti undirnefndar fjárveitinganefndar segir, með leyfi forseta:

„Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. … Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir.“

Með öðrum orðum ef upp kæmu einhver atvik eða tilvik sem kölluðu á útgjöld sem ekki væri séð fyrir í gildandi fjárlögum væri samt óheimilt að greiða út og ríkisstjórnin yrði að afla heimilda áður en greiðslan færi fram. Þetta var skilningur fjárveitinganefndar, allra nefndarmanna úr stjórnarliði sem stjórnarandstöðu úr öllum flokkum þingsins. Að þessu leytinu til, og því vek ég athygli á, hefur stjórnarskráin ekkert breyst. Hún er nú, í 41. gr., nákvæmlega eins og hún var á þessum tíma, veturinn 1989–1990.

Það er athyglisvert í ljósi þess rökstuðnings sem gripið var til þegar fjárreiðulögin voru til umfjöllunar fyrir tíu árum og voru samþykkt. Fjárveitinganefnd lét athuga fyrir sig hvernig þessu væri fyrir komið á Norðurlöndunum. Þar kemur fram að meginreglan er sú í þjóðþingunum á Norðurlöndum að þau fara með fjárveitingavaldið og það er virt af framkvæmdarvaldinu. Það er svolítið breytilegt eftir löndum hvernig útfærslan er. Í sumum löndum er heimilt að greiða utan fjárlaga en þá með samþykki þingnefndar sem fer með umboð þingsins. Í megindráttum var það niðurstaðan af athuguninni á þeim tíma að það tíðkaðist ekki á Norðurlöndum sem hér tíðkaðist, að ráðherrar gætu greitt út úr ríkissjóði greiðslur vegna útgjalda sem Alþingi hafði ekki samþykkt og síðan látið Alþingi standa frammi fyrir gerðum hlut með frumvarpsflutningi, svokölluðu fjáraukalagafrumvarpi.

Í fjárreiðufrumvarpinu, sem var lagt fram á 121. löggjafarþingi, og ég hef vikið að, er opnað fyrir þessa heimild og hún sett inn í frumvarpsform, sem hér var samþykkt, um að fjármálaráðherra hefði heimild til að greiða án þess að fyrir því væri samþykki Alþingis ef ófyrirséð atvik valdi. Er þetta rökstutt með því að eitthvað geti gerst sem ekki verði séð fyrir og verði að bregðast við, svo sem ef dómstólar dæma ríkið til að greiða bætur í dómsmáli um bótaskyldu. Þetta var rökstuðningurinn fyrir því að hafa þyrfti þessa heimild til ráðherra. Þarna er rökstuðningi fjárveitinganefndar Alþingis hafnað og rökum annarra þjóðþinga á Norðurlöndum, að einfalt sé að sjá við slíkum óvæntum útgjöldum með því að gera ráð fyrir þeim í fjárlögum eða með því að flytja mál og afla heimildar hverju sinni áður en greiðsla fer fram. Það er mjög athyglisvert að þingið skuli hafa farið þá leið að víkja eigin hlutverki til hliðar með jafnafgerandi hætti og þarna er, að hafna eigin rökstuðningi, sem þá var ekki nema nokkurra ára gamall, og veita einstökum ráðherrum, fyrst og fremst fjármálaráðherra, heimild til að greiða úr ríkissjóði að eigin mati.

Það er líka lykilatriði í þessu að þannig er gengið frá heimildinni í fjárreiðulögunum að ráðherra einn hefur matið. Honum ber að vísu að láta fjárlaganefnd vita og leggja málið fyrir hana en það hefur líka breyst. Það er ekki gert eins og segir í lagagreininni að það eigi að gerast þegar í stað að loknu því að heimildin hafi verið nýtt, um leið og ákvörðun hefur verið tekin, heldur er því safnað saman og lagt fram í frumvarpsformi jafnvel mörgum mánuðum síðar. Þannig að ráðherra fer ekki einu sinni eftir lagatextanum hvað varðar upplýsingaskyldu til þingsins.

Þingið getur ekki setið undir þessu, virðulegi forseti. Það verður að breyta lögunum og framkvæmdinni, í fyrsta lagi til samræmis við stjórnarskrána.

Ég skal ekki segja um það hvernig þetta mál færi ef einhver sem getur átt aðild að slíku máli höfðaði mál fyrir dómstólum og vefengdi þessa lagaheimild vegna þess að hún færi í bága við stjórnarskrána. Ég mundi hallast að því að dómstólar mundu fella slíka heimild úr gildi vegna þess að lagaheimildin styddist ekki við stjórnarskrá. En við eigum ekki svo gott með það, alþingismenn, að standa í slíkum málaferlum því að við þyrftum fyrst að fá aðild okkar að málinu viðurkennda, sem gæti reynst þrautin þyngri. En við getum sett fram skoðun okkar á Alþingi og beitt okkur fyrir breytingu á lögunum þannig að þau fari að stjórnarskránni, að minnsta kosti að mati okkar sem flytjum þetta mál.

Ég held, virðulegi forseti, að þróunin hafi verið í þá veru sem hún var komin í fyrir 17–18 árum þegar fjárveitinganefnd Alþingis fékk nóg af raunverulegum yfirgangi ráðherra og flutti frumvarp til að bæta úr. Fjármálaráðherra hefur gengið æ lengra, skref fyrir skref, í að nýta sér heimildina í fjárreiðulögunum. Á 133. löggjafarþingi spurðist ég fyrir um hvenær hann hefði nýtt sér þessa heimild til greiðslu úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum, með vísan í þessa grein. Í svari hans kom fram að ráðherra grípur til þess að skilgreina sum útgjöldin, sem hann hefur látið greiða, sem útgjöld sem byggjast á samningum og samþykkt ríkisstjórnarinnar og falli því ekki undir 33. gr. fjárreiðulaga. Það er þá komin einhver ný heimild til að greiða án heimildar í fjárlögum og án heimildar Alþingis, heimild sem byggist á samningum og samþykkt ríkisstjórnarinnar.

Ekki er hægt að finna neitt í fjárreiðulögunum til að rökstyðja þetta en ráðherra grípur til þess til að þurfa ekki að gera grein fyrir þeim útgjöldum sem hann hefur fyrirskipað að yrðu greidd á þessum grundvelli. Það er mjög sérstakt, virðulegi forseti. Ég held að varaformaður fjárlaganefndar ætti að skoða þetta svar og kynna sér málflutning forvera sinna í fjárveitinganefnd Alþingis, m.a. þeirra ágætu manna Pálma Jónssonar og Friðjóns Þórðarsonar, sem voru báðir á þeirri skoðun að Alþingi ætti að ákveða öll útgjöld fyrir fram. (Gripið fram í: Góðir menn.) Góðir menn, er sagt hér, og dreg ég það ekki í efa.

Nýjasta afrekið, sem byggist á því að teygja 33. gr. lengra en áður, er að finna í skjali sem ég hef undir höndum, en það er dagsett 10. ágúst 2007. Þar er gerð grein fyrir þeim upplýsingum sem ég var að kalla eftir með fyrirspurn og fékk ekki. Þar kemur fram að samkvæmt uppgjöri ársins 2006, á síðasta fjárlagaári, voru 69 fjárlagaliðir umfram heimildir eða meira en 4% umfram heimildir. Alls 69 fjárlagaliðir fóru meira en í 4% fram yfir heimildir og heimildin var samtals 13,7 milljarðar umfram það sem Alþingi hafði samþykkt.

Maður spyr sig, þegar maður les þetta, hvers konar skrípaleikur er framkvæmdin á fjárlögunum orðin þegar fjármálaráðherra telur sig geta greitt milljarða króna úr ríkissjóði á tugum fjárlagaliða umfram það sem Alþingi hefur samþykkt? Til hvers er þá verið að leggja fjárlagafrumvarpið fyrir Alþingi? Ég spyr, virðulegi forseti, og ég heyri engin svör frá hljóðum ráðherrabekkjum.

Ég held að alþingismenn ættu að íhuga þessi mál vandlega. Síðasta dæmið er það sem ég ætlaði að nefna áðan, Grímseyjarferjan. Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram um það mál að sú ákvörðun fjármálaráðherra og þáverandi samgönguráðherra að greiða tæplega 400 millj. kr. úr ríkissjóði til endursmíði á Grímseyjarferjunni með skírskotun í 6. gr. fjárlaga — svo að ég vitni í skýrslu Ríkisendurskoðunar, með leyfi forseta: „er aðeins veitt heimild til „að selja Grímseyjarferjuna m/s Sæfara og ráðstafa andvirðinu til kaupa eða leigu á annarri hentugri ferju.““

Þetta þykir Ríkisendurskoðun ekki gefa heimild til útgreiðslu á 400 millj. kr. og segir, með leyfi forseta:

„Ríkisendurskoðun gerir alvarlega athugasemd við framangreinda ákvörðun og þá aðferð sem notuð er við að fjármagna kaup og endurbætur á ferjunni og telur hana á engan hátt standast ákvæði fjárreiðulaga.“

Það er von að Ríkisendurskoðun segi það því þetta er svo langt gengið. Las ég þó ekki upp það sem keyrir um þverbak — og er að finna í skjali sem undirritað er af fulltrúum bæði samgöngu- og fjármálaráðherra — að hafi Vegagerðin ekki svigrúm til að nýta ónotaðar fjárheimildir, eins og segir, með leyfi forseta: „ … mun fjármálaráðuneytið heimila yfirdrátt sem þessari vöntun nemur.“

Það má segja að þegar framkvæmdin er komin á þetta stig, sem reyndin er — að fjármálaráðherra telur sig geta stofnað til útgjalda án þess að bera það undir Alþingi fyrir fram og fá yfir höfuð nokkurt samþykki Alþingis fyrir útgjöldunum — finnst ráðherra eðlilegt og sjálfsagt stig af stigi að hann geti vakið upp ný verkefni, samþykkt greiðslu stórfellds kostnaðar þeim tengdan og jafnvel stofnað til yfirdráttar. Hann telur sig hafa öll fjárlögin í sinni hendi og allar heimildir til þess. Hann telur að nægilegt sé að leggja það fyrir Alþingi eftir á að stimpla það sem þegar hefur verið ákveðið, gert, framkvæmt og greitt. Þetta er ferli sem er komið á svipað stig og var 1989 og 1990 og þáverandi fjárveitinganefnd fannst svo yfirgengilegt að henni var nóg boðið.

Ég vona, virðulegi forseti, að frumvarp okkar fjögurra þingmanna í þessu máli veki að minnsta kosti þá þingmenn sem sæti eiga í fjárlaganefnd af værum blundi þannig að þeir átti sig á því að það er þeirra að sjá til þess að fjárlagafrumvarp sé afgreitt. Það er ekki þeirra hlutverk að taka við því sem þegar hefur verið gert. Ef þeir sætta sig við það heldur þetta áfram á sömu braut þar til einhverjum verður loks nóg boðið vonandi í náinni framtíð, en ég held að menn megi ekki bíða mikið lengur til að fara að snúa þessari þróun við og gera ráðherrum grein fyrir því að það er Alþingi sem ákveður fjárlög en ekki ríkisstjórnin. Ef menn ætla að una þessu ráðslagi sem komið er á held ég að þess verði ekki langt að bíða að ráðherrarnir hætti að nenna að leggja fyrir Alþingi fjárlagafrumvarpið eða afla sér heimilda nema bara af og til. Þeir senda þingið þá til sumardvalar einhvers staðar eins og var í gamla daga þegar þingið kom saman annað hvert ár eða svo til að samþykkja það sem hafði verið gert í millitíðinni.

Virðulegi forseti. Ég held ég láti lokið framsögu fyrir þessu þingmáli. Ég tel, og við flutningsmenn, að þetta sé eitt af þeim brýnni málum sem Alþingi þarf að takast á við á þessu þingi í því skyni að rétta sinn hlut og skipa sér í þann sess sem stjórnarskráin hefur ákveðið.

Ég legg svo til, virðulegi forseti, að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. efnahags- og skattanefndar.