Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 384. máls.
Þskj. 628 — 384. mál.
Samruni telst hafa átt sér stað þegar breyting verður á yfirráðum til frambúðar:
a. vegna samruna tveggja eða fleiri fyrirtækja eða hluta úr fyrirtækjum sem áður störfuðu sjálfstætt,
b. þegar fyrirtæki tekur yfir annað fyrirtæki,
c. vegna þess að einn eða fleiri aðilar, sem þegar hafa yfirráð yfir a.m.k. einu fyrirtæki, eða eitt eða fleiri fyrirtæki ná beinum eða óbeinum yfirráðum, í heild eða að hluta, yfir einu eða fleiri fyrirtækjum til viðbótar með því að kaupa verðbréf eða eignir, með samningi eða öðrum hætti,
d. með stofnun fyrirtækis um sameiginlegt verkefni, sem gegnir til frambúðar allri starfsemi sjálfstæðrar efnahagseiningar.
Yfirráð skv. 1. mgr. skapast af rétti, með samningum eða með einhverjum öðrum hætti sem annaðhvort sérstaklega eða samanlagt, og með hliðsjón af staðreyndum eða lagalegum atriðum sem við eiga, gerir aðila kleift að hafa afgerandi áhrif á fyrirtæki, einkum með:
a. eignarhaldi eða rétti til að nota eignir fyrirtækis, allar eða að hluta,
b. rétti eða samningum sem veita afgerandi áhrif á samsetningu, atkvæðagreiðslu eða ákvarðanir stofnana fyrirtækis.
Yfirráð öðlast aðilar sem:
a. eru rétthafar eða eiga tilkall til réttar samkvæmt samningum þar að lútandi, eða
b. þrátt fyrir að vera ekki handhafar slíks réttar eða eiga ekki tilkall til réttar samkvæmt slíkum samningum hafa möguleika til að beita slíkum réttindum.
a. (17. gr. a.)
Tilkynna skal um samruna sem uppfyllir eftirfarandi skilyrði:
a. Sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er 2 milljarðar kr. eða meira á Íslandi, og
b. að minnsta kosti tvö af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum hafa a.m.k. 200 millj. kr. ársveltu á Íslandi hvert um sig.
Telja skal með veltu skv. 1. mgr. veltu móður- og dótturfélaga, fyrirtækja innan sömu fyrirtækjasamstæðu og fyrirtækja sem aðilar samrunans hafa bein eða óbein yfirráð yfir.
Tilkynna skal Samkeppniseftirlitinu um samruna áður en hann kemur til framkvæmda en eftir að samningur um hann er gerður, tilkynnt er opinberlega um yfirtökuboð eða yfirráða í fyrirtæki er aflað. Samruni sem fellur undir ákvæði laga þessara skal ekki koma til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann.
Í tilkynningu um samruna skal veita upplýsingar um hann, þau fyrirtæki sem honum tengjast, um viðkomandi markaði og um önnur nauðsynleg atriði við athugun á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Samkeppniseftirlitið setur reglur þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem fram verða að koma í tilkynningu.
Heimilt er að tilkynna samruna með styttri tilkynningu þegar eitt af eftirfarandi skilyrðum er uppfyllt:
a. Þeir markaðir þar sem áhrifa samrunans gætir eru ekki tengdir.
b. Tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á sama vöru- og landfræðilega markaði (láréttur samruni) og markaðshlutdeild þeirra samanlagt er minni en 20%.
c. Tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á vörumörkuðum sem eru á efra eða neðra sölustigi miðað við markað þar sem annar aðili samrunans starfar (lóðréttur samruni) og markaðshlutdeild hvers þeirra eða samanlögð markaðshlutdeild þeirra er minni en 30%.
d. Um er að ræða samruna í skilningi d-liðar 1. mgr. 17. gr. sem hefur takmörkuð áhrif hér á landi.
e. Aðili sem hafði yfirráð yfir fyrirtæki ásamt öðrum nær fullum yfirráðum yfir því.
Styttri tilkynningu skulu fylgja eftirfarandi upplýsingar:
a. Yfirlit yfir þau fyrirtæki sem samrunaaðilar hafa bein eða óbein yfirráð yfir.
b. Lýsing á þeim vöru- eða þjónustumörkuðum og landfræðilegu mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á og rökstutt mat á markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja á þeim mörkuðum.
c. Rökstutt mat á samkeppnislegum áhrifum samrunans.
d. Afrit af öllum samningum og öðrum gerningum sem liggja til grundvallar samrunanum ásamt afriti af ársreikningum þeirra fyrirtækja sem eru aðilar samrunans.
b. (17. gr. b.)
Ef um er að ræða samruna í skilningi a-liðar 1. mgr. 17. gr. eða öflun sameiginlegra yfirráða í skilningi c-liðar sömu málsgreinar skulu aðilar samrunans eða þeir sem ná sameiginlega yfirráðum, eftir því sem við á, ganga sameiginlega frá tilkynningu um samrunann.
Eignist fyrirtæki ráðandi hlut í öðru fyrirtæki skal fyrirtækið sem stóð að yfirtökunni ganga frá tilkynningu um samruna. Sé um yfirtökuboð í fyrirtæki að ræða skal bjóðandi ganga frá tilkynningu.
c. (17. gr. c.)
Telji Samkeppniseftirlitið að samruni hindri virka samkeppni, einkum með því að markaðsráðandi staða, eins eða fleiri fyrirtækja, verði til eða slík staða styrkist, getur stofnunin ógilt samruna sem þegar hefur átt sér stað. Samkeppniseftirlitið getur einnig sett slíkum samruna skilyrði sem verður að uppfylla innan tilskilins tíma. Við mat á lögmæti samruna skal Samkeppniseftirlitið taka tillit til þess að hvaða marki alþjóðleg samkeppni hefur áhrif á samkeppnisstöðu hins sameinaða fyrirtækis. Enn fremur skal við mat á lögmæti samruna taka tillit til þess hvort markaður er opinn eða aðgangur að honum er hindraður.
d. (17. gr. d.)
Samkeppniseftirlitið skal innan 25 virkra daga tilkynna þeim aðila sem sent hefur stofnuninni samrunatilkynningu ef hún telur ástæðu til frekari rannsóknar á samkeppnislegum áhrifum samruna. Frestur þessi byrjar að líða fyrsta virka dag eftir að Samkeppniseftirlitinu barst tilkynning sem uppfyllir skilyrði 5. mgr. 17. gr. a og reglna sem settar eru samkvæmt ákvæðinu. Berist tilkynning frá Samkeppniseftirlitinu skv. 1. málsl. ekki innan tilskilins frests getur Samkeppniseftirlitið ekki ógilt samrunann. Ákvörðun um ógildingu samruna skal taka eigi síðar en 70 virkum dögum eftir að tilkynning skv. 1. málsl. hefur verið send þeim aðila sem tilkynnti um samruna. Ef nauðsynlegt er að afla frekari upplýsinga er Samkeppniseftirlitinu heimilt að framlengja þennan frest um allt að 20 daga.
Berist styttri samrunatilkynning getur Samkeppniseftirlitið innan 15 virkra daga frá móttöku hennar krafist lengri tilkynningar ef skilyrði 5. mgr. 17. gr. a eru ekki uppfyllt eða slíkt þykir nauðsynlegt til að meta samkeppnisleg áhrif samrunans. Í slíkum tilvikum byrjar frestur skv. 1. mgr. að líða þegar lengri tilkynning berst.
Taki Samkeppniseftirlitið ekki ákvörðun um ógildingu samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna innan fresta samkvæmt þessari grein getur stofnunin hvorki ógilt samrunann né sett honum skilyrði.
e. (17. gr. e.)
Ákveði Samkeppniseftirlitið að hafna samruna getur stofnunin, samhliða ákvörðun á grundvelli 17. gr. c eða með sérstakri ákvörðun, mælt fyrir um að fyrirtæki eða eignir sem sameinaðar hafa verið verði aðskildar eða sameiginlegri stjórn hætt eða að gripið verði til annarra viðeigandi aðgerða til að skapa að nýju skilyrði fyrir virkri samkeppni.
Ef áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstóll ógildir ákvörðun um höfnun samruna eða um setningu skilyrða fyrir samruna vegna formgalla á málsmeðferð er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka samrunann til skoðunar að nýju. Ef breytingar hafa orðið á markaðsaðstæðum skulu tilkynnendur þegar í stað afhenda Samkeppniseftirlitinu nýja samrunatilkynningu. Hafi engar slíkar breytingar orðið skulu þeir gera Samkeppniseftirlitinu grein fyrir því án tafar. Samkeppniseftirlitið skal taka ákvörðun um höfnun samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna í máli sem hefur verið endurupptekið eigi síðar en 30 virkum dögum eftir að endanleg niðurstaða liggur fyrir um ógildingu ákvörðunar stofnunarinnar.
Hafi Samkeppniseftirlitið komist að þeirri niðurstöðu að samruni hafi ekki raskað samkeppni eða heimilað samruna með setningu skilyrða getur Samkeppniseftirlitið afturkallað slíka ákvörðun ef:
a. ákvörðunin er byggð á röngum upplýsingum sem einhver samrunaaðila ber ábyrgð á eða þegar hún er fengin fram með blekkingum eða
b. hlutaðeigandi fyrirtæki brjóta gegn skilyrðum sem samruna hafa verið sett.
Ef ákvörðun er afturkölluð skv. 3. mgr. skal Samkeppniseftirlitið leggja að nýju mat á viðkomandi samruna og beita heimildum 17. gr. c ef þurfa þykir. Ákvæði laganna um málsmeðferð og tímafresti gilda ekki í slíku máli.
Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á ákvæðum samkeppnislaga er varða samruna, en nú er kveðið á um samruna í 17. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005. Frumvarpið miðar að því að styrkja ákvæði um samruna í íslenskum lögum og færa þau nær reglum EES- og EB- réttarins.
Drög að frumvarpinu voru kynnt á fundi 23. nóvember 2007 og birt á vefsíðu ráðuneytisins sama dag þar sem almenningi og hagsmunaaðilum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við ákvæði frumvarpsdraganna. Athugasemdir bárust frá fjórum aðilum og hefur ráðuneytið yfirfarið þær og gert breytingar á frumvarpstextanum eftir því sem ástæða þótti til.
Ákvæði um samruna í íslenskum lögum.
Sérstök samkeppnislög voru fyrst sett hér á landi á árinu 1993, með lögum nr. 8/1993. Lögin voru sett til þess að efla samkeppni á innlendum mörkuðum. Einnig þótti nauðsynlegt að samræma samkeppnisreglur hér á landi, eftir því sem ástæða var talin til, þeim reglum sem giltu annars staðar í Evrópu, með hliðsjón af væntanlegri aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.
Samkeppnislögin frá 1993.
Ákvæði um samruna voru fyrst sett í íslensk lög með samkeppnislögunum frá 1993. Í 18. gr. laganna var samkeppnisráði heimilað að ógilda samruna eða yfirtöku sem þegar hafði átt sér stað ef talið var að samruni eða yfirtaka leiddi til markaðsyfirráða þess, drægi verulega úr samkeppni og væri andstæð markmiðum samkeppnislaga. Samkeppnisráði var einnig heimilað að setja slíkum samruna eða yfirtöku skilyrði sem uppfylla skyldi innan tilskilins tíma. Í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 8/1993 var gert ráð fyrir að tilkynnt væri um samruna fyrirtækja eða yfirtökur fyrir fram og að samkeppnisyfirvöldum yrði heimilt að koma í veg fyrir samruna eða yfirtöku áður en af þeim yrði. Ákvæðinu var breytt við meðferð málsins í efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis þannig að tilkynna ætti um samruna eða yfirtökur eftir á, en fyrir fram tilkynningar þóttu geta haft í för með sér hemil á endurskipulagningu í viðskiptalífinu. Jafnframt var lögfest heimild fyrir aðila til að leita álits samkeppnisráðs á því hvort fyrirhugaður samruni eða yfirtaka væri lögmæt.
Breytingar á samkeppnislögum á árinu 2000.
Með lögum nr. 107/2000 var samkeppnislögum breytt og voru þá samrunaákvæði laganna styrkt til muna. Breytingarnar tóku m.a. mið af samrunareglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Þær miðuðu m.a. að því að tryggja að samrunareglur laganna tækju til styrkingar markaðsráðandi stöðu og heimiluðu íhlutun samkeppnisyfirvalda í samruna ef hann leiddi til svonefndrar fákeppnismarkaðsráðandi stöðu. Þá fólu breytingarnar í sér heimild fyrir samkeppnisráð til að fresta framkvæmd samruna til bráðabirgða meðan rannsókn máls færi fram. Loks var fellt úr lögunum ákvæði sem heimilaði að leitað væri fyrir fram álits samkeppnisyfirvalda á lögmæti samruna, en ákvæðið þótti ekki hafa reynst vel. Á grundvelli tillagna efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis var lögfest svokölluð minniháttarregla þess efnis að samrunaákvæði samkeppnislaga tæki einungis til samruna þar sem sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja væri 1 milljarður kr. eða meira og ársvelta a.m.k. tveggja fyrirtækja sem aðild eiga að samruna væri 50 millj. kr. eða meira.
Samkeppnislögin frá 2005.
Gildandi samkeppnislög, nr. 44/2005, voru sett á árinu 2005. Þar var þó ekki um að ræða heildarendurskoðun laganna, heldur miðuðu breytingarnar sem þá voru gerðar í fyrsta lagi að því að færa verkefni er lúta að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins frá samkeppnisyfirvöldum til Neytendastofu. Í öðru lagi fólu ný samkeppnislög í sér skýrari lagaheimildir fyrir Samkeppniseftirlitið til þess að krefjast þess að fyrirtæki sem brotið hafa gegn ákvæðum samkeppnislaga breyti skipulagi sínu. Í þriðja lagi fólust í nýju samkeppnislögunum breytingar á ákvæðum laganna um framkvæmd samkeppnisreglna o.fl. samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið sem nauðsynlegt var að gera vegna innleiðinga tveggja reglugerða Evrópusambandsins, annars vegar reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002, um framkvæmd samkeppnisreglna, og hins vegar reglugerðar ráðsins (EB) nr. 139/2004, um eftirlit með samfylkingum fyrirtækja (samrunareglugerðin).
Þegar ný samkeppnislög voru sett á árinu 2005 var samrunareglum laganna ekki breytt að öðru leyti en því að Samkeppniseftirlitinu voru falin þau verkefni sem samkeppnisráð hafði áður sinnt.
Almennt um tilgang með samrunaeftirliti.
Að meginstefnu má skipta samkeppnisreglum Evrópuríkja í tvo flokka. Í fyrsta flokkinn falla reglur sem ætlað er að koma í veg fyrir að fyrirtæki eða samtök fyrirtækja raski samkeppni með hegðun sinni á markaði, en í hinn flokkinn falla reglur sem ætlað er að koma í veg fyrir að fyrirtæki breyti gerð markaðarins og dragi úr samkeppni með samruna eða yfirtöku. Því eru samrunareglur einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna mikilvægu hlutverki við að koma í veg fyrir að samkeppnislegri gerð markaða sé breytt, með samruna eða yfirtöku, á þann hátt að samkeppni hverfi eða minnki til muna.
Yfirtaka eins fyrirtækis á öðru eða samruni fyrirtækja getur leitt til þess að samkeppni, sem hefur verið til staðar, minnkar eða hverfur jafnvel alveg. Þannig getur orðið til fyrirtæki sem hefur markaðsráðandi stöðu eða jafnvel einokun á markaðnum. Við mat á samkeppnislegum áhrifum samruna ber að líta til þess hvort samruni muni hindra virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða verði til eða styrkist. Einnig þarf við mat á samruna að taka tillit til þess að hvaða marki alþjóðleg samkeppni hafi áhrif og hvort markaðurinn sé opinn eða aðgangur að honum hindraður. Þessi atriði eru í samkeppnisrétti í raun innifalin í mati á því hvort markaðsráðandi staða myndist eða styrkist. Í 4. gr. samkeppnislaga er markaðsráðandi staða talin vera fyrir hendi þegar fyrirtæki hefur þann efnahagslega styrkleika að geta hindrað virka samkeppni á þeim markaði sem máli skiptir og það getur að verulegu leyti starfað án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina og neytenda.
Forsenda þess að samkeppnisyfirvöld geti gripið inn í samruna eða yfirtöku fyrirtækja er að þau fái upplýsingar um yfirtökuna eða samrunann. Því mæla samrunareglur fyrir um tilkynningarskyldu á fyrirtæki sem standa að eða taka þátt í yfirtöku eða samruna. Samkeppniseftirlitinu berst á hverju ári fjöldi tilkynninga um samruna. Á árinu 2006 tók Samkeppniseftirlitið ákvarðanir í 30 samrunamálum og í nóvember 2007 höfðu stofnuninni borist 40 samrunatilkynningar frá áramótum.
Reglugerðir Evrópusambandsins um samruna.
Íslenskur samkeppnisréttur hefur frá upphafi sótt fyrirmyndir sínar til Evrópuréttar og taka gildandi samrunareglur m.a. mið af samrunareglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Á árinu 2004 var sett ný Evrópureglugerð um samruna, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004 frá 20. janúar 2004 um eftirlit með samfylkingum (samrunareglugerðin). Samrunareglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 79/2004 frá 8. júní 2004 um breytingu á XIV. viðauka, bókun 21 og bókun 24 við EES-samninginn. Á grundvelli reglugerðarinnar var sett reglugerð um tilkynningu um samruna, reglugerð (EB) nr. 802/2004.
Með reglugerð nr. 139/2004 voru reglur Evrópusambandsins um samruna lagaðar að þeim viðfangsefnum sem fylgja aukinni samþættingu á markaði og stækkun sambandsins. Reglugerðin gildir um verulegar skipulagsbreytingar, þ.e. samruna, sem hafa áhrif á markaðinn og ná út fyrir landamæri einstakra ríkja. Gildissvið reglugerðarinnar er skilgreint með hliðsjón af landfræðilegum mörkum starfsemi þeirra fyrirtækja sem renna saman annars vegar og stærðartakmörkunum hins vegar. Í reglugerðinni er litið svo á að samruni varði hagsmuni Evrópusambandsins og falli þar með undir reglugerðina ef heildarvelta viðkomandi fyrirtækja fer yfir sett viðmiðunarmörk, sbr. 1. gr. Reglugerðin nær aðeins til samruna sem ná þeim veltumörkum er koma fram í reglugerðinni. Þannig er í 2. mgr. 1. gr. miðað við að heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja á heimsmarkaði sé yfir 5.000 milljónir evra og að heildarvelta minnst tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja innan Evrópusambandsins hvers um sig sé yfir 250 milljónum evra, nema hvert fyrirtæki, sem í hlut á, hafi meira en tvo þriðju heildarveltu sinnar innan bandalagsins í einu og sama aðildarríki. Í 3. mgr. 1. gr. kemur svo fram að samruni sem ekki nær viðmiðunarmörkum þeim sem mælt er fyrir um í 2. mgr. falli undir reglugerðina ef heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja á heimsmarkaði fer yfir 2.500 milljónir evra og heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja í minnst þremur aðildarríkjum, hverju um sig, fer yfir 100 milljónir evra, heildarvelta a.m.k. tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja, hvors um sig, í minnst þremur aðildarríkjum, hverju um sig fer yfir 25 milljónir evra og heildarvelta minnst tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja innan bandalagsins, hvors um sig, fer yfir 100 milljónir evra.
Reglugerðin á því aldrei við um samruna fyrirtækja sem aðeins hafa áhrif á Íslandi. Um slíka samruna gilda íslensk samkeppnislög. Ísland er ekki bundið af því að innleiða reglugerðina í íslensk lög að öðru leyti en því sem gert var með lögum nr. 44/2005, en í ljósi þess að íslenskur samkeppnisréttur hefur frá upphafi tekið mið af EES- og EB-rétti á sviðinu hefur við samningu frumvarpsins verið tekið mið af reglugerðunum tveimur. Er gert ráð fyrir því að Samkeppniseftirlitið muni eftir sem áður líta til framkvæmdar EES- og EB-réttar við túlkun laganna. Breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpinu má einnig rekja til reynslu samkeppnisyfirvalda af beitingu gildandi laga, en Samkeppniseftirlitið hefur fjallað um fjölda samruna á undanförnum missirum.
Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu.
Í ljósi þeirrar reynslu sem komin var á beitingu gildandi ákvæða um samruna og nýrra reglna Evrópusambandsins á sviðinu þótti ljóst að þörf væri á að endurskoða samrunareglur íslenskra laga. Í frumvarpinu er því tekið á ýmsum þeim spurningum sem komið hafa upp í framkvæmd og þróun Evrópuréttar á þessu sviði.
Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi:
1. Gert er ráð fyrir að samruni komi ekki til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann, sbr. 3. mgr. a-liðar 3. gr. frumvarpsins.
2. Lögð er til hækkun á veltumörkum sem miða skal við þegar metið er hvort samrunar séu tilkynningarskyldir, sbr. a-lið 3. gr. frumvarpsins.
3. Gerð er tillaga um útvíkkun á heimildum Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna eða setja skilyrði fyrir honum, sbr. c-lið 3. gr. frumvarpsins.
4. Lögð er til breyting á ákvæðum um fresti til að taka ákvarðanir í samrunamálum, sbr. d-lið 3. gr. frumvarpsins.
5. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að setja fram styttri tilkynningar um samruna í tilteknum tilvikum, sbr. 5. mgr. a-liðar 3. gr. frumvarpsins.
6. Mælt er fyrir um heimild til handa Samkeppniseftirlitinu til að taka mál fyrir að nýju, hafi áfrýjunarnefnd eða dómstóll ógilt ákvörðun eftirlitsins sökum formgalla, sbr. 2. mgr. e-liðar 3. gr. frumvarpsins.
7. Skilgreining á samruna og yfirráðum er færð til samræmis við evrópskan samkeppnisrétt, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
Í greininni er lögð til breyting á 4. gr. laganna, en þar er að finna orðskýringar. Lagt er til að skilgreiningar á hugtökunum samruni og yfirráð, sem nú eru skilgreind í 7. og 11. tölul. 1. mgr. greinarinnar, verði felld brott, en gert er ráð fyrir að hugtökin verði skilgreind í 17. gr. laganna þar sem fjallað er um samruna, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
Í 2. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 17. gr. laganna, en í þeirri grein í gildandi lögum er fjallað um samruna.
Í 1. efnismgr. greinarinnar er hugtakið samruni skilgreint. Skilgreining á hugtakinu var fyrst sett í samkeppnislög á árinu 2000 og í gildandi lögum er hugtakið skilgreint í 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. og byggist sú skilgreining að nokkru leyti á eldri samrunareglugerð Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Ekki eru lagðar til neinar grundvallarbreytingar á skilgreiningu hugtaksins, en skilgreiningin sem lögð er til hér tekur mið af 1. mgr. 3. gr. nýrrar samrunareglugerðar Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004. Rétt er þó að benda á breytingu sem lögð er til í d-lið 1. mgr. þar sem fjallað er um að samruni teljist hafa átt sér stað með stofnun fyrirtækis um sameiginlegt verkefni sem gegni til frambúðar allri starfsemi sjálfstæðrar efnahagseiningar. Skilgreining á sameiginlegu verkefni (e. joint venture) þarna er nokkuð breytt frá gildandi lögum og er breytingin í samræmi við 4. mgr. 2. gr. nýju samrunareglugerðarinnar.
Í 2. og 3. efnismgr. er lagt til að hugtakið yfirráð verði skilgreint. Það er nú skilgreint í 11. tölul. 1. mgr. 4. gr. gildandi laga og tekur skilgreiningin að nokkru leyti mið af eldri samrunareglugerð Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Þrátt fyrir að lagt sé til að skilgreiningin sé færð úr 4. gr. er rétt að taka fram að hún á einnig við hugtakið yfirráð í 13. gr. laganna.
Skilgreining sú sem lögð er til í frumvarpinu byggist á 2. og 3. mgr. 3. gr. samrunareglugerðar Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004. Skilgreiningin er nokkuð ítarlegri en samkvæmt gildandi lögum og fjallar annars vegar um hvað felst í yfirráðum og hins vegar hvaða aðilar teljast hafa öðlast yfirráð.
Í greininni er lagt til að fimm nýjum greinum verði bætt við lögin á eftir 17. gr. Gert er ráð fyrir að greinarnar verði 17. gr. a, 17. gr. b, 17. gr. c, 17. gr. d og 17. gr. e og að sú grein sem nú er 17. gr. a í gildandi lögum verði 17. gr. f. Í greinunum fimm koma m.a. fram reglur um þau atriði sem kveðið er á um í 17. gr. gildandi laga, t.d. um það hvenær tilkynna skal samruna. Þar sem ákvæði greinanna eru ítarlegri en samkvæmt núgildandi lögum þykir skýrara að hafa þau í fleiri greinum.
Um a-lið (17. gr. a).
Í 1. mgr. 17. gr. a er fjallað um hvaða samrunar eru tilkynningaskyldir. Lagðar eru til breytingar á veltumörkum laganna. Þannig er gert ráð fyrir að skylt verði að tilkynna samruna til Samkeppniseftirlitsins ef sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er tveir milljarðar króna eða meira og ársvelta a.m.k. tveggja af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum yfir 200 millj. kr. Þá er það nýmæli í ákvæðinu að skýrt er tekið fram að fjárhæðarmörkin miðist við veltu fyrirtækja á Íslandi.
Veltumörk íslensku samkeppnislaganna hafa nokkuð ver.ið gagnrýnd fyrir að vera of lág, en fjárhæðir þær sem miðað er við í gildandi lögum hafa ekki breyst síðan veltumörk voru fyrst lögfest, með lögum nr. 107/2000. Á þeim tæpu átta árum sem liðin eru hafa gífurlegar breytingar orðið á íslensku viðskiptalífi og hafa umsvif íslenskra fyrirtækja aukist mikið. Þykir því rétt að leggja til hækkun á veltumörkum laganna nú. Sams konar minniháttarreglu um veltumörk er að finna í samkeppnislögum allra Norðurlandaþjóðanna og hafa veltumörk sænskra, danskra og finnskra samkeppnislaga verið mun hærri en þeirra íslensku. Samkvæmt dönskum samkeppnislögum skal sameiginleg heildarvelta þeirra fyrirtækja sem standa að samrunanum vera um 48 milljarðar kr., en ársvelta a.m.k. tveggja fyrirtækja sem aðild eiga að samrunanum skal vera yfir 3,8 milljarðar kr. Í sænskum samkeppnislögum er miðað við að sameiginleg heildarvelta samrunaaðila sé um 40 milljarðar kr., en ársvelta a.m.k. tveggja aðildarfyrirtækja um 1 milljarður kr. Í Finnlandi eru sambærileg viðmið í gildi, en þar er miðað við að sameiginleg heildarvelta samrunafyrirtækjanna sé um 33 milljarðar kr. og að ársvelta a.m.k. tveggja samrunafyrirtækja sé um 1,9 milljarðar kr. Í Noregi eru samrunar hins vegar tilkynningaskyldir ef sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er um 600 milljónir kr. og að minnsta kosti tvö af þeim fyrirtækjum sem eiga aðild að samrunanum hafa a.m.k. 240 milljón kr. veltu hvert um sig.
Þó að breyting þessi verði samþykkt má því segja að viðmiðunarmörk á Íslandi verði áfram með lægra móti, en rök fyrir því eru að markaðsaðstæður á Íslandi eru um margt sérstakar, þar sem markaðir eru smáir og þar með þau fyrirtæki sem á þeim starfa.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að telja skuli veltu móður- og dótturfélaga, fyrirtækja innan sömu fyrirtækjasamstæðu og fyrirtækja sem aðilar samrunans hafa bein eða óbein yfirráð yfir með þegar velta skv. 1. mgr. er reiknuð út. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum.
Í 3. mgr. er kveðið á um það hvenær tilkynna skal um samruna. Lagt er til að Samkeppniseftirlitið geti ógilt samruna áður en hann kemst til framkvæmda, en ekki eftir að samruni hefur átt sér stað, eins og kveðið er á um í 1. málsl. 1. mgr. 17. gr. gildandi laga. Samkvæmt núgildandi lögum tekur samruni gildi óháð skoðun Samkeppniseftirlitsins þótt samningar séu í raun gjarnan gerðir með fyrirvara um samþykki Samkeppniseftirlitsins. Ógilding samruna getur þó átt sér stað eftir að yfirtökutilboði hefur verið tekið eða samruninn að öðru leyti framkvæmdur. Nokkurt óhagræði er af gildandi fyrirkomulagi. Þannig stofnast nýr lögaðili um leið og samruni fyrirtækja tekur gildi og verða allir samningar þess lögaðila að ganga til baka ef Samkeppniseftirlitið ógildir samruna sem þegar hefur átt sér stað. Hafa slík dæmi komið upp þó að í framkvæmd bíði flest fyrirtæki með að láta samninga taka gildi þar til Samkeppniseftirlitið hefur samþykkt samrunann. Ákvæði þetta tekur mið af 1. mgr. 7. gr. reglugerðar ráðsins nr. 139/2004. Þar segir að samrunar sem falla undir reglugerðina skuli ekki koma til framkvæmda fyrr en tilkynnt hafi verið um samrunann og ákvörðun liggi fyrir um að hann hindri ekki virka samkeppni. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er alls staðar farin sú leið að kveða á um að óheimilt sé að framkvæma samruna fyrr en ákvörðun samkeppnisyfirvalda liggur fyrir. Regla gildandi samkeppnislaga hefur því nokkra sérstöðu. Tilurð hennar má rekja til breytingartillagna efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis á árinu 1993 við frumvarp það sem varð að samkeppnislögum, nr. 8/1993, sbr. umfjöllun í almennum athugasemdum. Í frumvarpi því sem viðskiptaráðherra lagði fyrir Alþingi á árinu 1992 var gert ráð fyrir að samruni tæki ekki gildi fyrr en samkeppnisyfirvöld hefðu lokið umfjöllun um hann. Efnahags- og viðskiptanefnd þótti hins vegar að skylda til að tilkynna um samruna fyrirtækja eða yfirtöku fyrir fram gæti haft í för með sér hemil á endurskipulagningu í viðskiptalífinu. Var breytingartillagan samþykkt og hafa samkeppnislög verið óbreytt að þessu leyti. Í ljósi hagsmuna fyrirtækja, ákvæða reglugerðar Evrópusambandsins nr. 139/ 2004 og réttarreglna í nágrannaríkjum okkar er því lagt til að kveðið verði á um það í lögum að tilkynningarskyldur samruni taki ekki gildi fyrr en Samkeppniseftirlitið hefur fengið tækifæri til að fjalla um hann.
Í 4. mgr. greinarinnar er kveðið á um það hvaða upplýsingar skuli koma fram í tilkynningu um samruna. Ákvæðið er að mestu óbreytt frá 3. málsl. 3. mgr. 17. gr. gildandi laga. Þó er lagt til að bætt verði við lögin ákvæðum sem nú er að finna í reglum Samkeppniseftirlitsins, nr. 881/2005, um tilkynningu samruna. Lúta breytingarnar að því að gefnar skuli upplýsingar um viðkomandi markaði og önnur nauðsynleg atriði við athugun á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Áfram er gert ráð fyrir að Samkeppniseftirlitið setji reglur þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem fram verða að koma í tilkynningu.
Nýmæli er að finna í 5. mgr. 17. gr. a, en þar er kveðið á um heimild til að tilkynna um samruna sem fellur innan veltumarka greinarinnar með styttri tilkynningu. Byggist ákvæðið á Evrópurétti, en í viðauka II við reglugerð Evrópusambandsins nr. 802/2004 er kveðið á um styttri tilkynningar (e. short form) vegna samruna að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Til að hægt sé að senda inn styttri tilkynningu verður eitt af skilyrðum þeim sem fram koma í málsgreininni að vera uppfyllt. Þau skilyrði eru í fyrsta lagi það að þeir markaðir þar sem áhrifa samrunans gætir séu ekki tengdir. Í öðru lagi má tilkynna um samruna með styttri tilkynningu ef tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á sama vöru- og landfræðilega markaði (láréttur samruni) og markaðshlutdeild þeirra samanlagt er minni en 20%. Þriðja atriðið sem veitir möguleika á að senda inn styttri samrunatilkynningu er þau tilvik þar sem um er að ræða samruna í skilningi d-liðar 1. mgr. 17. gr. sem hefur takmörkuð áhrif hér á landi. Loks er lagt til að senda megi inn styttri tilkynningu í þeim tilvikum þar sem aðili sem hafði sameiginleg yfirráð yfir fyrirtæki nær fullum yfirráðum yfir því.
Í 6. mgr. greinarinnar er kveðið á um það hvaða upplýsingar eiga að fylgja styttri tilkynningu. Í fyrsta lagi skulu fylgja tilkynningunni yfirlit yfir þau fyrirtæki sem samrunaaðilar hafa bein eða óbein yfirráð yfir. Í öðru lagi skal fylgja lýsing á þeim vöru- eða þjónustumörkuðum og landfræðilegu mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á og rökstutt mat á markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja á þeim mörkuðum. Í þriðja lagi skal rökstutt mat á samkeppnislegum áhrifum samrunans fylgja tilkynningunni og loks skal fylgja henni afrit af öllum samningum og öðrum gerningum sem liggja til grundvallar samrunanum ásamt afriti af ársreikningum þeirra fyrirtækja sem eru aðilar samrunans. Það er því ljóst að styttri tilkynningar um samruna munu verða mun minni að umfangi og leiða til mun minni vinnu fyrir þá sem standa að tilkynningarskyldum samrunum en nú er, verði frumvarp þetta að lögum.
Um b-lið (17. gr. b).
Í greininni er kveðið á um það á hvaða aðilum skylda til tilkynninga vegna samruna og yfirtöku hvílir. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum, en í 5. gr. reglna Samkeppniseftirlitsins, nr. 881/2005, um tilkynningu samruna kemur fram sama regla og hér er lögð til.
Um c-lið (17. gr. c).
Í 1. málsl. 1. mgr. er kveðið á um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna. Í ákvæðinu er lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði heimilt að ógilda samruna sem hindrar virka samkeppni, einkum þegar markaðsráðandi staða eins eða fleiri fyrirtækja myndast eða slík staða styrkist. Með því að bætt er við orðinu „einkum“ felur ákvæðið í sér aukið svigrúm til efnislegs mats á samkeppnislegum áhrifum samruna. Er rétt að lýsa þessu nánar.
Í 1. mgr. 17. gr. núgildandi samkeppnislaga er fjallað um hið samkeppnislega mat sem leggja ber á samruna. Er ákvæðið byggt á eldri samrunareglugerð EB nr. 4064/89. Samkvæmt þessu getur Samkeppniseftirlitið gripið til íhlutunar vegna samruna undir tvennum kringumstæðum. Annars vegar þegar samruni raskar samkeppni með myndun eða styrkingu markaðsráðandi stöðu eins fyrirtækis og hins vegar þegar samruni raskar samkeppni með myndun eða styrkingu sameiginlegrar markaðsráðandi stöðu tveggja eða fleiri fyrirtækja. Það er hins vegar ljóst að samruni getur undir vissum kringumstæðum raskað samkeppni þrátt fyrir að að hann skapi ekki eða styrki markaðsráðandi stöðu eins eða fleiri fyrirtækja, sbr. nánar hér á eftir. Af þessu leiðir að ef samrunareglur heimila einungis inngrip í samruna sem styrkir eða myndar markaðsráðandi stöðu getur það leitt til þess að samkeppnishamlandi samrunar nái fram að ganga með tilheyrandi tjóni fyrir atvinnulífið og almenning. Sökum þessa er að finna í samrunareglum ýmissa ríkja víðtækari heimildir til þess að vinna gegn samkeppnishömlum sem stafa af samruna. Í t.d. Bandaríkjunum, Kanada og Bretlandi er unnt að ógilda samruna sem raskar samkeppni með umtalsverðum hætti (nefnt á ensku „substantial lessening of competition“). Er þessi heimild þannig ekki bundin við samruna sem leiða til eða styrkja markaðsráðandi stöðu. Með núgildandi samrunareglugerð EB nr. 139/2004 var ákveðið að veita víðtækari heimild til að grípa inn í samruna og miða ekki lengur eingöngu við markaðsráðandi stöðu. Í 25. tölul. aðfaraorða reglugerðarinnar eru ástæður þessarar breytingar útskýrðar:
„Í ljósi þess hvaða afleiðingar samfylkingar í fákeppnismarkaðskerfi geta haft er það þeim mun nauðsynlegra að viðhalda skilvirkri samkeppni á slíkum mörkuðum. Á mörgum fákeppnismörkuðum ríkir heilbrigð samkeppni. Við vissar aðstæður geta þó samfylkingar, sem fela í sér afnám mikilvægra samkeppnishafta, sem samrunaaðilarnir hafa sett hver öðrum, og minnkandi samkeppnisþrýsting á samkeppnisaðilana sem eftir eru, leitt af sér verulegar hindranir á virkri samkeppni, jafnvel þó að ekki séu líkur á samræmingu á milli aðila í fákeppni. Dómstólar Bandalagsins hafa þó ekki fram til þessa túlkað það skýlaust svo að þess sé krafist samkvæmt reglugerð (EBE) nr. 4064/89 að samfylkingar, sem hafa slík ósamræmd áhrif, verði lýstar ósamrýmanlegar sameiginlega markaðnum. Vegna réttaröryggis skal því tekinn af allur vafi um það að í þessari reglugerð er heimilað skilvirkt eftirlit með öllum slíkum samfylkingum með því að kveða á um að allar samfylkingar, sem myndu hindra verulega virka samkeppni á sameiginlega markaðnum eða verulegum hluta hans, skuli lýstar ósamrýmanlegar sameiginlega markaðnum. Túlka ber hugtakið „umtalsverð hindrun virkrar samkeppni“ í 2. og 3. mgr. 2. gr. þannig að það taki, auk hugtaksins „yfirburðastaða“, eingöngu til samkeppnishamlandi áhrifa samfylkingar sem eru afleiðing ósamræmds atferlis fyrirtækja sem hafa ekki yfirburðastöðu 1 á viðkomandi markaði.“
Er í þessu frumvarpi lagt til að á samkeppnislögum verði gerðar sams konar breytingar og fólust í núgildandi samrunareglugerð EB. Breytingartillagan byggist þannig á 2. mgr. 2. gr. samrunareglugerðar EB og miðar að því að samræma ákvæði íslensku samkeppnislaganna um efnislegt mat á samruna núgildandi ákvæðum Evrópulöggjafar, þannig að íslensk lög feli í sér sömu vernd fyrir almenning og samfélagið og Evrópulöggjöf veitir, en slíkt er sérstaklega mikilvægt í ljósi fákeppniseinkenna í íslensku hagkerfi. Rökin að baki breytingunni eru þau að samruni geti verið skaðlegur samkeppni, jafnvel þó að hann leiði ekki til markaðsráðandi stöðu eða styrki markaðsráðandi stöðu.
Breyting sú sem er lögð til felst í því að við 1. málsl. 1. mgr verði bætt orðinu „einkum“ þannig að Samkeppniseftirlitinu verði heimilt að ógilda samruna einkum þegar markaðsráðandi staða myndast eða slík staða styrkist. Þessi breyting felur það í sér að unnt er að grípa til íhlutunar vegna samruna ef hann leiðir til þess að markaðsaðstæður verði skaðlegar samkeppni, jafnvel þótt samruninn myndi ekki eða styrki markaðsráðandi stöðu. Sú staða getur helst komið upp þegar um er að ræða samruna keppinauta (lóðréttur samruni) á fákeppnismörkuðum þar sem tilteknar aðstæður eru fyrir hendi. Slíkar aðstæður geta verið þegar fyrirtæki á viðkomandi markaði selja aðgreinanlegar vörur og samrunafyrirtækin hafa verið helstu keppinautar hvort annars. Umtalsverð markaðshlutdeild og samþjöppun á markaðnum hefur og þýðingu. Brotthvarf helsta keppinautarins á slíkum fákeppnismarkaði vegna samruna getur haft þau áhrif að samkeppnislegt aðhald minnkar umtalsvert á markaðnum og getur þetta gefið samrunafyrirtækjum aukinn markaðsstyrk og þar með möguleika á því t.d. að hækka verð. Getur þetta gerst án þess að samrunafyrirtækin hafi það háa markaðshlutdeild að þau teljist markaðsráðandi. Framkvæmdastjórn EB hefur gefið út leiðbeiningareglur (O.J. 2004/C 31/03) þar sem útskýrð eru með ítarlegum hætti þau sjónarmið sem horfa verður til við mat á samruna af þessum toga. Er við það miðað að samkeppnisyfirvöld hafi sem endranær hliðsjón af EES/EB-samkeppnisrétti við túlkun á íslenskum samrunareglum.
Í 3. og 4. málsl. er fjallað um það til hvaða atriða Samkeppniseftirlitinu ber að taka tillit við mat á lögmæti samruna. Ákvæðið er óbreytt frá 3. og 4. málsl. 1. mgr. 17. gr. gildandi samkeppnislaga.
Um d-lið (17. gr. d).
Í d-lið er lagt til að kveðið verði á um fresti þá sem Samkeppniseftirlitið hefur við meðferð samrunamála. Samkvæmt gildandi lögum hefur Samkeppniseftirlitið 30 daga til að tilkynna aðila sem sent hefur stofnuninni samrunatilkynningu ákvörðun um það hvort talin sé þörf á frekari rannsókn á samkeppnislegum áhrifum samruna. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og norsk og sænsk samkeppnisyfirvöld hafa 25 virka daga til að taka ákvörðun um hvort frekari rannsókn skuli fara fram á samruna. Bresk samkeppnisyfirvöld hafa 20 virka daga til að taka slík ákvörðun, en dönsk samkeppnisyfirvöld hafa fjórar vikur til ákvarðanatöku. Íslensk samkeppnislög veita því Samkeppniseftirlitinu nokkuð þrengri fresti en tíðkast í Evrópusambandinu og Noregi. Þessir stuttu frestir fara illa saman við þær miklu kröfur sem gerðar eru til málsmeðferðar í samrunamálum. Því er lagt til að Samkeppniseftirlitið hafi 25 virka daga til að tilkynna hvort stofnunin telji ástæðu til frekari rannsóknar á áhrifum samruna. Gert er ráð fyrir að fresturinn byrji að líða fyrsta virka dag eftir að Samkeppniseftirlitinu berst tilkynning um samruna. Ef Samkeppniseftirlitið tilkynnir þeim aðila sem tilkynnt hefur stofnuninni um samrunann ekki um ákvörðun sína innan tilskilins frests getur stofnunin ekki ógilt samruna.
Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um svokallaðan seinni frest Samkeppniseftirlitsins, þ.e. frest til að ákveða hvort ógilda skuli samruna. Samkvæmt 4. mgr. 17. gr. gildandi samkeppnislaga hefur Samkeppniseftirlitið þrjá mánuði, eftir að tilkynning um frekari rannsókn á samrunanum var send til aðila, til þess að taka ákvörðun um ógildingu samruna. Lagt er til að þessi frestur verði 70 virkir dagar og miðast upphaf frestsins við sendingu tilkynningar til þess aðila sem tilkynnti um samruna. Stofnuninni er heimilt að framlengja frestinn um allt að 25 daga ef nauðsynlegt reynist að afla frekari upplýsinga vegna málsins. Lenging sú sem lögð er til er í samræmi við Evrópurétt og reglur norskra samkeppnislaga. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. samrunareglugerðarinnar skal framkvæmdastjórn Evrópusambandsins taka ákvarðanir varðandi tilkynnta samruna eigi síðar en 90 virkum dögum eftir að málsmeðferð hefst. Framlengja skal þennan frest í ákveðnum tilvikum um 20 daga.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um fresti Samkeppniseftirlitsins til að fjalla um styttri samrunatilkynningu. Lagt er til að stofnunin hafi 15 virka daga frá því að styttri samrunatilkynning berst til að krefjast lengri tilkynningar ef skilyrðum frumvarpsins um skil styttri tilkynningar er ekki fullnægt. Þá er gert ráð fyrir að frestur sá sem Samkeppniseftirlitið hefur til að fjalla um samrunatilkynningu, sbr. 1. mgr., hefjist þegar lengri tilkynning berst stofnuninni. Það skal þó tekið fram að það er ekki skilyrði fyrir frekari umfjöllun Samkeppniseftirlitsins á samrunatilkynningu að krefjast lengri tilkynningar. Stofnunin getur ákveðið að frekari rannsókn skuli fara fram á samruna einungis á grundvelli styttri tilkynningar. Í slíkum tilvikum gilda almennir frestir 1. mgr., þannig að stofnunin hefur 25 virka daga til að ákveða hvort frekari rannsóknar á samruna er þörf.
Loks eru í lokamálsgrein ákvæðisins tekin af öll tvímæli um það að Samkeppniseftirlitinu sé ekki heimilt að ógilda samruna eða setja samruna skilyrði ef ákvörðun þar að lútandi liggur ekki fyrir áður en frestur sá sem greinir í ákvæðinu rennur út.
Um e-lið (17. gr. e).
Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að þegar Samkeppniseftirlitið hefur hafnað samruna hafi stofnunin jafnframt heimild til að mæla fyrir um að fyrirtæki eða eignir sem sameinaðar hafa verið verði aðskildar eða sameiginlegri stjórn hætt eða að gripið verði til annarra viðeigandi aðgerða til að skapa að nýju skilyrði fyrir virkri samkeppni. Hér er um að ræða varnagla þar sem kveðið er á um það í frumvarpinu að tilkynna skuli um samruna áður en þeir koma til framkvæmda og því er almennt gert ráð fyrir að fyrirtæki eða eignir hafi verið sameinaðar eða komið á sameiginlegri stjórn áður en ákvörðun Samkeppniseftirlitsins liggur fyrir. Þó þykir nauðsynlegt að stofnunin hafi þessa heimild í þeim tilvikum þar sem ekki er farið að ákvæðum frumvarpsins. Ákvæðið er í samræmi við reglugerð Evrópusambandsins um samruna.
Í greininni er kveðið á um hvað gera skal ef áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstóll ógildir ákvörðun um ógildingu samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna vegna formgalla á málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Í slíkum tilvikum er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka samrunann til skoðunar að nýju. Ákvæðið er nýmæli í íslenskum rétti, en sækir fyrirmynd sína til 5. mgr. 10. gr. samrunareglugerðarinnar. Dæmin sýna að möguleiki er á að áfrýjunarnefnd eða dómstólar felli ákvörðun Samkeppniseftirlitsins úr gildi vegna formgalla. Er þá bagalegt að stofnunin geti ekki brugðist við með því að taka málið upp að nýju þar sem samruni sem mögulega hindrar samkeppni fær þá ekki efnislega meðferð samkeppnisyfirvalda. Gert er ráð fyrir að Samkeppniseftirlitið hafi mun styttri fresti en ella til að fjalla um samrunamál sem tekin eru upp eftir að ákvörðun stofnunarinnar hefur verið ógilt af áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstólum vegna formgalla. Þannig er gert ráð fyrir að stofnunin hafi 30 virka daga eftir að endanleg niðurstaða liggur fyrir um ógildingu ákvörðunar stofnunarinnar til að taka afstöðu til þess hvort hafna á samruna eða setja honum skilyrði. Eðlilegt er að stofnunin hafi styttri frest þegar mál er endurupptekið, enda ætti meðferð máls þá að taka styttri tíma. Þá verður að líta til hagsmuna fyrirtækja, en meðferð samrunamála má ekki taka of langan tíma.
Í greininni er jafnframt kveðið á um að tilkynnendur skuli senda Samkeppniseftirlitinu nýja samrunatilkynningu ef breytingar hafa orðið á markaðsaðstæðum.
Í 3. mgr. greinarinnar er fjallað um afturköllun Samkeppniseftirlitsins á ákvörðun um að samruni raski ekki samkeppni og ákvörðun um að heimila samruna með setningu skilyrða. Slík afturköllun er heimil samkvæmt ákvæðinu í tveimur tilvikum, annars vegar ef ákvörðunin er byggð á röngum upplýsingum sem einhver samrunaaðila ber ábyrgð á eða þegar ákvörðunin er fengin fram með blekkingum. Hins vegar er afturköllun heimil þegar hlutaðeigandi fyrirtæki brjóta gegn skilyrðum sem samruna hafa verið sett. Ef ákvörðun er afturkölluð ber Samkeppniseftirlitinu að leggja nýtt mat á samruna. Við slíkt mat gilda ekki tímafrestir þeir sem almennt gilda um samrunareglur. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum, en telja verður að Samkeppniseftirlitið hafi nú umræddar heimildir á grundvelli stjórnsýslulaga.
Greinarnar þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Samrunareglur eru einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna mikilvægu hlutverki við að koma í veg fyrir að samkeppni hverfi eða minnki með samruna eða yfirtöku fyrirtækja. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru þær að í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að samruni komi ekki til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann, í öðru lagi er gerð tillaga um útvíkkun á heimildum Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna eða setja skilyrði fyrir honum, í þriðja lagi er lögð til breyting á ákvæðum um fresti til að taka ákvarðanir í samrunamálum, í fjórða lagi er gert ráð fyrir að heimilt verði að setja fram styttri tilkynningar um samruna í tilteknum tilvikum, í fimmta lagi er mælt fyrir um heimild til handa Samkeppniseftirlitinu til að taka mál fyrir að nýju, hafi áfrýjunarnefnd eða dómstóll ógilt ákvörðun Samkeppniseftirlitsins sökum formgalla og í sjötta lagi er lagt til að skilgreining á samruna og yfirráðum verði færð til samræmis við evrópskan samkeppnisrétt.
Verði frumvarpið óbreytt samþykkt verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
Þskj. 628 — 384. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á samkeppnislögum,
nr. 44/2005, með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 135. löggjafarþingi 2007–2008.)
1. gr.
7. og 11. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna falla brott.2. gr.
17. gr. laganna orðast svo:Samruni telst hafa átt sér stað þegar breyting verður á yfirráðum til frambúðar:
a. vegna samruna tveggja eða fleiri fyrirtækja eða hluta úr fyrirtækjum sem áður störfuðu sjálfstætt,
b. þegar fyrirtæki tekur yfir annað fyrirtæki,
c. vegna þess að einn eða fleiri aðilar, sem þegar hafa yfirráð yfir a.m.k. einu fyrirtæki, eða eitt eða fleiri fyrirtæki ná beinum eða óbeinum yfirráðum, í heild eða að hluta, yfir einu eða fleiri fyrirtækjum til viðbótar með því að kaupa verðbréf eða eignir, með samningi eða öðrum hætti,
d. með stofnun fyrirtækis um sameiginlegt verkefni, sem gegnir til frambúðar allri starfsemi sjálfstæðrar efnahagseiningar.
Yfirráð skv. 1. mgr. skapast af rétti, með samningum eða með einhverjum öðrum hætti sem annaðhvort sérstaklega eða samanlagt, og með hliðsjón af staðreyndum eða lagalegum atriðum sem við eiga, gerir aðila kleift að hafa afgerandi áhrif á fyrirtæki, einkum með:
a. eignarhaldi eða rétti til að nota eignir fyrirtækis, allar eða að hluta,
b. rétti eða samningum sem veita afgerandi áhrif á samsetningu, atkvæðagreiðslu eða ákvarðanir stofnana fyrirtækis.
Yfirráð öðlast aðilar sem:
a. eru rétthafar eða eiga tilkall til réttar samkvæmt samningum þar að lútandi, eða
b. þrátt fyrir að vera ekki handhafar slíks réttar eða eiga ekki tilkall til réttar samkvæmt slíkum samningum hafa möguleika til að beita slíkum réttindum.
3. gr.
Á eftir 17. gr. laganna koma fimm nýjar greinar, 17. gr. a – 17. gr. e, svohljóðandi:a. (17. gr. a.)
Tilkynna skal um samruna sem uppfyllir eftirfarandi skilyrði:
a. Sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er 2 milljarðar kr. eða meira á Íslandi, og
b. að minnsta kosti tvö af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum hafa a.m.k. 200 millj. kr. ársveltu á Íslandi hvert um sig.
Telja skal með veltu skv. 1. mgr. veltu móður- og dótturfélaga, fyrirtækja innan sömu fyrirtækjasamstæðu og fyrirtækja sem aðilar samrunans hafa bein eða óbein yfirráð yfir.
Tilkynna skal Samkeppniseftirlitinu um samruna áður en hann kemur til framkvæmda en eftir að samningur um hann er gerður, tilkynnt er opinberlega um yfirtökuboð eða yfirráða í fyrirtæki er aflað. Samruni sem fellur undir ákvæði laga þessara skal ekki koma til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann.
Í tilkynningu um samruna skal veita upplýsingar um hann, þau fyrirtæki sem honum tengjast, um viðkomandi markaði og um önnur nauðsynleg atriði við athugun á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Samkeppniseftirlitið setur reglur þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem fram verða að koma í tilkynningu.
Heimilt er að tilkynna samruna með styttri tilkynningu þegar eitt af eftirfarandi skilyrðum er uppfyllt:
a. Þeir markaðir þar sem áhrifa samrunans gætir eru ekki tengdir.
b. Tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á sama vöru- og landfræðilega markaði (láréttur samruni) og markaðshlutdeild þeirra samanlagt er minni en 20%.
c. Tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á vörumörkuðum sem eru á efra eða neðra sölustigi miðað við markað þar sem annar aðili samrunans starfar (lóðréttur samruni) og markaðshlutdeild hvers þeirra eða samanlögð markaðshlutdeild þeirra er minni en 30%.
d. Um er að ræða samruna í skilningi d-liðar 1. mgr. 17. gr. sem hefur takmörkuð áhrif hér á landi.
e. Aðili sem hafði yfirráð yfir fyrirtæki ásamt öðrum nær fullum yfirráðum yfir því.
Styttri tilkynningu skulu fylgja eftirfarandi upplýsingar:
a. Yfirlit yfir þau fyrirtæki sem samrunaaðilar hafa bein eða óbein yfirráð yfir.
b. Lýsing á þeim vöru- eða þjónustumörkuðum og landfræðilegu mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á og rökstutt mat á markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja á þeim mörkuðum.
c. Rökstutt mat á samkeppnislegum áhrifum samrunans.
d. Afrit af öllum samningum og öðrum gerningum sem liggja til grundvallar samrunanum ásamt afriti af ársreikningum þeirra fyrirtækja sem eru aðilar samrunans.
b. (17. gr. b.)
Ef um er að ræða samruna í skilningi a-liðar 1. mgr. 17. gr. eða öflun sameiginlegra yfirráða í skilningi c-liðar sömu málsgreinar skulu aðilar samrunans eða þeir sem ná sameiginlega yfirráðum, eftir því sem við á, ganga sameiginlega frá tilkynningu um samrunann.
Eignist fyrirtæki ráðandi hlut í öðru fyrirtæki skal fyrirtækið sem stóð að yfirtökunni ganga frá tilkynningu um samruna. Sé um yfirtökuboð í fyrirtæki að ræða skal bjóðandi ganga frá tilkynningu.
c. (17. gr. c.)
Telji Samkeppniseftirlitið að samruni hindri virka samkeppni, einkum með því að markaðsráðandi staða, eins eða fleiri fyrirtækja, verði til eða slík staða styrkist, getur stofnunin ógilt samruna sem þegar hefur átt sér stað. Samkeppniseftirlitið getur einnig sett slíkum samruna skilyrði sem verður að uppfylla innan tilskilins tíma. Við mat á lögmæti samruna skal Samkeppniseftirlitið taka tillit til þess að hvaða marki alþjóðleg samkeppni hefur áhrif á samkeppnisstöðu hins sameinaða fyrirtækis. Enn fremur skal við mat á lögmæti samruna taka tillit til þess hvort markaður er opinn eða aðgangur að honum er hindraður.
d. (17. gr. d.)
Samkeppniseftirlitið skal innan 25 virkra daga tilkynna þeim aðila sem sent hefur stofnuninni samrunatilkynningu ef hún telur ástæðu til frekari rannsóknar á samkeppnislegum áhrifum samruna. Frestur þessi byrjar að líða fyrsta virka dag eftir að Samkeppniseftirlitinu barst tilkynning sem uppfyllir skilyrði 5. mgr. 17. gr. a og reglna sem settar eru samkvæmt ákvæðinu. Berist tilkynning frá Samkeppniseftirlitinu skv. 1. málsl. ekki innan tilskilins frests getur Samkeppniseftirlitið ekki ógilt samrunann. Ákvörðun um ógildingu samruna skal taka eigi síðar en 70 virkum dögum eftir að tilkynning skv. 1. málsl. hefur verið send þeim aðila sem tilkynnti um samruna. Ef nauðsynlegt er að afla frekari upplýsinga er Samkeppniseftirlitinu heimilt að framlengja þennan frest um allt að 20 daga.
Berist styttri samrunatilkynning getur Samkeppniseftirlitið innan 15 virkra daga frá móttöku hennar krafist lengri tilkynningar ef skilyrði 5. mgr. 17. gr. a eru ekki uppfyllt eða slíkt þykir nauðsynlegt til að meta samkeppnisleg áhrif samrunans. Í slíkum tilvikum byrjar frestur skv. 1. mgr. að líða þegar lengri tilkynning berst.
Taki Samkeppniseftirlitið ekki ákvörðun um ógildingu samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna innan fresta samkvæmt þessari grein getur stofnunin hvorki ógilt samrunann né sett honum skilyrði.
e. (17. gr. e.)
Ákveði Samkeppniseftirlitið að hafna samruna getur stofnunin, samhliða ákvörðun á grundvelli 17. gr. c eða með sérstakri ákvörðun, mælt fyrir um að fyrirtæki eða eignir sem sameinaðar hafa verið verði aðskildar eða sameiginlegri stjórn hætt eða að gripið verði til annarra viðeigandi aðgerða til að skapa að nýju skilyrði fyrir virkri samkeppni.
Ef áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstóll ógildir ákvörðun um höfnun samruna eða um setningu skilyrða fyrir samruna vegna formgalla á málsmeðferð er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka samrunann til skoðunar að nýju. Ef breytingar hafa orðið á markaðsaðstæðum skulu tilkynnendur þegar í stað afhenda Samkeppniseftirlitinu nýja samrunatilkynningu. Hafi engar slíkar breytingar orðið skulu þeir gera Samkeppniseftirlitinu grein fyrir því án tafar. Samkeppniseftirlitið skal taka ákvörðun um höfnun samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna í máli sem hefur verið endurupptekið eigi síðar en 30 virkum dögum eftir að endanleg niðurstaða liggur fyrir um ógildingu ákvörðunar stofnunarinnar.
Hafi Samkeppniseftirlitið komist að þeirri niðurstöðu að samruni hafi ekki raskað samkeppni eða heimilað samruna með setningu skilyrða getur Samkeppniseftirlitið afturkallað slíka ákvörðun ef:
a. ákvörðunin er byggð á röngum upplýsingum sem einhver samrunaaðila ber ábyrgð á eða þegar hún er fengin fram með blekkingum eða
b. hlutaðeigandi fyrirtæki brjóta gegn skilyrðum sem samruna hafa verið sett.
Ef ákvörðun er afturkölluð skv. 3. mgr. skal Samkeppniseftirlitið leggja að nýju mat á viðkomandi samruna og beita heimildum 17. gr. c ef þurfa þykir. Ákvæði laganna um málsmeðferð og tímafresti gilda ekki í slíku máli.
4. gr.
17. gr. a laganna verður 17. gr. f.5. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á ákvæðum samkeppnislaga er varða samruna, en nú er kveðið á um samruna í 17. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005. Frumvarpið miðar að því að styrkja ákvæði um samruna í íslenskum lögum og færa þau nær reglum EES- og EB- réttarins.
Drög að frumvarpinu voru kynnt á fundi 23. nóvember 2007 og birt á vefsíðu ráðuneytisins sama dag þar sem almenningi og hagsmunaaðilum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við ákvæði frumvarpsdraganna. Athugasemdir bárust frá fjórum aðilum og hefur ráðuneytið yfirfarið þær og gert breytingar á frumvarpstextanum eftir því sem ástæða þótti til.
Ákvæði um samruna í íslenskum lögum.
Sérstök samkeppnislög voru fyrst sett hér á landi á árinu 1993, með lögum nr. 8/1993. Lögin voru sett til þess að efla samkeppni á innlendum mörkuðum. Einnig þótti nauðsynlegt að samræma samkeppnisreglur hér á landi, eftir því sem ástæða var talin til, þeim reglum sem giltu annars staðar í Evrópu, með hliðsjón af væntanlegri aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.
Samkeppnislögin frá 1993.
Ákvæði um samruna voru fyrst sett í íslensk lög með samkeppnislögunum frá 1993. Í 18. gr. laganna var samkeppnisráði heimilað að ógilda samruna eða yfirtöku sem þegar hafði átt sér stað ef talið var að samruni eða yfirtaka leiddi til markaðsyfirráða þess, drægi verulega úr samkeppni og væri andstæð markmiðum samkeppnislaga. Samkeppnisráði var einnig heimilað að setja slíkum samruna eða yfirtöku skilyrði sem uppfylla skyldi innan tilskilins tíma. Í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 8/1993 var gert ráð fyrir að tilkynnt væri um samruna fyrirtækja eða yfirtökur fyrir fram og að samkeppnisyfirvöldum yrði heimilt að koma í veg fyrir samruna eða yfirtöku áður en af þeim yrði. Ákvæðinu var breytt við meðferð málsins í efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis þannig að tilkynna ætti um samruna eða yfirtökur eftir á, en fyrir fram tilkynningar þóttu geta haft í för með sér hemil á endurskipulagningu í viðskiptalífinu. Jafnframt var lögfest heimild fyrir aðila til að leita álits samkeppnisráðs á því hvort fyrirhugaður samruni eða yfirtaka væri lögmæt.
Breytingar á samkeppnislögum á árinu 2000.
Með lögum nr. 107/2000 var samkeppnislögum breytt og voru þá samrunaákvæði laganna styrkt til muna. Breytingarnar tóku m.a. mið af samrunareglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Þær miðuðu m.a. að því að tryggja að samrunareglur laganna tækju til styrkingar markaðsráðandi stöðu og heimiluðu íhlutun samkeppnisyfirvalda í samruna ef hann leiddi til svonefndrar fákeppnismarkaðsráðandi stöðu. Þá fólu breytingarnar í sér heimild fyrir samkeppnisráð til að fresta framkvæmd samruna til bráðabirgða meðan rannsókn máls færi fram. Loks var fellt úr lögunum ákvæði sem heimilaði að leitað væri fyrir fram álits samkeppnisyfirvalda á lögmæti samruna, en ákvæðið þótti ekki hafa reynst vel. Á grundvelli tillagna efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis var lögfest svokölluð minniháttarregla þess efnis að samrunaákvæði samkeppnislaga tæki einungis til samruna þar sem sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja væri 1 milljarður kr. eða meira og ársvelta a.m.k. tveggja fyrirtækja sem aðild eiga að samruna væri 50 millj. kr. eða meira.
Samkeppnislögin frá 2005.
Gildandi samkeppnislög, nr. 44/2005, voru sett á árinu 2005. Þar var þó ekki um að ræða heildarendurskoðun laganna, heldur miðuðu breytingarnar sem þá voru gerðar í fyrsta lagi að því að færa verkefni er lúta að eftirliti með óréttmætum viðskiptaháttum og gagnsæi markaðarins frá samkeppnisyfirvöldum til Neytendastofu. Í öðru lagi fólu ný samkeppnislög í sér skýrari lagaheimildir fyrir Samkeppniseftirlitið til þess að krefjast þess að fyrirtæki sem brotið hafa gegn ákvæðum samkeppnislaga breyti skipulagi sínu. Í þriðja lagi fólust í nýju samkeppnislögunum breytingar á ákvæðum laganna um framkvæmd samkeppnisreglna o.fl. samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið sem nauðsynlegt var að gera vegna innleiðinga tveggja reglugerða Evrópusambandsins, annars vegar reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1/2003 frá 16. desember 2002, um framkvæmd samkeppnisreglna, og hins vegar reglugerðar ráðsins (EB) nr. 139/2004, um eftirlit með samfylkingum fyrirtækja (samrunareglugerðin).
Þegar ný samkeppnislög voru sett á árinu 2005 var samrunareglum laganna ekki breytt að öðru leyti en því að Samkeppniseftirlitinu voru falin þau verkefni sem samkeppnisráð hafði áður sinnt.
Almennt um tilgang með samrunaeftirliti.
Að meginstefnu má skipta samkeppnisreglum Evrópuríkja í tvo flokka. Í fyrsta flokkinn falla reglur sem ætlað er að koma í veg fyrir að fyrirtæki eða samtök fyrirtækja raski samkeppni með hegðun sinni á markaði, en í hinn flokkinn falla reglur sem ætlað er að koma í veg fyrir að fyrirtæki breyti gerð markaðarins og dragi úr samkeppni með samruna eða yfirtöku. Því eru samrunareglur einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna mikilvægu hlutverki við að koma í veg fyrir að samkeppnislegri gerð markaða sé breytt, með samruna eða yfirtöku, á þann hátt að samkeppni hverfi eða minnki til muna.
Yfirtaka eins fyrirtækis á öðru eða samruni fyrirtækja getur leitt til þess að samkeppni, sem hefur verið til staðar, minnkar eða hverfur jafnvel alveg. Þannig getur orðið til fyrirtæki sem hefur markaðsráðandi stöðu eða jafnvel einokun á markaðnum. Við mat á samkeppnislegum áhrifum samruna ber að líta til þess hvort samruni muni hindra virka samkeppni með því að markaðsráðandi staða verði til eða styrkist. Einnig þarf við mat á samruna að taka tillit til þess að hvaða marki alþjóðleg samkeppni hafi áhrif og hvort markaðurinn sé opinn eða aðgangur að honum hindraður. Þessi atriði eru í samkeppnisrétti í raun innifalin í mati á því hvort markaðsráðandi staða myndist eða styrkist. Í 4. gr. samkeppnislaga er markaðsráðandi staða talin vera fyrir hendi þegar fyrirtæki hefur þann efnahagslega styrkleika að geta hindrað virka samkeppni á þeim markaði sem máli skiptir og það getur að verulegu leyti starfað án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina og neytenda.
Forsenda þess að samkeppnisyfirvöld geti gripið inn í samruna eða yfirtöku fyrirtækja er að þau fái upplýsingar um yfirtökuna eða samrunann. Því mæla samrunareglur fyrir um tilkynningarskyldu á fyrirtæki sem standa að eða taka þátt í yfirtöku eða samruna. Samkeppniseftirlitinu berst á hverju ári fjöldi tilkynninga um samruna. Á árinu 2006 tók Samkeppniseftirlitið ákvarðanir í 30 samrunamálum og í nóvember 2007 höfðu stofnuninni borist 40 samrunatilkynningar frá áramótum.
Reglugerðir Evrópusambandsins um samruna.
Íslenskur samkeppnisréttur hefur frá upphafi sótt fyrirmyndir sínar til Evrópuréttar og taka gildandi samrunareglur m.a. mið af samrunareglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Á árinu 2004 var sett ný Evrópureglugerð um samruna, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004 frá 20. janúar 2004 um eftirlit með samfylkingum (samrunareglugerðin). Samrunareglugerðin var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 79/2004 frá 8. júní 2004 um breytingu á XIV. viðauka, bókun 21 og bókun 24 við EES-samninginn. Á grundvelli reglugerðarinnar var sett reglugerð um tilkynningu um samruna, reglugerð (EB) nr. 802/2004.
Með reglugerð nr. 139/2004 voru reglur Evrópusambandsins um samruna lagaðar að þeim viðfangsefnum sem fylgja aukinni samþættingu á markaði og stækkun sambandsins. Reglugerðin gildir um verulegar skipulagsbreytingar, þ.e. samruna, sem hafa áhrif á markaðinn og ná út fyrir landamæri einstakra ríkja. Gildissvið reglugerðarinnar er skilgreint með hliðsjón af landfræðilegum mörkum starfsemi þeirra fyrirtækja sem renna saman annars vegar og stærðartakmörkunum hins vegar. Í reglugerðinni er litið svo á að samruni varði hagsmuni Evrópusambandsins og falli þar með undir reglugerðina ef heildarvelta viðkomandi fyrirtækja fer yfir sett viðmiðunarmörk, sbr. 1. gr. Reglugerðin nær aðeins til samruna sem ná þeim veltumörkum er koma fram í reglugerðinni. Þannig er í 2. mgr. 1. gr. miðað við að heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja á heimsmarkaði sé yfir 5.000 milljónir evra og að heildarvelta minnst tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja innan Evrópusambandsins hvers um sig sé yfir 250 milljónum evra, nema hvert fyrirtæki, sem í hlut á, hafi meira en tvo þriðju heildarveltu sinnar innan bandalagsins í einu og sama aðildarríki. Í 3. mgr. 1. gr. kemur svo fram að samruni sem ekki nær viðmiðunarmörkum þeim sem mælt er fyrir um í 2. mgr. falli undir reglugerðina ef heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja á heimsmarkaði fer yfir 2.500 milljónir evra og heildarvelta allra hlutaðeigandi fyrirtækja í minnst þremur aðildarríkjum, hverju um sig, fer yfir 100 milljónir evra, heildarvelta a.m.k. tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja, hvors um sig, í minnst þremur aðildarríkjum, hverju um sig fer yfir 25 milljónir evra og heildarvelta minnst tveggja hlutaðeigandi fyrirtækja innan bandalagsins, hvors um sig, fer yfir 100 milljónir evra.
Reglugerðin á því aldrei við um samruna fyrirtækja sem aðeins hafa áhrif á Íslandi. Um slíka samruna gilda íslensk samkeppnislög. Ísland er ekki bundið af því að innleiða reglugerðina í íslensk lög að öðru leyti en því sem gert var með lögum nr. 44/2005, en í ljósi þess að íslenskur samkeppnisréttur hefur frá upphafi tekið mið af EES- og EB-rétti á sviðinu hefur við samningu frumvarpsins verið tekið mið af reglugerðunum tveimur. Er gert ráð fyrir því að Samkeppniseftirlitið muni eftir sem áður líta til framkvæmdar EES- og EB-réttar við túlkun laganna. Breytingar þær sem lagðar eru til í frumvarpinu má einnig rekja til reynslu samkeppnisyfirvalda af beitingu gildandi laga, en Samkeppniseftirlitið hefur fjallað um fjölda samruna á undanförnum missirum.
Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu.
Í ljósi þeirrar reynslu sem komin var á beitingu gildandi ákvæða um samruna og nýrra reglna Evrópusambandsins á sviðinu þótti ljóst að þörf væri á að endurskoða samrunareglur íslenskra laga. Í frumvarpinu er því tekið á ýmsum þeim spurningum sem komið hafa upp í framkvæmd og þróun Evrópuréttar á þessu sviði.
Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi:
1. Gert er ráð fyrir að samruni komi ekki til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann, sbr. 3. mgr. a-liðar 3. gr. frumvarpsins.
2. Lögð er til hækkun á veltumörkum sem miða skal við þegar metið er hvort samrunar séu tilkynningarskyldir, sbr. a-lið 3. gr. frumvarpsins.
3. Gerð er tillaga um útvíkkun á heimildum Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna eða setja skilyrði fyrir honum, sbr. c-lið 3. gr. frumvarpsins.
4. Lögð er til breyting á ákvæðum um fresti til að taka ákvarðanir í samrunamálum, sbr. d-lið 3. gr. frumvarpsins.
5. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að setja fram styttri tilkynningar um samruna í tilteknum tilvikum, sbr. 5. mgr. a-liðar 3. gr. frumvarpsins.
6. Mælt er fyrir um heimild til handa Samkeppniseftirlitinu til að taka mál fyrir að nýju, hafi áfrýjunarnefnd eða dómstóll ógilt ákvörðun eftirlitsins sökum formgalla, sbr. 2. mgr. e-liðar 3. gr. frumvarpsins.
7. Skilgreining á samruna og yfirráðum er færð til samræmis við evrópskan samkeppnisrétt, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í greininni er lögð til breyting á 4. gr. laganna, en þar er að finna orðskýringar. Lagt er til að skilgreiningar á hugtökunum samruni og yfirráð, sem nú eru skilgreind í 7. og 11. tölul. 1. mgr. greinarinnar, verði felld brott, en gert er ráð fyrir að hugtökin verði skilgreind í 17. gr. laganna þar sem fjallað er um samruna, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
Um 2. gr.
Í 2. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 17. gr. laganna, en í þeirri grein í gildandi lögum er fjallað um samruna.
Í 1. efnismgr. greinarinnar er hugtakið samruni skilgreint. Skilgreining á hugtakinu var fyrst sett í samkeppnislög á árinu 2000 og í gildandi lögum er hugtakið skilgreint í 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. og byggist sú skilgreining að nokkru leyti á eldri samrunareglugerð Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Ekki eru lagðar til neinar grundvallarbreytingar á skilgreiningu hugtaksins, en skilgreiningin sem lögð er til hér tekur mið af 1. mgr. 3. gr. nýrrar samrunareglugerðar Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004. Rétt er þó að benda á breytingu sem lögð er til í d-lið 1. mgr. þar sem fjallað er um að samruni teljist hafa átt sér stað með stofnun fyrirtækis um sameiginlegt verkefni sem gegni til frambúðar allri starfsemi sjálfstæðrar efnahagseiningar. Skilgreining á sameiginlegu verkefni (e. joint venture) þarna er nokkuð breytt frá gildandi lögum og er breytingin í samræmi við 4. mgr. 2. gr. nýju samrunareglugerðarinnar.
Í 2. og 3. efnismgr. er lagt til að hugtakið yfirráð verði skilgreint. Það er nú skilgreint í 11. tölul. 1. mgr. 4. gr. gildandi laga og tekur skilgreiningin að nokkru leyti mið af eldri samrunareglugerð Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 4064/89. Þrátt fyrir að lagt sé til að skilgreiningin sé færð úr 4. gr. er rétt að taka fram að hún á einnig við hugtakið yfirráð í 13. gr. laganna.
Skilgreining sú sem lögð er til í frumvarpinu byggist á 2. og 3. mgr. 3. gr. samrunareglugerðar Evrópusambandsins, reglugerð ráðsins (EB) nr. 139/2004. Skilgreiningin er nokkuð ítarlegri en samkvæmt gildandi lögum og fjallar annars vegar um hvað felst í yfirráðum og hins vegar hvaða aðilar teljast hafa öðlast yfirráð.
Um 3. gr.
Í greininni er lagt til að fimm nýjum greinum verði bætt við lögin á eftir 17. gr. Gert er ráð fyrir að greinarnar verði 17. gr. a, 17. gr. b, 17. gr. c, 17. gr. d og 17. gr. e og að sú grein sem nú er 17. gr. a í gildandi lögum verði 17. gr. f. Í greinunum fimm koma m.a. fram reglur um þau atriði sem kveðið er á um í 17. gr. gildandi laga, t.d. um það hvenær tilkynna skal samruna. Þar sem ákvæði greinanna eru ítarlegri en samkvæmt núgildandi lögum þykir skýrara að hafa þau í fleiri greinum.
Um a-lið (17. gr. a).
Í 1. mgr. 17. gr. a er fjallað um hvaða samrunar eru tilkynningaskyldir. Lagðar eru til breytingar á veltumörkum laganna. Þannig er gert ráð fyrir að skylt verði að tilkynna samruna til Samkeppniseftirlitsins ef sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er tveir milljarðar króna eða meira og ársvelta a.m.k. tveggja af þeim fyrirtækjum sem aðild eiga að samrunanum yfir 200 millj. kr. Þá er það nýmæli í ákvæðinu að skýrt er tekið fram að fjárhæðarmörkin miðist við veltu fyrirtækja á Íslandi.
Veltumörk íslensku samkeppnislaganna hafa nokkuð ver.ið gagnrýnd fyrir að vera of lág, en fjárhæðir þær sem miðað er við í gildandi lögum hafa ekki breyst síðan veltumörk voru fyrst lögfest, með lögum nr. 107/2000. Á þeim tæpu átta árum sem liðin eru hafa gífurlegar breytingar orðið á íslensku viðskiptalífi og hafa umsvif íslenskra fyrirtækja aukist mikið. Þykir því rétt að leggja til hækkun á veltumörkum laganna nú. Sams konar minniháttarreglu um veltumörk er að finna í samkeppnislögum allra Norðurlandaþjóðanna og hafa veltumörk sænskra, danskra og finnskra samkeppnislaga verið mun hærri en þeirra íslensku. Samkvæmt dönskum samkeppnislögum skal sameiginleg heildarvelta þeirra fyrirtækja sem standa að samrunanum vera um 48 milljarðar kr., en ársvelta a.m.k. tveggja fyrirtækja sem aðild eiga að samrunanum skal vera yfir 3,8 milljarðar kr. Í sænskum samkeppnislögum er miðað við að sameiginleg heildarvelta samrunaaðila sé um 40 milljarðar kr., en ársvelta a.m.k. tveggja aðildarfyrirtækja um 1 milljarður kr. Í Finnlandi eru sambærileg viðmið í gildi, en þar er miðað við að sameiginleg heildarvelta samrunafyrirtækjanna sé um 33 milljarðar kr. og að ársvelta a.m.k. tveggja samrunafyrirtækja sé um 1,9 milljarðar kr. Í Noregi eru samrunar hins vegar tilkynningaskyldir ef sameiginleg heildarvelta viðkomandi fyrirtækja er um 600 milljónir kr. og að minnsta kosti tvö af þeim fyrirtækjum sem eiga aðild að samrunanum hafa a.m.k. 240 milljón kr. veltu hvert um sig.
Þó að breyting þessi verði samþykkt má því segja að viðmiðunarmörk á Íslandi verði áfram með lægra móti, en rök fyrir því eru að markaðsaðstæður á Íslandi eru um margt sérstakar, þar sem markaðir eru smáir og þar með þau fyrirtæki sem á þeim starfa.
Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að telja skuli veltu móður- og dótturfélaga, fyrirtækja innan sömu fyrirtækjasamstæðu og fyrirtækja sem aðilar samrunans hafa bein eða óbein yfirráð yfir með þegar velta skv. 1. mgr. er reiknuð út. Ákvæðið er óbreytt frá gildandi lögum.
Í 3. mgr. er kveðið á um það hvenær tilkynna skal um samruna. Lagt er til að Samkeppniseftirlitið geti ógilt samruna áður en hann kemst til framkvæmda, en ekki eftir að samruni hefur átt sér stað, eins og kveðið er á um í 1. málsl. 1. mgr. 17. gr. gildandi laga. Samkvæmt núgildandi lögum tekur samruni gildi óháð skoðun Samkeppniseftirlitsins þótt samningar séu í raun gjarnan gerðir með fyrirvara um samþykki Samkeppniseftirlitsins. Ógilding samruna getur þó átt sér stað eftir að yfirtökutilboði hefur verið tekið eða samruninn að öðru leyti framkvæmdur. Nokkurt óhagræði er af gildandi fyrirkomulagi. Þannig stofnast nýr lögaðili um leið og samruni fyrirtækja tekur gildi og verða allir samningar þess lögaðila að ganga til baka ef Samkeppniseftirlitið ógildir samruna sem þegar hefur átt sér stað. Hafa slík dæmi komið upp þó að í framkvæmd bíði flest fyrirtæki með að láta samninga taka gildi þar til Samkeppniseftirlitið hefur samþykkt samrunann. Ákvæði þetta tekur mið af 1. mgr. 7. gr. reglugerðar ráðsins nr. 139/2004. Þar segir að samrunar sem falla undir reglugerðina skuli ekki koma til framkvæmda fyrr en tilkynnt hafi verið um samrunann og ákvörðun liggi fyrir um að hann hindri ekki virka samkeppni. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er alls staðar farin sú leið að kveða á um að óheimilt sé að framkvæma samruna fyrr en ákvörðun samkeppnisyfirvalda liggur fyrir. Regla gildandi samkeppnislaga hefur því nokkra sérstöðu. Tilurð hennar má rekja til breytingartillagna efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis á árinu 1993 við frumvarp það sem varð að samkeppnislögum, nr. 8/1993, sbr. umfjöllun í almennum athugasemdum. Í frumvarpi því sem viðskiptaráðherra lagði fyrir Alþingi á árinu 1992 var gert ráð fyrir að samruni tæki ekki gildi fyrr en samkeppnisyfirvöld hefðu lokið umfjöllun um hann. Efnahags- og viðskiptanefnd þótti hins vegar að skylda til að tilkynna um samruna fyrirtækja eða yfirtöku fyrir fram gæti haft í för með sér hemil á endurskipulagningu í viðskiptalífinu. Var breytingartillagan samþykkt og hafa samkeppnislög verið óbreytt að þessu leyti. Í ljósi hagsmuna fyrirtækja, ákvæða reglugerðar Evrópusambandsins nr. 139/ 2004 og réttarreglna í nágrannaríkjum okkar er því lagt til að kveðið verði á um það í lögum að tilkynningarskyldur samruni taki ekki gildi fyrr en Samkeppniseftirlitið hefur fengið tækifæri til að fjalla um hann.
Í 4. mgr. greinarinnar er kveðið á um það hvaða upplýsingar skuli koma fram í tilkynningu um samruna. Ákvæðið er að mestu óbreytt frá 3. málsl. 3. mgr. 17. gr. gildandi laga. Þó er lagt til að bætt verði við lögin ákvæðum sem nú er að finna í reglum Samkeppniseftirlitsins, nr. 881/2005, um tilkynningu samruna. Lúta breytingarnar að því að gefnar skuli upplýsingar um viðkomandi markaði og önnur nauðsynleg atriði við athugun á samkeppnislegum áhrifum samrunans. Áfram er gert ráð fyrir að Samkeppniseftirlitið setji reglur þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem fram verða að koma í tilkynningu.
Nýmæli er að finna í 5. mgr. 17. gr. a, en þar er kveðið á um heimild til að tilkynna um samruna sem fellur innan veltumarka greinarinnar með styttri tilkynningu. Byggist ákvæðið á Evrópurétti, en í viðauka II við reglugerð Evrópusambandsins nr. 802/2004 er kveðið á um styttri tilkynningar (e. short form) vegna samruna að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Til að hægt sé að senda inn styttri tilkynningu verður eitt af skilyrðum þeim sem fram koma í málsgreininni að vera uppfyllt. Þau skilyrði eru í fyrsta lagi það að þeir markaðir þar sem áhrifa samrunans gætir séu ekki tengdir. Í öðru lagi má tilkynna um samruna með styttri tilkynningu ef tveir eða fleiri aðilar samrunans starfa á sama vöru- og landfræðilega markaði (láréttur samruni) og markaðshlutdeild þeirra samanlagt er minni en 20%. Þriðja atriðið sem veitir möguleika á að senda inn styttri samrunatilkynningu er þau tilvik þar sem um er að ræða samruna í skilningi d-liðar 1. mgr. 17. gr. sem hefur takmörkuð áhrif hér á landi. Loks er lagt til að senda megi inn styttri tilkynningu í þeim tilvikum þar sem aðili sem hafði sameiginleg yfirráð yfir fyrirtæki nær fullum yfirráðum yfir því.
Í 6. mgr. greinarinnar er kveðið á um það hvaða upplýsingar eiga að fylgja styttri tilkynningu. Í fyrsta lagi skulu fylgja tilkynningunni yfirlit yfir þau fyrirtæki sem samrunaaðilar hafa bein eða óbein yfirráð yfir. Í öðru lagi skal fylgja lýsing á þeim vöru- eða þjónustumörkuðum og landfræðilegu mörkuðum sem samruninn hefur áhrif á og rökstutt mat á markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækja á þeim mörkuðum. Í þriðja lagi skal rökstutt mat á samkeppnislegum áhrifum samrunans fylgja tilkynningunni og loks skal fylgja henni afrit af öllum samningum og öðrum gerningum sem liggja til grundvallar samrunanum ásamt afriti af ársreikningum þeirra fyrirtækja sem eru aðilar samrunans. Það er því ljóst að styttri tilkynningar um samruna munu verða mun minni að umfangi og leiða til mun minni vinnu fyrir þá sem standa að tilkynningarskyldum samrunum en nú er, verði frumvarp þetta að lögum.
Um b-lið (17. gr. b).
Í greininni er kveðið á um það á hvaða aðilum skylda til tilkynninga vegna samruna og yfirtöku hvílir. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum, en í 5. gr. reglna Samkeppniseftirlitsins, nr. 881/2005, um tilkynningu samruna kemur fram sama regla og hér er lögð til.
Um c-lið (17. gr. c).
Í 1. málsl. 1. mgr. er kveðið á um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna. Í ákvæðinu er lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði heimilt að ógilda samruna sem hindrar virka samkeppni, einkum þegar markaðsráðandi staða eins eða fleiri fyrirtækja myndast eða slík staða styrkist. Með því að bætt er við orðinu „einkum“ felur ákvæðið í sér aukið svigrúm til efnislegs mats á samkeppnislegum áhrifum samruna. Er rétt að lýsa þessu nánar.
Í 1. mgr. 17. gr. núgildandi samkeppnislaga er fjallað um hið samkeppnislega mat sem leggja ber á samruna. Er ákvæðið byggt á eldri samrunareglugerð EB nr. 4064/89. Samkvæmt þessu getur Samkeppniseftirlitið gripið til íhlutunar vegna samruna undir tvennum kringumstæðum. Annars vegar þegar samruni raskar samkeppni með myndun eða styrkingu markaðsráðandi stöðu eins fyrirtækis og hins vegar þegar samruni raskar samkeppni með myndun eða styrkingu sameiginlegrar markaðsráðandi stöðu tveggja eða fleiri fyrirtækja. Það er hins vegar ljóst að samruni getur undir vissum kringumstæðum raskað samkeppni þrátt fyrir að að hann skapi ekki eða styrki markaðsráðandi stöðu eins eða fleiri fyrirtækja, sbr. nánar hér á eftir. Af þessu leiðir að ef samrunareglur heimila einungis inngrip í samruna sem styrkir eða myndar markaðsráðandi stöðu getur það leitt til þess að samkeppnishamlandi samrunar nái fram að ganga með tilheyrandi tjóni fyrir atvinnulífið og almenning. Sökum þessa er að finna í samrunareglum ýmissa ríkja víðtækari heimildir til þess að vinna gegn samkeppnishömlum sem stafa af samruna. Í t.d. Bandaríkjunum, Kanada og Bretlandi er unnt að ógilda samruna sem raskar samkeppni með umtalsverðum hætti (nefnt á ensku „substantial lessening of competition“). Er þessi heimild þannig ekki bundin við samruna sem leiða til eða styrkja markaðsráðandi stöðu. Með núgildandi samrunareglugerð EB nr. 139/2004 var ákveðið að veita víðtækari heimild til að grípa inn í samruna og miða ekki lengur eingöngu við markaðsráðandi stöðu. Í 25. tölul. aðfaraorða reglugerðarinnar eru ástæður þessarar breytingar útskýrðar:
„Í ljósi þess hvaða afleiðingar samfylkingar í fákeppnismarkaðskerfi geta haft er það þeim mun nauðsynlegra að viðhalda skilvirkri samkeppni á slíkum mörkuðum. Á mörgum fákeppnismörkuðum ríkir heilbrigð samkeppni. Við vissar aðstæður geta þó samfylkingar, sem fela í sér afnám mikilvægra samkeppnishafta, sem samrunaaðilarnir hafa sett hver öðrum, og minnkandi samkeppnisþrýsting á samkeppnisaðilana sem eftir eru, leitt af sér verulegar hindranir á virkri samkeppni, jafnvel þó að ekki séu líkur á samræmingu á milli aðila í fákeppni. Dómstólar Bandalagsins hafa þó ekki fram til þessa túlkað það skýlaust svo að þess sé krafist samkvæmt reglugerð (EBE) nr. 4064/89 að samfylkingar, sem hafa slík ósamræmd áhrif, verði lýstar ósamrýmanlegar sameiginlega markaðnum. Vegna réttaröryggis skal því tekinn af allur vafi um það að í þessari reglugerð er heimilað skilvirkt eftirlit með öllum slíkum samfylkingum með því að kveða á um að allar samfylkingar, sem myndu hindra verulega virka samkeppni á sameiginlega markaðnum eða verulegum hluta hans, skuli lýstar ósamrýmanlegar sameiginlega markaðnum. Túlka ber hugtakið „umtalsverð hindrun virkrar samkeppni“ í 2. og 3. mgr. 2. gr. þannig að það taki, auk hugtaksins „yfirburðastaða“, eingöngu til samkeppnishamlandi áhrifa samfylkingar sem eru afleiðing ósamræmds atferlis fyrirtækja sem hafa ekki yfirburðastöðu 1 á viðkomandi markaði.“
Er í þessu frumvarpi lagt til að á samkeppnislögum verði gerðar sams konar breytingar og fólust í núgildandi samrunareglugerð EB. Breytingartillagan byggist þannig á 2. mgr. 2. gr. samrunareglugerðar EB og miðar að því að samræma ákvæði íslensku samkeppnislaganna um efnislegt mat á samruna núgildandi ákvæðum Evrópulöggjafar, þannig að íslensk lög feli í sér sömu vernd fyrir almenning og samfélagið og Evrópulöggjöf veitir, en slíkt er sérstaklega mikilvægt í ljósi fákeppniseinkenna í íslensku hagkerfi. Rökin að baki breytingunni eru þau að samruni geti verið skaðlegur samkeppni, jafnvel þó að hann leiði ekki til markaðsráðandi stöðu eða styrki markaðsráðandi stöðu.
Breyting sú sem er lögð til felst í því að við 1. málsl. 1. mgr verði bætt orðinu „einkum“ þannig að Samkeppniseftirlitinu verði heimilt að ógilda samruna einkum þegar markaðsráðandi staða myndast eða slík staða styrkist. Þessi breyting felur það í sér að unnt er að grípa til íhlutunar vegna samruna ef hann leiðir til þess að markaðsaðstæður verði skaðlegar samkeppni, jafnvel þótt samruninn myndi ekki eða styrki markaðsráðandi stöðu. Sú staða getur helst komið upp þegar um er að ræða samruna keppinauta (lóðréttur samruni) á fákeppnismörkuðum þar sem tilteknar aðstæður eru fyrir hendi. Slíkar aðstæður geta verið þegar fyrirtæki á viðkomandi markaði selja aðgreinanlegar vörur og samrunafyrirtækin hafa verið helstu keppinautar hvort annars. Umtalsverð markaðshlutdeild og samþjöppun á markaðnum hefur og þýðingu. Brotthvarf helsta keppinautarins á slíkum fákeppnismarkaði vegna samruna getur haft þau áhrif að samkeppnislegt aðhald minnkar umtalsvert á markaðnum og getur þetta gefið samrunafyrirtækjum aukinn markaðsstyrk og þar með möguleika á því t.d. að hækka verð. Getur þetta gerst án þess að samrunafyrirtækin hafi það háa markaðshlutdeild að þau teljist markaðsráðandi. Framkvæmdastjórn EB hefur gefið út leiðbeiningareglur (O.J. 2004/C 31/03) þar sem útskýrð eru með ítarlegum hætti þau sjónarmið sem horfa verður til við mat á samruna af þessum toga. Er við það miðað að samkeppnisyfirvöld hafi sem endranær hliðsjón af EES/EB-samkeppnisrétti við túlkun á íslenskum samrunareglum.
Í 3. og 4. málsl. er fjallað um það til hvaða atriða Samkeppniseftirlitinu ber að taka tillit við mat á lögmæti samruna. Ákvæðið er óbreytt frá 3. og 4. málsl. 1. mgr. 17. gr. gildandi samkeppnislaga.
Um d-lið (17. gr. d).
Í d-lið er lagt til að kveðið verði á um fresti þá sem Samkeppniseftirlitið hefur við meðferð samrunamála. Samkvæmt gildandi lögum hefur Samkeppniseftirlitið 30 daga til að tilkynna aðila sem sent hefur stofnuninni samrunatilkynningu ákvörðun um það hvort talin sé þörf á frekari rannsókn á samkeppnislegum áhrifum samruna. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og norsk og sænsk samkeppnisyfirvöld hafa 25 virka daga til að taka ákvörðun um hvort frekari rannsókn skuli fara fram á samruna. Bresk samkeppnisyfirvöld hafa 20 virka daga til að taka slík ákvörðun, en dönsk samkeppnisyfirvöld hafa fjórar vikur til ákvarðanatöku. Íslensk samkeppnislög veita því Samkeppniseftirlitinu nokkuð þrengri fresti en tíðkast í Evrópusambandinu og Noregi. Þessir stuttu frestir fara illa saman við þær miklu kröfur sem gerðar eru til málsmeðferðar í samrunamálum. Því er lagt til að Samkeppniseftirlitið hafi 25 virka daga til að tilkynna hvort stofnunin telji ástæðu til frekari rannsóknar á áhrifum samruna. Gert er ráð fyrir að fresturinn byrji að líða fyrsta virka dag eftir að Samkeppniseftirlitinu berst tilkynning um samruna. Ef Samkeppniseftirlitið tilkynnir þeim aðila sem tilkynnt hefur stofnuninni um samrunann ekki um ákvörðun sína innan tilskilins frests getur stofnunin ekki ógilt samruna.
Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um svokallaðan seinni frest Samkeppniseftirlitsins, þ.e. frest til að ákveða hvort ógilda skuli samruna. Samkvæmt 4. mgr. 17. gr. gildandi samkeppnislaga hefur Samkeppniseftirlitið þrjá mánuði, eftir að tilkynning um frekari rannsókn á samrunanum var send til aðila, til þess að taka ákvörðun um ógildingu samruna. Lagt er til að þessi frestur verði 70 virkir dagar og miðast upphaf frestsins við sendingu tilkynningar til þess aðila sem tilkynnti um samruna. Stofnuninni er heimilt að framlengja frestinn um allt að 25 daga ef nauðsynlegt reynist að afla frekari upplýsinga vegna málsins. Lenging sú sem lögð er til er í samræmi við Evrópurétt og reglur norskra samkeppnislaga. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. samrunareglugerðarinnar skal framkvæmdastjórn Evrópusambandsins taka ákvarðanir varðandi tilkynnta samruna eigi síðar en 90 virkum dögum eftir að málsmeðferð hefst. Framlengja skal þennan frest í ákveðnum tilvikum um 20 daga.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um fresti Samkeppniseftirlitsins til að fjalla um styttri samrunatilkynningu. Lagt er til að stofnunin hafi 15 virka daga frá því að styttri samrunatilkynning berst til að krefjast lengri tilkynningar ef skilyrðum frumvarpsins um skil styttri tilkynningar er ekki fullnægt. Þá er gert ráð fyrir að frestur sá sem Samkeppniseftirlitið hefur til að fjalla um samrunatilkynningu, sbr. 1. mgr., hefjist þegar lengri tilkynning berst stofnuninni. Það skal þó tekið fram að það er ekki skilyrði fyrir frekari umfjöllun Samkeppniseftirlitsins á samrunatilkynningu að krefjast lengri tilkynningar. Stofnunin getur ákveðið að frekari rannsókn skuli fara fram á samruna einungis á grundvelli styttri tilkynningar. Í slíkum tilvikum gilda almennir frestir 1. mgr., þannig að stofnunin hefur 25 virka daga til að ákveða hvort frekari rannsóknar á samruna er þörf.
Loks eru í lokamálsgrein ákvæðisins tekin af öll tvímæli um það að Samkeppniseftirlitinu sé ekki heimilt að ógilda samruna eða setja samruna skilyrði ef ákvörðun þar að lútandi liggur ekki fyrir áður en frestur sá sem greinir í ákvæðinu rennur út.
Um e-lið (17. gr. e).
Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að þegar Samkeppniseftirlitið hefur hafnað samruna hafi stofnunin jafnframt heimild til að mæla fyrir um að fyrirtæki eða eignir sem sameinaðar hafa verið verði aðskildar eða sameiginlegri stjórn hætt eða að gripið verði til annarra viðeigandi aðgerða til að skapa að nýju skilyrði fyrir virkri samkeppni. Hér er um að ræða varnagla þar sem kveðið er á um það í frumvarpinu að tilkynna skuli um samruna áður en þeir koma til framkvæmda og því er almennt gert ráð fyrir að fyrirtæki eða eignir hafi verið sameinaðar eða komið á sameiginlegri stjórn áður en ákvörðun Samkeppniseftirlitsins liggur fyrir. Þó þykir nauðsynlegt að stofnunin hafi þessa heimild í þeim tilvikum þar sem ekki er farið að ákvæðum frumvarpsins. Ákvæðið er í samræmi við reglugerð Evrópusambandsins um samruna.
Í greininni er kveðið á um hvað gera skal ef áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstóll ógildir ákvörðun um ógildingu samruna eða setningu skilyrða fyrir samruna vegna formgalla á málsmeðferð Samkeppniseftirlitsins. Í slíkum tilvikum er Samkeppniseftirlitinu heimilt að taka samrunann til skoðunar að nýju. Ákvæðið er nýmæli í íslenskum rétti, en sækir fyrirmynd sína til 5. mgr. 10. gr. samrunareglugerðarinnar. Dæmin sýna að möguleiki er á að áfrýjunarnefnd eða dómstólar felli ákvörðun Samkeppniseftirlitsins úr gildi vegna formgalla. Er þá bagalegt að stofnunin geti ekki brugðist við með því að taka málið upp að nýju þar sem samruni sem mögulega hindrar samkeppni fær þá ekki efnislega meðferð samkeppnisyfirvalda. Gert er ráð fyrir að Samkeppniseftirlitið hafi mun styttri fresti en ella til að fjalla um samrunamál sem tekin eru upp eftir að ákvörðun stofnunarinnar hefur verið ógilt af áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða dómstólum vegna formgalla. Þannig er gert ráð fyrir að stofnunin hafi 30 virka daga eftir að endanleg niðurstaða liggur fyrir um ógildingu ákvörðunar stofnunarinnar til að taka afstöðu til þess hvort hafna á samruna eða setja honum skilyrði. Eðlilegt er að stofnunin hafi styttri frest þegar mál er endurupptekið, enda ætti meðferð máls þá að taka styttri tíma. Þá verður að líta til hagsmuna fyrirtækja, en meðferð samrunamála má ekki taka of langan tíma.
Í greininni er jafnframt kveðið á um að tilkynnendur skuli senda Samkeppniseftirlitinu nýja samrunatilkynningu ef breytingar hafa orðið á markaðsaðstæðum.
Í 3. mgr. greinarinnar er fjallað um afturköllun Samkeppniseftirlitsins á ákvörðun um að samruni raski ekki samkeppni og ákvörðun um að heimila samruna með setningu skilyrða. Slík afturköllun er heimil samkvæmt ákvæðinu í tveimur tilvikum, annars vegar ef ákvörðunin er byggð á röngum upplýsingum sem einhver samrunaaðila ber ábyrgð á eða þegar ákvörðunin er fengin fram með blekkingum. Hins vegar er afturköllun heimil þegar hlutaðeigandi fyrirtæki brjóta gegn skilyrðum sem samruna hafa verið sett. Ef ákvörðun er afturkölluð ber Samkeppniseftirlitinu að leggja nýtt mat á samruna. Við slíkt mat gilda ekki tímafrestir þeir sem almennt gilda um samrunareglur. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum, en telja verður að Samkeppniseftirlitið hafi nú umræddar heimildir á grundvelli stjórnsýslulaga.
Um 4. og 5. gr.
Greinarnar þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á samkeppnislögum,
nr. 44/2005, með síðari breytingum.
Samrunareglur eru einn af hornsteinum samkeppnisréttarins og gegna mikilvægu hlutverki við að koma í veg fyrir að samkeppni hverfi eða minnki með samruna eða yfirtöku fyrirtækja. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru þær að í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að samruni komi ekki til framkvæmda á meðan Samkeppniseftirlitið fjallar um hann, í öðru lagi er gerð tillaga um útvíkkun á heimildum Samkeppniseftirlitsins til að ógilda samruna eða setja skilyrði fyrir honum, í þriðja lagi er lögð til breyting á ákvæðum um fresti til að taka ákvarðanir í samrunamálum, í fjórða lagi er gert ráð fyrir að heimilt verði að setja fram styttri tilkynningar um samruna í tilteknum tilvikum, í fimmta lagi er mælt fyrir um heimild til handa Samkeppniseftirlitinu til að taka mál fyrir að nýju, hafi áfrýjunarnefnd eða dómstóll ógilt ákvörðun Samkeppniseftirlitsins sökum formgalla og í sjötta lagi er lagt til að skilgreining á samruna og yfirráðum verði færð til samræmis við evrópskan samkeppnisrétt.
Verði frumvarpið óbreytt samþykkt verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Í ensku útgáfu reglugerðarinnar er hér notað hugtakið „dominant position“. Er það sama hugtak og markaðsráðandi staða í samkeppnislögum.
