Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 549. máls.
Þskj. 1028 — 549. mál.
um till. til þál. um skipun stjórnlagaráðs.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Róbert Spanó frá Háskóla Íslands, Sigurð Líndal frá Háskólanum á Bifröst, Ágúst Geir Ágústsson frá forsætisráðuneyti, Daða Ingólfsson og Geir Guðmundsson frá Stjórnarskrárfélaginu, Þorstein Magnússon og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis, Ragnhildi Helgadóttur frá Háskólanum í Reykjavík, Jón Kristjánsson, fyrrverandi alþingismann og formann stjórnlaganefndar sem starfaði 24. janúar 2005 til 6. febrúar 2007, Ingveldi Einarsdóttur frá Dómarafélagi Íslands, Evu Bryndísi Helgadóttur frá Lögmannafélagi Íslands og Guðrúnu Pétursdóttur, formann stjórnlaganefndar.
Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að forseta Alþingis verði falið að skipa 25 manna stjórnlagaráð sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Bjóða skuli þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni, en þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki.
Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði málsins á fundum sínum, m.a. hvernig skilja beri ákvörðun Hæstaréttar frá 25. janúar sl. um ógildingu kosningar til stjórnlagaþings, hvort Alþingi sé stjórnskipulega heimilt að fara þá leið að skipa stjórnlagaráð eins og tillagan felur í sér, það endurskoðunarferli sem hafið er, aðkomu almennings að því og hver munurinn sé á því að Alþingi skipi í stjórnlagaráð og kosningu til stjórnlagaþings.
Ákvörðun Hæstaréttar.
Nefndin fjallaði um það á fundum sínum hvernig skilja beri ákvörðun Hæstaréttar um að ógilda kosningu til stjórnlagaþings. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir sérfræðinga í stjórnskipunarrétti við rökstuðning í greinargerð með tillögunni, þ.e. fullyrðingar um að ekkert bendi til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að ágallar á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að mati Hæstaréttar. Þeir bentu á að skilja beri ákvörðun Hæstaréttar um að ógilda kosninguna á þá leið að ágallarnir væru í eðli sínu til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit kosninganna. Þegar litið sé til dómaframkvæmdar sé þetta sá mælikvarði sem notaður er við það mat. Brotið hafi verið í bága við þá meginreglu að kosningar skuli vera leynilegar en hún hafi það markmið að tryggja frjálsa og óbundna kosningahegðun og einnig að kjósendur séu ekki undir áhrifum eða þrýstingi.
Nokkur umræða hefur verið um hvort líta beri á niðurstöðu Hæstaréttar sem dóm eða sem ígildi stjórnsýsluákvörðunar, sbr. hlutverk stjórnlagadómstóla í öðrum ríkjum. Bent var á fyrir nefndinni að ekki mætti blanda saman hlutverki Hæstaréttar samkvæmt lögum um stjórnlagaþing og hefðbundnu hlutverki réttarins sem áfrýjunardómstóls samkvæmt stjórnarskrá. Meiri hluti nefndarinnar tekur fram að sú ákvörðun Hæstaréttar að ógilda kosninguna er endanleg og verður ekki vefengd. Því er umræða um hvort um dóm sé að ræða eða ekki óþörf og því voru kjörbréf til frambjóðenda afturkölluð og ekki boðað til stjórnlagaþings 15. febrúar sl. eins og lög um stjórnlagaþing gerðu ráð fyrir.
Álitaefnið er því hvort eðlilegt sé í ljósi ákvörðunar Hæstaréttar að skipa þá 25 einstaklinga í stjórnlagaráð, sem kosnir voru til stjórnlagaþings, þ.e. hvort slíkt val byggist á nægjanlega traustum forsendum. Framangreint leiðir umræðuna að þeim atriðum sem Hæstiréttur gerir athugsemdir við í ákvörðun sinni. Þeir ágallar sem Hæstiréttur gerir athugasemdir við lúta allir að formgöllum við framkvæmd kosninganna. Þótt ekki sé hægt að útiloka með öllu að þeir ágallar hafi í einstökum tilvikum haft áhrif á það hvernig kjósendur kusu að verja atkvæði sínu hefur ekki verið bent á nein tilvik þess efnis að það hafi í raun og gerst. Þegar þessar staðreyndir eru hafðar í huga verður ekki með gildum rökum dregið í efa að þeir frambjóðendur sem hlutu mestan stuðning í kosningu til stjórnlagaþings hafi í reynd notið mests stuðnings þeirra kjósenda sem þátt tóku í kosningunum. Sé það á annað borð vilji Alþingis að kalla til einstaklinga til setu í stjórnlagaráði sem njóti til þess almenns og víðtæks traust í samfélaginu, þá geti Alþingi ekki byggt ákvörðun um skipun í stjórnlagaráð á traustari forsendum en þeim sem niðurstöður kosningarinnar gefa til kynna.
Endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.
Samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er skýrt kveðið á um það hvernig unnt er að breyta stjórnarskrá. Í 79. gr. er kveðið á um að bera megi upp tillögur til breytinga eða viðauka á stjórnarskránni á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki skuli rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga að nýju. Samþykki Alþingi ályktunina óbreytta skuli hún staðfest af forseta lýðveldsins og er hún þá gild stjórnarskipunarlög. Alþingi getur því samkvæmt stjórnarskránni ekki framselt löggjafarvald sitt með bindandi hætti og var stjórnlagaþingi í samræmi við ákvæði stjórnarskrár einungis ætlað ráðgefandi hlutverk við það endurskoðunarferli sem breið samstaða skapaðist um hjá öllum flokkum á Alþingi við samþykkt laga um stjórnlagaþing.
Kosningar til stjórnlagaþings byggðust á almennum lögum og voru því ekki stjórnarskrárbundnar eins og alþingiskosningar, forsetakosningar og kosningar til sveitarstjórna, enda var stjórnlagaþinginu einungis ætlað ráðgefandi hlutverk gagnvart Alþingi. Hið sama gildir um stjórnlagaráð samkvæmt þessari tillögu. Meiri hlutinn tekur fram að í tillögunni felast því ekki stjórnskipulegir annmarkar og getur Alþingi því sem handhafi löggjafarvalds ákveðið hvort og hvernig endurskoðunarferlinu verði haldið áfram. Hafa þarf í huga að ákvörðun Hæstaréttar fjallar einungis um framkvæmd kosningar til stjórnlagaþings og þá ágalla sem á henni voru að mati Hæstaréttar. Ákvörðun Hæstaréttar fjallar því ekki um heimildir Alþingis til að skipa nefndir og ráð sem hafi það hlutverk að gera tillögur um endurskoðun stjórnarskrárinnar og ekki um það hvaða forsendur Alþingi sé heimilt að leggja til grundvallar við skipun í slíkar nefndir og ráð.
Aðkoma almennings.
Með setningu laga um stjórnlagaþing var kveðið á um með hvaða hætti undirbúa ætti endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins með það grundvallarsjónarmið að leiðarljósi að leita ætti eftir afstöðu almennings. Var það m.a. gert með því að efna til þúsund manna þjóðfundar um stjórnarskrármálefni, skipa stjórnlaganefnd og kjósa með persónukjöri til ráðgefandi stjórnlagaþings einstaklinga sem væru óháðir stjórnmálaflokkum og félagasamtökum.
Samkvæmt 1. gr. laga um stjórnlagaþing átti forseti Alþingis í samráði við stjórnlaganefnd að boða til ráðgefandi stjórnlagaþings til að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944. Þegar þingið hefði lokið sinni endurskoðun og samþykkt frumvarp til stjórnarskipunarlaga átti það skv. 27. gr. laganna að senda Alþingi frumvarpið til meðferðar. Meiri hlutinn tekur fram að sú niðurstaða sem stjórnlagaþing hefði komist að hefði því ekki bundið hendur löggjafans samkvæmt stjórnarskránni. Meiri hlutinn telur engu síður að með því að samþykkja það endurskoðunarferli sem setning laga um stjórnlagaþing hafði í för með sér hafi löggjafinn bundið hendur sínar með pólitískum hætti, þ.e. gagnvart almenningi sem hann sækir umboð sitt til.
Endurskoðunarferlið og undirbúningur.
Nefndin fjallaði einnig um þann undirbúning sem þegar hefur farið fram í því endurskoðunarferli sem hófst með setningu laga um stjórnlagaþing, þ.e. með eitt þúsund manna þjóðfundi þar sem fulltrúar voru valdir með slembiúrtaki úr þjóðskrá og kosningu stjórnlaganefndar á Alþingi sem fjallaði um niðurstöður þjóðfundarins og vann upplýsingar sem afhenda átti stjórnlagaþingi þegar það kæmi saman. Þá var stjórnlaganefnd einnig falið að annast söfnun og úrvinnslu fyrirliggjandi gagna og upplýsinga um stjórnarskrármálefni sem nýst gætu stjórnlagaþingi og enn fremur leggja fram hugmyndir til stjórnlagaþings um breytingar á stjórnarskrá þegar það kæmi saman. Fyrir nefndinni kom fram að skýrsla stjórnlaganefndar sé nær tilbúin og að mikilvægt sé að kveða skýrt á um afhendingu hennar. Meiri hlutinn tekur undir það og leggur til að stjórnlaganefnd afhendi stjórnlagaráði skýrslu sína í samræmi við tillöguna.
Meiri hlutinn telur mjög mikilvægt að sú undirbúningsvinna sem þegar hefur verið unnin nýtist vel og að ekki myndist rof í þeirri vinnu sem er svo vel á veg komin við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Nokkrar leiðir eru færar en þær hafa sína kosti og galla eins og rakið er í greinargerð og meirihlutaáliti samráðshóps sem fylgdi þingsályktunartillögunni. Meiri hlutinn tekur fram að sú leið sem tillagan felur í sér er raunhæf og hagkvæm, þ.e. hún hefur ekki í för með sér meiri kostnað en gert var ráð fyrir í upphafi. Hún byggist einnig á því að fela verkið því fólki sem hefur fengið ákveðna innsýn í verkefnið, boðið sig fram til þess í kjölfar ákvörðunar Alþingis og hefur undirbúið sig fyrir það að vinna í umboði Alþingis. Meiri hlutinn er því þeirrar skoðunar að tillagan feli í sér raunhæfasta valkostinn og hafi þann kost að auki að vera hagkvæm leið út úr vandasamri stöðu. Sá tími og fjármunir sem búið er að taka frá til verkefnisins muni nýtast best með þessum hætti. Fyrirhöfn þeirra sem buðu sig fram í kosningunum 27. nóvember sl. og ómak kjósenda sem mættu á kjörstað verður þá ekki til einskis.
Skipun í stjórnlagaráð og umboð þess.
Nefndin fjallaði um þá tillögu að skipa þá 25 sem kosnir voru til stjórnlagaþings í stjórnlagaráð og hvort það væri eðlilegt í ljósi ákvörðunar Hæstaréttar. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að það væri varhugavert og með því væri farið á svig við ákvörðun Hæstaréttar og jafnvel á svig við 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrígreiningu ríkisvaldsins. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að kosningar og skipanir í ráð og nefndir á vegum Alþingis byggjast á almennum valdheimildum þingsins. Þær byggjast á sterkri framkvæmd og jafnan á tillögum þingflokka eða þingmanna og geta byggst á mismunandi sjónarmiðum, m.a. pólitískum. Meiri hlutinn telur að í samfélaginu sé víðtækur stuðningur við tillöguna um skipun 25 manna stjórnlagaráðs úr þeim 526 manna hópi sem bauð sig fram til verkefnisins. Meiri hlutinn telur einnig að þegar litið er til þess grundvallarsjónarmiðs við endurskoðunarferlið að leita átti eftir framlagi almennings til verkefnisins mæli ákveðin sanngirnisrök með því að bjóða þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni samkvæmt þeim lista sem birtur var um niðurstöður talningar.
Meiri hlutinn tekur fram að með þessu er ekki lagt til að sætishlutur ógildra kosninga verði endurreiknaður samkvæmt reglum sem giltu um úthlutun sæta ef einhverjir vilja ekki taka sæti, heldur er að lagt til að þeir einstaklingar sem taka boði um sæti verði skipaðir í ráðið en að öðrum kosti þeir sem næstir koma, þó þannig að gætt sé að kynjasjónarmiðum, þ.e. að hvort kyn hafi a.m.k. 40% sæta í ráðinu. Með því er í reynd verið að taka úr sambandi þær reglur sem giltu um úthlutun sæta samkvæmt lögum um stjórnlagaþing og mun meiri hluti nefndarinnar leggja fram frumvarp um afnám flestra greina frumvarpsins samhliða þessu áliti.
Meiri hlutinn telur að þessi hópur einstaklinga sé fjölbreyttur og ágætisþverskurður af þjóðfélaginu. Þeir hafi hlotið mestan stuðning í almennum kosningum sem ríflega 83 þúsund manns tóku þátt í en Hæstiréttur lýsti ógildar eins og áður er rakið. Meiri hlutinn telur jafnframt að þeir séu ákjósanlegir til að sinna verkefninu í ljósi þess að ætla má að þeir hafi undirbúið sig undir það um nokkurt skeið og kynnt sér viðfangsefnið vel. Meiri hlutinn telur að því megi ætla að störf þeirra skili árangri á þeim tíma sem ráðinu er ætlaður til að ganga frá tillögum til Alþingis.
Nefndin fjallaði einnig um þann umboðsmun sem felst í tillögunni annars vegar og kosningu til stjórnlagaþings hins vegar. Ljóst er að þegar litið er til ákvörðunar Hæstaréttar um að ógilda kosningarnar að þeir einstaklingar sem kosnir voru til stjórnlagaþings sækja umboð sitt ekki lengur til þjóðarinnar. Þingsályktunartillagan felur í sér að Alþingi skipi stjórnlagaráð og að þeir sem þar taka sæti sæki umboð sitt til Alþingis og þar með þeirra þjóðkjörnu fulltrúa sem þar sitja.
Samanburður á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Á þingsályktunartillögunni og lögum um stjórnlagaþing er sá grundvallarmunur að ekki er lengur byggt á því að kjörnir fulltrúar sitji á þingi sem skipulagt sé með svipuðum hætti og Alþingiog njóti sömu verndar og Alþingi gerir skv. 36. gr. stjórnarskrár. Þeir sem taka sæti í stjórnlagaráði hafa því ekki sömu stöðu og gert var ráð fyrir að þingfulltrúar á stjórnlagaþingi hefðu.
Í þingsályktunartillöguninni er enn fremur lagt til að um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fari eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur og forseti Alþingis staðfestir. Í lögum um stjórnlagaþing er kveðið á um að auk forsætisnefndar stjórnlagaþings skyldu þrjár starfsnefndir starfa á vegum þingsins. Jafnframt var kveðið á um að þingið skyldi kjósa tvo þingfulltrúa til setu í hverri nefnd auk formanns nefndarinnar. Samkvæmt lögunum áttu allir þingfulltrúar seturétt á fundum nefnda með málfrelsi og tillögurétti. Þá var skýrt kveðið á um undirbúning og meðferð frumvarps til stjórnarskipunarlaga. Stjórnlagaráði er samkvæmt tillögunni á hinn bóginn ætlað sjálfdæmi um skipulag vinnu sinnar samanborið við þá skýru og afmörkuðu umgjörð sem stjórnlagaþing átti að starfa í og sótti fyrirmynd til Alþingis. Ráðið mun því hafa meira frelsi um innra starf sitt heldur en stjórnlagaþingið hefði haft. Meiri hlutinn áréttar að vinnu stjórnlagaráðs skuli lokið fyrir 1. júlí nk. Takist það af einhverjum ástæðum ekki er það á verksviði undirbúningsnefndar að tryggja að stjórnlagaráð geti lokið verkinu.
Brottfall laga um stjórnlagaþing.
Meiri hlutinn leggur fram frumvarp til breytinga á lögum um stjórnlagaþing þar sem lagt er til að flest ákvæði laga um stjórnlagaþing falli brott og að önnur breytist, þ.e. sérstaklega hvað varðar undirbúningsnefndina sem meiri hlutinn leggur til að starfi áfram.
Þjóðaratkvæðagreiðsla.
Í framhaldsnefndaráliti allsherjarnefndar um stjórnlagaþing á 138. löggjafarþingi kemur fram að nefndin telur mikilvægt að almenningur fái tækifæri til að segja álit sitt á fyrirhuguðum stjórnarskrárbreytingum áður en þær öðlast gildi. Að mati nefndarinnar komu fjórar leiðir til álita í þeim efnum og voru þær raktar í álitinu.
Meiri hlutinn ítrekar þau sjónarmið sem þar koma fram og er það vilji meiri hlutans að taka eins og hægt er tillit til hugmynda sem fram hafa komið um að efnt verði til kosningar um niðurstöður stjórnlagaráðs áður en þær koma til kasta Alþingis. Er þess vænst að stjórnlagaráðið geri tillögu um hvernig haga megi slíkri kosningu, sbr. 6. tölul. 2. mgr. tillögunnar. Nauðsynlegt er að skoða mjög vel hvernig best sé að útfæra slíka kosningu þannig að hún nýtist Alþingi sem best við áframhaldandi meðferð málsins. Þannig eiga menn ekki að gefa sér fyrir fram að bera eigi einn kost undir þjóðina, þ.e. að hún yrði beðin um að hafna eða samþykkja tiltekna útfærslu stjórnarskrárinnar. Æskilegt væri að finna leið sem gerði það kleift að bera mismunandi kosti undir þjóðina, t.d. þannig að menn gætu sjálfstætt lýst afstöðu um einstök ákvæði nýrrar stjórnarskrár eða eftir atvikum einstaka kafla hennar. Þannig fengi Alþingi mun gleggri upplýsingar um vilja þjóðarinnar um einstaka þætti í stjórnarskránni en ef kjósendum yrði gert að samþykkja eða hafna öllu sem kæmi frá stjórnlagaráðinu.
Endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Að mati meiri hlutans verður það meginmarkmið að ráða ferð að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili. Allir flokkar og/eða þinghópar hafa lýst því yfir að þeir telji slíka endurskoðun brýna. Afstaða manna til þess hvaða leið eigi að fara í átt að þessu takmarki er misjöfn.
Tillaga um skipun stjórnlagaráðs á rætur að rekja til álits meiri hluta samráðshóps sem forsætisráðherra skipaði og fól að meta hvaða leið væri vænlegust til að halda áfram vinnu við endurskoðun stjórnarskrárinnar í kjölfar þess að Hæstiréttur ógilti kosningu til stjórnlagaþings. Var það niðurstaða fimm fulltrúa af sex í hópnum, þar af fulltrúa fjögurra af fimm þingflokkum á Alþingi, að vænlegast væri að fara þá leið sem tillagan gerir ráð fyrir. Það þýðir þó ekki að sú leið sé gallalaus enda má vera ljóst að eftir að ákvörðun Hæstaréttar lá fyrir hafi enginn kostur verið gallalaus. Meiri hlutinn telur að meginókostur þessarar leiðar er að með henni er í raun horfið frá þeirri hugmynd að stjórnarskráin verði endurskoðuð með þátttöku þjóðkjörinna fulltrúa á stjórnlagaþingi. Ásýnd og staða þingskipaðs stjórnlagaráðs verður ekki sú sama og þjóðkjörins stjórnlagaþings hefði verið. Á hinn bóginn er sú tilhögun sem tillagan gerir ráð fyrir þess eðlis að hún tryggir að til verksins veljist einstaklingar sem ætla má að hafi búið sig undir það um nokkurt skeið og kynnt sér viðfangsefnið vel.
Meiri hlutinn telur að þegar litið er til þess að mikilvægt er að ekki myndist rof í þá vinnu sem þegar hefur verið unnin við endurskoðun stjórnarskrárinnar, þá sé þessi tillaga vænlegust af þeim sem koma til greina og raktar eru í greinargerð með tillögunni. Aðrar leiðir sem nefndar hafa verið eru annaðhvort ófærar af pólitískum ástæðum eða áhættusamar vegna þess tíma sem færi til spillis og óvissunnar um hvort ný sátt næðist um ferlið. Meiri hlutinn telur einnig mikilvægt að þessi tillaga felur ekki í sér meiri kostnað en lagt var upp með og að stjórnlagaráði er samkvæmt tillögunni ætlaður svipaður tími til að vinna tillögu að stjórnarskrárbreytingum og áður var gert ráð fyrir, þ.e. að vinnunni ljúki fyrir lok júnímánaðar. Þá telur meiri hlutinn einnig að þegar litið er til samspils við önnur mál, t.d. að stutt er í þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi svonefndra Icesave-laga nr. 13/2011, sé nauðsynlegt að leggja til að tillagan verði samþykkt.
Það er því niðurstaða meiri hlutans að með samþykkt tillögunnar náist margháttaður ávinningur. Endurskoðunarferlið heldur áfram með svipuðum hætti og til stóð. Fjármunir, vinna og tími, sem farið hafa í undirbúning stjórnlagaþings, nýtast vel og ætla má að mikilvægt innlegg komi frá stjórnlagaráði inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar stjórnarskrár.
Breytingartillögur.
Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með nokkrum breytingum sem varða aðallega aðkomu Alþingis, þ.e. að í stað þess að fela forseta, að höfðu samráði við forsætisnefnd Alþingis, að skipa 25 manna stjórnlagaráð er lagt til að Alþingi álykti að skipa 25 manna stjórnlagaráð.
Meiri hlutinn leggur einnig til að við ákvæðið bætist að stjórnlagaráð kjósi formann úr sínum hópi sem beri ábyrgð á fjárreiðum stjórnlagaráðs gagnvart Alþingi. Þá er enn fremur lagt til að fundir ráðsins verði opnir en það er mikilvægt þegar litið er til þess sjónarmiðs sem leggja átti til grundvallar endurskoðun stjórnarskrárinnar, þ.e. að almenningur geti fylgst með vinnu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn leggur einnig til að starfsreglur stjórnlagaráðs þurfi ekki staðfestingu forseta Alþingis heldur fari ráðið með það hlutverk sjálft.
Þá leggur meiri hlutinn til lagfæringu á orðalagi síðari málsliðar 1. mgr. tillögugreinarinnar um „að kynjahlutföll raskist ekki“ þar sem unnt er að skilja þau svo að kona verði að koma í stað konu og karl í stað karls við skipun í ráðið. Meiri hlutinn leggur því til orðalagið: „en þó þannig að hvort kynið um sig hljóti a.m.k. 10 sæti í ráðinu.“
Meiri hlutinn leggur jafnframt til að undirbúningsnefndin sem hefur starfað samkvæmt lögum um stjórnlagaþing gangi frá skipan stjórnlagaráðsins í samræmi við 1. mgr. tillögugreinarinnar. Enn fremur sjái undirbúningsnefndin ráðinu fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð. Þá er lagt til að fulltrúar í stjórnlagaráði njóti á starfstíma ráðsins launa sem samsvara þingfararkaupi alþingismanna og að formaður ráðsins njóti samsvarandi launa og forseti Alþingis og beri fjármálalega ábyrgð á störfum ráðsins gagnvart undirbúningsnefnd, sbr. 6. mgr.
Loks telur meiri hlutinn rétt að taka fram að kostnaður við störf stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði samkvæmt nánari ákvörðun Alþingis en nefndin fjallaði stuttlega um hvort heimilt væri að fara þá leið að gera ráð fyrir að áður samþykktar fjárheimildir vegna stjórnlagaþings verði færðar með fjáraukalögum og notaðar til að mæta kostnaði við stjórnlagaráð. Upplýst var fyrir nefndinni að slíkt stangaðist ekki á við lög um fjárreiður ríkisins og að fyrir slíkum tilfærslum væru nokkur fordæmi.
Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu með fyrirvara.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Prentað upp.
Þskj. 1028 — 549. mál.
Nefndarálit
um till. til þál. um skipun stjórnlagaráðs.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Róbert Spanó frá Háskóla Íslands, Sigurð Líndal frá Háskólanum á Bifröst, Ágúst Geir Ágústsson frá forsætisráðuneyti, Daða Ingólfsson og Geir Guðmundsson frá Stjórnarskrárfélaginu, Þorstein Magnússon og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis, Ragnhildi Helgadóttur frá Háskólanum í Reykjavík, Jón Kristjánsson, fyrrverandi alþingismann og formann stjórnlaganefndar sem starfaði 24. janúar 2005 til 6. febrúar 2007, Ingveldi Einarsdóttur frá Dómarafélagi Íslands, Evu Bryndísi Helgadóttur frá Lögmannafélagi Íslands og Guðrúnu Pétursdóttur, formann stjórnlaganefndar.
Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að forseta Alþingis verði falið að skipa 25 manna stjórnlagaráð sem fái það verkefni að taka við og fjalla um skýrslu stjórnlaganefndar og gera tillögur um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Bjóða skuli þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni, en þó þannig að kynjahlutföll raskist ekki.
Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði málsins á fundum sínum, m.a. hvernig skilja beri ákvörðun Hæstaréttar frá 25. janúar sl. um ógildingu kosningar til stjórnlagaþings, hvort Alþingi sé stjórnskipulega heimilt að fara þá leið að skipa stjórnlagaráð eins og tillagan felur í sér, það endurskoðunarferli sem hafið er, aðkomu almennings að því og hver munurinn sé á því að Alþingi skipi í stjórnlagaráð og kosningu til stjórnlagaþings.
Ákvörðun Hæstaréttar.
Nefndin fjallaði um það á fundum sínum hvernig skilja beri ákvörðun Hæstaréttar um að ógilda kosningu til stjórnlagaþings. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir sérfræðinga í stjórnskipunarrétti við rökstuðning í greinargerð með tillögunni, þ.e. fullyrðingar um að ekkert bendi til að misferli hafi átt sér stað við kosninguna né að ágallar á framkvæmdinni hafi haft áhrif á niðurstöðu hennar, enda þótt þeir hafi verið verulegir að mati Hæstaréttar. Þeir bentu á að skilja beri ákvörðun Hæstaréttar um að ógilda kosninguna á þá leið að ágallarnir væru í eðli sínu til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit kosninganna. Þegar litið sé til dómaframkvæmdar sé þetta sá mælikvarði sem notaður er við það mat. Brotið hafi verið í bága við þá meginreglu að kosningar skuli vera leynilegar en hún hafi það markmið að tryggja frjálsa og óbundna kosningahegðun og einnig að kjósendur séu ekki undir áhrifum eða þrýstingi.
Nokkur umræða hefur verið um hvort líta beri á niðurstöðu Hæstaréttar sem dóm eða sem ígildi stjórnsýsluákvörðunar, sbr. hlutverk stjórnlagadómstóla í öðrum ríkjum. Bent var á fyrir nefndinni að ekki mætti blanda saman hlutverki Hæstaréttar samkvæmt lögum um stjórnlagaþing og hefðbundnu hlutverki réttarins sem áfrýjunardómstóls samkvæmt stjórnarskrá. Meiri hluti nefndarinnar tekur fram að sú ákvörðun Hæstaréttar að ógilda kosninguna er endanleg og verður ekki vefengd. Því er umræða um hvort um dóm sé að ræða eða ekki óþörf og því voru kjörbréf til frambjóðenda afturkölluð og ekki boðað til stjórnlagaþings 15. febrúar sl. eins og lög um stjórnlagaþing gerðu ráð fyrir.
Álitaefnið er því hvort eðlilegt sé í ljósi ákvörðunar Hæstaréttar að skipa þá 25 einstaklinga í stjórnlagaráð, sem kosnir voru til stjórnlagaþings, þ.e. hvort slíkt val byggist á nægjanlega traustum forsendum. Framangreint leiðir umræðuna að þeim atriðum sem Hæstiréttur gerir athugsemdir við í ákvörðun sinni. Þeir ágallar sem Hæstiréttur gerir athugasemdir við lúta allir að formgöllum við framkvæmd kosninganna. Þótt ekki sé hægt að útiloka með öllu að þeir ágallar hafi í einstökum tilvikum haft áhrif á það hvernig kjósendur kusu að verja atkvæði sínu hefur ekki verið bent á nein tilvik þess efnis að það hafi í raun og gerst. Þegar þessar staðreyndir eru hafðar í huga verður ekki með gildum rökum dregið í efa að þeir frambjóðendur sem hlutu mestan stuðning í kosningu til stjórnlagaþings hafi í reynd notið mests stuðnings þeirra kjósenda sem þátt tóku í kosningunum. Sé það á annað borð vilji Alþingis að kalla til einstaklinga til setu í stjórnlagaráði sem njóti til þess almenns og víðtæks traust í samfélaginu, þá geti Alþingi ekki byggt ákvörðun um skipun í stjórnlagaráð á traustari forsendum en þeim sem niðurstöður kosningarinnar gefa til kynna.
Endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.
Samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er skýrt kveðið á um það hvernig unnt er að breyta stjórnarskrá. Í 79. gr. er kveðið á um að bera megi upp tillögur til breytinga eða viðauka á stjórnarskránni á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki skuli rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga að nýju. Samþykki Alþingi ályktunina óbreytta skuli hún staðfest af forseta lýðveldsins og er hún þá gild stjórnarskipunarlög. Alþingi getur því samkvæmt stjórnarskránni ekki framselt löggjafarvald sitt með bindandi hætti og var stjórnlagaþingi í samræmi við ákvæði stjórnarskrár einungis ætlað ráðgefandi hlutverk við það endurskoðunarferli sem breið samstaða skapaðist um hjá öllum flokkum á Alþingi við samþykkt laga um stjórnlagaþing.
Kosningar til stjórnlagaþings byggðust á almennum lögum og voru því ekki stjórnarskrárbundnar eins og alþingiskosningar, forsetakosningar og kosningar til sveitarstjórna, enda var stjórnlagaþinginu einungis ætlað ráðgefandi hlutverk gagnvart Alþingi. Hið sama gildir um stjórnlagaráð samkvæmt þessari tillögu. Meiri hlutinn tekur fram að í tillögunni felast því ekki stjórnskipulegir annmarkar og getur Alþingi því sem handhafi löggjafarvalds ákveðið hvort og hvernig endurskoðunarferlinu verði haldið áfram. Hafa þarf í huga að ákvörðun Hæstaréttar fjallar einungis um framkvæmd kosningar til stjórnlagaþings og þá ágalla sem á henni voru að mati Hæstaréttar. Ákvörðun Hæstaréttar fjallar því ekki um heimildir Alþingis til að skipa nefndir og ráð sem hafi það hlutverk að gera tillögur um endurskoðun stjórnarskrárinnar og ekki um það hvaða forsendur Alþingi sé heimilt að leggja til grundvallar við skipun í slíkar nefndir og ráð.
Aðkoma almennings.
Með setningu laga um stjórnlagaþing var kveðið á um með hvaða hætti undirbúa ætti endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins með það grundvallarsjónarmið að leiðarljósi að leita ætti eftir afstöðu almennings. Var það m.a. gert með því að efna til þúsund manna þjóðfundar um stjórnarskrármálefni, skipa stjórnlaganefnd og kjósa með persónukjöri til ráðgefandi stjórnlagaþings einstaklinga sem væru óháðir stjórnmálaflokkum og félagasamtökum.
Samkvæmt 1. gr. laga um stjórnlagaþing átti forseti Alþingis í samráði við stjórnlaganefnd að boða til ráðgefandi stjórnlagaþings til að endurskoða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1944. Þegar þingið hefði lokið sinni endurskoðun og samþykkt frumvarp til stjórnarskipunarlaga átti það skv. 27. gr. laganna að senda Alþingi frumvarpið til meðferðar. Meiri hlutinn tekur fram að sú niðurstaða sem stjórnlagaþing hefði komist að hefði því ekki bundið hendur löggjafans samkvæmt stjórnarskránni. Meiri hlutinn telur engu síður að með því að samþykkja það endurskoðunarferli sem setning laga um stjórnlagaþing hafði í för með sér hafi löggjafinn bundið hendur sínar með pólitískum hætti, þ.e. gagnvart almenningi sem hann sækir umboð sitt til.
Endurskoðunarferlið og undirbúningur.
Nefndin fjallaði einnig um þann undirbúning sem þegar hefur farið fram í því endurskoðunarferli sem hófst með setningu laga um stjórnlagaþing, þ.e. með eitt þúsund manna þjóðfundi þar sem fulltrúar voru valdir með slembiúrtaki úr þjóðskrá og kosningu stjórnlaganefndar á Alþingi sem fjallaði um niðurstöður þjóðfundarins og vann upplýsingar sem afhenda átti stjórnlagaþingi þegar það kæmi saman. Þá var stjórnlaganefnd einnig falið að annast söfnun og úrvinnslu fyrirliggjandi gagna og upplýsinga um stjórnarskrármálefni sem nýst gætu stjórnlagaþingi og enn fremur leggja fram hugmyndir til stjórnlagaþings um breytingar á stjórnarskrá þegar það kæmi saman. Fyrir nefndinni kom fram að skýrsla stjórnlaganefndar sé nær tilbúin og að mikilvægt sé að kveða skýrt á um afhendingu hennar. Meiri hlutinn tekur undir það og leggur til að stjórnlaganefnd afhendi stjórnlagaráði skýrslu sína í samræmi við tillöguna.
Meiri hlutinn telur mjög mikilvægt að sú undirbúningsvinna sem þegar hefur verið unnin nýtist vel og að ekki myndist rof í þeirri vinnu sem er svo vel á veg komin við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Nokkrar leiðir eru færar en þær hafa sína kosti og galla eins og rakið er í greinargerð og meirihlutaáliti samráðshóps sem fylgdi þingsályktunartillögunni. Meiri hlutinn tekur fram að sú leið sem tillagan felur í sér er raunhæf og hagkvæm, þ.e. hún hefur ekki í för með sér meiri kostnað en gert var ráð fyrir í upphafi. Hún byggist einnig á því að fela verkið því fólki sem hefur fengið ákveðna innsýn í verkefnið, boðið sig fram til þess í kjölfar ákvörðunar Alþingis og hefur undirbúið sig fyrir það að vinna í umboði Alþingis. Meiri hlutinn er því þeirrar skoðunar að tillagan feli í sér raunhæfasta valkostinn og hafi þann kost að auki að vera hagkvæm leið út úr vandasamri stöðu. Sá tími og fjármunir sem búið er að taka frá til verkefnisins muni nýtast best með þessum hætti. Fyrirhöfn þeirra sem buðu sig fram í kosningunum 27. nóvember sl. og ómak kjósenda sem mættu á kjörstað verður þá ekki til einskis.
Skipun í stjórnlagaráð og umboð þess.
Nefndin fjallaði um þá tillögu að skipa þá 25 sem kosnir voru til stjórnlagaþings í stjórnlagaráð og hvort það væri eðlilegt í ljósi ákvörðunar Hæstaréttar. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að það væri varhugavert og með því væri farið á svig við ákvörðun Hæstaréttar og jafnvel á svig við 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrígreiningu ríkisvaldsins. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að kosningar og skipanir í ráð og nefndir á vegum Alþingis byggjast á almennum valdheimildum þingsins. Þær byggjast á sterkri framkvæmd og jafnan á tillögum þingflokka eða þingmanna og geta byggst á mismunandi sjónarmiðum, m.a. pólitískum. Meiri hlutinn telur að í samfélaginu sé víðtækur stuðningur við tillöguna um skipun 25 manna stjórnlagaráðs úr þeim 526 manna hópi sem bauð sig fram til verkefnisins. Meiri hlutinn telur einnig að þegar litið er til þess grundvallarsjónarmiðs við endurskoðunarferlið að leita átti eftir framlagi almennings til verkefnisins mæli ákveðin sanngirnisrök með því að bjóða þeim sæti í ráðinu sem landskjörstjórn úthlutaði sæti í kosningu til stjórnlagaþings en að öðrum kosti þeim sem næstir voru í röðinni samkvæmt þeim lista sem birtur var um niðurstöður talningar.
Meiri hlutinn tekur fram að með þessu er ekki lagt til að sætishlutur ógildra kosninga verði endurreiknaður samkvæmt reglum sem giltu um úthlutun sæta ef einhverjir vilja ekki taka sæti, heldur er að lagt til að þeir einstaklingar sem taka boði um sæti verði skipaðir í ráðið en að öðrum kosti þeir sem næstir koma, þó þannig að gætt sé að kynjasjónarmiðum, þ.e. að hvort kyn hafi a.m.k. 40% sæta í ráðinu. Með því er í reynd verið að taka úr sambandi þær reglur sem giltu um úthlutun sæta samkvæmt lögum um stjórnlagaþing og mun meiri hluti nefndarinnar leggja fram frumvarp um afnám flestra greina frumvarpsins samhliða þessu áliti.
Meiri hlutinn telur að þessi hópur einstaklinga sé fjölbreyttur og ágætisþverskurður af þjóðfélaginu. Þeir hafi hlotið mestan stuðning í almennum kosningum sem ríflega 83 þúsund manns tóku þátt í en Hæstiréttur lýsti ógildar eins og áður er rakið. Meiri hlutinn telur jafnframt að þeir séu ákjósanlegir til að sinna verkefninu í ljósi þess að ætla má að þeir hafi undirbúið sig undir það um nokkurt skeið og kynnt sér viðfangsefnið vel. Meiri hlutinn telur að því megi ætla að störf þeirra skili árangri á þeim tíma sem ráðinu er ætlaður til að ganga frá tillögum til Alþingis.
Nefndin fjallaði einnig um þann umboðsmun sem felst í tillögunni annars vegar og kosningu til stjórnlagaþings hins vegar. Ljóst er að þegar litið er til ákvörðunar Hæstaréttar um að ógilda kosningarnar að þeir einstaklingar sem kosnir voru til stjórnlagaþings sækja umboð sitt ekki lengur til þjóðarinnar. Þingsályktunartillagan felur í sér að Alþingi skipi stjórnlagaráð og að þeir sem þar taka sæti sæki umboð sitt til Alþingis og þar með þeirra þjóðkjörnu fulltrúa sem þar sitja.
Samanburður á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Á þingsályktunartillögunni og lögum um stjórnlagaþing er sá grundvallarmunur að ekki er lengur byggt á því að kjörnir fulltrúar sitji á þingi sem skipulagt sé með svipuðum hætti og Alþingiog njóti sömu verndar og Alþingi gerir skv. 36. gr. stjórnarskrár. Þeir sem taka sæti í stjórnlagaráði hafa því ekki sömu stöðu og gert var ráð fyrir að þingfulltrúar á stjórnlagaþingi hefðu.
Í þingsályktunartillöguninni er enn fremur lagt til að um skipulag og starfshætti stjórnlagaráðs fari eftir starfsreglum sem stjórnlagaráð setur og forseti Alþingis staðfestir. Í lögum um stjórnlagaþing er kveðið á um að auk forsætisnefndar stjórnlagaþings skyldu þrjár starfsnefndir starfa á vegum þingsins. Jafnframt var kveðið á um að þingið skyldi kjósa tvo þingfulltrúa til setu í hverri nefnd auk formanns nefndarinnar. Samkvæmt lögunum áttu allir þingfulltrúar seturétt á fundum nefnda með málfrelsi og tillögurétti. Þá var skýrt kveðið á um undirbúning og meðferð frumvarps til stjórnarskipunarlaga. Stjórnlagaráði er samkvæmt tillögunni á hinn bóginn ætlað sjálfdæmi um skipulag vinnu sinnar samanborið við þá skýru og afmörkuðu umgjörð sem stjórnlagaþing átti að starfa í og sótti fyrirmynd til Alþingis. Ráðið mun því hafa meira frelsi um innra starf sitt heldur en stjórnlagaþingið hefði haft. Meiri hlutinn áréttar að vinnu stjórnlagaráðs skuli lokið fyrir 1. júlí nk. Takist það af einhverjum ástæðum ekki er það á verksviði undirbúningsnefndar að tryggja að stjórnlagaráð geti lokið verkinu.
Brottfall laga um stjórnlagaþing.
Meiri hlutinn leggur fram frumvarp til breytinga á lögum um stjórnlagaþing þar sem lagt er til að flest ákvæði laga um stjórnlagaþing falli brott og að önnur breytist, þ.e. sérstaklega hvað varðar undirbúningsnefndina sem meiri hlutinn leggur til að starfi áfram.
Þjóðaratkvæðagreiðsla.
Í framhaldsnefndaráliti allsherjarnefndar um stjórnlagaþing á 138. löggjafarþingi kemur fram að nefndin telur mikilvægt að almenningur fái tækifæri til að segja álit sitt á fyrirhuguðum stjórnarskrárbreytingum áður en þær öðlast gildi. Að mati nefndarinnar komu fjórar leiðir til álita í þeim efnum og voru þær raktar í álitinu.
Meiri hlutinn ítrekar þau sjónarmið sem þar koma fram og er það vilji meiri hlutans að taka eins og hægt er tillit til hugmynda sem fram hafa komið um að efnt verði til kosningar um niðurstöður stjórnlagaráðs áður en þær koma til kasta Alþingis. Er þess vænst að stjórnlagaráðið geri tillögu um hvernig haga megi slíkri kosningu, sbr. 6. tölul. 2. mgr. tillögunnar. Nauðsynlegt er að skoða mjög vel hvernig best sé að útfæra slíka kosningu þannig að hún nýtist Alþingi sem best við áframhaldandi meðferð málsins. Þannig eiga menn ekki að gefa sér fyrir fram að bera eigi einn kost undir þjóðina, þ.e. að hún yrði beðin um að hafna eða samþykkja tiltekna útfærslu stjórnarskrárinnar. Æskilegt væri að finna leið sem gerði það kleift að bera mismunandi kosti undir þjóðina, t.d. þannig að menn gætu sjálfstætt lýst afstöðu um einstök ákvæði nýrrar stjórnarskrár eða eftir atvikum einstaka kafla hennar. Þannig fengi Alþingi mun gleggri upplýsingar um vilja þjóðarinnar um einstaka þætti í stjórnarskránni en ef kjósendum yrði gert að samþykkja eða hafna öllu sem kæmi frá stjórnlagaráðinu.
Endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Að mati meiri hlutans verður það meginmarkmið að ráða ferð að ljúka endurskoðun stjórnarskrárinnar á þessu kjörtímabili. Allir flokkar og/eða þinghópar hafa lýst því yfir að þeir telji slíka endurskoðun brýna. Afstaða manna til þess hvaða leið eigi að fara í átt að þessu takmarki er misjöfn.
Tillaga um skipun stjórnlagaráðs á rætur að rekja til álits meiri hluta samráðshóps sem forsætisráðherra skipaði og fól að meta hvaða leið væri vænlegust til að halda áfram vinnu við endurskoðun stjórnarskrárinnar í kjölfar þess að Hæstiréttur ógilti kosningu til stjórnlagaþings. Var það niðurstaða fimm fulltrúa af sex í hópnum, þar af fulltrúa fjögurra af fimm þingflokkum á Alþingi, að vænlegast væri að fara þá leið sem tillagan gerir ráð fyrir. Það þýðir þó ekki að sú leið sé gallalaus enda má vera ljóst að eftir að ákvörðun Hæstaréttar lá fyrir hafi enginn kostur verið gallalaus. Meiri hlutinn telur að meginókostur þessarar leiðar er að með henni er í raun horfið frá þeirri hugmynd að stjórnarskráin verði endurskoðuð með þátttöku þjóðkjörinna fulltrúa á stjórnlagaþingi. Ásýnd og staða þingskipaðs stjórnlagaráðs verður ekki sú sama og þjóðkjörins stjórnlagaþings hefði verið. Á hinn bóginn er sú tilhögun sem tillagan gerir ráð fyrir þess eðlis að hún tryggir að til verksins veljist einstaklingar sem ætla má að hafi búið sig undir það um nokkurt skeið og kynnt sér viðfangsefnið vel.
Meiri hlutinn telur að þegar litið er til þess að mikilvægt er að ekki myndist rof í þá vinnu sem þegar hefur verið unnin við endurskoðun stjórnarskrárinnar, þá sé þessi tillaga vænlegust af þeim sem koma til greina og raktar eru í greinargerð með tillögunni. Aðrar leiðir sem nefndar hafa verið eru annaðhvort ófærar af pólitískum ástæðum eða áhættusamar vegna þess tíma sem færi til spillis og óvissunnar um hvort ný sátt næðist um ferlið. Meiri hlutinn telur einnig mikilvægt að þessi tillaga felur ekki í sér meiri kostnað en lagt var upp með og að stjórnlagaráði er samkvæmt tillögunni ætlaður svipaður tími til að vinna tillögu að stjórnarskrárbreytingum og áður var gert ráð fyrir, þ.e. að vinnunni ljúki fyrir lok júnímánaðar. Þá telur meiri hlutinn einnig að þegar litið er til samspils við önnur mál, t.d. að stutt er í þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi svonefndra Icesave-laga nr. 13/2011, sé nauðsynlegt að leggja til að tillagan verði samþykkt.
Það er því niðurstaða meiri hlutans að með samþykkt tillögunnar náist margháttaður ávinningur. Endurskoðunarferlið heldur áfram með svipuðum hætti og til stóð. Fjármunir, vinna og tími, sem farið hafa í undirbúning stjórnlagaþings, nýtast vel og ætla má að mikilvægt innlegg komi frá stjórnlagaráði inn í endurskoðunarferlið sem muni nýtast Alþingi við mótun nýrrar stjórnarskrár.
Breytingartillögur.
Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með nokkrum breytingum sem varða aðallega aðkomu Alþingis, þ.e. að í stað þess að fela forseta, að höfðu samráði við forsætisnefnd Alþingis, að skipa 25 manna stjórnlagaráð er lagt til að Alþingi álykti að skipa 25 manna stjórnlagaráð.
Meiri hlutinn leggur einnig til að við ákvæðið bætist að stjórnlagaráð kjósi formann úr sínum hópi sem beri ábyrgð á fjárreiðum stjórnlagaráðs gagnvart Alþingi. Þá er enn fremur lagt til að fundir ráðsins verði opnir en það er mikilvægt þegar litið er til þess sjónarmiðs sem leggja átti til grundvallar endurskoðun stjórnarskrárinnar, þ.e. að almenningur geti fylgst með vinnu stjórnlagaráðs. Meiri hlutinn leggur einnig til að starfsreglur stjórnlagaráðs þurfi ekki staðfestingu forseta Alþingis heldur fari ráðið með það hlutverk sjálft.
Þá leggur meiri hlutinn til lagfæringu á orðalagi síðari málsliðar 1. mgr. tillögugreinarinnar um „að kynjahlutföll raskist ekki“ þar sem unnt er að skilja þau svo að kona verði að koma í stað konu og karl í stað karls við skipun í ráðið. Meiri hlutinn leggur því til orðalagið: „en þó þannig að hvort kynið um sig hljóti a.m.k. 10 sæti í ráðinu.“
Meiri hlutinn leggur jafnframt til að undirbúningsnefndin sem hefur starfað samkvæmt lögum um stjórnlagaþing gangi frá skipan stjórnlagaráðsins í samræmi við 1. mgr. tillögugreinarinnar. Enn fremur sjái undirbúningsnefndin ráðinu fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og nauðsynlegri sérfræðiaðstoð. Þá er lagt til að fulltrúar í stjórnlagaráði njóti á starfstíma ráðsins launa sem samsvara þingfararkaupi alþingismanna og að formaður ráðsins njóti samsvarandi launa og forseti Alþingis og beri fjármálalega ábyrgð á störfum ráðsins gagnvart undirbúningsnefnd, sbr. 6. mgr.
Loks telur meiri hlutinn rétt að taka fram að kostnaður við störf stjórnlagaráðs greiðist úr ríkissjóði samkvæmt nánari ákvörðun Alþingis en nefndin fjallaði stuttlega um hvort heimilt væri að fara þá leið að gera ráð fyrir að áður samþykktar fjárheimildir vegna stjórnlagaþings verði færðar með fjáraukalögum og notaðar til að mæta kostnaði við stjórnlagaráð. Upplýst var fyrir nefndinni að slíkt stangaðist ekki á við lög um fjárreiður ríkisins og að fyrir slíkum tilfærslum væru nokkur fordæmi.
Meiri hlutinn leggur til að tillagan verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu með fyrirvara.
Alþingi, 14. mars 2011.
Róbert Marshall,
form., frsm.
Atli Gíslason.
Valgerður Bjarnadóttir.
Álfheiður Ingadóttir.
Árni Þór Sigurðsson.
Mörður Árnason.
